Arealstrategi

Det er ofte enklere å diskutere arealbruken på strategisk og prinsipielt nivå enn når det er konkrete infrastruktur-, nærings-, bolig- eller hytteprosjekt som diskuteres.  

Departementet anbefaler derfor at første utgave og større endringer av arealstrategien bør utarbeides som en del av kommuneplanens samfunnsdel. Arealstrategien kan også utarbeides som et selvstendig dokument basert på eksisterende samfunnsdel eller i arbeidet med kommunens planstrategi.  

Samfunnsdelen skal gi grunnlag for prioriteringer i arealdelen, for eksempel knyttet til arealbehov for ulike funksjoner, lokalisering av infrastruktur og politikk for bolig-, fritidsbolig- og næringsutvikling. Hensikten med arealstrategien er å kunne vise sammenhengen mellom ønsket framtidig samfunnsutvikling og arealbruk. Dermed kan arbeidet med arealdelen bygge på politisk vedtatte styringssignaler for framtidig arealdisponering.  

Dersom kommunen ikke har vedtatt en arealstrategi når arbeidet med kommuneplanens arealdel starter opp, anbefaler departementet at dette utarbeides som en del av forslaget til planprogram til arealdelen. Arealstrategien fastsettes av kommunestyret som en del av planprogrammet og sikrer at kommunen følger noen overordnede og strategiske prinsipper ved vurdering av arealinnspill til arealdelen. Det vil også gi større forutsigbarhet for private forslagsstillere og legge til rette for mer realistiske arealinnspill. 

Plan- og bygningsloven har som en grunnleggende forutsetning at det skal legges til rette for medvirkning i all planlegging. Det er derfor viktig at kommunen i arbeidet med å lage en langsiktig arealstrategi sørger for god medvirkning fra befolkningen, lokalt næringsliv og ulike interessegrupper. I arbeidet med arealstrategien bør det være dialog med statsforvalter, fylkeskommune og andre statlige og regionale myndigheter. Selv om det ikke kan fremmes innsigelse til forslag til arealstrategi, er det viktig at den ivaretar nasjonale og viktige regionale interesser dersom den skal være gjennomførbar. 

Det er ingen formelle krav til hva en arealstrategi skal inneholde eller hvordan den skal utformes. Den bør vise sammenhengen mellom fremtidig samfunnsutvikling og arealbruk, og angi langsiktige utviklingsretninger i kommunen og områder for særlig utvikling og vern, for å ivareta de arealhensynene som går frem av plan- og bygningslovens. § 3–1. 

Arealstrategien må være realistisk og ha en overordnet karakter. Det innebærer at den bør bygge på et arealregnskap som viser eksisterende arealreserver for boliger, fritidsboliger, næring og tjenesteyting, og framtidig arealbehov. Arealstrategien skal være en strategi for kommunens utviklingsretning og ønsket utbygging, men bør også ta stilling til hvor kommunen ikke vil åpne for utbygging. Dette kan for eksempel skje gjennom å angi langsiktige utbyggingsgrenser rundt tettsteder. Strategien kan også beskrive hvordan kommunen skal ta hensyn til verdifulle arealer, som dyrka mark, sårbar natur eller strandsonen.  

Arealstrategien må følge opp nasjonal politikk og relevante regionale planer. Den bør være langsiktig og ha et lengre tidsperspektiv enn ordinær kommuneplanperiode på 12 år, for eksempel 20–30 år.  

For å utarbeide en treffsikker arealstrategi bør man bruke arealregnskap, ha en konkret kobling mot samfunnsdelens målsettinger, og et godt kunnskapsgrunnlag om kommunen.  

Det er et mål at arealstrategien er tilpasset behovet til kommunen og ikke blir for omfattende. Det er også viktig at arealstrategien ikke er for detaljert eller går for langt i å angi lokalisering av enkelte tiltak og utbyggingsprosjekter. Den skal vise kommunens valg og prioriteringer innenfor egne økonomiske, sosiale og ressurs- og miljømessige forutsetninger. Den konkrete lokaliseringen av ny utbygging og nye tiltak er spørsmål som hører hjemme i kommuneplanens arealdel, hvor fastsetting av ny arealbruk blant annet er underlagt krav om konsekvensutredning.  

I arbeidet med arealstrategien bør kommunen ta stilling til hvordan den framtidige arealbruken kan bidra til å realisere de 17 bærekraftsmålene i 2030-agendaen.  

Arealstrategien kan belyse konsekvensene av ulike alternative utviklingsretninger for kommunen.   

Følgende bør diskuteres: 

• Utbyggingsretninger 
• Fortettings- og transformasjonsområder 
• Kommunikasjonslinjer- og knutepunkt 
• Langsiktige grenser for utbygging mot landbruks-, natur- og friluftsområder og reindrift 
• Særlig verdifulle arealer som ikke bør bygges ned 
• Skal kommunen sette seg mål for å redusere nedbyggingen  
• Prinsipper for tilbakeføring av ubebygde utbyggingsområder til LNFR-formål  

For mange kommuner er det også aktuelt å diskutere: 

• Grende-/tettstedsstrukturen 
• Hvilke formål som skal prioriteres i områder der det er arealknapphet 
• Hvilke områder som bør prioriteres først for å utnytte eksisterende infrastruktur og aktivitets-/tjenestetilbud mv. 
• Hvilke områder som har begrensninger på utbygging på grunn av ytre forutsetninger som støy, flomfare, kulturmiljøer, naturressurser, naturverdier, osv. 
• Hva som kan/bør kombineres for å få mest mulig positiv synergi mellom ulike bruksformål 

En langsiktig arealstrategi er ikke ment å være ensbetydende med utbyggingsstrategi. Arealstrategien bør ta utgangspunkt i relevante bærekraftsmål og følge opp nasjonale og vesentlige regionale interesser. Det er derfor viktig at berørte myndigheter gis anledning til å uttale seg til arealstrategien og at myndighetene gir klare signaler om potensielle konflikter innenfor deres ansvarsområder. Det er ikke adgang til å fremme innsigelse til kommuneplanens samfunnsdel og arealstrategien må derfor ikke være for detaljert.  

Selv om arealstrategien skal være styrende for arbeidet med kommuneplanens arealdel, er den ikke bindende. Det er viktig at kommunen er oppmerksom på at statlige og regionale myndigheter kan fremme innsigelse til forslag i arealdelen, selv om disse er i tråd med kommunens arealstrategi. Et godt samarbeid med statlige og regionale myndigheter i utarbeidelsen av arealstrategien er derfor en stor fordel. 

Det er heller ikke anledning til å bruke arealstrategien til å beslutte konkret lokalisering for ny utbygging. Arealstrategien skal være overordnet og legge føringer for de konkrete vurderingene som gjøres i kommuneplanens arealdel og som konsekvensutredes. Den er ikke en forenklet arealdel.  

Bruk av kart som illustrerer arealstrategien kan være i grenseland for hva som utløser krav om konsekvensutredning dersom de får karakter av å fastsette ny arealbruk. Kart som illustrerer dagens arealbruk, utviklingsretninger og planlagt arealbruk i gjeldende kommuneplaner nyttig for å synliggjøre arealstrategien. Rådet er å tegne med bred penn og veldig skjematisk med tentative streker, piler osv. Bruk av kartbaserte illustrasjoner kan bidra til at allmenheten og eksterne bedre forstår det som er fastsatt i strategien. 

• Arealregnskap i kommuneplan (regjeringen.no) 
• Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2023–2027 (regjeringen.no) 
• Kommunal planstrategi (regjeringen.no) 
• Kommuneplanprosessen – samfunnsdelen - handlingsdelen (regjeringen.no) 
• Arealprofiler og arealstatistikk på ssb.no (regjeringen.no) 
• Kommuneplanens arealdel (regjeringen.no) 

Tønsberg en sentralt plassert kommune med stor befolkningsvekst 

Tønsberg kommune med i underkant av 60.000 innbyggere, reviderte kommuneplanens samfunnsdel i 2021. I denne fastsatte de en arealstrategi med tilhørende kartillustrasjoner.  

Arealstrategien skal være retningsgivende ved valg av lokalisering av nye utbyggingsarealer, og vil bli lagt til grunn ved vurdering av private innspill til arealdelen. Det står nedfelt i vedtatt samfunnsdel at arealstrategien også kan være retningsgivende ved plan- og byggesaksbehandlingen i kommunen. Det er også gitt føringer om at dersom kommunen skal nå sine klima- og miljømål, vil de ved rullering av arealdelen gjøre en ny vurdering av arealer som har vært avsatt til utbyggingsformål i åtte år eller lenger, uten at områdene er utviklet.  

I 2022 startet kommunen arbeidet med revisjon av kommuneplanens arealdel. I planprogrammet vises det til arealstrategien og hvordan denne skal følges opp i arbeidet med arealdelen.  

Arealstrategien gir føringer for utbyggingsmønster og framtidig arealbruk og for kommunens utvikling i et langsiktig perspektiv. De viktigste strategiene er: 

1. Klima- og miljøvennlig vekst og utvikling 
2. Helsefremmende, inkluderende og trygge lokalsamfunn 
3. Å videreutvikle Tønsberg sentrum som et attraktivt og urbant by- og regionsenter 
4. Sikre og ivareta vår historie og kulturarv 
5. Samskapende og innovative prosesser 

I arealstrategien er det vedtatt en lokalsenterstruktur i fire nivå ut ifra behov, funksjon og omland.  

1. Bysentrum / regionalt knutepunkt 
2. Områdesentre 
3. Lokalsentre 
4. Nærsentre 

Denne er blant annet vist på et arealstrategikart. 

Det ble også satt en langsiktig utviklingsgrense, som bygger opp om denne senterstrukturen og markerer yttergrensen for hvor fremtidig utbygging i hovedsak skal skje. Hensikten er å verne om viktige jordbruks-, natur- og kulturområder slik at disse ivaretas.  

I forslag til planprogram vises det til at arealstrategi gir føringer som kan bidra til at forslagene som kommer inn i forbindelse med arealdelen, er i tråd med den utviklingen kommunen ønsker. Dette for at ikke privatpersoner eller firmaer skal bruke unødige ressurser på innspill som strider vesentlig mot kommunens vedtatte arealpolitikk. For dette sier planprogrammet at arealinnspillet må bygge opp om vedtatt by- og senterstruktur, og i tillegg bør man kunne svare nei på følgende spørsmål: 

• Ligger arealinnspillet på dyrka eller dyrkbar mark? 
• Kommer utbyggingen i konflikt med viktige natur- eller turområder? 
• Vil en utbygging føre til uforholdsmessige kostnader for enten sosial eller teknisk infrastruktur? 

Forslag til planprogram sier følgende om prosess for grovsiling og behandling av arealinnspill: «Det legges opp til en prosess der arealinnspill som åpenbart ikke er i tråd med føringer gitt overfør kan avvises tidlig i prosessen. Dette vil skje gjennom en første grovsiling av arealinnspill, der de innspillene som avvises ikke blir gjenstand for full konsekvensutredning. Dette er i tråd med tidligere praksis og KMDs veileder for kommuneplanens arealdel. Et forslag til grovsiling av arealinnspill vil bli lagt fram til politisk behandling. En slik siling vil bidra til at kommunen ikke bruker ressurser på innspill som klart bryter med politisk vedtatte føringer.» 

I høringen fikk kommunen inn 190 innspill til ny eller endret arealbruk. Arealinnspillene ble vurdert opp mot arealstrategien og lagt fram for politisk behandling. Politikerne tok samtidig stilling til avsatte utbyggingsområder i eksisterende kommuneplan som ikke var realisert.  

Av 190 innspill, vedtok kommunestyret å gå videre med 43 innspill etter en grovsiling på bakgrunn av føringene gitt i arealstrategien. Arealstrategiens prinsipper lå også til grunn i kommunestyrets vurdering av eksisterende utbyggingsområder. Kommunestyret vedtok å ta opp til vurdering og konsekvensutredning ti utbyggingsområder i eksisterende kommuneplan.  

I vurderingen av innspillene til grovsiling blir det både sett på om innspillet bygger opp om by- og senterstrukturen og om arealet er dyrkbart eller dyrka mark. Det vises også til kart over friluftsområder etter Miljødirektoratets metode for kartlegging av xxx. 

Vurderingen rundt tilbakeføring eller ikke er basert på hvor lenge utbyggingsområdene har ligget inne i planen uten å bli realisert, om det er konsekvensutredet i den tidligere planen, og om arealformålet er i tråd med den nye arealstrategien. 

Enkelplanlegging.no er Distriktssenterets nettveiledning om «Strategisk kommuneplanlegging for distriktskommuner». 

Arealstrategien er først og fremst et politisk verktøy der kommunestyret fastlegger prinsippene for kommunens arealforvaltning. Målet er å sikre en sammenheng mellom kommunens overordnede samfunnsmål, fastlagt i kommuneplanens samfunnsdel, og arealdisponeringen som vedtas i kommunens arealplaner.  

Kommunestyret kan i arealstrategien gi retningslinjer for langsiktig arealbruk som basis for det mer konkrete arbeidet med kommuneplanens arealdel. 

For å sikre at arealstrategien er i samsvar med det sittende kommunestyrets prioriteringer anbefaler plan- og bygningsloven i § 10-1 at det lovpålagte arbeidet med kommunal planstrategi hvert 4. år, omfatter drøfting av hovedtrekkene i den langsiktige arealstrategien. 

Det er ingen formelle krav til medvirkning eller høring av en arealstrategi, og det er ingen innsigelsesrett. Kommunen bør likevel legge opp en prosess som sikrer en bredest mulig forankring av strategien, og innhenter synspunkter fra statlige og regionale organer, nabokommuner og befolkning på vurderingene og prioriteringene. Det er mest hensiktsmessig om kommunen i størst mulig grad innarbeider arbeidet med arealstrategien i medvirkningsprosessene knyttet til de øvrige elementene i kommuneplanens samfunnsdel. 

Fylkeskommunen har i tillegg til å være regional planmyndighet og kulturminnemyndighet, ansvar for planveiledningen til kommunene og organiseringen av regionalt planforum.  

Fylkeskommunen har fagansvar for mange tema som er viktige for kommunens arealforvaltning også på strategisk nivå. Bl.a. innenfor næringsutvikling, infrastruktur, bevaring av kulturmiljøer, turisme, friluftsliv, folkehelse og utdanning.  

Statsforvalteren er statens representant i fylket og har ansvar for å følge opp vedtak, mål og retningslinjer fra Stortinget og regjeringen. Statsforvalterne skal ifølge plan- og bygningsloven § 3-2 siste ledd påse at kommunene oppfyller plikten til planlegging etter loven. Statsforvalteren er dessuten et viktig bindeledd mellom kommunene og sentrale myndigheter. 

Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD): ansvar for plan- og bygningsloven, og dermed det overordnede ansvaret for å utarbeide nasjonale mål og retningslinjer for arealplanlegging.

Distriktssenteret er et nasjonalt kompetansesenter som arbeider for å gjøre det attraktivt å bo og jobbe i distriktskommuner. De tilbyr kommunene gratis faglig hjelp og kompetanse, og bygger på erfaringer og forsking på lokal utvikling.