Politiske utvalg under kommunestyret

Artikkel | Sist oppdatert: 31.08.2018 | Kommune- og fylkesinndeling

Teksten er en forkortet versjon av Stigen, I. Hvorfor politiske utvalg og komiteer under kommunestyret.

I henhold til kommuneloven § 5-7 og § 5-9, jf. § 5-1 kan kommuner opprette politiske utvalg og kommunestyrekomiteer med bestemte oppgaver og ansvar, som enten forbereder saker for kommunestyret og, dersom de har delegert myndighet, ferdigbehandler tildelte saker. Kommunestyret kan også opprette utvalg med ansvar for en begrenset geografisk del av kommunen, såkalte kommunedelsutvalg. Mer om denne typen utvalg kan leses her. Det aller vanligste er å ha utvalg etter § 5-7, som etter den nye loven må hete utvalg. Det er fremdeles mulig med kommunestyrekomiteer etter § 5-9, men disse organene er kun saksforberedende og kan dermed ikke få myndighet til å treffe avgjørelser. Politiske utvalg under kommunestyret er ikke obligatoriske politiske organer. Denne teksten handler i hovedsak om utvalg etter § 5-7.

Å opprette politiske utvalg kan være hensiktsmessig fordi det gjerne vil være behov for en viss arbeidsdeling og spesialisering. Andre hensyn som taler for etablering av politiske utvalg og komiteer under kommunestyret, er at det legger til rette for en bredere og dypere deltakelse i politiske beslutningsprosesser. For innbyggerne vil utvalg kunne gi flere kontaktpunkter til kommuneorganisasjonen og den enkelte folkevalgte. Innbyggere som ikke har plass i kommunestyret kan i også rekrutteres som medlemmer til utvalg så lenge de oppfyller valgbarhersbestemmelsene i kommuneloven kapittel 7. Slik kan flere interesser og synspunkt i kommunepolitikken synliggjøres, de folkevalgtes ombudsrolle kan styrkes og i noen tilfeller kan det føre til ny rekruttering inn i kommunepolitikken. Samtidig kan etablering av politiske utvalg og komiteer også representere styrings- og demokrati-utfordringer. Et stort antall politiske organer med ulike ansvarsområder kan gi en mer fragmentert kommuneorganisasjon med større koordineringsbehov, ansvarsuklarhet og redusert styrings- og beslutningseffektivitet.

Når kommuner vurderer om, og i så fall hvilke type utvalg, som skal etableres under kommunestyret, er det noen hovedproblemstillinger som kan drøftes:

Er det mest hensiktsmessig med faste utvalg eller ad-hoc utvalg til å behandle enkelte spørsmål eller konkrete oppgaver?
Hvordan kan disse utvalg sammensettes?
Hvor omfattende beslutningsmyndighet kan de tildeles? Skal de kun forbrede saker for kommunestyret?
Hvor mange utvalg er det hensiktsmessig å opprette, hva er en hensiktsmessig fordeling av arbeidsområder mellom utvalgene og hvilke inndelingsprinsipp kan benyttes?

Hver for seg og samlet kan de valgene som gjøres ha implikasjoner for politikernes styringsrolle og ombudsrolle, for ansvarsklarhet og styringseffektivitet og for innbyggernes mulighet til å engasjere seg i og påvirke kommunepolitikken.

Faste utvalg og/eller kommunestyrekomiteer?

Kommuneloven skjelner mellom utvalg og kommunestyrekomiteer. Det viktigste prinsipielle skillet går mellom utvalg (§ 5-7) og kommunestyrekomiteer (§ 5-9). Den typen komiteer som var omtalt i tidligere kommunelov § 10 nr. 5, er nå slått sammen med de generelle reglene om utvalg og underlagt samme regler.

Utvalg (kommuneloven § 5-8) er utvalg som kan opprettes for å jobbe med et nærmere avgrenset saksområde over tid. Bare det enkelte kommunestyret bestemmer hvor mange slike utvalg som skal opprettes, hvilket område utvalget skal jobbe med og hvilken avgjørelsesmyndighet utvalget eventuelt skal ha. Selv om utvalgene betegnes som faste eller varige, så står kommunestyret fritt til å omorganisere eller nedlegge slike utvalg i løpet av en valgperiode. Kommunesytret kan også velge utvalg som en tidsbegrensede. Kommunestyret velger medlemmene (minst tre). Disse trenger ikke å være kommunestyrerepresentanter, også andre innbyggere kan trekkes inn. Slike medlemmer vil også være folkevalgte etter definisjonen i kommuneloven § 5-1. Utvalgene kan også opprette arbeidsutvalg med medlemmer som er valgt blant medlemmre av utvalget. Slike arbeidstutvalg kan få tildelt myndighet til å treffe edtak i saker som ikke har prinsipiell betydning, men bare så lenge ikke kommunestyret selv har bestemt noe annet. I følge kommunal organisasjonsdatabase i 2012 har 82 prosent av kommunene en ordning med faste utvalg.

Hovedalternativet til faste utvalg er kommunestyrekomiteer, regulert i kommunelovens § 5-9. På samme måte som for utvalg, er det kun kommunestyret som kan opprette kommunestyrekomiteer. Kommunestyret bestemmer antall komiteer og oppgaveportefølje. Komiteene er av permanent karakter, men også disse kan til enhver tid omorganiseres eller nedlegges hvis kommunestyret ønsker det. Den sentrale forskjellen dreier seg om sammensetting og avgjørelsesmyndighet. I følge kommunal organisasjonsdatabase i 2012 har 11 prosent av kommunene en ordning med kommunestyrekomiteer.

Til kommunestyrekomiteer er det kun kommunestyrets medlemmer som kan velges som faste medlemmer, jf. kommunelovens § 5-9 andre ledd. Samtlige kommunestyremedlemmer, med unntak av medlemmer i kontrollutvalget og ordfører, må være medlemmer av en komite om denne ordningen er valgt. Kommunestyrekomiteer kan dessuten, til forskjell fra faste utvalg, ikke delegeres avgjørelsesmyndighet. De er kun saksforberedende organer og avgir således innstilling til kommunestyret. Av dette følger det at de ikke kan avvise tilviste saker, men de kan ta opp saker på eget initiativ, og de kan arrangere debatter og høringer. Ordningen med kommunestyrekomiteer sammenlignes derfor ofte med komitesystemet på Stortinget. Inspirasjonen til denne ordningen er med andre ord hentet fra parlamentariske styringsmodeller.

Det er viktig å påpeke at kommuner kan kombinere ordninger med faste utvalg og kommunestyrekomiteer, men dersom en ordning med kommunestyrekomiteer velges, må altså alle kommunestyrets medlemmer fordeles på disse komiteene. Tabellen under viser politisk organisering i kommunene opprettet fra 1. januar 2017.

Tab. 1. Politisk organisering i de nye kommunene opprettet fra 1.januar 2017

	Hovedutvalg	Faste komiteer
Færder	Hovedutvalg for kommunalteknikk Hovedutvalg for helse Hovedutvalg for oppvekst
Holmestrand	Hovedutvalg for regulering og kommunalteknikk Hovedutvalg for helse, sosial og omsorg Hovedutvalg for kultur og oppvekst
Indre Fosen	Oppvekstutvalget Kulturutvalget Helse- og omsorgsutvalget Arealutvalget
Larvik		Helse- og omsorgskomiteen Kultur- og oppvekstkomiteen Miljø- og teknikk-komiteen
Sandefjord	Hovedutvalg for helse, sosial og omsorg Hovedutvalg for oppvekst og kunnskap Hovedutvalg for næringsutvikling og eiendom Hovedutvalg for kultur, friluftsliv, by- og stedsutvikling Hovedutvalg for miljø- og plansaker

Gjennomgående representasjon?

Ordninger med faste utvalg eller kommunestyrekomiteer gir ulike føringer med hensyn til sammensetning. At andre innbyggere enn direkte folkevalgte til kommunestyret kan trekkes inn i utvalg er ut fra demokratiske hensyn en styrke ved denne ordningen. Makt spres og et verv i et politisk utvalg kan fungere som en rekrutteringskanal inn i lokalpolitikken. En kartlegging i 2010 av innbyggernes og folkevalgtes erfaringer og oppfatninger om hvordan lokaldemokratiet fungerer, viste at kommunene ble vurdert dårligst av innbyggerne når det gjelder såkalt borgernært styre. Rapporten konkluderer med at «her kan kommunene gjøre mer for å dra innbyggerne med i styre og stell lokalt». Et slikt tiltak kan være å benytte muligheten til å trekke innbyggere inn som medlemmer av utvalg. Med større kommuner kan dette kanskje bli mer aktuelt, og kanskje blir det også lettere å rekruttere eksternt når antallet innbyggere øker.

På den annen side kan utstrakt involvering utover kommunestyrets medlemmer representere en utfordring med hensyn til folkevalgt styring, ansvarsutkreving, helhet og samordning. KS anbefalte på slutten av 80-tallet kommunene å benytte prinsippet om gjennomgående representasjon i sammensetningen av utvalg: dvs. at utvalgsmedlemmene velges blant kommunestyremedlemmene. Argumentene for dette er at samtlige representanter engasjeres i utvalgsarbeid, forholdene legges bedre til rette for samordning og helhetsstyring, og en kan unngå at kommunestyret og formannskap risikerer å bli frikoblet fra sentrale beslutninger i kommunen. Ordningen med kommunestyrekomiteer bygger på prinsippet om gjennomgående representasjon. Et av argumentene mot gjennomgående representasjon er at det representerer en maktkonsentrasjon, kanskje særlig for partier som ikke har mange nok representanter i kommunestyret til å fylle mange utvalgs-/komiteposisjoner. Det kan også hevdes at gjennomgående representasjon medfører økt arbeidsbelastning for sittende kommunestyrerepresentanter, hvilket også kan ha konsekvenser for rekrutteringen til kommunepolitikken.

Dersom kommunen har et prinsipp om bruk av gjennomgående representasjon, så er det viktig å huske på at dette kun er et prinsipp som ikke regulerer en kandidats valgbarhet til et utvalg. Så lenge en person er valgbar etter §§ 7-2 og 7-3, kan vedkommende velges selv om at personen ikke er medlem eller varamedlem til kommunestyret. Dette innebærer da også at unntakene i kravene om kjønnsbalanse i § 7-5 andre ledd trejde punktum, § 7-6 fjerde ledd og § 7-7 trejde ledd fjerde punktum ikke kommer til anvendelse.

Beslutningsmyndighet?

Mens kommunestyrekomiteer ikke kan delegeres beslutningsmyndighet, er dette mulig og vanlig for utvalg. I praksis handler altså valget mellom faste utvalg og kommunestyrekomiteer langt på vei om det politiske underutvalget skal ha mulighet til å ferdigbehandle saker eller ikke.

Kommunestyrekomiteer har en begrenset utbredelse i kommunene. En svært liten andel av kommunene, kun 11 prosent, praktiserer dessuten en ordning med utvalg uten beslutningsmyndighet på noen områder. Dette indikerer at kommunene jevnt over finner det hensiktsmessig å kunne delegere beslutningsmyndighet til politiske undervalg, i hvert fall på noen saksområder.

Enkeltsaksbehandling i utvalg med beslutningsmyndighet antas å støtte opp under ombudselementet i politikerrollen. Saksforberedende komiteer uten beslutningsmyndighet antas å støtte sterkere opp under det strategiske og styrende elementet i politikerrollen.

Antall og inndelingsprinsipp?

Utvalgs- og komitestrukturen i norske kommuner har etter hvert blitt mer mangfoldig. Dette gir mulighet for at den enkelte kommune kan tilpasse strukturen til hva den finner hensiktsmessig ut fra kommunens spesifikke behov. Politiske «kråkeslott», der ulike typer utvalg, inndelingsprinsipper og arbeidsmåter kombineres i svært mange varianter kan imidlertid føre til redusert beslutningseffektivitet og gi en lite oversiktlig kommuneorganisasjon for kommunens innbyggere. Ut fra styrings- og demokratihensyn fordrer derfor økt valgfrihet også økt organisatorisk bevissthet.

Det er vanlig å skille mellom to hovedprinsipper for inndeling av utvalg: et formålsprinsipp og et funksjonsprinsipp. I korte trekk forventes inndeling av utvalg etter formålsprinsippet å gi politikerne god kunnskap om sektor- og tjenestespesifikke forhold, mens inndeling etter funksjon forventes å legge til rette for mer tverrgående, helhetlig innsikt og ansvar.

Organisering ut fra et formålsprinsipp innebærer at inndelingen mellom utvalgene/komiteene baseres på ulike sektorer, saksfelt eller tjenestetyper som kommunen ivaretar. Den tradisjonelle hovedutvalgsmodellen, med fire utvalg inndelt etter sektor (undervisning, helse og sosial, kultur og teknisk sektor) er et eksempel på organisering etter et formålsprinsipp. Inndelingen etter hovedsektor har i stor grad blitt erstattet med andre formålsinndelinger eller funksjonsinndeling, jf Kommunal organisering 2016.

Inndeling etter et funksjonsprinsipp innebærer en inndeling på tvers av tjenestetype eller sektor, der inndelingen i stedet baseres på oppgavetyper som innebærer samme administrative prosesser, f.eks. driftsoppgaver (undervisning og helse- og sosial/ omsorg), utviklingsoppgaver (kultur, næring og miljø) og forvaltningsoppgaver (plan- og finanssaker). Det er også eksempler på at kommuner bare har gitt navn til utvalg som 1,2,3.

Det kan stilles spørsmål ved om endrede inndelingsprinsipper og arbeidsformer representerer en utfordring for politikernes grunnleggende behov for informasjon og saksinnsikt på spesifikke saksområder. Informasjon dreier seg både om å ha nok saksinnsikt til å kunne styre iverksettingen av tiltak og om å høste erfaringer og forstå effekter av tiltak for folk flest. Dette fordrer at det iverksettes tiltak som reduserer et potensielt informasjonsunderskudd. En type tilbakeføringsmekanisme er rutiner for tilbakeføring av resultatinformasjon knyttet til tjenesteproduksjon, kvalitetskontroll, benchmarking, evaluering av klager, forvaltningsrevisjon og bruker- og innbyggerundersøkelser. En annen mekanisme er å stimulere til mer direkte kontakt mellom innbyggere og politikere. I en kommunestruktur med større kommuner vil innbyggerrettede tilbakeføringsmekanismer bli særlig viktig.