Referat fra møte i KOSTRA-regnskapsgruppe 23.08.05

I forkant av møtet hadde John Løvmoen (Nordre Land kommune) orientert om at han fratrer sin plass i regnskapsgruppa. KS vil jobbe med å finne en erstatter.

Karl Fredrik Myhr (Bergen kommune) erstattet Hege Huus.

Sak 05/05 Arbeidsgrupperapportene – forslag til endringer i kontoplanen

Funksjon 232:

Regnskapsgruppa sluttet seg til forslaget fra arbeidsgruppa om å endre navn på funksjonen.

Funksjon 300:

SSB var i utgangspunktet positiv til forslaget. Oppgavebyrden antas å ikke endres i vesentlig grad, og dersom kommunene er samstemte rundt dette, mente SSB at funksjonen bør splittes opp. En splitting i internkontoplanen er sannsynligvis praksis i større kommuner allerede, mens fordelingen vil være vanskeligere i mindre kommuner. Per Lund stilte spørsmål ved hvorvidt dette faktisk ville gi bedre styringsinformasjon, all den tid beløpene vil være av såpass beskjeden størrelse. Kittelsen mente at en eventuell fordeling av utgiftene vil kunne være et problem i de minste kommunene (kartoppmåling vil uansett enkelt kunne skilles ut), men at det likevel vil være mulig å gjennomføre dette i praksis på en relativt enkel måte. En splitting vil i tillegg være en stor forbedring i KOSTRA. I tillegg vil opprettelsen av nye funksjoner bedre kunne gi uttrykk for hvor inntektene stammer fra (funksjonstilhørighet), og selvkost/subsidieringsgrad. Funksjonene har også en viss politisk interesse. Myhr anførte at det bør skilles mellom private og offentlige planer, og at må utarbeides veiledning.

Regnskapsgruppa slutter seg til arbeidsgruppa forslag om å splitte funksjon 300 i tre. Kart og oppmåling bør imidlertid settes til slutt i serien på funksjon 303 for å få en naturlig rekkefølge i funksjonsserien.

Funksjon 325:

Regnskapsgruppa konkluderte med at det ikke bør opprettes en ny funksjon for landbruk før det synliggjøres bedre hvordan dette vil gi gode nøkkeltall som egner seg for analyse. Dersom arbeidsgruppa kan komme opp med forslag til nøkkeltall for prioriteringer, dekningsgrader og produktivitet (hvor regnskapsdata er inkludert), regnskapsgruppa åpen for at spørsmålet vurderes på nytt.

Funksjon 510/art 170:

Lund bemerket at han tidligere hadde tatt opp skoleskyss som et problemområde der det er store forskjeller på regnskapsføringen (artsbruken) mellom fylkeskommunene, og mente problemstillingen burde utredes nærmere før regnskapsgruppa kunne konkludere. Nøkkeltall for skoleskyss er meget interessant. Opprettelsen av en egen funksjon vil kunne gi avgrensningsproblemer. Det bør derfor klargjøres hva begrepet ”skoleskyss” inneholder. Begrepet skoleskyss kan tenkes også å omfatte den administrative tilretteleggingen av tilbudet i tillegg til selve transportutgiftene. Dette behandles ulikt i fylkeskommunene. Tønseth anførte at arbeidsgruppen så ut til å ha en annen forståelse enn KRD av hvilke arter som skulle benyttes ved henholdsvis egenproduserte og innkjøpte transporttjenester.

Regnskapsgruppa anbefalte at skoleskyss ikke skilles ut på en egen funksjon i denne omgang, men at veiledningen til artsbruken rundt skoleskyss presiseres nærmere slik at man kan få til ens praksis. Regnskapsgruppa ber om at KRD tar initiativ til at det samtidig opprettes en tverrfaglig arbeidsgruppe til å vurdere problemstillingen rundt framstilling av nøkkeltall for skoleskyss nærmere.

Funksjon 541-556:

Lund anførte at de nye programmene påbegynnes i 2006, slik at det f.o.m. dette året og ut perioden hvor begge programmene gis samtidig (t.o.m. 2010) ikke vil være mulig å lage meningsfylte nøkkeltall. Lund viste til problemene som oppstår rundt fordelingen av utgifter til utstyr, lønn m.m. på henholdsvis gamle studieretninger og nye programområder, og at dette trolig vil gi dårlig datakvalitet. Funksjonsinndelingen bør derfor i overgangsfasen vurderes begrenset til egne funksjoner for henholdsvis allmennfaglige og yrkesfaglige studieretninger, uavhengig av om elevene følger ny eller gammel ordning. Det vil si kun 2 funksjoner. En slik mulig løsning ser ikke ut til å være drøftet i arbeidsgruppa. Arnesen gav uttrykk for at hensynet til eksterne brukere av KOSTRA bør være avgjørende for funksjonsinndelingen. Kvaliteten vil avhenge av at man klarer å finne gode fordelingsnøkler, men hvis det ikke finnes sterke motargumenter, vil en løsning med kun 2 funksjoner være en mer fornuftig løsning.

Regnskapsgruppa anførte at man i alle tilfeller ikke må benytte de samme funksjonsnumrene som tidligere dersom innholdet er betydelig endret. Det ble gjort oppmerksom på at en endelig avklaring ikke må foreligge før høsten 2006.

Regnskapsgruppa er bekymret for kvaliteten på nøkkeltallene dersom man på samme tid opererer med to funksjoner for gammel struktur og tolv funksjoner for ny struktur, men er samtidig i tvil om i hvilken grad en todeling vil være tilstrekkelig for fagdepartementene. Primært anbefaler gruppa at funksjonsinndelingen begrenses til henholdsvis allmennfaglige og yrkesfaglige studieretninger (to funksjoner som begge omfatter både gammel og ny struktur). Sekundært mener regnskapsgruppa at det opprettes nye funksjoner i tråd med forslaget fra arbeidsgruppa. Regnskapsgruppa slutter seg til KRDs forslag til nye funksjonsnummer med unntak av nye nummer for følgende funksjoner: 555 Service og samferdsel, 556 Medier og kommunikasjon, 558 Allmennfaglige studieretninger og 559 Yrkesfaglige studieretninger.

Funksjon 560:

Regnskapsgruppa slutter seg til forslaget fra arbeidsgruppa om en presisering av veiledningen til funksjon 560.

Sak 06/05 Kjøp/leie – veiledning til art 200/220

Skillet mellom passive og aktive driftsmidler bør fjernes. Det skilles i stedet mellom kjøp og leie av driftsmidler.

Kittelsen anførte at av hensyn til brukerne av veilederen, burde skillet mellom operasjonell og finansiell leasing fremgå klarere av veilederen og at det i denne henvises til NRS 14. Regnskapsgruppa sluttet seg til forslaget fra KRD og ber KRD i beskrivelsen av artene ta inn kjennetegn for henholdsvis operasjonell og finansiell leasing. I tillegg bør det i veiledningen til art 209 fremgå at denne også omfatter leie.

Regnskapsgruppa anmodet igjen om at det KRD utarbeider en søketjeneste for kontoplanen.

SAK 07/05 Reiseutgifter m.v.

Arnesen anførte at den grunnleggende problemstillingen er at flere av artene ikke er ”rene” arter, og eksemplifiserte dette ved opplæring, vedlikehold og drift av transportmidler. Dette er et sammensatt problem som gir en mer uoversiktlig oppbygging av artskontoplanen. Det er imidlertid vanskelig å komme opp med en enhetlig løsning så lenge det ikke eksisterer en fjerde dimensjon (aktivitet) som vil kunne bidra til en rendyrking av artskontoplanen.

Også Lund påpekte problemene som følger av sammensatte arter. Det ble anført at oppgavepliktige anskaffelser ikke er et krav i eksternregnskapet, men at det gjør avstemningen lettere, og at man derfor må beholde dagens oppdeling med hensyn til dette punktet, slik det ble lagt til grunn i KOSTRA-prosjektet. Kommunene og fylkeskommunene har også funnet en måte å praktisere dette på, noe som taler i retning av at dagens inndeling videreføres. Myhr mente også at det burde foreligge relativt tunge argumenter før man endret på arter som kobles opp mot lønnssystemet. Det bør også være noe å hente på å tydeliggjøre veiledningen til art 170. Denne bør deles i tre avsnitt: transport av ansatte, transport av brukere og transportmateriell. Kittelsen mente at man i tillegg burde vurdere å splitte art 170 i transport av brukere og transport av egne ansatte. SSB påpekte at det sentrale for dem var at oppgavepliktige driftsutgifter ikke trekkes inn i lønnsbegrepet.

Regnskapsgruppa anbefalte at dagens oppdeling videreføres, og at skillet mellom oppgavepliktige og ikke-oppgavepliktige utgifter og mellom godtgjørelser og lønn opprettholdes. Forslaget fra Kittelsen om å splitte art 170 bør vurderes i forbindelse med problemstillingen om skoleskyss, jf. sak 05/05.

Sak 08/05 Rapportering av selvkost

KRD ønsket tilbakemeldinger på nytteverdien av at kommunene rapporterer data for selvkost, som gir nøkkeltall for f.eks. gebyrgrunnlag og kostnadsdekning. SSB anførte at det er viktig å synliggjøre kostnadene på et område hvor inntektene er lovregulert og mente det bør rapporteres på området. Kittelsen påpekte at det i sin tid var politisk interesse som var grunnen til at man begynte å samle inn data på dette området. Kittelsen viste til at kommunene vil ha mest nytte av nøkkeltall fra selvkost området på et annet nivå enn staten. Eksempelvis vil selvkostnaden per innbygger være mer interessant for kommunene enn for eksempel subsidieringsgrad, siden de fleste kommuner legger seg på selvkost.

Kittelsen anførte at den dårlige kvaliteten på rapporteringen på skjema 23 er et tegn på at mange kommuner ikke gjør jobben sin, og antok at en hovedårsak til manglende samsvar mellom kommuneregnskapsdata og data fra skjema 23 er at i mange kommuner har økonomiavdelingen bare ansvaret for regnskapet, og at teknisk avdeling har ansvaret for skjema 23. I mange tilfeller samordner ikke disse avdelingene sine tall. Kittelsen mente at det derfor bør tenkes nytt rundt rapporteringen av selvkost. Kittelsen foreslo et skjema for rapportering av selvkostregnskapet som var noe mer detaljert enn KRDs forslag. Skjema bør inneholde kontrollfunksjoner som sikrer at selvkostregnskapet er ”logisk”. Et nytt skjema 23 bør også kunne avstemmes mot regnskapet. Dette vil bedre kvaliteten på det som rapporteres, og også kreve at kommunene gjør en skikkelig jobb med selvkostregnskapet. Nøkkeltall for finansieringsgrad, slik de presenteres i dag, tar ikke hensyn til at selvkost skal ses over en 3-5-årsperiode, og det kan derfor være gode grunner til å endre rapporteringen, slik at man bedre får tall for kostnads- og inntektsstrukturen og sikre en sterkere kobling opp mot regnskapet, noe som også vil bedre tallkvaliteten. Myhr mente at forslaget til skjema fra Kittelsen vil være nyttig for kommunene, både ifht interne formål og ifht sammenligninger.

Risinggård hadde sendt inn denne kommentaren til saken:

”Arbeid med å øke datakvaliteten i KOSTRA er viktig. Jeg støtter KRD's tanker om å legge ned skjema 23 i dagens form. Det fører sjelden med seg noe godt å operere med flere (forskjellige?) tallsett. Vi bør gå over til bruk av data fra selvkostregnskapet. Selvkostregnskapet er det fokus på, så vel fra politikere, kommunekassen v/regnskapsansvarlig, KL§ 24.2 og fra revisjonen. Det må derfor antas at kvaliteten på selvkostregnskapet er god. Utarbeides det et nytt skjema 23 som skal hente data fra selvkostregnskapet bør kommunene i skjemaet bekrefte samsvar mellom rapporterte tall og selvkostregnskapet. Før det tas en endelig beslutning bør man se på om det er gjennomførbart. Regnskapsføringen må være avsluttet, selvkostregnskapet må foreligge, helst i revidert stand, før tall rapporteres på "nytt skjema 23". Har erfaring fra at selvkostregnskapet har fått vesentlige endringer som resultat av gjennomført revisjon og antar at dette også er tilfelle i mange andre kommuner.”

Regnskapsgruppa mente at forslaget fra Kittelsen er et godt utgangspunkt for et nytt skjema 23, men understreket samtidig at det er viktig å bruke tid for å finne en god løsning. Regnskapsgruppa antok at et nytt skjema vil bedre datakvaliteten og at dette vil kunne forsvare en noe større oppgavebyrde, som kan begrunnes med at mange kommuner ikke har gjort en god nok jobb til nå. Den enkelte kommune har ansvaret for å utarbeide et selvkostregnskap, og dermed vil det også være den enkelte kommunes ansvar å sørge for at selvkostregnskapet på et nytt skjema 23 rapporteres.

Sak 09/05 Eventuelt

Føring av skjønnsmidler (skjønnstilskudd barnehager):

SSB informerte om at mottatte skjønnsmidler til barnehager (både kommunale og private) i henhold til BFD skal føres på art 810.

SSB mente på prinsipielt grunnlag at alle endringer i innhold i forskriftene og forslag om arts- og funksjonsbruk bør meddeles både den aktuelle arbeidsgruppe og regnskapsgruppa, gjerne på forhånd slik at konsekvenser for nøkkeltall kan vurderes.

KRD informerte om at det hadde vært kontakt med BFD i forkant, men at man i fremtiden vil forelegge problemstillinger for arbeidsgruppa og regnskapsgruppas medlemmer til uttalelse.

Veiledning til balansen:

SSB ønsker at det utarbeides veiledning til kapitlene og sektorene i balansen. Dagens veiledning er ufullstendig med enkelte ulogiske forbud mot gitte kombinasjoner.

Regnskapsgruppa noterte seg problemstillingen og vil ta den opp ved en senere anledning.

Overføring mellom foretak og kommune – art 380 og 780:

Myhr tok opp problemstillingen og informerte om hvordan internhandel mellom foretak og eierkommune ble ført i Bergen kommune. Etter hans mening var det ikke samsvar mellom de kravene KOSTRA stiller til artsbruken og den informasjon kommunen anså som nødvendig å kunne trekke ut av regnskapet. Hovedutfordringen slik Myhr ser det er at dersom vi bruker veiledningen ordrett (både prinsipper for arter og veiledning til art 380) - så vil Bergen kommune sin korrigerte brutto driftsutgifter ikke være sammenlignbare med andre kommuner på en rekke områder der vi har skilt ut kommunale foretak (art 380 inngår ikke i begrepet korrigerte brutto driftsutgifter). Bergen får problemer ifbm nøkkeltallsanalyser mot andre kommuner - og andre får tilsvarende problemer dersom de bruker Bergen kommunes data. Utfordringen gjelder alle kommuner som skiller ut kommunale foretak - der foretaket kun produserer innsatsfaktorer til kommunen - og ikke "hele tjenester"

Kittelsen anførte at kommunale foretak medfører problemer. Konsekvent bruk av 380 og 780 er nødvendig for å kunne utarbeide nøkkeltall på konsernnivå, men begrenser samtidig kommunens analysemuligheter i eget regnskap. Problemstillingen vil kunne løses relativt smidig ved bruk av en ekstra dimensjon i internregnskapet, men dette vil kreve relativt store endringer i strukturen i økonomisystemer, regelverk m.v.

SSB informerte om at det foreløpig ikke har blitt publisert nøkkeltall på konsernnivå på tjenesteområdene (kun på finansielle nøkkeltall), men at samordningsrådet skal vurdere om publiseringen av tall på konsernnivå skal utvides til flere faktaark.

Regnskapsgruppas oppfatning er at spørsmålet om ansvaret for utarbeidelsen av konsernregnskap og hvordan dette skal løses bør tas opp til en nærmere vurdering på et senere tidspunkt. På grunn av tallkvaliteten anser regnskapsgruppa det ikke som formålstjenlig at det publiseres nye nøkkeltall på konsernnivå allerede i 2006.