Avgjørelse i innsigelsessak, 28.11.2002

Oslo – Reguleringsplan, Arups gate, Egedes gate og Klostergata

Oslo kommune- Innsigelse til reguleringsplan for Arups gate, Egedes gate og Klostergata

Vi viser til fylkesmannens oversendelse av saken ved brev av 22.07.2002.

Saken er i henhold til plan- og bygningsloven § 27-2 nr 2 oversendt Miljøverndepartementet for avgjørelse fordi det foreligger innsigelse fra Riksantikvaren til vedtatt reguleringsplan. Innsigelsen er begrunnet med at reguleringsområdet, som i sin helhet ligger innenfor middelaldersk bygrunn, ikke er regulert til spesialområde bevaring i kombinasjon med de foreslåtte reguleringsformål.

Departementet legger til grunn at kombinasjon av formålene sikrer en forutsigbar og fleksibel løsning både for vern av de automatisk fredete kulturlagene i grunnen og for de planlagte oppgraderingene av miljøstandarden på veinettet innenfor planområdet. Det foreligger en etablert praksis for kombinerte formål i tilsvarende saker, og ved slik kombinasjonsregulering får man fram informasjon til brukerne om viktige kulturminneinteresser innenfor planområdet både på plankartet og i reguleringsbestemmelsene.

Departementet stadfester reguleringsplan for Arups gate; Egedes gate og Klostergata, men med kombinerte formål. Innsigelsen fra Riksantikvaren er dermed tatt til følge. Ved departementets endringer av reguleringsbestemmelsene vil en også ha imøtekommet innvendingene Oslo kommune hadde mot kombinerte formål.

Bakgrunn for saken

Oslo bystyre vedtok i møte 11.06.02 to reguleringsplaner for områder i Gamle Oslo. Planene har til hovedhensikt å oppgradere miljøstandarden på veinettet i området. De to sakene reiser felles problemstillinger, og saksfremstillingene for de to sakene er i hovedsak likelydende.

Reguleringsplanen for Arups gate, Egedesgate og Klostergata innebærer ombygging av gatene ved redusering av kjørebreddene samt etablering av forhager og bredere fortau. Kjørebanene reduseres til 5,5 meter og det foretas fortausutvidelser i alle kryss. I alle gatene vil det bli etablert parkeringslommer. Langs fasadene i Arups gate opparbeides en 2,5 meter sone til forhager med beplantning.

Planområdene ligger i sin helhet innenfor område fastlagt som fornminneområdet Middelalderbyen Gamle Oslo, som er et automatisk fredet kulturminne i henhold til lov om kulturminner av 9. juni 1978 nr 50 (kml) § 4, jf § 3.

Oslo kommune anser kombinasjonen av reguleringsformålene offentlig trafikkområde og spesialområde bevaring som lite hensiktsmessig, og anser verneinteressene for tilstrekkelig ivaretatt gjennom kulturminneloven og reguleringsbestemmelsene slik disse ble vedtatt.

Kommunen er ikke uenig i at området bør underlegges den fredningen som følger av kulturminneloven. Uenigheten går på fremgangsmåten ved bruk av kombinert reguleringsformål. Slik kommunen ser det vil regulering til bevaring medføre at ethvert tiltak i planområdet vil kreve dispensasjon fra planen, herunder alle senere endringer og vedlikeholdsarbeider. Kommunen setter spørsmålstegn ved hensiktsmessigheten av å bruke plan- og bygningslovens bevaringsformål i en plan hvor gateløpet som sådan og forhagene ikke skal bevares eller har bevaringsverdi.

Riksantikvaren fremmet innsigelse ved brev av 13.12.99. Innsigelsen er fremmet på grunn av at arealet innenfor middelaldersk bygrunn ikke er regulert til spesialområde bevaring i kombinasjon med de foreslåtte reguleringsformål.

Etter kml § 8, fjerde ledd skal tillatelse etter kml § 8, første ledd ikke innhentes for tiltak som er i samsvar med reguleringsplan vedtatt etter kulturminnelovens ikrafttreden. Dette innebærer at spørsmålet om slik tillatelse som hovedregel skal avklares i planprosessen. Riksantikvaren viser til at middelalderbyen som automatisk fredet kulturminne består av både synlige kulturminner og av bevarte kulturlag under dagens terreng og at alle reguleringsplaner innenfor dette området må behandles med tanke på verneaspektet. Det presiseres at det ikke er veiarealet som skal reguleres til bevaring, men de kulturlagene som utgjør middelaldersk bygrunn og som ligger under dagens veiareal.

Riksantikvaren peker på at de tiltak reguleringsplanene forutsetter gjennomført kan medføre gravedybder ut over det som er vist i planfremstillingen, og at reguleringsplanen ikke i tilstrekkelig grad beskriver omfanget av de enkelte tiltak. Det er derfor vanskelig å ta stilling til eventuelle utgravinger med grunnlag i reguleringsplanen slik denne er vedtatt. Det vises i denne forbindelse til tiltak som for eksempel vibrasjonsdemping for sporveiene, fundamentering for ny bru, anleggelse av nye brokar og fjerning av de gamle. Videre vises det til at revitalisering av gateløp kan medføre nye tiltak som igjen krever større gravedybder, f. eks endret lyssetting med nye kabelgrøfter, endring av eksisterende ledningsnett i grunnen, behov for nye sluk for bortledning av overflatevannet, samt graving for membraner langs bygninger for å unngå innsig av overflatevann og at dybde for dette økes når overflaten blir åpen mot tidligere lukket belegg.

Fylkesmannen har oversendt sakene hit ved brev av 22.07.2002. Fylkesmannen oversendte sakene uten innstilling, da han anser det for mest hensiktsmessig at departementet som øverste planmyndighet tar stilling til spørsmålene sakene reiser.

Fylkesmannen er i tvil om det er adgang til å fremme en innsigelse med slikt innhold som Riksantikvaren har gjort i disse sakene. Slik fylkesmannen ser det har innsigelsene sitt grunnlag i planens utstrekning i vertikalplanet og ikke i planens innhold. Det vises til at kommunen ønsker å regulere overflaten uten å ta stilling til den underliggende grunnen. Fylkesmannen viser til at man ikke kan pålegge kommunen å legge ut et område til et bestemt formål, og at dette prinsippet må gjelde så vel vertikalt som horisontalt.

Fylkesmannen viser til at saken også reiser en annen problemstilling. Fylkesmannen ønsker departementets vurdering og avklaring av de rettslige konsekvenser av å regulere lagvis, det vil si at forskjellige lag i et område reguleres til hvert sitt formål.

Møte med partene i saken ble avholdt 13. september i departementet. I møtet ble det fremholdt at det ikke er uenighet mellom kommunen og Riksantikvaren om at de middelalderske kulturlagene i grunnen fortsatt skal være automatisk fredet. Uenigheten gjelder hensiktsmessigheten av kombinert formål. Kommunen uttalte på møtet at de ikke er uvillig til å ha kombinert formål dersom det ikke blir nødvendig med dispensasjon fra plan- og bygningsloven for de tiltak som er beskrevet i planen.

Miljøverndepartementets vurdering

Konflikten gjelder hensiktsmessigheten av å kombinere reguleringsformål til spesialområde bevaring med de andre formålene i reguleringsplanen.

Fylkesmannen reiser spørsmål ved om det er adgang til å fremme innsigelse som gjelder planens utstrekning i vertikalplanet. Slik departementet ser det, gjelder innsigelsen også planens innhold. Bevaringsformålet er i dette tilfellet ikke begrenset til å gjelde fra og med en tilmålt gravedybde, og vil derfor i utgangspunktet gjelde fra nivå 0, dvs overflatenivået. Enhver reguleringsplan som forutsetter gravearbeider vil etter departementets oppfatning omfatte areal nedover i vertikalplanet i sannsynlig gravedybde. Det kan derfor ikke legges til grunn at det skal gjelde samme begrensning for innsigelsesadgangen i vertikalplanet som i horisontalplanet.

Departementet legger til grunn at innsigelsen i dette tilfellet ikke er begrenset til å gjelde planens utstrekning, men også planens innhold, og finner at innsigelsen skal behandles.

Adgangen til å kombinere reguleringsformål vertikalt, fremgår av plan- og bygningsloven § 25 annet ledd, som lyder: " - Det kan fastsettes flere reguleringsformål innenfor samme område eller i samme bygning". Forarbeidene til plan- og bygningsloven bruker som eksempel regulering til boliger over et underjordisk garasjeanlegg, jf Ot.prp.56 (1984-85) s. 120 og Ot.prp. 22 (1980-81) s 132. Departementet viser også til at lagvis regulering har vært vanlig fremgangsmåte ved f eks regulering av tunnelbaner. Videre er det en etablert praksis for kombinasjon av formål vertikalt ved regulering til bevaring av grunnen, slik som i foreliggende sak.

Departementet finner at kombinasjon av reguleringsformål vil være den mest hensiktsmessige og fleksible løsningen i denne saken. Planområdet ligger i sin helhet innenfor et område som er automatisk fredet etter kulturminneloven, og det er stor sannsynlighet for at det finnes middelalderske kulturlag i grunnen. Ved regulering til bevaring får man fram informasjon om viktige kulturminneinteresser innenfor planområdet både på plankartet og i reguleringsbestemmelsene.

Ved å endre reguleringsbestemmelsene slik at bevaringsreguleringen ikke blir til hinder for de tiltakene planen har til hensikt å legge til rette for, kan departementet heller ikke se at kombinasjonen av formål blir til noe større hinder for gjennomføring av reguleringen, senere reparasjoner eller endringer enn det som allerede følger av kulturminneloven.

Etter departementets vurdering er dette en hensiktsmessig og smidig bruk og samordning av bestemmelsene i plan- og bygningsloven og kulturminneloven som både sikrer en forsvarlig forvaltning av de automatisk fredete kulturlagene i grunnen og forutsigbarhet i gjennomføringen av de planlagte tiltakene innenfor planområdet.

Vedtak:

I medhold av § 27-2 i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 finner Miljøverndepartementet å kunne stadfeste Oslo bystyrets vedtak av 11.06.02 om reguleringsplan for Arupsgate, Egedes gate og Klostergata med følgende endringer:

Endringer på plankartet:

Det må påføres tillegg i tegnforklaringen på plankartet at området reguleres til spesialområde: bevaring (middelaldersk bygrunn). Det må også legges på skravering for bevaringsformålet på hele reguleringsområdet.

Endringer i reguleringsbestemmelsene:

Reguleringsbestemmelsene i §§ 2 og 3 endres. Bestemmelsene skal etter dette lyde:

"§2

Området reguleres til:

Spesialområde: Forhage (bolig)

Offentlig trafikkområde: vei, parkering, fortau

Spesialområde: bevaring (middelaldersk bygrunn)

§ 3:

Spesialområde bevaring (middelaldersk bygrunn)

Reguleringsformålet omfatter middelaldersk bygrunn med kulturlagene som ligger under eksisterende veivolum. Tiltak som fremkommer av planen og som kulturminnemyndighetene har vurdert i forhold til lov av 9. juni 1978 nr 50 om kulturminner (kml)§ 8 omfattes ikke av formålet. Eksempelvis vil ikke anlegg av vei, fortau og forhage samt tiltak som ikke går dypere ned i kulturlagene enn eksisterende veivolum omfattes av reguleringsformålet spesialområde: bevaring (middelaldersk bygrunn).

Reguleringsformålet omfatter tiltak som ikke er klart beskrevet og dimensjonert i planen og som kulturminnemyndighetene ikke har vurdert i forhold til kulturminneloven. Eksempelvis vil tiltak som krever større gravedybde enn forutsatt i planen omfattes, - herunder kabelgrøfter samt graving for ledningsnett, sluk og membran. Disse tiltakene vil fortsatt omfattes av kml § 4, jf § 3. For disse tiltakene må det vurderes om det skal gjennomføres undersøkelser etter kulturminneloven § 9, og eventuelt søkes om tillatelse i henhold til kml § 8, første ledd før det kan gis tillatelse etter plan- og bygningsloven, jf pbl § 95 nr 2.

Ved inngrep i grunnen må det undersøkes om tiltaket vil kunne komme i konflikt med kulturminner og om arkeologiske undersøkelser må foretas. Byantikvaren skal kontaktes i god tid før tiltak igangsettes."

Miljøverndepartementet ber om at kommunen selv gjør de nødvendige endringer på plankartet og i reguleringsbestemmelsene. Kommunen må deretter sørge for kunngjøring av stadfestet reguleringsplan etter bestemmelsene i plan- og bygningslovens § 27-2 nr 3.

Departementets vedtak innebærer at det gjøres endringer i planen. I henhold til plan- og bygningslovens § 27-2 nr 2 kan departementet etter at kommunen er gitt høve til å uttale seg gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd. Miljøverndepartementet har informert kommunen om de aktuelle endringene, og kommunen har uttalt seg i brev av 11.11.02. Kommunen har ikke vesentlige merknader til endringene.

Departementet finner etter det opplyste at reguleringsplanen er behandlet i samsvar med bestemmelsene i plan- og bygningsloven, og at saksbehandlingen ikke gir grunn til merknader.

Kommunen er orientert om departementets vedtak ved kopi av dette brev.