Samfunnssikkerhet og ROS i planleggingen
Artikkel | Sist oppdatert: 16.10.2023 | Kommunal- og distriktsdepartementet
Gjennom samfunns- og arealplanlegging kan risikoen for uønskede hendelser forebygges og reduseres, og bidra i håndtering av hendelser når de oppstår.
Samfunnssikkerhet defineres i St. meld. 5 (2020-2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden som samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner, og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil eller bevisste handlinger.
Gjennom arealplanlegging kan risikoen for uønskede hendelser reduseres. God arealplanlegging kan sørge for at utbygging ikke skjer i områder med fare for flom og skred, og at virksomheter med risiko for skadelige utslipp lokaliseres uten fare for bebyggelse og befolkning. God arealplanlegging bidrar til et tryggere samfunn og reduserer kostandene knyttet til hendelser som får konsekvenser for liv og helse, naturmiljø og materielle verdier.
Samfunnssikkerhet er et viktig hensyn som skal ivaretas i regional og kommunal areal- og samfunnsplanlegging. Dette følger blant annet av plan- og bygningsloven § 3-1 første ledd bokstav h), som slår fast at planer skal «fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv.». Dette får blant annet betydning for hvilke områder som kan bygges ut og hvordan utbygging kan skje. Samfunnssikkerhet må være et gjennomgående tema i planlegging fra planstrategi til byggesak.
Vi klarer ikke å forebygge alle former for uønskede hendelser. Risiko som aksepteres i en gitt sammenheng basert på gjeldende verdier i samfunnet kaller vi akseptabel risiko. I de fleste tilfeller er den akseptable risikoen fastsatt i regelverket – som sikkerhetsnivåer for flom og skred fastsatt i byggteknisk forskrift. I andre tilfeller er det planmyndigheten selv som må vurdere risikoforholdene i hver enkelt plan, opp mot andre samfunns- og miljøhensyn.
Risiko- og sårbarhetsanalyser skal sikre at planer ivaretar hensynet til samfunnssikkerhet. Etter plan- og bygningsloven § 4-3 skal planmyndigheten ved utarbeidelse av planer for utbygging påse at risiko- og sårbarhetsanalyser gjennomføres for planområdet, eller selv foreta en slik analyse. En slik analyse skal vise alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning om arealer er egnet til utbyggingsformål, og eventuelt endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging.
Veiledning og ressurser
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har utarbeidet en veileder om samfunnssikkerhet i kommunens arealplanlegging. Den omhandler blant annet ROS-analyser som metode i arealplanlegging. DSB har også utarbeidet flere andre veiledere som er relevant for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet:
NVE har laget flere veiledere om hensynet til naturfare som er relevant i forbindelse med arealplanlegging og samfunnssikkerhet:
- Sikkerhet mot kvikkleireskred – vurdering av områdestabilitet ved arealplanlegging og utbygging i områder med kvikkleire og andre jordarter med sprøbruddegenskaper (NVE) (pdf)
- Utredning av sikkerhet mot skred i bratt terreng (NVE)
- Sikkerhet mot flom – utredning av flomfare i reguleringsplan og byggesak (NVE) (pdf)
- Flaumfare langs bekker – råd og tips om kartlegging (NVE) (pdf)
- Havnivåstigning og stormflo – samfunnssikkerhet i kommunal arealplanlegging (DSB) (pdf)
Direktoratet for byggkvalitet har utarbeidet veiledning om tekniske krav til byggverk (TEK17), som blant annet omtaler sikkerhet mot naturpåkjenninger og sikkerhet ved brann.
Rundskrivet H-5/18 Samfunnssikkerhet i planlegging og byggesaksbehandling redegjør for reglene i plan- og bygningsloven som ivaretar hensynet til samfunnssikkerhet. Rundskrivet gir også en overordnet oversikt på området.
- Samfunnssikkerhet og beredskap - Miljødirektoratet (miljodirektoratet.no)
- Veileder for fylkesmannens arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyser (FylkesROS)
- Nasjonale og vesentlige regionale interesser innen NVEs saksområder i arealplanlegging
- Retningslinjer for fylkesmannens bruk av innsigelse
- Konsekvensanalyser (håndbok)
- Geoteknikk i vegbygging (veiledning)
- Bebyggelse nær høyspenningsanlegg (brosjyre)
Ansvar og roller
Kommunen har som planmyndighet ansvar for at samfunnssikkerhet blir ivaretatt i planer. Kommunen skal sikre at hensynet er godt nok utredet, og at oppfølging i plankart, bestemmelser og retningslinjer bidrar til at utbygging eller endret arealbruk ikke medfører uakseptabel risiko.
Kommunens rolle som planmyndighet etter plan- og bygningsloven må sees i sammenheng med kommuens ansvar som beredskapsmyndighet etter sivilbeskyttelsesloven med tilhørende forskrift om kommunal beredskapsplikt. Plikten som beredskapsmyndighet følges blant annet opp i plansystemet etter plan- og bygningsloven.
Fylkeskommunen er regional planmyndighet og har ansvar for utarbeidelse av regionale planer etter plan- og bygningsloven. Tema, problemstillinger og hensyn som har betydning for flere kommuner er i utgangspunktet aktuelt å ta opp i en regional plan, herunder store samfunnssikkerhetsutfordringer i regionen.
På et regionalt plannivå er det ikke nødvendig med detaljert kunnskap om samfunnssikkerhetsutfordringer, men fylkeskommunen bør innhente og presentere overordnet kunnskap om hvilke utfordringer regionen står eller vil stå ovenfor i fremtiden.
Det er flere ulike statlige aktører som har ansvaret for samfunnssikkerhet i arealplanleggingen. Noen av disse omfatter blant annet:
Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) har ansvar for plan- og bygningsloven, og det overordnede ansvar for å utarbeide nasjonale mål og retningslinjer for arealplanlegging.
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skal ha oversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet, og være pådriver i arbeidet med å forebygge ulykker, kriser og andre uønskede hendelser. DSB gir veiledning til kommuner om hvordan de skal ivareta hensynet til samfunnssikkerhet, og har blant annet utarbeidet veiledningsmateriell som omhandler samfunnssikkerhet i arealplanlegging.
Statsforvalteren er statens representant i fylket og har ansvar for å følge opp vedtak, mål og retningslinjer fra Stortinget og regjeringen. Statsforvalteren skal gi råd og veiledning for arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. I samarbeid med fagetatene skal statsforvalteren sørge for at kommunene tar hensyn til samfunnssikkerhet i arealplanlegging.
Direktoratet for byggkvalitet (DIBK) er et nasjonalt kompetansesenter på bygningsområdet og sentral myndighet på flere områder innenfor bygningsdelen av plan- og bygningsloven – blant annet i spørsmål om utbygging i områder med naturfare.
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har det overordnede ansvaret for de statlige forvaltningsoppgavene innen forebygging av flomskader og skredulykker.