Referat fra KOSTRA-regnskapsgruppe 28.08.13

Herje orienterte om at Devik nå hadde gått av som leder av regnskapsgruppa, og at Herje tar over som leder. Kormeseth vil bli nytt medlem fra KRD.  

01/13        Arbeidsgruppenes forslag til endringer i arter og funksjoner

Arbeidsgruppene for henholdsvis barnehage, tannhelse, sosialtjenesten, grunnskole, kirke, eiendommer, kultur, klima og energi, brann- og ulykkesvern samt psykisk helse og rus foreslo ikke endringer i kontoplanen.

Arbeidsgruppene for kommunale boliger, barnevern og landbruk foreslo mindre presiseringer i funksjonene. Regnskapsgruppa hadde ingen innvendinger til forslagene.

Arbeidsgruppa for kommunale helse- og omsorgstjenester foreslo å presisere hvordan utgifter til drift og vedlikehold knyttet til det nye tilbudet om døgnopphold for øyeblikkelig hjelp skulle føres. Arbeidsgruppas forslag innebar at utgifter til institusjonslokaler i disse tilfellene skulle inngå i den nye KOSTRA-funksjonen 256 Akutthjelp, helse- og omsorgstjenesten, og ikke på funksjon 261 Institusjonslokaler, slik det gjøres i dag. Med dette kunne en synliggjøre kostnadene ved samhandlingsreformen i større grad enn hva som er mulig i dag.

Regnskapsgruppa pekte på at arbeidsgruppas vurderinger måtte veies opp mot den datakvaliteten som den foreslåtte endringen vil kunne medføre. Tjenester som ytes i forbindelse med funksjon 256, vil trolig ytes i samme lokaler som for andre helse- og omsorgstjenester. Regnskapsgruppas vurdering var at en utskilling av andelen av bygninger som benyttes til funksjon 256 trolig vil gi svakere kvalitet på dataene, og at det er en fordel at byggfunksjonen er mest mulig entydige i de tilfeller hvor det ytes beslektede tjenester.

Regnskapsgruppa støttet ikke forslaget fra arbeidsgruppa.

Arbeidsgruppa for fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø (KNNM) foreslo splitting av funksjon 301 Plansaksbehandling og 303 Kart og oppmåling. Førstnevnte var foreslått splittet på hhv. overordnet, egen planlegging og detaljreguleringsplan. Sistnevnte var foreslått splittet på hhv. saksbehandling etter matrikkelloven/føring av matrikkelen og forvaltning av kommunenes kartgrunnlag. Arbeidsgruppas forslag innebar at splittingen gjøres obligatorisk for kommuner over 20 000 innbyggere (differensiert rapportering), mens den er frivillig for kommuner under 20 000 innbyggere. Samtidig endres veiledningen for dagens funksjon 301 ved at ”behandling av dispensasjoner fra plandelen” flyttes til byggesaksfunksjonen (304 for de store kommunene, 302 for de små).

Bakgrunnen for arbeidsgruppas forslag var et ønske om å skille ut selvkosttjenestene på en bedre måte enn hva som er tilfellet i dag. Samtidig hadde arbeidsgruppa foreslått å etablere skjemarapportering for selvkost for de større kommunene (over 20 000 innbyggere) på hhv. detaljreguleringsplan, saksbehandling etter matrikkelloven samt bygge- og delesaksbehandling, ansvarsrett og utslippstillatelser.

Regnskapsgruppa pekte på at dagens funksjonsinndeling ikke rendyrker selvkosttjenestene på områdene for plan, byggesak og oppmåling. En splitting av funksjonene vil omfatte direkte henførbare kostnadene, men ikke indirekte kostnader(f.eks. husleie, administrasjon, it-utgifter). Splittingen vil dermed ikke synliggjøre full selvkost. Dersom målet er styringsinformasjon på de ulike selvkostområdene (f.eks. selvkostgrad, finansiell dekningsgrad, selvkost per sak) vil det også være nødvendig å få med de indirekte kostnadene. Regnskapsgruppas vurdering var at skjemarapportering antageligvis vil være mer hensiktsmessig (jf. selvkostrapporteringen for VAR-området), da de relevante nøkkeltallene uansett vil måtte basere seg på et selvkostregnskap, og det vil ikke være nødvendig med både funksjonsoppsplitting og skjemarapportering.

Regnskapsgruppa pekte også på at dette er tjenester der omfanget kan variere mye mellom kommuner av samme størrelse. Kvammen anførte at for Bergens del var dette tall som kommunen utarbeidet for eget bruk allerede, dvs. at det ville medføre lite ekstra arbeid også å rapportere dette inn til Kostra. Representantene for kommuner eller samarbeid av kommuner med tett oppunder den foreslåtte rapporteringsgrensen på 20 000 innbyggere, ga uttrykk for at denne oppslittingen fort ville bli i overkant detaljert ut fra omfanget som knyttet seg til de respektive områdene i deres kommuner. Regnskapsgruppa var avventende til om selvkostrapportering burde innføres, men kommenterte at dagens regelverk ikke krever at kommunene må dokumentere selvkost, kun at kommunene må dokumentere at de ikke tar over selvkost. Hvis kommunene skal pålegges å rapportere selvkostregnskap, gir det i realiteten både en plikt til å rapportere, og utarbeide et fullstendig selvkostregnskap.

Regnskapsgruppen var derfor skeptisk til ytterligere splitting av funksjonene, og vil avvente erfaringene fra utprøvingen på byggesak som gjennomføres i 2013.

Forslagene fra arbeidsgruppen for eksisterende veiledningstekst for funksjon 301, 304 og 305 hadde regnskapsgruppen ingen innvendinger til.

Arbeidsgruppa for samferdsel hadde foreslått at utgifter og inntekter knyttet til parkering flyttes fra funksjon 332 Kommunale veier, miljø- og trafikksikkerhetstiltak og parkering til 330 Samferdselsbedrifter/transporttiltak. Endringen vil medføre at funksjon 332 rendyrkes som veifunksjon, noe som vil gi bedre sammenlignbarhet mellom kommunene. Selv om det vil gi et brudd i tidsserien for de aktuelle funksjonene, var arbeidsgruppas oppfatning at det vil være en styrke for KOSTRA å rendyrke funksjon 332 som en veifunksjon.

Regnskapsgruppa støttet arbeidsgruppas forslag.

Arbeidsgruppa for VAR foreslo å slå sammen funksjon 355 Innsamling av husholdningsavfall og 357 Gjenvinning og sluttbehandling av husholdningsavfall. Funksjonene går inn under samme selvkostområde, og den foreslåtte endringen vil ikke påvirke disse tallene.

Regnskapsgruppa støttet arbeidsgruppas forslag.

Arbeidsgruppa for videregående opplæring  foreslo å splitte funksjon 529 Musikk, dans og drama på to nye funksjoner, hhv. 533 Musikk og 534 Dans og drama, for å få mer sammenlignbare tall for fylkeskommunene. Forslaget var begrunnet med at nåværende funksjon ikke gir mulighet til å se prioriteringen mellom musikk og dans/drama, samt om forskjeller mellom fylkeskommunene er forårsaket av høyere utgifter til musikkundervisning, eller av andre forhold.

Arbeidsgruppa pekte på at det vil være mulig å sammenstille regnskapstall for programområdene musikk og dans/drama med tjenestedata. En splitting av funksjonene kan i gi bedre nøkkeltall og sammenligningsgrunnlag, ettersom forskjeller i utgifter på grunn av undervisningsformen vil fremkomme. Regnskapsgruppa pekte i den forbindelse på at videregående opplæring allerede har splittet studieretningene på funksjoner, og stilte spørsmål ved om ytterligere oppsplitting var nødvendig. Regnskapsgruppen stilte spørsmål ved om splitting gir bedre nøkkeltall som vil bli benyttet til styringsinformasjon mer bevisst prioritering av tjenestene, samt om tallene vil gi bedre muligheter for analyse og sammenligning med andre kommuner.

Regnskapsgruppa støttet ikke arbeidsgruppas forslag.

Arbeidsgruppa foreslo også at funksjon 560 Spesialundervisning og særskilt tilpasset opplæring skulle splittes i hhv. 561 Oppfølgingstjenesten og pedagogisk psykologisk tjeneste og 562 Spesialundervisning og særskilt tilpasset opplæring. Arbeidsgruppas begrunnelse for en oppslitting var utfordringer vedrørende regnskapsføring, sterk vekst på tjenesteområdet samt at funksjonen oppleves som lite egnet til sammenligning på grunn av ulike utgiftskomponenter.

Regnskapsgruppa pekte på at sterk vekst på tjenesteområdet, samt eventuelle utfordringer rundt bruk av riktig funksjon (og art) i seg selv ikke gir grunnlag for å endre kontoplanen. Regnskapsgruppa stilte spørsmål ved om en splitting av funksjonen ville gi bedre muligheter for analyse og sammenligning, og bedre kvalitet på tallene ettersom tjenesten inneholder flere utgiftskomponenter. 

Regnskapsgruppa støttet ikke arbeidsgruppas forslag.

02/13        Andre forslag til presiseringer og endringer i arter og funksjoner

Konsesjonskraft og hjemfallskraft

Veiledningsteksten om behandling av konsesjonskraft og hjemfallskraft i KOSTRA er utdypet, da departementet har fått signaler om at gjeldende veiledning omfattes som uklar og for lite informativ. Det ble fremmet forslag om følgende tekstlige endringer:

Utkast til ny veiledningstekst:

Funksjon 320 Kommunal næringsvirksomhet

Utgifter knyttet til kjøp av konsesjonskraft, kraftrettighet eller annen kraft for videresalg, inntekter fra videresalg av konsesjonskraft/kraftrettighet og inntekter fra nettooppgjør for kraftrettighet som tilbakesalg av konsesjonskraft til konsesjonær. Utgifter for konsesjonskraft/kraftrettigheter og annen kraft som benyttes i kommunens egne bygninger og anlegg føres ikke på 320, men henføres til bygg-/tjenestefunksjon.

Art 180 Strøm

Utgifter vedrørende konsesjonskraft eller kraftrettighet som benyttes i kommunens egne anlegg og bygninger (skal fordeles på byggfunksjonene). Mva føres som kompensasjon eller inngående avgift, avhengig av bruk av kraften.

Art 470 Overføring til andre (private)

Kjøp av konsesjonskraft, kraftrettighet og annen kraft for videresalg, (mva behandles likt som annet kjøp for videresalg). Utgiftene henføres til funksjon 320.

Art 650 Annet avgiftspliktig salg av varer og tjenester

Inntekter ved videresalg av konsesjonskraft, kraftrettighet eller annen kraft for videresalg. (Når kjøpet av kraften er ført på art 470 skal inntekten føres på art 650)

890 Overføringer fra andre (private)

Nettooppgjør ved tilbakesalg av konsesjonskraft/kraftrettighet til konsesjonær, føres på art 890. Nettooppgjør av salg av slik rettighet til andre føres også på art 890.

Regnskapsgruppa diskuterte varianter av hvordan kommuner og fylkeskommuner håndterer sitt eierskap til, og anskaffelser fra kraftsektoren. Det kom forslag om at disse utredningene kunne løses ved bruk av en ny funksjon som skiller ut den delen av den kommunale næringsvirksomheten som er knyttet til rettigheter/eierskap i kraftsektoren. Tilsvarende gjelder for andelen av den fylkeskommunale næringsvirksomheten på funksjon 710.

KRD ble anmodet om å vurdere nye funksjoner for (fylkes)kommunale næringsvirksomheten i kraftsektoren med sikte på endringer i kontoplanveilederen for 2014.

Mva-kompensasjon i investeringsregnskapet

F.o.m. 2014 skal inntekter fra mva-kompensasjon knyttet til investeringer føres direkte i investeringsregnskapet i sin helhet. For KOSTRA-rapporteringen er det ikke lenger behov for to arter for mva-kompensasjon, ettersom skillet mellom driftsinntekt og investeringsinntekt vil framkomme av kontoklasse. Regnskapsgruppa støttet et forslag om å la art 728 utgå, slik at all mva-kompensasjon f.o.m. 2014 vil bli ført på art 729.

Finansielle instrumenter (derivater)

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) har utarbeidet en ny KRS om finansielle instrumenter som på møtetidspunktet var ute på høring. I den forbindelse var det til møtet foreslått en justering av veiledningsteksten for art 509 Tap finansielle instrumenter (omløpsmidler) og art 909 Gevinst finansielle instrumenter (omløpsmidler), slik at disse artene også ville omfatte derivater og sikring (og salg og avvikling av slike avtaler). Det ble også stilt spørsmål ved om det var behov for å opprette egne balansekonti for derivater, slik at dette kan presenteres i KOSTRA. Flertallet i regnskapsgruppa ønsket at derivater skulle presenteres som egne balansekonti/kapitler i balansen.

Regnskapsgruppa støttet forslaget til ny veiledningstekst, forslaget om ny balansekonto.

Art 070 Lønn vedlikehold/ lønn nybygg og nyanlegg og 075 Lønn renhold

I KOSTRA-veiledningen for artene 070 og 075 fremkommer det at Statistisk Sentralbyrå (SSB) anslår samlede lønns- og sosiale utgifter til vedlikehold/nybygg og nyanlegg ved prosentvis påslag på direkte lønnsutgifter som er ført på 070/075). KRD hadde fått innspill fra SSB om at det ikke anslås samlede lønns- og sosiale utgifter til vedlikehold i KOSTRA. På bakgrunn av dette vedtok regnskapsgruppa å endre veiledningen til disse artene, slik at omtalen av arbeidsgiveravgift og pensjon tas ut.

Mindre endringer

I tillegg til de ovenstående punkter var det også foreslått mindre endringer i veiledningen til kontoplanen for 2014. Utkast hadde blitt sendt ut til møtet. Regnskapsgruppa hadde ingen innvendinger til de foreslåtte endringene.

03/13        Lånefond

En håndfull kommuner og fylkeskommuner benytter seg av ordningen med lånefond. Ved innføringen av nye arter og kapitler for konserninterne renter/avdrag/utlån samt fordringer og gjeld fra og med 2012-rapporteringen oppstod det et problem ved at noen av disse kommunene og fylkeskommunene betraktet transaksjoner mot lånefondet som konserninterne og rapporterte på de nye artene og kapitlene. SSB hadde ikke selve lånefondets regnskap og balanse med i KOSTRA, og kunne ikke gjøre motsvarende korrigeringer der. Dermed blir konserntallene for blant annet gjeld og finansposter for disse kommunene og fylkeskommunene feil.

Det ble pekt på at lånefond ikke er egne rettssubjekter, slik at transaksjonene mellom lånefond og kommunekasse/kommunale foretak må betraktes som konserninterne. Regnskapsgruppa var samstemt i at lånefondets regnskap og balanse derfor også bør inngå i konserntallene i KOSTRA. Per i dag rapporterer kommunene inn lånefondets balanse- og bevilgningsregnskap på eget skjema. Av skjemaoppsettet kan de konserninterne transaksjonene (interne og eksterne renter og avdrag identifiseres i egne rader i regnskapet og i skjemarapporteringen) identifiseres og konverteres til konserninterne arter, og dermed nettes mot KOSTRA-rapporteringen fra foretak og kommunekasse. Dagens rapporteringsløsning innebærer imidlertid at SSB i så fall vil måtte gjøre dette manuelt.

Regnskapsgruppa ønsket primært å avskaffe ordningen med lånefond, og anbefalte at en inntil videre valgte en slik tilnærming framfor å introdusere nye kontoklasser eller utarbeide tekniske løsninger for filuttrekk fra lånefond. Problemstillingen gjaldt et fåtall kommuner og fylkeskommuner. I tillegg er det nedsatt et utvalg som skal se nærmere på kommuneloven, og det ble anført at det kan være hensiktsmessig å avvente kommunelovutvalgets utredning og konklusjoner vedrørende adgangen til å ta opp lån, og lånefond, før det foretas endringer i kontoplanen.

04/13        Arbeidskapital og premieavvik

Arbeidskapital er i KOSTRA definert som omløpsmidler minus kortsiktig gjeld. Premieavvik inngår både i omløpsmidlene og i den kortsiktige gjelden. Regnskapsgruppa var bedt om å vurdere om premieavviket burde holdes utenfor i KOSTRA-publiseringen av nøkkeltall for arbeidskapitalen. Det ble anført at premieavviket regnskapsteknisk er definert under kortsiktige fordringer/gjeld, men i realiteten er dette en periodiseringspost. Ved å holde premieavviket utenfor ville arbeidskapitalen gi et bedre mål på likviditeten i kommunene. Data for premieavvik, både positivt og negativt, vil uansett vises i grunnlagsdataene, slik at de som ønsker tall for dette, vil finne det på SSBs nettsider.

Regnskapsgruppa støttet forslaget om å holde premieavviket utenfor i KOSTRAs publisering av nøkkeltall for arbeidskapital. SSB vil endre definisjonen ved neste KOSTRA-publisering (mars 2014), også bakover i tid. Det er videre ønskelig å endre navnet på variabelen, til for eksempel ”Arbeidskapital eksklusiv premieavvik”.

05/13        Premiefond

I nasjonalregnskapet inngår utgifter av typen ”øvrige pensjonsutgifter” i pensjonskostnadene generelt. I kommuneregnskapet fremstår denne ofte som en inntekt. Årsaken er at inntekter fra bruk av premiefond føres på den samme kombinasjonen av funksjon og art som ”diverse fellesutgifter”. Denne blandingen av bruk av premiefond med diverse pensjonsrelaterte utgifter kommer i strid med internasjonale standarder for koding av utgifter i nasjonalregnskapet. SSB hadde til møtet spilt inn at regnskapsføringen burde endres slik at premiefondsbruken kunne skilles fra utgiftene. Dette kunne gjøres enten ved opprettelse av en ny art, ny funksjon eller en egen kombinasjon av art og funksjon som kun knytter seg til bruk av premiefond. Det ble diskutert om en kunne klare seg med kun en funksjon for å skille ut bruk av premiefond. Det var i så fall avhengig av om pensjonsutgiftene på art 090 var entydige. Sikringsordningstilskudd og administrasjonstilskudd føres på art 090, og det gjøres også med tilbakeføringen ved bruk av premiefondet. Dermed står en igjen med en netto som ikke gir tilstrekkelig styringsinformasjon og splittingen i to funksjoner er nødvendig.

172 Pensjon

Følgende utgifter knyttet til pensjon føres på funksjon 172:

• Tilskudd til pensjonskontoret
• Sikringsordningstilskudd og administrasjonstilskudd ihht overføringsavtalen
• Utgifter til egenkapitalinnskudd KLP eller egen pensjonskasse (art 529). Tilbakebetaling av egenkapitalinnskudd (art 929).
• Øvrige pensjonsutgifter (ordinære premier, reguleringspremier, andre engangspremier, AFP) fordeles og utgiftsføres på tjenestefunksjonene.

173 Premiefond

Bruk av premiefond krediteres funksjon 173 (art 090).

 Ny tekst for 180 Diverse fellesutgifter blir da:

Diverse fellesutgifter

Funksjon 180 skal ikke brukes for å unngå fordeling av utgifter som hører hjemme i andre funksjoner.

Funksjonen omfatter eldreråd, ungdomsråd, overformynderi, forliksråd, sivilforsvaret, tilfluktsrom, politi og rettspleie, tiltak til styrking av samisk språk og kultur. Utbetaling av erstatninger/forsikringer/regresskrav knyttet til brukere eller egne ansatte føres på funksjon 180, med mindre utgiftene med rimelighet kan knyttes til utførelse av de oppgaver som inngår i aktuell tjenestefunksjon. Erstatningsordninger barnehjemsbarn føres på funksjon 285. Etterbetaling av lønn til ansatte for tidligere år føres ikke på funksjon 180 men på aktuell funksjon der den ansatte hadde tilknytning.

Tilsvarende blir det på fylkeskommunens område:

472 Pensjon

Følgende utgifter knyttet til pensjon føres på funksjon 472:

• Tilskudd til pensjonskontoret
• Sikringsordningstilskudd og administrasjonstilskudd ihht overføringsavtalen
• Utgifter til egenkapitalinnskudd KLP eller egen pensjonskasse (art 529). Tilbakebetaling av egenkapitalinnskudd (art 929).
• Øvrige pensjonsutgifter (ordinære premier, reguleringspremier, andre engangspremier, AFP) fordeles og utgiftsføres på tjenestefunksjonene.

473 Premiefond

Bruk av premiefond krediteres funksjon 473 (art 090).

Ny tekst på funksjon 480 blir da:

480 Diverse fellesutgifter

Funksjon 480 skal ikke brukes for å unngå fordeling av utgifter som hører hjemme i andre funksjoner.

• Utgifter til erstatninger/forsikringer/regresskrav knyttet til brukere eller egne ansatte føres på funksjon 480, med mindre utgiftene med rimelighet kan knyttes til utførelse av de oppgaver som inngår i aktuell tjenestefunksjon.
• Etterbetaling av lønn til ansatte for tidligere år føres ikke på funksjon 480 men på aktuell funksjon der den ansatte hadde tilknytning.
• Utgifter og inntekter knyttet til godstransportløyver, drosjeløyver og turvognløyver.
• Regionalt folkehelsearbeid.

06/13        Skille investeringer i nybygg og påkostninger på eksisterende bygg

Multiconsult hadde gjennomført to kartlegginger av tilstander for kommunale og fylkekommunale bygg. Den første kartleggingen ble foretatt i 2008 (”Fra forfall til forbilde”) og den siste i 2013 (”Tilstandsbarometeret 2013”). Rapporten fra 2013 viste en betydelig forbedring i tilstanden (reduserte oppgraderingsbehov) i kommunesektorens bygninger. Årsakene til reduserte oppgraderingsbehov knyttet Multiconsult hovedsakelig til tiltakspakkene under finanskrisen i 2008 og 2009. Det ble pekt på at bedringene er kommet som følge av økte investeringer og ikke som følge av økt vedlikehold på de ordinære driftsbudsjettene. En av anbefalingene fra Multiconsult var å skille mellom investeringer i nybygg og investeringer (påkostninger) i eksisterende bygg. Hensikten var å følge utviklingen i kostnader for (1) bygninger som krever påkostninger (kanskje som følge av vedlikeholdsetterslep) og (2) nye bygg (kanskje som følge av nye behov eller erstatninger for bygg som er avskrevet/ikke funksjonelle).

Den foreslåtte løsningen vil innebære å splitte art 070 Lønn vedlikehold, 230 Vedlikehold, byggetjenester og nybygg og 250 Materialer til vedlikehold, påkostning og nybygg på hhv. eksisterende bygg og nybygg. Det ble anført at dette ville innebære ytterligere oppsplitting av artskontoplanen, men at dette likevel var tall det er såpass stor oppmerksomhet rundt, og som er såpass viktige i kommunenes eiendomsforvaltning at det ville være en klar forbedring å innføre et slikt skille.

Regnskapsgruppa støttet forslaget. Saken må også behandles av arbeidsgruppa for eiendommer.

07/13        Eventuelt

Schade tok opp problemstillingen med skillet mellom funksjon 771 kunstformidling og funksjon 772 kunstproduksjon. Fylkeskommunen benytter funksjon 772 når de produserer selv, mens funksjon 771 i stor grad benyttes ved tilskudd til eksterne. Regnskapsgruppa pekte på at skillet i prinsippet går mellom produksjon og formidling og at begge disse aktivitetene kan foretas i egen regi eller ved tilskudd til andre som gjennomfører aktivitetene. Regnskapsgruppa ønsket å opprettholde nåværende funksjoner.