Representative ordninger i kommunene

Artikkel | Sist oppdatert: 30.06.2015 | Kommune- og fylkesinndeling

Teksten er skrevet av Jacob Aars, førsteamanuensis ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen.

Det norske demokratiet, også lokaldemokratiet, er i hovedsak et indirekte demokrati, der innbyggerne øver innflytelse over politikken gjennom valgte representanter. Både i store og små kommuner utgjør de lokale folkevalgte en elite. De utgjør en politisk elite fordi de alltid er et mindretall av befolkningen, men de er også en sosial elite fordi de folkevalgte ikke utgjør et tverrsnitt av befolkningen med hensyn til sosiale og demografiske bakgrunnstrekk. Høyt utdannede, menn og middelaldrende er overrepresentert blant kommunepolitikerne sammenlignet med den øvrige befolkningen. Derfor er det viktig at lokalpolitikken er åpen for deltakelse fra andre innbyggere også mellom valgene.

Kommunale tiltak for å trekke med innbyggerne i politiske prosesser utenom valg bidrar ikke alltid til å jevne ut den skjeve sosiale fordelingen i deltakelsen. Når kommunene for eksempel inviterer til folkemøter, utgjør deltakerne vanligvis ikke et speilbilde av befolkningen. Utvelgelse av deltakere til slike møter foregår som selvutvelgelse, det vil si at folk selv bestemmer om de vil komme eller ikke. Et folkemøte representerer en ekstra deltakelseskanal for dem som allerede er aktive. En utfordring for kommunene er derfor å gi en stemme til de innbyggerne som sjelden eller aldri deltar i politikken. Dersom kommuner blir slått sammen til større enheter, blir det mest sannsynlig færre folkevalgte, og avstanden mellom velger og valgt blir større. Hvilke muligheter har kommunene til å trekke med og aktivisere innbyggere som vanligvis er lite aktive i politikken?

Det er utviklet et sett av teknikker for å trekke med et representativt utvalg av innbyggerne i kommunale beslutningsprosesser. I tillegg til bred og representativ deltakelse, er det et formål med de fleste av disse teknikkene, at deltakerne skal ha anledning til å fordype seg i en sak ved at de kan samtale og tenke seg om før de tar endelig stilling. Målet er med andre ord å forene et kvantitativt og et kvalitativt krav til demokratisk deltakelse. Ulike kombinasjoner av disse to dimensjonene ved deltakelse er vist i skjemaet nedenfor.

		Representativitet (bredde)
		Ja	Nei
Samtale (dybde)	Ja	1) Deliberativ meningsmåling, borgerjury/innbyggerhøring, planleggingscelle	2) Folkemøte, høring, kommunestyre, charrette, deltakende budsjettering
Samtale (dybde)	Nei	3) Valg, brukerundersøkelse	4) Folkemøte/høring uten mulighet for diskusjon, undersøkelse med skjevt utvalg

Teknikker for representativ innbyggerdeltakelse

Vi skal her se nærmere på et utvalg av teknikker der formålet er å forene bredde- og dybdehensynet, altså slike teknikker som er skissert i celle 1 i skjemaet ovenfor. Nærmere bestemt gis en kort presentasjon av henholdsvis innbyggerhøring/borgerjury, planleggingscelle og deliberativ høring, men i forbindelse med presentasjonen av planleggingscellene gis også en kort fremstilling av charrette og deltakende budsjettering.

Innbyggerhøring/borgerjury

I Norge ble det i 2004 gjennomført en innbyggerhøring i Askøy kommune. Innbyggerhøringen hentet inspirasjon fra den britiske «borgerjuryen». Innbyggerhøringer/borgerjuryer har normalt mellom 12 og 24 deltakere. På Askøy satt en tilfeldig utvalgt gruppe av innbyggere sammen over to kvelder for å diskutere planer for kommunesenteret, Kleppestø. 31 personer takket ja til å delta, mens 17 personer møtte frem. Forsøk med innbyggerhøringer skaper ikke bred deltakelse i betydningen at mange deltar, men deltakerne i en innbyggerhøring skal utgjøre et representativt utvalg av innbyggerne. Manntallslistene ble benyttet til å trekke et tilfeldig utvalg. Det ble på forhånd definert hvor stort utvalget skulle være: Ca. 300 personer skulle være med i det første utvalget. Dette betydde at om lag hver 50. innbygger skulle trekkes ut. Deretter ble det generert et tilfeldig tall mellom 0 og 50. Dette tallet anga nummeret på den første personen som ble trukket fra listen. Dernest ble hver 50. person trukket ut. Høringen på Askøy ble avviklet over to kvelder med en ukes mellomrom. Borgerjurymodellen er basert på intensive samlinger av deltakerne over 4-5 dager.

Deltakerne på en innbyggerhøring/borgerjury mottar på forhånd informasjonsmateriell om den aktuelle saken. På selve høringen får de først orienteringer fra folkevalgte og relevante fagfolk. De får også rikelig anledning til å spørre ut politisk og administrativt ansvarlige før de selv drøfter det aktuelle spørsmålet seg imellom.

Under innbyggerhøringen på Askøy ble det laget opptak av gruppediskusjonene. På bakgrunn av disse opptakene og registrering av plenumsdiskusjonene ble det utarbeidet en rapport fra høringen. Denne rapporten ble lagt ved den videre saksbehandlingen. Borgerjuryen henter viktige impulser fra rettssystemet. Her forventes det at deltakerne, som utgjør juryen, avsier en dom ved slutten av samlingene. Det er derfor et sterkere krav til deltakerne om å avgi et enhetlig råd innenfor borgerjurymodellen enn innenfor innbyggerhøringen.

Innbyggerhøringen på Askøy ble av deltakerne oppfattet som vellykket. Aktiviteten var høy blant deltakerne, og mange ideer og synspunkter ble fremmet i løpet av de to kveldene høringen ble arrangert. Høringen ble imidlertid ikke tilstrekkelig fulgt opp av kommunen i tiden etter at den ble avviklet. Oppfølging av resultatene fra innbyggerhøringer/borgerjuryer er derfor en kritisk faktor. Det er viktig at kommuner som gjennomfører slike tiltak har en strategi for hvordan forslag som er fremmet av deltakerne skal behandles i den videre politiske prosessen.

Planleggingscelle

I en planleggingscelle engasjeres flere deltakere enn gjennom en borgerjury. Normalt vil en prosess involvere 150-200 deltakere, delt opp i celler på 25 deltakere. Men i enkelte tilfeller har så mange som 600 deltakere vært involvert i én og samme prosess, fordelt på 24 planleggingsceller. Et større antall deltakere vil øke muligheten for proporsjonal representativitet, det vil si at sammensetningen av deltakerne i planleggingscellen gjenspeiler sammensetningen i befolkningen.

Sammenlignet med borgerjuryen, har planleggingscellen vært klarere innrettet mot fysisk planlegging. Planleggingscellen skiller seg også fra borgerjuryen ved at det legges større vekt på arbeid i smågrupper. De enkelte deltakerne roterer mellom smågruppene, slik at det ikke skal kunne feste seg en sosial struktur innad i gruppen.

Sluttresultatet av prosessen er en rapport som ikke bare gir en oversikt over de synspunktene som er kommet frem, men deltakernes holdninger blir kvantifisert, slik at det er mulig å trekke konklusjoner om mønster i meningsdannelsen. Sammenlignet med borgerjuryen, er planleggingscellen klarere koblet sammen med offentlig beslutningstaking. Det offentlige finansierer planleggingscellene, og offentlige beslutningstakere har på forhånd forpliktet seg til å ta hensyn til rådene fra deltakerne, selv om de ikke forplikter seg til å følge dem.

Planleggingscellen har en del fellestrekk med det som kalles «charrette». I Norge er det blant annet i Oslo gjennomført charretter i forbindelse med planlegging av Majorstulokket i 2004 og utbyggingen av Bjørvika i 2008. Charrette er betegnelsen på en prosess som involverer en serie folkemøter om et bestemt tema og kan vare opptil en uke. Prosessen munner ut i en plan for det aktuelle arealet. Kommunen har vært initiativtaker i de norske eksemplene. Men til forskjell fra planleggingscellen og borgerjuryen, har rekrutteringen til charrette foregått gjennom åpen invitasjon, det vil si selvutvelgelse. En charrette er derfor en samtalebasert deltakelsesarena, men ikke basert på normen om representativitet.

Det er også en del likhetstrekk mellom planleggingscelle og ordningen med deltakende budsjettering, som først ble utviklet i den brasilianske byen Porto Alegre. I Norge er det gjennomført få prosjekter med deltakende budsjettering, men det er gjort forsøk med slike prosesser i Fredrikstad kommune. Budsjetteringsprosessen tar utgangspunkt i bydelsvise allmøter der innbyggerne diskuterer problemer og mulige løsninger på disse. Møtedeltakerne drøfter seg frem til lister over prioriterte oppgaver. Fra allmøtene velges bydelsforsamlinger, og arbeidet kobles i denne fasen opp mot tilsvarende prosesser i andre bydeler. Deltakerne i de budsjetterings-prosessene er i første fase selvrekrutterte, mens de i neste fase er valgte, det vil si at deltakelsen er indirekte. Som med charrette, kan man si at deltakende budsjettering gir rom for meningsbrytning, men deltakerne er ikke valgt ut med tanke på sosial og demografisk representativitet. Like fullt har det vist seg at budsjettprosessene har aktivisert mange deltakere som tidligere har vært passive. Kommuneansatte har oppsøkt bydeler og oppfordret innbyggerne til å delta. I tillegg er det vist at fattige bydeler er kommet bedre ut av den deltakende budsjetteringsprosessen. Prosessen har med andre ord hatt en omfordelende effekt.

Deliberative meningsmålinger

Deliberative meningsmålinger skiller seg fra de to ovenstående gruppene av teknikker ved at den tar sitt utgangspunkt i meningsmålinger, mens borgerjuryer og planleggingsceller heller representerer en videreføring av ulike former for gruppebeslutninger. «Deliberativ» vil si at det gis anledning til å kommunisere med andre og tenke seg om før man gjør seg opp en mening.

Når folk svarer på opinionsundersøkelser, får de liten anledning til å tenke gjennom spørsmålene de besvarer. For de fleste ville det også være naturlig å diskutere spørsmålene med andre før de tar endelig stilling. I en meningsmåling er det derimot et mål at intervjuobjektene ikke skal utsettes for påvirkning fra andre. Kritikerne av meningsmålinger hevder at verdien av svarene fra opinionsmålinger blir liten. De gir uttrykk for en slags overflatebetraktninger hos de spurte. Da den deliberative meningsmålingen ble utviklet, var ambisjonen å kunne samle fysisk et tilfeldig valgt utvalg av befolkningen og gi dem anledning til å bli informert og samtale om de spørsmålene de skulle ta stilling til. I praksis har dette betydd at mellom 100 og 500 deltakere har blitt rekruttert. Endelig ønsket man å undersøke hvordan deltakelse på en slik samling påvirker holdninger hos deltakerne.

Deltakerne har besvart et identisk spørreskjema både i forkant og i etterkant av samlingen. Ved hjelp av målinger på ulike tidspunkter er det mulig å etterspore hvilken effekt det har hatt på deltakerne å være med på samlingen. Det store antallet deltakere gjør det umulig å gjennomføre større deler av samlingen i plenum. Den deliberative meningsmålingen er derfor hovedsakelig basert på arbeid i smågrupper.

Sluttresultater fra deliberative meningsmålinger er formidlet og brukt på ulike måter. For det første betraktes den samlede opinionen som kommer til uttrykk blant deltakerne etter høringen som mer verdifull for beslutningstakere enn den opinionen som kommer til uttrykk gjennom tradisjonelle opinionsundersøkelser. Grunnen til dette er at deltakerne presumptivt gir uttrykk for mer reflekterte holdninger etter at de har deltatt på en deliberativ meningsmåling. For det andre er det i seg selv verdifullt å se på hvordan holdningene hos deltakerne har beveget seg i løpet av samlingen. Forsvarerne av deliberative meningsmålinger hevder at dette forteller noe om hvordan et hvilket som helst annet tilfeldig trukket utvalg ville ha endret holdninger dersom de hadde hatt anledning til å delta på et tilsvarende arrangement.

Koblingen til formelle beslutningsarenaer har vært ulik, men i hovedsak benyttes resultatene fra deliberative meningsmålinger som innspill i en bredere politisk debatt. Derfor har formidlingen av samlingene vært viktige. Utdrag fra flere av de deliberative meningsmålingene har vært vist på fjernsyn. Siden den første deliberative meningsmålingen i Storbritannia i 1994 er det gjennomført tilsvarende arrangementer i en rekke land, deriblant Australia, Danmark, Finland og USA. I tillegg er det gjennomført tre utvidede folkehøringer på lokalt nivå i Norge, men disse manglet enkelte av elementene som skulle til for at de skulle kvalifisere til den formelle (og beskyttede) betegnelsen Deliberative Poll®.

Erfaringene med deliberative meningsmålinger tilsier at det er krevende å rekruttere et fullt ut representativt utvalg av deltakere. Uten en svært målrettet rekruttering, risikerer man at utvalget får mange av de samme bakgrunnstrekkene som folkevalgte forsamlinger. Imidlertid viser erfaringene også at en stor andel av deltakerne ikke hadde tidligere politisk erfaring og mange av dem sto for første gang foran en større forsamling og holdt et politisk innlegg. Det har også skjedd en bevegelse i deltakernes holdninger som følge av at de har deltatt, men holdningsendringene skjer ikke alltid i form av en samlet opinionsendring, det vil si at mange skifter mening, men ikke nødvendigvis i samme retning.

Kommunestørrelse og representative deltakelsesordninger

Når en skal vurdere nytten av representative deltakelsesordninger, kan en slik vurdering knyttes til i alle fall fire ulike forhold som kan påvirkes av størrelse:

avstanden til innbyggerne
motsetninger i befolkningen
betydningen av lokale saker
organisatoriske ressurser

De tre første forholdene dreier seg om deltakelseseffektivitet, det vil si i hvilken grad innbyggernes deltakelse når frem til beslutningstakerne. Det siste forholdet handler om gjennomføringskapasitet, det vil si evnen til å omsette ideer til praktiske tiltak.

Avstanden til innbyggerne vil potensielt øke som følge av at kommune-størrelsen øker. Færre folkevalgte per innbygger og gjennomsnittlig lengre fysisk avstand til kommuneadministrasjonen kan bidra til at barrierene mot å ta kontakt kan komme til å øke. Kostnadene ved å nå frem til kommunen kan også komme til å øke, og det kreves dermed større ressurser hos den enkelte. Den nye kommunen vil derfor trenge redskaper til få frem synspunkter fra innbyggerne generelt, men ikke minst fra innbyggere som ellers vil være lite aktive. I dette ligger ett argument for at representative deltakelseskanaler kan være nyttige redskaper for en større kommune.

Befolkningen i en sammenslått kommune vil potensielt bli mer sammensatt og romme nye motsetninger. Ikke minst kan geografiske motsetninger mellom de tidligere kommunene komme til å bli en viktig konfliktlinje i sammenslåtte kommuner. En viktig oppgave for den nye kommunen vil være å håndtere slike eventuelle motsetninger, slik at de ikke får anledning til å sette seg og danne varige barrierer mellom ulike grupper i befolkningen. Representative deltakelsesarenaer kan være nyttige redskaper til å sette sammen grupper med forskjellige interesser og bakgrunner.

I større kommuner tenderer lokalpolitikken til å bli mer partipolitisert. Det kan være en risiko for at de lokale sakene i nye og sammenslåtte kommuner blir trengt i bakgrunnen når de nasjonale partiene blir viktigere. Men lokale saker er av stor betydning for innbyggerne også i større kommuner. Gjennom ulike former for representative deltakelsesordninger har lokalpolitikerne mulighet til å sette lokale spørsmål på dagsordenen og derved gi innbyggerne en sjanse til å si sin mening om slike saker. Dersom lokale saker blir tema for kommunalt initierte deltakelsestiltak, er det også en mulighet for at oppmerksomheten i den lokale valgkampen blir vridd mot mer lokale saker.

Deltakelsestiltak med representative befolkningsutvalg krever ressurser. Ressursinnsatsen varierer avhengig av type tiltak, men alle tiltakene som er presentert ovenfor bør være systematisk organisert, og selve utvelgelsesprosedyren krever en større innsats enn dersom deltakerne inviteres åpent. Større kommuner vil formodentlig ha bedre kapasitet til å gjennomføre denne typen tiltak. De vil ha bedre forutsetninger til å utvikle den nødvendige kompetansen til å gjennomføre slike tiltak, og de vil ha større mulighet til å sette av påkrevde ressurser i selve avviklingsfasen. Representative deltakelsestiltak kan derfor være godt egnet for større kommuner.