Kommuneplan 2018-2030 for Bykle kommune. Avgjørelse av innsigelse.

Bakgrunn
Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til oversendelse fra Fylkesmannen i Agder (nå Statsforvalteren i Agder) i brev datert 29. januar 2020, samt sakens øvrige dokumenter. Saken er sendt til departementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd, på grunn av innsigelser fra tidligere Aust-Agder fylkeskommune.

Bykle kommuneplan 2018-2030 ble vedtatt av kommunestyret 28. februar 2019, med uløste innsigelser til de to foreslåtte områdene for fritidsbebyggelse BFR 24 og BFR 25. De to områdene ligger inntil hverandre nordvest på Hovden, og er på til sammen 395 dekar.

Aust-Agder fylkeskommune fremmet innsigelse til planen gjennom følgende vedtak i fylkesutvalget 9. oktober 2018: "Fylkesutvalget fremmer innsigelse til områdene BFR 24 og BFR 25 i forslag til kommuneplan 2018-2030 for Bykle kommune. Områdene BFR 24 og BFR 25 må avsettes til referanseområde for kulturminner." Bakgrunnen for innsigelsen er behovet for å avsette et større sammenhengende referanseområde for kulturminner på Hovden. Området skal dokumentere spor fra den omfattende jernproduksjonen som har funnet sted i vikingtid og middelalder, og som viser at Hovden har vært et av de mest sentrale områdene i Norge for slik produksjon på denne tiden.

Mekling er ikke avholdt i denne saken. Fylkesmannen viser til at det ble meklet om det samme saksforholdet mellom kommunen og Riksantikvaren 8. mars 2013. Riksantikvaren hadde da innsigelse mot at det samme arealet ble avsatt til område for fritidsbebyggelse, og ønsket arealet avsatt til referanseområde for kulturminner. Meklingen resulterte i at kommunen og fylkeskommunen skulle foreta en systematisk kartlegging av kulturminner i andre områder, for å finne alternative områder som referanseområde for kulturminner. Fylkeskommunen lyktes ikke med å finne et tilfredsstillende alternativ, og var heller ikke enig i kommunens syn om at et likeverdig referanseområde kunne ligge innenfor Vidmyr naturreservat. Fylkesmannen fant i 2019 ikke grunnlag for mekling, ut fra at partene sto like langt fra hverandre som i 2013.

Bykle kommune vedtok kommuneplanen 28. februar 2019, uten å ta hensyn til innsigelsen fra fylkeskommunen. Kommunen oversendte saken 28. november 2019 til fylkesmannen, jf. kommunens brev 15. november 2019 til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Kommunen viser her til at Aust-Agder fylkeskommune lenge har arbeidet med å få etablert et referanseområde for kulturminner på Hovden, og at fylkeskommunen har konkludert med at det aktuelle området er det som vil fylle kravene til innholdet i et referanseområde. Kommunestyret ønsker primært en annen lokalisering av et referanseområde, innenfor Vidmyr naturreservat, men dette alternativet avviser fylkeskommunen.

Kommunen viser til sakens lange historikk, og opplyser at det i 2013 var enighet om at det ikke skulle reguleres til utbygging her inntil man eventuelt hadde funnet et nytt område som var like verdifullt som referanseområde. Siden dette ikke lyktes, og siden områdene eies av to grunneiere, gjorde kommunen i 2016 et forsøk på å få frigitt det ene arealet, BFR 24, og samtidig pålegge jordskifte for å fordele verdiene i tråd med plan- og bygningsloven § 12-7. Dette forslaget ble avvist fra grunneiernes side.

Fylkesmannen i Agder har i oversendelsen til Kommunal- og moderniseringsdepartementet ikke gitt noen anbefaling om utfallet i saken.

Møte og befaring ble holdt 16. september 2020 med representanter fra Bykle kommune, Fylkesmannen i Agder, Agder fylkeskommune, Klima- og miljødepartementet, Riksantikvaren og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Representanter fra grunneierne var også til stede.

Klima- og miljødepartementet uttaler i brev av 21. oktober 2020 at de to foreslåtte planområdene BFR 24 og BFR 25 kommer i konflikt med automatisk fredete kulturminner av nasjonal verdi, og tilrår at innsigelsen fra Aust-Agder fylkeskommune tas til følge. Departementet viser til at alle kulturminner fra før 1537 er automatisk fredet, jf. kulturminneloven § 4, samt at det av § 3 i loven følger at ingen må sette i gang tiltak som er egnet til å gripe inn i eller utilbørlig skjemme automatisk fredete kulturminner.

Klima- og miljødepartementet påpeker at Hovden-området står i en særstilling, ved å ha vært et av de mest sentrale områdene for jernproduksjon i vikingtid og middelalder i Norge, og at kulturminnene på Hovden viser at jernutvinningen i perioder har antatt industrielle proporsjoner. De fleste kjente anleggene på Hovden er fra perioden 900 til 1450 e.Kr. Produksjonen foregikk trolig i over 1000 år, fra omtrent 400 til 1450 e.Kr, noe som er unikt for Hovden. Nye metoder innebærer at potensialet for flere funn og ny kunnskap i området er vurdert å være stort.

Departementet opplyser at områdene BFR 24 og BFR 25, omtalt samlet som Nystøyl Aust, og naturreservatet Vidmyr, til sammen utgjør et helhetlig landskapsrom som i stor grad er intakt. Det omfatter både den intensivt utnyttede sonen med produksjonsplasser langs elva Otra, myrområdene som har dannet mye av grunnlaget for jernproduksjonen, og løsmasselommer med spor etter kullbrenning, røsting og jernblestring. Innenfor BFR 24 og BFR 25 er det 19 kjente jernvinneanlegg, 128 groper for produksjon av trekull og 11 plasser hvor det har blitt røstet myrmalm. Kulturminnene representerer dermed ulike sider ved jernproduksjonen, og sannsynligvis er det bevart anlegg som dekker store deler av produksjonsperioden på Hovden. Klima- og miljødepartementet vurderer at kulturmiljøet i det aktuelle området er av nasjonal og vesentlig regional interesse.

Det er fortsatt en del kulturminner bevart på Hovden, men de fleste som ligger igjen er skadet eller ligger i områder som allerede er bygd ut. Disse er dermed ikke lenger en del av et sammenhengende kulturmiljø. Erfaring viser at en punktvis bevaring av kulturminner er vanskelig å forene med et godt og varig vern. Det er derfor et viktig forvaltningsmessig grep å etablere et referanseområde. Klima- og miljødepartementet viser til at det siden 2005 har vært enighet mellom kulturmiljøforvaltningen og Bykle kommune om at det skal være et referanseområde for kulturminner som kan representere det forhistoriske kulturmiljøet på Hovden. Denne enigheten er lagt til grunn for 15 års forvaltningspraksis, der inngrep i automatisk fredete kulturminner utenfor det foreslåtte referanseområdet har vært tillatt i større grad enn dersom det ikke hadde vært et referanseområde. Kulturmiljøforvaltningen har slik sett allerede frigitt mye areal til utbygging på Hovden, under forutsetning av at det skulle bevares et referanseområde.

Klima- og miljødepartementet vurderer at arealet omfattet av BFR 24 og BFR 25 må bevares for fortsatt å ha tilgang på Hovdens jernvinnehistorie, både for opplevelse, formidling og som kunnskapsbank i fremtiden. Departementet mener enhver innskrenking og utbygging innenfor de to planområdene vil bidra til å forringe områdets opplevelses- og kunnskaps-verdi. Det er særlig avgjørende å bevare et sammenhengende, inngrepsfritt område fra elva Otra ved Nystøyl til myra og naturreservatet Vidmyr, da kulturminnetettheten er spesielt stor og variert innenfor dette relativt uberørte landskapsrommet. Det samme gjelder det svært omfattende jernvinneanlegget med tre hustufter (ID 98889) som ligger vest mellom hyttefeltet og Lundebyteigen, og som framstår som godt bevart og usedvanlig komplekst. Det har derfor en høy verneverdi og et stort vitenskapelig potensial, og kan sies å ha en særstilling innenfor området. Departementet mener det er helheten og sammenhengen mellom landskaps-elementer og enkeltkulturminner som utgjør verdien av området BFR 24 og BFR 25, og at realisering av planforslaget om fritidsbebyggelse her vil innebære man at mister muligheten til å ha et referanseområde. Klima- og miljødepartementet tilrår ut fra dette at innsigelsen fra fylkeskommunen tas til følge.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering
Etter plan- og bygningsloven § 5-4 andre ledd kan berørt statlig og regionalt organ fremme innsigelse til kommuneplanens arealdel i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Etter § 11-16 andre ledd avgjør Kommunal- og moderniserings-departementet om innsigelsen skal tas til følge, og kan i den forbindelse gjøre de endringer i kommuneplanens arealdel som finnes påkrevd.

I denne saken skal Kommunal- og moderniseringsdepartementet avgjøre om innsigelser fra fylkeskommunen til to foreslåtte utbyggingsområder for fritidsboliger på Hovden skal veie tyngre enn kommunens vedtatte arealdisponering. Fylkeskommunens innsigelse er fremmet med bakgrunn i behovet for å avsette et større sammenhengende referanseområde for kulturminner på Hovden, som ledd i å bevare nasjonale og regionalt viktige kulturminner.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til at Klima- og miljødepartementet vurderer at de foreslåtte planområdene BFR 24 og BFR 25 kommer i konflikt med automatiske fredete kulturminner av nasjonal verdi, og at Hovden-området står i en særstilling ved å ha vært et av de mest sentrale områdene for jernproduksjon i vikingtid og middelalder i Norge.

Departementet viser også til at det i lang tid har vært enighet mellom kulturmiljøforvaltningen og Bykle kommune om at det skal etableres et referanseområde for kulturminner på Hovden. Denne enigheten synes å ha vært lagt til grunn for forvaltningspraksis i omkring 15 år, ved at inngrep i automatisk fredete kulturminner utenfor det aktuelle referanseområdet har vært tillatt i større grad enn hva tilfellet ville vært uten et referanseområde. Mye areal er derved frigitt til utbygging på Hovden. Til tross for lang tids enighet om å etablere et referanse­område for kulturminner på Hovden, har man ikke lykkes med å foreta en endelig avgrensning og sikring av et slikt område.

Departementet anser at det er de kulturmiljøfaglige myndighetene som må foreta de faglige vurderingene som grunnlag for avgrensning av et aktuelt område for å bevare kulturminner som ligger på stedet. Det synes i realiteten ikke å finnes noen fullgode alternativer til det aktuelle arealet for dette formålet.

Bykle kommunen har, på bakgrunn av innspill fra grunneierne, foreslått å avsette områdene BFR 24 og BFR 25 som utbyggingsområder for fritidsboliger i kommuneplanen. Det framgår også av kommuneplanen at det i Bykle kommune som helhet, og på Hovden, er avsatt store arealer til utbyggingsformål fritidsbebyggelse. Med utgangspunkt i et beregnet arealbehov på 3 dekar per hyttetomt, medregnet infrastruktur, er det i kommuneplanen anslått at det på Hovden finnes ca. 1 250 godkjente ubebygde hyttetomter.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer at det er godt dokumentert at de to foreslåtte områdene BFR 24 og BFR 25 for utbygging av fritidsboliger, kommer i konflikt med automatiske fredete kulturminner av nasjonal og vesentlig regional verdi. Det er også godt underbygd at et referanseområde for kulturminner på Hovden må ligge innenfor det arealet som omfattes av områdene BFR 24 og BFR 25, og at dette er en forutsetning for å kunne bevare et representativt utvalg som dokumenterer et av de mest sentrale områdene for jernproduksjon i vikingtid og middelalder i Norge. Departementet har forståelse for at det aktuelle området kan gi attraktive tomter for utbygging av fritidsboliger, som bidrag til ytterligere lokal verdiskaping. Samtidig er det for lang tid framover, og i alle tilfelle frem til neste rullering av kommuneplanen, avsatt tilstrekkelige arealer til utbyggingsformål som grunnlag for en videre utvikling av Hovden.

Departementet godkjenner ut fra dette ikke de foreslåtte områdene BFR 24 og BFR 25 for utbygging av fritidsboliger. Områdene endres til landbruks-, natur- og friluftsområde i kommuneplanen.

Aust-Agder fylkesutvalg har i forbindelse med innsigelsen vedtatt at områdene BFR 24 og BFR 25 må avsettes til referanseområde for kulturminner. Departementet viser til den svært lange historikken i denne saken, og anbefaler at en prosess for endelig avklaring av avgrensning og sikringsform for referanseområdet snarlig igangsettes av ansvarlige myndigheter i samarbeid med kommunen, blant annet av hensyn til kommunens behov for klare rammer rundt sin arealplanlegging.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet ikke de foreslåtte byggeområdene for fritidsboliger benevnt BFR 24 og BFR 25 i kommuneplan 2018 – 2030 for Bykle, vedtatt av Bykle kommunestyre 28. februar 2019. Byggeområdene BFR 24 og BFR 25 endres til landbruks-, natur- og friluftsområde i kommuneplanen.

Departementet forutsetter at kommunen endrer planen i tråd med vedtaket. For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 11-15 andre ledd.

 

 

Med hilsen

 

Nikolai Astrup

 

Kopi

Agder fylkeskommune
Bylke kommune
Klima- og miljødepartementet
Riksantikvaren - Direktoratet for kulturminneforvaltning