Utvalgte hurtiglenker

    Fagtema i planlegging

    Vindkraft - planlegging av vindkraft etter plan- og bygningsloven

    Artikkel | Sist oppdatert: 14.05.2024 | Kommunal- og distriktsdepartementet

    Disse temasidene omhandler nye regler for planlegging av konsesjonspliktige vindkraftanlegg på land. 1. juli 2023 trådte endringer i plan- og bygningsloven og energiloven i kraft. Det kan ikke gis konsesjon for vindkraft på land før tiltaket er planavklart etter plan- og bygningsloven.

    Planavklaringen skal vanligvis gjøres ved at kommunen vedtar en områderegulering for vindkraftanlegget. Dette innebærer et krav om reell avklaring av arealbruken for vindkraftanlegg etter plan- og bygningsloven. Kommunene kan stoppe private planforslag for vindkraftutbygging i oppstartfasen, og de kan kreve at tiltakshaver utarbeider områderegulering.

    Kommunene fastsetter planprogram og kan dermed sette rammer for planarbeidet. Områdereguleringen skal være overordnet, og detaljene i vindkraftanlegget skal fastsettes i konsesjon etter energiloven med tilhørende detaljplan. Der det ligger til rette for det, bør planprosessen etter plan- og bygningsloven samordnes med konsesjons­prosessen etter energiloven. Ved slik samordning kan det utarbeides felles plan- og utredningsprogram og konsekvensutredning.

    Arealavklaringen kan skje ved detaljregulering i stedet for områderegulering for enkeltturbiner, der vindkraft bare utgjør en mindre del av arealformålet i planen, for eksempel der vindkraft inngår i et større industri- eller næringsområde.

    Vindkraftanlegg på land som ikke er konsesjonspliktige etter energiloven behandles etter plan- og bygningsloven.

    Vindkraftanlegg på land som ikke er konsesjonspliktige etter energiloven behandles etter plan- og bygningsloven. Det vises til egen veileder om slike anlegg: veilder-mindre-vindkraftanlegg.pdf (nve.no).

     

    God tilgang på ren og fornybar energi er viktig

    Av Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2023-2027 framgår at det forventes at det legges til rette for mer fornybar energiproduksjon, særlig i områder med kraftkrevende næringsutvikling. Det sies også at det er viktig å sikre god balanse mellom mer fornybar energi og miljøhensyn. God tilgang på ren og fornybar kraft har vært et konkurransefortrinn for norsk industri, og vil i framtiden være viktig for å nå klimamålene og de næringspolitiske målene. Fylkeskommunene og kommunene bør gjennom planleggingen bidra til at det legges til rette for mer fornybar energiproduksjon. Gjennom endringene i plan- og bygningsloven og energiloven som trådte i kraft 1. juli 2023 er det gitt nye virkemidler for å få til dette.

    Vindkraftanlegg har store virkninger

    Vindkraftanlegg krever mye areal og er synlige over store områder. De medfører terrenginngrep fra veger, riggområder, bygninger, massedeponi og øvrig infrastruktur, og de kan gi støy og ha store landskapsvirkninger. I sum kan vindkraftanlegg gi negative virkninger for reindrift, natur og dyreliv, friluftsliv, landskap og andre viktige interesser. Planer om vindkraftanlegg fører derfor ofte til stor debatt både lokalt og nasjonalt. Begrunnelsen for å innføre krav om reguleringsplan for konsesjonspliktige vindkraftanlegg på land, er å gi kommunene beslutningsmyndighet, slik de har for annen utbygging og tiltak. Kommunene får et økt ansvar for å sikre åpenhet og medvirkning i planprosessene. På linje med andre arealplaner, kan statlige og regionale myndigheter fremme innsigelse mot planer som ikke ivaretar nasjonale og vesentlige regionale interesser. Før et vindkraftanlegg kan bygges, må det, i tillegg til godkjent arealplan, ha konsesjon og en godkjent detaljplan etter energiloven.

    Kommunene får økt myndighet og ansvar

    Ved vedtak av plan- og bygningsloven i 2008 ble konsesjonspliktige energianlegg unntatt fra det generelle kravet om at alle større bygge- og anleggstiltak må avklares gjennom en reguleringsplan. Etter lovendring juni 2023 gjelder ikke dette unntaket lenger for konsesjonspliktige vindkraftanlegg på land. Før det kan gis konsesjon til slike anlegg etter energiloven, må det være vedtatt en områderegulering. For andre typer energianlegg gjelder unntaket fra kravet om reguleringsplan fortsatt.

    Lovendringen gjør at kommunene får en avgjørende rolle i avklaring av vindkraftsaker. Til nå har den kommunale avklaringen i stor grad skjedd i forbindelse med konsesjonssøknaden etter energiloven, der kommunene har vært høringsinstans. Nå skal kommunene selv beslutte om de vil legge til rette for vindkraft i sin kommune, gjennom vedtak av en områderegulering.

    Denne endringen betyr at plan- og bygningslovens krav til medvirkning og åpenhet gjelder. Selv om forslag til områderegulering kan utføres av andre, har kommunen ansvar for at planarbeidet gjøres godt kjent, at det gjennomføres medvirkning, konsultasjoner med samiske organisasjoner og interesser, og at informasjon er godt synlig og lett tilgjengelig på kommunens nettsider. Først når en områderegulering er vedtatt, kan NVE avgjøre konsesjonssøknad etter energiloven. Utformingen av selve vindkraftanlegget avklares gjennom konsesjon og tilhørende detaljplanlegging etter energiloven, men det må skje innenfor rammene av områdereguleringen.

     

    Hvordan bør kommunene behandle vindkraft i sin planlegging?

    Kommuner som vurderer å legge til rette for vindkraft, eller som ønsker å avklare potensialet for slik utbygging, bør ta opp dette som tema ved revisjon av kommuneplanen, både i samfunnsdelen og arealdelen. Dette sikrer at arealer til vindkraft blir sett i sammenheng med annen arealbruk i kommunen. Siden vindkraft ofte berører flere kommuner, kan et interkommunalt samarbeid – eventuelt en interkommunal plan – være aktuelt. Dette kan gi et bedre grunnlag for å vurdere alternative lokaliseringer av vindkraftanlegg. Det er likevel ikke noe krav om at kommunene gjør en slik overordnet vurdering i kommuneplanen. Kommunen kan gå rett på en områderegulering, som kan settes i gang uavhengig av om det er avsatt områder til vindkraft i kommuneplanens arealdel eller kommunedelplan.

    I kommuneplanens arealdel eller kommunedelplan skal eventuelle områder for vindkraftanlegg angis med arealformålet «Bebyggelse og anlegg», med underformål «Andre typer bebyggelse og anlegg» og med bestemmelse om at arealet skal nyttes til vindkraftanlegg. Adkomstveger skal angis med arealformål «Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur» og underformål «veg», eller fastsettes med hensynssone «Område båndlagt for regulering», for å få avklart mer detaljert trasévalg i en senere områderegulering. Traséer for kraftledninger angis med hovedformål «Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur» og underformål «Trasé for teknisk infrastruktur», og det bør fastsettes sikringssoner langs kraftlinjer.

    Internveger og nødvendig teknisk infrastruktur vises ikke i kommuneplanen, men inngår i formålet bebyggelse og anlegg. Detaljert utforming skal fastsettes i konsesjon og detaljplan etter energiloven. I kommuneplanen kan det fastsettes hensynssoner knyttet til støy, fare, og særlige hensyn knyttet til landbruk, reindrift, friluftsliv, grønnstruktur, landskap, naturmiljø, kulturmiljø eller randsoner til nasjonalpark eller landskapsvernområde. Det kan gis retningslinjer om begrensninger av virksomhet og vilkår for tiltak for å ivareta interessene i slike hensynssoner.

    Det kan alternativt fastsettes hensynssoner for båndlegging for regulering etter plan- og bygningsloven. Slike områder kan være aktuelle i landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområder når kommunen ikke ønsker å avsette et konkret areal til område for vindkraft i kommuneplanens arealdel, men ønsker at dette skal avklares nærmere gjennom en områderegulering. Slik båndlegging i påvente av avklaring i områderegulering er gyldig i fire år, men kan forlenges i ytterligere fire år. Båndlegging lengre enn i åtte år er ikke mulig.

     

     

    Områderegulering for vindkraftanlegg

    Plan- og bygningsloven § 12-2 andre ledd lyder etter endringene som trådte i kraft 1. juli 2023 slik (endringene vist i kursiv):

    «Områderegulering utarbeides av kommunen. Kommunen kan likevel overlate til andre myndigheter og private å utarbeide forslag til områderegulering og kreve at private utarbeider forslag til områderegulering for konsesjonspliktige vindkraftanlegg etter energiloven. For områdereguleringer for vindkraftanlegg gjelder reglene om behandlingsmåten for private reguleringsplanforslag i § 12-3 andre ledd, § 12-8 og    § 12-11.»

    Områderegulering for konsesjonspliktige vindkraftanlegg kan gjennomføres på tre måter:

    1. Kommunen utarbeider områdereguleringen

    Kommunen kan selv utarbeide områderegulering etter de ordinære reglene i plan- og bygningsloven, uavhengig av om det er en tiltakshaver eller ikke. Kommunen vedtar oppstart av planarbeidet og har ansvar for rammer, innhold og framdrift i planprosessen. Kommunen dekker kostnadene til planarbeidet og planbehandlingen. Kommunen kan likevel la andre myndigheter og private stå for hele eller deler av det planfaglige arbeidet, og eventuelt dekke kostnadene ved dette helt eller delvis. Dette må ikke forveksles med den spesielle regelen om at kommunen kan pålegge tiltakshaver å utarbeide privat forslag til områderegulering for vindkraftanlegg, se punkt 2 nedenfor.  

    2. Kommunen krever at tiltakshaver utarbeider forslag til områderegulering

    Dersom det er en interessent eller tiltakshaver, kan kommunen kreve at tiltakshaver utarbeider forslag til områderegulering for konsesjonspliktige vindkraftanlegg. Dette er en særskilt regel for slike anlegg, som innebærer at reglene for behandling av private reguleringsplanforslag med oppstartmøte, tidsfrister osv. gjelder. Intensjonen er at kommunen i de tilfeller det foreligger en konkret tiltakshaver, kan kreve at denne setter i gang arbeid med en områderegulering for å få avklart om det kan gjennomføres vindkraftutbygging. Kommunen kan gi rammer for planarbeidet i oppstartmøtet og gjennom fastsetting av planprogrammet. Reglene for private planforslag gjelder, se punkt 3. Tiltakshaver dekker kostnadene ved utarbeiding av planen. Kommunestyret kan fastsette gebyr for behandling av privat forslag til områderegulering for vindkraft i medhold av § 33-1.

    3. Tiltakshaver fremmer forslag til områderegulering

    En interessent eller tiltakshaver kan på eget initiativ fremme forslag til områderegulering for vindkraft. Plan- og bygningslovens §§ 12-3 andre ledd, 12-8 og 12-11 og forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering gjelder også for områdereguleringer for vindkraft (forskriften er under endring): Forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven - Lovdata. Finner kommunen at et slikt privat planinitiativ ikke bør føre fram, kan kommunen beslutte at initiativet skal stoppes. Det bør skje raskest mulig i oppstartfasen, gjerne rett etter at oppstartmøte er avholdt. Beslutningen kan ikke påklages, men forslagsstiller kan kreve å få den forelagt for kommunestyret til endelig avgjørelse. Tiltakshaver dekker kostnadene ved utarbeiding av planen. Kommunestyret kan fastsette gebyr for behandling av privat forslag til områderegulering for vindkraft i medhold av § 33-1.

    Kravene til avklaringer før oppstart, oppstartmøte, planprosess og tidsfrister som gjelder for private detaljreguleringsforslag, gjelder tilsvarende for områderegulering for vindkraftanlegg. Disse er nærmere beskrevet i kapittel 3 i departementets Reguleringsplanveileder.

     

    Det er kommunen som fastsetter planprogram for områdereguleringen, og som er ansvarlig myndighet for konsekvensutred­ningen knyttet til områdereguleringen. Dette gjelder uavhengig av hvordan områdereguleringen gjennomføres. Planprogrammet setter rammene for hva som skal utredes, og kan gi føringer for planinnhold og for hvordan planprosessen skal legges opp. Dersom det er en privat tiltakshaver, skal denne samarbeide med kommunen om utforming av planprogrammet.

    NVE er ansvarlig myndighet for konsekvensutredning i konsesjonsprosessen. Kommunen bør derfor involvere NVE som konsesjonsmyndighet ved utarbeiding av planprogrammet for områdereguleringen.

     

    I merknadene til plan- og bygningsloven § 12-1 står det: «Der det ligger til rette for det, bør områderegulering og konsesjonsprosess samordnes i tid med felles konsekvensutredning» (Prop. 111L 2022-2023).

    Tiltakshaver bør avklare med kommunen om det skal legges opp til en samordnet plan- og konsesjonsprosess eller ikke. Dette bør skje i forbindelse med oppstartmøte av områdereguleringen. Kommunen bør ha kontakt med NVE i forbindelse med denne oppstartsprosessen. NVE skal fastsette utredningsprogrammet for konsesjonssøknaden og er ansvarlig myndighet for konsekvensutredningen. Det kan være hensiktsmessig å lage et felles plan- og utredningsprogram, og en felles konsekvensutredning for områdereguleringen og konsesjonssøknaden. Plan- og utredningsprogrammet må i så fall fastsettes av både kommunen og NVE.

    Det er ikke satt som et krav at områderegulering og konsesjonsprosess samordnes. En forutsetning for samordning er at det fins en konkret tiltakshaver som ønsker å sette i gang konsesjonsprosessen samtidig med reguleringsprosessen. Samordning antas å gi muligheter for en raskere og mer effektiv prosess, både ved at utredninger, informasjonsopplegg og medvirkning, politisk prosess og vedtak kan samordnes i tid. En samordnet prosess med god kommunikasjon mellom de ulike ansvarlige myndigheter og parter, vil redusere risikoen for dobbeltbehandling. Samtidig kan en parallell prosess bety økt risiko for tiltakshaver ved at kommunen beslutter å ikke vedta områdereguleringen, eller at innsigelser og klager på planen fører fram. I og med at de overordnede avklaringene ikke er gjort på forhånd, kan det være en risiko for at ressurser brukes til detaljerte vurderinger og utredninger i konsesjonssaken der kommunen ender opp med ikke å vedta områdereguleringen, eller å gjøre endringer i planen.

    Selv om en vedtatt områderegulering gir større forutsigbarhet for tiltakshavers konsesjonssøknad enn en samordnet prosess, er det ingen automatikk i at konsesjon etter energiloven blir gitt selv om det aktuelle området er planavklart. For at konsesjon skal kunne gis, må fordelene være større enn skader og ulemper for allmenne og private interesser. Også energimessige og økonomiske forhold vil påvirke vedtaket, og de mer detaljerte konsekvensutredninger knyttet til konsesjonen kan også påvirke beslutningen.

    SAMORDNING I LOVPROPOSISJONEN

    I Prop. 111L Endringer i energiloven og plan- og bygningsloven (vindkraft på land) står følgende om samordning av konsekvensutredninger på s. 30:

    «I forbindelse med et vindkraftanlegg skal det utarbeides konsekvensutredning for både områdereguleringen og konsesjonen. Om dette het det i høringsnotatet at disse prosessene bør samordnes i tid der det er hensiktsmessig. Det ble foreslått en forskriftshjemmel for slik samordning. Det er få høringsinstanser som har uttalt seg direkte til samordningsspørsmålet. Miljødirektoratet har imidlertid pekt på mulige utfordringer ved samordning – særlig muligheten for en svekket reell vurdering av alternative lokaliseringer og overordnede rammer for en utbygging. Departementet ser de utfordringene en samordnet prosess kan gi. Det er derfor ikke i alle tilfeller det vil være aktuelt, og det må vurderes konkret om samordning er hensiktsmessig. De respektive kravene for konsekvensutredninger for henholdsvis overordnet plan og utredning på tiltaksnivå må oppfylles dersom prosessene samordnes. De nærmere reglene for samordning vil eventuelt bli gitt i forskrift.»

    Samordnede prosesser for privat forslag til områderegulering og konsesjonssøknad for vindkraftanlegg

    Prosessene for områderegulering og konsesjonssøknad gjengitt parallelt

    På figuren ovenfor er prosessene for områderegulering og konsesjonssøknad gjengitt parallelt. Det vil være naturlig at det utarbeides felles plan- og utredningsprogram og felles KU ved en slik parallell behandling, og det vil være naturlig at oppstart, kunngjøring, møter og annen medvirkning samordnes og kjøres som én prosess. Energidepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet arbeider med veiledning om hvordan plan- og konsesjonsprosessene for vindkraft bør samordnes.

    Plan- og bygningsloven kapittel 12 gir de rettslige rammene for hvordan en reguleringsplan kan utformes, med arealformål, hensynssoner og bestemmelser. Loven utfylles av kart- og planforskriften.

    Reguleringsplikten som gjelder for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, framgår av § 12-1 tredje ledd. Kravet om reguleringsplan gjelder ikke for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven. Det er dette unntaket som nå er endret for vindkraftanlegg. Etter lovendringen som trådte i kraft 1. juli 2023 er det innført et krav om områderegulering for vindkraftanlegg på land. Den skal fastsette de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget.

    Av forarbeidene til lovendringene framgår at områdereguleringen skal være overordnet, og sette ytre arealgrenser med formålene vindkraftanlegg og adkomstveg. Den kan omfatte bestemmelser om synlighet av turbiner fra bestemte kartfestede områder, maksimal høyde, inngrepsfrie områder og andre overordnede krav, når dette er relevant for spørsmålet om etablering av vindkraftanlegg i området er akseptabelt for kommunen eller ikke. Detaljeringsgrad og innhold i områdereguleringen skal være knyttet opp mot kommunens beslutning om å legge til rette for vindkraftutbygging eller ikke. Den detaljerte utformingen av vindkraftanlegget skal skje gjennom konsesjon med detaljplan.

    Rammene for innholdet i områdereguleringen gis i plan- og bygningsloven, som innebærer at det skal legges vekt på bærekraftig utvikling og langsiktige løsninger, og at konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives. Dette gjelder også for de avveininger som skal gjøres i arbeidet med en områderegulering for vindkraftanlegg.  

    LOVENDRINGER

    Plan- og bygningsloven § 12-1, tillegg som trådte i kraft 1. juli 2023 i kursiv:

    12-1. Reguleringsplan

    Reguleringsplan er et arealplankart med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser.

    Kommunestyret skal sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplan for de områder i kommunen hvor dette følger av loven eller av kommuneplanens arealdel, samt der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser.

    For gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, kreves det reguleringsplan. Tillatelse etter § 20-2, jamfør 21-4 for slike tiltak, kan ikke gis før det foreligger reguleringsplan. Krav til reguleringsplan gjelder ikke for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven. Konsesjonspliktige vindkraftanlegg på land etter energiloven skal likevel ha områderegulering. Reguleringen skal fastsette de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget. Departementet kan gi forskrift om samordningen mellom reguleringsplanprosessen for vindkraftanlegg og konsesjonsbehandlingen etter energiloven.

    Reguleringsplan kan utarbeides som områderegulering, jamfør § 12-2, eller detaljregulering, jamfør § 12-3.

    Reguleringsplan kan utarbeides i sammenheng med kommuneplanens arealdel eller som egen planprosess.

    Kongen kan i forskrift fastsette tekniske kvalitetskrav til reguleringsplan og gi nærmere bestemmelser om inndelingen av arealformål, planbestemmelser og behandling av reguleringsplan.

    Endret ved lover 20 juni 2014 nr. 52 (ikr. 1 juli 2015 iflg. res. 6 feb 2015 nr. 91), 16 juni 2023 nr. 73 

    (i kraft 1 juli 2023 iflg. res. 16 juni 2023 nr. 896).

    MERKNADER TIL LOVENDRINGENE

    Fra merknader til § 12-1 Prop. 111L (2022-2023) Endringer i energiloven og plan- og bygningsloven (vindkraft på land) (pdf) s. 49:

    «Tredje ledd nytt fjerde punktum innfører et krav om områderegulering for vindkraftanlegg. Bestemmelsen må ses i sammenheng med energiloven § 2-2 første ledd som fastslår at det ikke kan gis konsesjon før tiltaket er planavklart etter plan- og bygningsloven. Bestemmelsen innebærer et krav om reell avklaring av arealbruken for vindkraftanlegg etter plan- og bygningsloven.

    ---

    Tredje ledd nytt femte punktum fastslår at områdereguleringen skal være på et overordnet nivå. Områdereguleringen skal sette ytre arealbruksgrenser med arealformålene vindkraft og adkomstveg. Kommunen kan også fastsette planbestemmelser om andre forhold som kan sies å ligge innenfor de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for kommunens beslutning om arealbruk for vindkraftanlegget. Dette kan omfatte synlighet av turbiner fra bestemte kartfestede områder, maksimal høyde, inngrepsfrie områder og andre overordnede krav, når dette er relevant for spørsmålet om hvorvidt framtidig utbygging er akseptabelt for kommunen eller ikke. Detaljene avklares i konsesjon med vilkår etter energiloven. Kommunens bruk av inngrepsfrie områder i områdereguleringen kan sette beskrankninger for vindkraftanleggets utforming.

    Plassering av internveger, turbinpunkter, maksimal installert effekt samlet og pr. turbin, antall og dimensjoner på turbiner og andre detaljer behandles i konsesjon og etterfølgende planer etter energiloven. Forutsetningene som følger av områdereguleringen skal være konkret angitt gjennom plankart og planbestemmelser, slik at det er lett å vurdere om et konsesjonssøkt anlegg er i samsvar med det som er forutsatt i områdereguleringen.

    Arealavklaring etter plan- og bygningsloven kan skje ved detaljregulering i stedet for områderegulering for enkeltturbiner, der vindkraft bare utgjør en mindre del av arealformålet i planen, for eksempel der vindkraft inngår i planleggingen av et større industri- eller næringsområde.»

    Reglene for utarbeiding av områderegulering for vindkraftanlegg vil bli innarbeidet i Kommunal- og distriktsdepartementets veileder om reguleringsplaner ved første revisjon.

     

    Områdereguleringen skal oppfylle de tekniske og formelle krav som stilles i plan- og bygningsloven og kart- og planforskriften. Det gjelder for plankart, arealformål, hensynssoner, bestemmelser og retningslinjer.

    Nærmere veiledning om utforming og innhold er gitt i   reguleringsplanveileder og i  veileder til kart- og planforskriften.

    Plankart:

    Utformingen av plankart skal følge bestemmelsene i  kart- og planforskriften og veileder til kart- og planforskriften.

    KART- OG PLANFORSKRIFTEN

    Kart- og planforskriften § 9 femte og sjette ledd lyder:

    «Plankart skal vise innhold og rettslige virkninger på en klar og entydig måte, og med tilstrekkelig nøyaktig stedfesting tilpasset formålet med planen. Planen skal på en tydelig måte skille mellom plandata og basiskart. Plankart skal ha plannavn, nasjonal arealplan-ID, tegnforklaring, nordpil, målestokktall, målestokklinjal og markering av koordinatnettet. Kartet skal gi opplysninger om hvilket horisontalt geodetisk grunnlag, høydegrunnlag og hvilken kartprojeksjon som er benyttet, og dato og kilde for geodata som er brukt i basiskartet. Det skal opplyse hvem som er forslagstiller, hvem som har utarbeidet og eventuelt revidert kartet og ha informasjon om planens behandling. Tegnforklaringen skal skille mellom symboler som angir rettslige virkninger og annen informasjon. Arealplaner som består av flere kartutsnitt skal ha system for å skille og identifisere de ulike utsnittene fra hverandre og vise sammenhengen mellom dem.»

     

    I § 12-1 tredje ledd står det at områdereguleringen skal fastsette de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget. I forarbeidene til loven er dette konkretisert til at planen skal sette ytre arealbruksgrenser og adkomstveg. Det er også angitt hvilke forhold det kan fastsettes planbestemmelser for, se under kapitlet om bestemmelser og retningslinjer nedenfor. Område for vindkraftanlegg angis som arealformål vindkraftanlegg, jamfør veileder til kart- og planforskriften.

    Adkomstveger angis som arealformål veg. Arealer rundt arealformålet vindkraftanlegg vil i områdereguleringen ofte settes av til landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift. Det kan alternativt angis eget underformål f.eks. reindriftsformål eller naturformål.

    I tillegg til arealformål, kan det i områdereguleringen fastsettes hensynssoner med retningslinjer som skal sikre ulike interesser eller hensyn i eller utenfor vindkraftanlegget. Det kan f.eks. være sikringssoner av hensyn til forurensing, støy eller frisikt, støysoner, faresoner knyttet til vindkraftturbinene eller annen fare, eller soner med angitte særlige hensyn som landbruk, reindrift, friluftsliv, grønnstruktur, landskap, naturmiljø eller kulturmiljø. Hensynssonene skal alltid kombineres med et arealformål. Reell fare skal senest være avklart i forbindelse med konsesjonsbehandling etter energiloven.

     

    Plan- og bygningsloven angir de bestemmelser og retningslinjer som kan gis til arealformål og hensynssoner i en områderegulering. For vindkraftanlegg er innholdet i områderegulering for vindkraftanlegg nærmere spesifisert i forarbeidene til loven, se boks nedenfor. Utgangspunktet er at områdereguleringen skal være overordnet, og at detaljene i utformingen av anlegget skal avklares i konsesjonsprosessen og påfølgende detaljplan.

    OM PLANBESTEMMELSER FRA LOVPROPOSISJONEN

    I Prop. 111L (2022-2023) s. er det sagt følgende om planbestemmelser:

    «Kommunen kan også fastsette planbestemmelser om andre forhold som kan sies å ligge innenfor de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for kommunens beslutning om arealbruk for vindkraftanlegget. Dette kan omfatte synlighet av turbiner fra bestemte kartfestede områder, maksimal høyde, inngrepsfrie områder og andre overordnede krav, når dette er relevant for spørsmålet om hvorvidt framtidig utbygging er akseptabelt for kommunen eller ikke. Detaljene avklares i konsesjon med vilkår etter energiloven. Kommunens bruk av inngrepsfrie områder i områdereguleringen kan sette beskrankninger for vindkraftanleggets utforming. Plassering av internveger, turbinpunkter, maksimal installert effekt samlet og pr. turbin, antall og dimensjoner på turbiner og andre detaljer behandles i konsesjon og etterfølgende planer etter energiloven. Forutsetningene som følger av områdereguleringen skal være konkret angitt gjennom plankart og planbestemmelser, slik at det er lett å vurdere om et konsesjonssøkt anlegg er i samsvar med det som er forutsatt i områdereguleringen.»

    Det er utgitt en mal for reguleringsbestemmelser, som kan brukes som et utgangspunkt for utformingen:  Maler - reguleringsplan

     

    I ny bestemmelse § 12-18 er det innført en begrensning i adgangen til å endre gjeldende områderegulering for vindkraftanlegg, fra det tidspunktet det er gitt konsesjon etter energiloven og fram til byggefristen som gjelder for konsesjonen er utløpt. Hensikten er å sikre forutsigbarhet mot at en kommune som endrer oppfatning om det skal tillates et vindkraftanlegg, skal kunne oppheve eller endre planen i strid med gitt konsesjon.

    Bestemmelsen innebærer at dersom en kommune ønsker å oppheve eller endre en områderegulering der det er gitt konsesjon, må saken oversendes Kommunal- og distriktsdepartementet som fatter vedtak i saken. Begrensningen gjelder ikke dersom det er tiltakshaver selv som fremmer planendringen.

    Det vises til mer utfyllende beskrivelse i boks nedenfor.

    BEGRENSNING I ADGANGEN TIL PLANENDRING

    Fra Prop. 111L s. 50:

    «Bestemmelsen begrenser adgangen til å endre gjeldende områderegulering for vindkraftanlegg, fra det tidspunktet det er gitt konsesjon etter energiloven og fram til byggefristen som gjelder for konsesjonen er utløpt. Hensikten er å sikre forutsigbarhet mot at en kommune som endrer oppfatning, skal kunne oppheve eller endre planen i strid med gitt konsesjon. Denne begrensningen gjelder ikke dersom departementet gir sitt samtykke til opphevelse eller endring, eller dersom det er tiltakshaver som fremmer forslag om endring av planen.

    Hensynet til forutsigbarhet for tiltakshaver tilsier at det ikke bør gis samtykke til endring av planen, dersom dette påvirker lønnsomheten eller produksjonen til vindkraftanlegget.

    Krav om samtykke fra departementet til oppheving eller endring av planen skal gjelde for alle områdereguleringer for vindkraftanlegg. Det er derfor ikke nødvendig at departementet treffer særskilt vedtak for den enkelte plan om å begrense adgangen til å endre eller oppheve planen. Krav om samtykke til endring gjelder ikke for konsesjonsmyndighetenes adgang til gjennom konsesjonsbehandlingen å innskrenke planområdet eller sette andre begrensninger for utnyttelsen. Krav om samtykke gjelder heller ikke der tiltakshaver selv fremmer forslag om endringer av planen.

    Begrensningen i kommunens adgang til å oppheve eller endre plan gjelder fram til byggefristen som er satt for den enkelte konsesjon etter energiloven. Dersom denne byggefristen utløper, gjelder ikke begrensningen i § 12-18 lenger. Da kan kommunen endre eller oppheve områdereguleringen uten at det er behov for samtykke fra departementet.

    Dersom en kommune gir dispensasjon etter § 19-2 fra kravet om områderegulering for vindkraftanlegg fordi kommunen finner at arealdisponeringen for vindkraftanlegg er tilstrekkelig avklart i kommune- eller kommunedelplan, vil ikke § 12-18 begrense kommunens adgang til senere å endre kommune- eller kommunedelplanen. Forslaget til § 12-18 gjelder kun for områderegulering for vindkraftanlegg. I slike tilfeller vil imidlertid § 11-18 om begrensning i adgangen til å endre deler av kommuneplanens arealdel kunne være en sikkerhetsventil.»

     

    Reglene om dispensasjoner er gitt i kapittel 19 i plan- og bygningsloven. Det er ikke gjort noen endringer i § 19-2 i tilknytning til vindkraftsaker. Det betyr at dispensasjon fra arealplan kan gis dersom konsesjon eller detaljplan etter energiloven avviker fra innholdet i en områderegulering på mindre vesentlige punkter. I disse tilfellene må adgangen til å gi dispensasjon følge de generelle vurderingene som gjelder for dispensasjoner.

    Hovedregelen er at utbygging av vindkraftanlegget skal skje innenfor de overordnede rammer som vedtas i områdereguleringen. Det kan likevel i enkelttilfeller være behov for å gjøre unntak eller avvik fra planen, som for eksempel justeringer på grunn av mer detaljert kunnskap i detaljplanleggingen etter energiloven, eller andre forhold som er forsvarlige ut fra arealdisponeringshensyn. Det må alltid vurderes om endringen bør gjøres som planendring istedenfor dispensasjon, for å sikre god prosess og en varig arealbruksendring. Det kan gjøres endring i områdereguleringen for å harmonisere konsesjonssøknad og områderegulering helt fram til konsesjonsvedtak er gitt, jamfør § ny 12-18 i plan- og bygningsloven. Dersom det er tiltakshaver som fremmer forslag om endring, kan det skje også etter at konsesjon er gitt.

    Paragraf 19-2 i plan- og bygningsloven slår fast at det ikke kan dispenseres fra saksbehandlingsregler, heller ikke krav om reguleringsplan for større bygge- og anleggstiltak dersom planen krever konsekvensutredning. For vindkraftanlegg er det gitt en egen merknad til endringene i § 12-1 som utdyper dette:

    «Det kan dispenseres fra kravet om områderegulering etter fjerde punktum dersom de overordnede arealmessige forutsetningene er tilstrekkelig utredet i annet planvedtak, for eksempel i en kommune(del)plan, i samme omfang og fastsatt med samme detaljeringsnivå som kravene til en områderegulering. Dette er en unntaksbestemmelse som skal kunne benyttes for å hindre unødvendige dublerende prosesser i kommunen, særlig der kommune(del)planen nylig er vedtatt.»

    Nærmere veiledning om dispensasjoner er gitt i reguleringsplanveileder kapittel 9.

     

     

    Fylkeskommunene kan vedta regionale planer for vindkraft etter plan- og bygningsloven kapittel 8. Plan- og bygningslovens forarbeider, Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) understreker behovet for å foreta regionale vurderinger og prioriteringer for å bidra til den mest egnede lokaliseringen av vindkraftanlegg. I «Retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraftverk» utarbeidet av daværende Olje- og energidepartementet og daværende Miljøverndepartementet i 2007, er fylkeskommunene oppfordret til å vurdere om det er behov for å utarbeide regionale planer for vindkraft. I Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2023-2027 sies det at regionale vurderinger og avveininger kan bidra til å redusere konflikter, vurdere areal- og energibehovene på tvers av kommunegrensene og styrke utviklingen i regionen.

    Regionale planer er et verktøy i plan- og bygningsloven for å avklare overordnede føringer på tvers av kommunegrensene, og for å vurdere vindkraft i sammenheng med andre bruks- og verneinteresser. Regionale planer er ikke juridisk bindende, men skal legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i regionen. Regional plan kan være felles for flere fylker.

    Vindkraftanlegg kan berøre areal i flere kommuner, noe som kan gjøre det aktuelt å lage en interkommunal kommunedelplan eller områderegulering. Reglene for interkommunale planer er de samme som for kommunale planer, og det kreves at hvert enkelt kommunestyre vedtar planen.

     

    For å bygge, eie og drive et vindkraftanlegg med mer enn fem vindturbiner og installert effekt på over 1 MW (megawatt) kreves det konsesjon etter energiloven. Det er NVE som gir slik konsesjon. Formålet med konsesjonsordningen er at myndighetene kan regulere og kontrollere virksomheten slik at energiproduksjon foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, jamfør energilovens formålsbestemmelse (§ 1-2). En vindkraftkonsesjon gjelder for inntil 30 år.

    En konsesjon er en tillatelse fra offentlig myndighet som er nødvendig for å kunne gjennomføre et tiltak. Konsesjonen inneholder vilkår og forutsetninger som må oppfylles av den som får konsesjon. Konsesjon for vindkraftanlegg fastsetter blant annet maksimal effekt, maksimal høyde på vindturbinene og minimumsavstand til naboer. Det settes også krav om utarbeidelse av detaljplan. Grensene for vindkraftområdet fastsettes i områdereguleringen, men konsesjonen kan gjøre ytterligere avgrensinger innenfor de rammene som er satt i områdereguleringen.

    Det er ikke krav om byggesaksbehandling for vindkraftanlegg. Dette er begrunnet med at konsesjonsbehandlingen med den etterfølgende detaljplanen gir tilfredsstillende avklaring av byggetiltaket.

    Saksgangen fram til en konsesjon gis eller avslås er omfattende, og skal være åpen, demokratisk og sikre tilstrekkelig kunnskap om det omsøkte prosjektet før vedtak fattes av NVE. Utviklingen av et vindkraftanlegg starter ofte av et kraft- eller prosjektutviklingsselskap, eventuelt av grunneiere. Kommunen kan også ta initiativ til en avklaring av vindkraft gjennom avklaring i arealplan etter plan- og bygningsloven. Som beskrevet i kapitlene over, er det i denne fasen viktig at kommunen kontaktes tidlig og at prosessen med planinitiativ og oppstartmøte etter plan- og bygningsloven samordnes med eventuell oppstart av konsesjonssøknad.

    Vindkraftanlegg over 10 MW er meldepliktige etter forskrift om konsekvensutredninger. NVE er ansvarlig myndighet for melding og konsekvensutredning for vindkraftanlegg. Når NVE mottar meldingen, gjøres en vurdering av om den er av tilstrekkelig kvalitet til at den kan sendes på offentlig høring. NVE sender meldingen med forslag til utredningsprogram på høring, og fastsetter utredningsprogrammet. Det vises for øvrig til omtale av samordning mellom konsesjons- og planprosessen ovenfor.

    Kommunen er tilsvarende ansvarlig myndighet for konsekvensutredning av områderegulering, og er også planmyndighet. Dersom arbeidet med konsesjonssøknad og områderegulering skjer parallelt i tid, bør de to prosessene samordnes og eventuelt slås sammen. Det er kommunen som godkjenner konsekvensutredningen for områdereguleringen som del av planbehandlingen, mens NVE godkjenner konsekvensutredningen knyttet til konsesjonsbehandlingen. Det er i begge tilfelle tiltakshaver som er ansvarlig for at kravene i plan- og utredningsprogrammet blir oppfylt.

    På samme måten som for arealplaner etter plan- og bygningsloven, kan berørte kommuner, fylkeskommuner, statlige organer og Sametinget fremme innsigelse til konsesjonssøknader som er i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn, eller andre hensyn beskrevet i plan- og bygningsloven § 5-4.

    NVE behandler søknaden. For å kunne gi konsesjon til et vindkraftanlegg må det være samfunnsmessig rasjonelt, jamfør energilovens § 1-2. Det legges til grunn at samfunnsmessig rasjonelt normalt skal forstås som samfunnsøkonomisk lønnsomt. De samlede fordelene ved prosjektet må være større enn skader og ulemper vindkraftanlegget kan få for allmenne og private interesser som blir berørt. Fordeler som vektlegges i vindkraftsaker er typisk knyttet til verdien av ny fornybar kraftproduksjon, økt forsyningssikkerhet og lokal verdiskaping. Ulempene kan for eksempel være knyttet til virkninger for naboer, friluftsliv, naturmangfold, landskap, kulturminner og reindrift.

    NVEs vedtak om konsesjon kan påklages til Energidepartementet. Siden det er hensiktsmessig at klagebehandling skjer på samme forvaltningsnivå, vil Kommunal- og distriktsdepartementet behandle klager på områderegulering for vindkraft. Delegasjonen av klagemyndigheten til statsforvalteren vil altså bli trukket tilbake for slike planer.

     

    Den detaljerte utbyggingsløsningen, det vil blant annet si plassering av turbinpunkter og internveger i terrenget, er vanligvis ikke spesifisert i områdereguleringen og i konsesjonen. Vindkraftanleggets endelige detaljutforming skal normalt fastsettes i detaljplan knyttet til konsesjon etter energiloven.

    Detaljplanen beskriver hvordan miljøhensyn skal ivaretas i byggingen av vindkraftanlegget. Den skal inneholde en beskrivelse av arealbruken og konsekvensene bygging av anlegget har for landskap, natur og miljø. Detaljplanen skal også inneholde en beskrivelse av transportløsning i anleggsfasen.

    NVEs behandling av detaljplan innebærer normalt høring, møter mv. NVE kan sette vilkår i vedtak om godkjenning av detaljplan. Vedtaket kan påklages til Energidepartementet. Det vises til teksten ovenfor om eventuell samordning med planprosess etter plan- og bygningsloven.

     

     

    Veiledning og ressurser

    Kommunal- og distriktsdepartementet arbeider med innarbeiding av de nye lovreglene i plan- og bygningsloven for behandling av vindkraft på land i våre systemveiledere om kommuneplanens arealdel og reguleringsplan.

    I samarbeid med Energidepartementet vil det blir utarbeidet veiledning bl.a. om samordning av plan- og konsesjonsprosessene etter plan- og bygningsloven og energiloven.

    Rundskriv om endring i rundskriv T-2/09 kapittel 2.7 om forholdet til forvaltningsloven og underpunktet om klageinstans er under behandling.

    Kommunal- og distriktsdepartementet arbeider med å endre forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven, slik at den blir bedre tilpasset for behandling av områderegulering for vindkraftanlegg på land, samt reglene om konsultasjon med samiske interesser etter sameloven kapittel 4.

     

    Plan- og bygningsloven (lovdata.no)  

    Kart- og planforskriften (lovdata.no)

    Prop. 111L (2022-2023) Endringer i energiloven og plan- og bygningsloven (vindkraft på land) (pdf)

    Forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven (lovdata.no)

     

     

    Ansvar og roller

    Kommunen er planmyndighet og skal sørge for å ha en oppdatert kommuneplan. Kommunestyret skal sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplan for de områder i kommunen hvor det følger av loven eller kommuneplanens arealdel. Reguleringsplankravet gjelder også der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern sett i lys av berørte private og offentlige interesser. Kommunen er ansvarlig myndighet for konsekvensutredninger knyttet til kommunale planer.

     

    Fylkeskommunen er regional planmyndighet og skal vedta regional planstrategi hvert fjerde år, og utarbeide regionale planer. Fylkeskommunen er planfaglig veileder overfor kommunene. Fylkeskommunen driver regionalt planforum i alle fylker.

     

    Statsforvalteren samordner statens medvirkning og innsigelser til kommunale arealplaner, og mekler i innsigelsessaker. Statsforvalteren har delegert myndighet fra Kommunal- og distriktsdepartementet til å avgjøre klager på blant annet reguleringsplaner. Denne delegasjonen vil bli trukket tilbake for klager på områdereguleringer for vindkraftanlegg, slik at klager vil bli behandlet av Kommunal- og distriktsdepartementet. Klager på konsesjon for vindkraft behandles av Energidepartementet, og det er ønskelig at klager på områdereguleringer for vindkraft behandles på samme nivå.

    Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er underlagt Energidepartementet. NVE er myndighet for nasjonale og vesentlige regionale interesser knyttet til sikkerhet mot flom-, erosjons- og skredfare, allmenne interesser i vassdrag og grunnvann samt anlegg for energiproduksjon og framføring av elektrisk kraft. NVE er konsesjonsmyndighet etter energiloven, og ansvarlig myndighet for konsekvensutredninger knyttet til konsesjonssøknader. Dersom kommunen ønsker det, kan NVE sende forslag til områderegulering for vindkraftanlegg på høring og legge det ut til offentlig ettersyn på vegne av kommunen. Ordningen forutsetter uttrykkelig samtykke fra kommunen. Kommunens rolle som planmyndighet er den samme som i ordinære plansaker.

    Kommunal- og distriktsdepartementet er øverste planmyndighet og har ansvar for lov- og forskriftsarbeid knyttet til plan- og bygningsloven. Departementet har ansvar for at kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter oppfyller kravene til planlegging i plan- og bygningsloven. Departementet har ansvar for å fremme statlige planretningslinjer, statlige planbestemmelser, statlig arealplan og Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging for beslutning i regjeringen. Departementet avgjør innsigelser til kommunale arealplaner som ikke er løst lokalt, og innvendinger til regionale planer.

    Energidepartementet har ansvar for en samordnet og helhetlig energipolitikk, som del av dette lov- og forskriftsarbeid knyttet til energiloven. Energidepartementet fatter endelig vedtak på klager og innsigelser knyttet til NVEs vedtak om konsesjon etter energiloven, dersom NVE ikke har funnet grunnlag for å gjøre endringer i konsesjonsvedtaket som imøtekommer klagen eller innsigelsen.

     

     

    Til toppen