Områdegjennomganger

Artikkel | Sist oppdatert: 22.12.2023 | Finansdepartementet

Siden 2016 har områdegjennomganger blitt tatt i bruk som en del av regjeringens budsjettprosess for å utrede og foreslå endringer som kan gi bedre måloppnåelse og økt handlingsrom i budsjettene. Dette ble innført etter anbefaling fra OECD.

Det er gjennomført områdegjennomganger innenfor et bredt utvalg av sektorer og tema. Noen har vært innrettet mot å finne effektiviseringstiltak som reduserer kostnader, mens andre har vært innrettet mot å øke formålseffektivitet eller dempe forventet fremtidig utgiftsvekst. Analysene har sett på eksisterende ressursbruk og måloppnåelse i én sektor, på tvers av sektorer, i enkeltvirksomheter eller på tvers av virksomheter.

Områdegjennomganger kan legge til rette for mer langsiktig og dyptpløyende analyser på enkeltområder. Dette gir grunnlag for å vurdere om dagens ressurser brukes godt nok og mulighet til å foreslå tiltak som kan gi bedre måloppnåelse uten å øke ressursbruken.

Områdegjennomganger handler derfor ikke bare om kostnadskutt, men også om å modernisere offentlig forvaltning og virkemidlene i takt med den generelle moderniseringen og utviklingen av samfunnet og med tanke på fremtiden.

I årene fremover vil Norge stå overfor både nye og kjente utfordringer som gir behov for å øke handlingsrommet i budsjettene. Det vil stå færre i yrkesaktiv alder bak hver pensjonist. Statens utgifter til pleie, omsorg og pensjoner vil gå opp, mens veksten i de offentlige inntektene avtar. Å ta vare på og sikre velferdssamfunnets bærekraft er vesentlig for at Norge fortsatt skal være et godt land å bo i.

Områdegjennomganger legger til rette for mer langsiktig og dyptpløyende analyser av eksisterende ressursbruk over statsbudsjettene. Godt begrunnede innsparings- og effektiviseringstiltak kan bidra både til å finne handlingsrom for nye satsinger og til å få mer ut av eksisterende ressursbruk. Dersom man ikke lykkes med denne type arbeid blir alternativet gjerne brede uprioriterte kutt (såkalte «ostehøvelkutt») eller mer brå nedskjæringer på enkeltområder.

Områdegjennomganger kan ha ulikt formål, omfang, innretning og kompleksitet. DFØ har utarbeidet et grunnlag for fire ulike tilnærminger til områdegjennomganger:

1. Forberede konkrete innsparinger

Én tilnærming til områdegjennomgang er definert som en innsparingsgjennomgang, med hensikt å frigjøre midler på statsbudsjettet. Målsettingen for arbeidet vil typisk være et tallfestet innsparingsmål. Innsparinger kan oppnås gjennom effektivisering, men vel så viktig er det å avvikle oppgaver eller tjenester der nytten ikke står til kostnaden. Reduksjon i kvalitet eller ambisjonsnivå kan også medføre innsparinger. Et mål om å identifisere innsparingsmuligheter vil kunne inngå i de fleste områdegjennomganger, gjerne i kombinasjon med andre mål.

For denne typen områdegjennomgang kan det være behov for rask gjennomføring. Et typisk forløp vil være oppstart i budsjettstrategikonferansen og ferdig leveranse til påfølgende marskonferanse slik at eventuelle anbefalinger kan konkluderes som budsjettiltak på marskonferansen og inngå i budsjettrammene som fastsettes.

Typisk for en slik gjennomgang vil være behov for tilstrekkelig kunnskap om virkninger, både tilsiktede og utilsiktede, og fordelingsvirkninger av foreslåtte innsparinger. Omfanget på slike analyser må samtidig tilpasses tiden til rådighet.

I den grad dette dreier seg om innsparinger som skal innarbeides i en pågående budsjettprosess, vil mye av arbeidet være unntatt offentlighet.

2. Mer effektive virkemidler

En annen type områdegjennomgang er særlig rettet mot virkemidler. Er virkemiddelbruken på et område effektiv, og er den organisert hensiktsmessig? Samfunnsutvikling, politiske prioriteringer over tid og teknologisk utvikling kan være årsaker til at virkemidlene på et område ikke lenger er tilpasset sitasjonen.

Målet med en slik gjennomgang vil være mer effektiv ressursbruk gjennom mer effektive virkemidler. Det kan innebære at virkemidler endres, slås sammen, legges ned, eller at man flytter ressurser mellom virkemidler.

For denne typen områdegjennomganger foreligger det ofte en rekke evalueringer og annen kunnskap, men det mangler gjerne en helhet. Det kan være å se en sektor i stort, eller å se virkemidler rettet mot samme mål på tvers av sektorer i sammenheng. Mye av kunnskapsgenereringen vil ofte være å legge til rette for sammenlikninger mellom virkemidler og muliggjøre vurderinger av måloppnåelsen for de berørte virkemidlene opp mot ett gitt mål.

3. Økt kostnads- og formålseffektivitet

For noen områdegjennomganger vil målet være å identifisere potensial for mer effektiv ressursbruk og økt handlingsrom gjennom mer effektiv drift og bedre oppgaveløsning. Det kan gjelde virksomhet(enes) kjerneoppgaver eller støttefunksjoner. Alle offentlige virksomheter har videre et selvstendig ansvar for effektiv drift. Det vil således være nyttig for samtlige virksomheter å gjennomgå egen effektivitet fra tid til annen. Det er viktig at virksomhetsleder involveres på hensiktsmessig vis i arbeidet.

Denne typen områdegjennomgang vil kunne besluttes med oppstart på budsjettstrategikonferansen og behandles i marskonferansen ett budsjettår senere, eller om lag 15 måneder fra igangsettelse til behandling i regjering. Gjennomføring av selve utredningsarbeidet gjerne ha en varighet på om lag 9 måneder. Det kan også være nyttig å legge inn beslutningspunkter om videre innretning underveis i arbeidet. Dette vil kunne medføre lengre gjennomføringstid.

En vesentlig del av arbeidet som regel være å produsere et solid kunnskapsgrunnlag. Det bør være godt nok til å kunne avlede konkrete effektiviseringsmål og legge til rette for arbeid med gevinstrealisering. Samtidig er det i denne type områdegjennomganger viktig å være oppmerksom på at det som regel vil være uenighet om et eventuelt effektiviseringspotensial og forutsetninger for å kunne realisere dette. Det bør løpende vurderes hvor nøyaktig beslutningsinformasjonen må være for å gi tilstrekkelig opplyste beslutninger.

4. Berede grunnen for større endringer og redusere fremtidig utgiftsvekst

For en del større utviklingstiltak er offentlig debatt og forståelse for nødvendigheten av endring avgjørende. Det kan være tverrgående, komplekse samfunnsutfordringer og endringer som vil berøre verdispørsmål, og/eller sentrale velferdstjenester. Innenfor denne kategorien er det behovet for handlingsrom i budsjettene som er førende for en eventuell områdegjennomgang. Bidrag til økt handlingsrom kan for eksempel være å dempe forventet utgiftsvekst på et område.

Målet med en slik gjennomgang vil være effektiv ressursbruk og økt handlingsrom i fremtidige budsjetter gjennom å legge til rette for en økonomisk bærekraftig samfunnsutvikling.

Dette er områdegjennomgangene det normalt vil ta lengst tid å gjennomføre, med typisk oppstart på budsjettstrategikonferansen et år og behandling på augustkonferansen to år etter for omtale i budsjettfremlegget samme høst. Anbefalingene fra en slik områdegjennomgang vil som regel ikke påvirke innretningen på statsbudsjettet i påfølgende år.

Som regel vil det foreligge en del kunnskap på denne typen problemstillinger. Utfordringen kan være at kunnskapen ikke er omforent. Det kan også være at kunnskapen eksisterer og problemet er anerkjent, men det er krevende å få til faktiske endringer. Dette vil typisk kunne gjelde problemer vi vet vil gjøre seg gjeldene litt frem i tid, som økt behov for omsorgsløsninger for eldre. Oppstykket og distribuert ansvar, for eksempel mellom stat og kommune, kan også være en dimensjon i denne type problemstillinger.

Behov for legitimitet og offentlig forståelse er som regel sentralt ved organisering av denne type områdegjennomganger og interessenthåndtering vil være en sentral del av arbeidet.

Områdegjennomganger skiller seg fra andre typer utredninger og evalueringer ved at de inngår som en del av regjeringens budsjettarbeid og at arbeidet med gjennomgangene koordineres av Finansdepartementet. Beslutning om igangsettelse av områdegjennomganger gjøres av regjeringen, og finansministeren fremmer som hovedregel forslag til nye områdegjennomganger på regjeringens budsjettstrategikonferanse på høsten. I forkant av dette jobber Finansdepartementet med å identifisere forslag til nye områdegjennomganger. Departementene og DFØ inviteres til å fremme forslag til tema.

Finansdepartementets veiledning Rammeverk for områdegjennomganger beskriver hvordan områdegjennomganger skal gjennomføres, og kan benyttes som et praktisk oppslagsverk som forklarer de ulike stegene i prosessen. Rammeverket henvender seg primært til departementer og underliggende virksomheter som skal vurdere å gjennomføre eller medvirke i områdegjennomganger, men kan også gi nyttig informasjon til eksterne utredere.

Direktoratet for økonomistyring (DFØ) er statens kompetansesenter for effektiv ressursbruk og kan bistå med veiledning til statlig forvaltning innenfor dette området. DFØ har utført eller bistått i flere områdegjennomganger, og bidrar til metodeutvikling. I 2019 fikk DFØ i oppdrag fra Finansdepartementet å evaluere hvordan arbeidet med områdegjennomganger kunne videreutvikles som verktøy for mer effektiv og bedre målrettet ressursbruk. Les rapporten her.

Les mer:

Selv om de er en del av ulike regjeringers budsjettprosess publiseres de fleste områdegjennomgangene på regjeringen.no, og samles i DFØs database Kudos.