Endring av plan - forenklet prosess etter plan- og bygningslovens § 12-14

• «Departementet mener det også i større grad må gjøres en planfaglig og praktisk vurdering her, og at det legges vekt på konsekvensene for omgivelsene og behovet for en bredere medvirkning.
• Slik departementet ser det, bør et avgjørende utgangspunkt for vurderingen være om endringene må betraktes som i vesentlig grad omstridt eller konfliktfylt, og derfor krever bredere medvirkning og grundigere behandling. Dersom endringen ikke er av en slik karakter og den også ligger innenfor planens hovedramme, vil endringen kunne anses å være av en slik art at prosessen kan forenkles. Dette gjelder selv om det foreligger protester fra naboer eller andre berørte.»
• «Dersom endringen får konsekvenser av vesentlig betydning for andre saker som gjør at det er nødvendig å se endringen i en større sammenheng, vil det heller ikke være aktuelt å behandle den uten ordinær prosess.»
• «Muligheten til å gjøre endringer etter bestemmelsen omfatter også å vedta utfyllinger innenfor hovedtrekkene i reguleringsplanen, selv om ordet utfylling ikke lenger fremgår direkte av ordlyden i bestemmelsen.»

Forutsatt at grunnvilkårene i lovbestemmelsen er oppfylt, kan endringene omfatte justering og nye elementer, som f.eks.:

• Justering av formålsgrenser, innføring av nye.
• Endring i planbestemmelser, innføring av nye.
• Endring i hensynssoner, innføring av nye.
• Endringer byggegrenser, linjeføring for infrastruktur, innføring av nye.
• Utfylling av eksisterende elementer i planen, økt detaljering mv..
• Endring av plangrenser. Hvis justeringen berører en tilliggende. reguleringsplan må vilkårene for enklere endring være til stede for begge planer.

Merk at sektormyndighetene har «vetorett»:

Prop. 149 L (2015-2016): 

«Dersom det gjelder tiltak i strid med nasjonale eller viktige regionale interesser som gir grunnlag for innsigelse, vil det ikke være aktuelt å gjennomføre endringen etter den enklere prosessen.»

Nærmere om tolkningen:

… når endringene i liten grad vil påvirke gjennomføringen av planen, …

• «liten grad» = skjønnsmessig helhetsvurdering. Loven må forstås slik at det er de negative påvirkningene som skal avveies.
• «vil påvirke» = må være sannsynlig at endringene i planen kan påvirke gjennomføringen, ikke nok med en hypotetisk mulighet, f.eks. at det er «fare for» at vil påvirke.
• «gjennomføringen» = konkret vurdering av den gjenværende plangjennomføringen ut fra de faktiske forholdene. 

Eksempler på endringer som kan vanskeliggjøre gjennomføringen, kan være uheldige konsekvenser av endringer i planen som øker behovet for nye eller som ødelegger for nødvendige infrastrukturetableringer, fordyrende ekspropriasjon, nye miljøkrav som blir vanskelig å oppfylle (f.eks. økte støyplager, forurensningsfare), behov for nye eller endrede vei- og avkjørselstraseer som blir krevende å få plassert eller finansiert.

Et særskilt og litt vanskelig spørsmål er om kostnadsøkninger knyttet til gjennomføringen i seg selv er et relevant vurderingstema. Hvis forslagsstiller påtar seg å dekke ev. kostnadsøkninger for andre, må en antakelig kunne se det slik at «vanskeliggjør» er nøytralisert.

Vurderingene skal bygge på en «planfaglig og praktisk» vurdering.

«… ikke går utover hovedrammene i planen, …»

• Hva som er planens hovedrammer, må ses i lys av hensikten med planen og bruken av arealformål.
  • Boligformål
  • Næringsformål
  • Blandete formål

• Hensikten med planen vil normalt være omtalt i planbeskrivelsen.
• Arealformålene framgår av plankartet, men de kan presiseres nærmere i planbestemmelse. Planbestemmelsene kan angi høyder, utnyttingsgrad og funksjonskrav som kan få betydning for vurderingen av hva som er hovedrammen.
• Ved blandende formål kan det bli mer krevende å fastslå hva som er hovedrammen.

• • Mest bolig, eller mest næring?
  • Blandende boligtyper, hvordan telle? Areal, antall boliger, antall beboere?
  • Det er størst spillerom for endringer der hovedrammen er blandende formål.
  • Mer krevende å gå fra bare næring til bare boliger, eller blandet formål med sterkt overvekt av nye formål.

«… heller ikke berører hensynet til viktige natur- og friluftsområder.»

• «berører» = det er nærliggende å tolke loven slik at endringen ikke fysisk må gripe inn i natur og friluftsområder, det holder at endringen får innvirkning på slike områder.
• «hensynet til» = vidt spekter av interesser knyttet til natur og friluftsområder. Samme vurderingstema som ellers i loven.
• «natur- og friluftsområder» = må forstås på samme måte som andre steder i loven, f.eks. som arealformålene nevnt i § 12-5 nr. 3, 4 og 5.
  • F.eks. turdrag, friområder og parker er omfattet.
  • Det er de negative hensynene som kan sperre for forenklet behandling, ikke positive effekter for natur og friluftsområder.

«… heller ikke berører hensynet til viktige natur- og friluftsområder.»

• «viktige» = ikke alle natur eller friluftsområder rammes av begrensningen om bruk av enklere endring.

• • Området må ha kvalifiserte kvaliteter eller være mye brukt. Beliggenheten og menneskenes bruk vil kunne ha betydning, men også «kvalitetene» i området, som f.eks. naturtyper og arter, ferdselsretten, oppholdsretten og høstingsretten etter friluftsloven mv.
  • Størrelsen behøver i så måte ikke være avgjørende, både små og store områder kan være viktige.
  • Avstand til andre natur- og friluftsområder kan også ha betydning. Jo lenger avstand, desto viktigere for lokalmiljøet.

Kommunen må forelegge forslaget for «berørte myndigheter, eiere og festere og andre berørte».

Kommunen må vurdere om og hvorfor endringene kan skje etter forenklet prosess. Dette skal skje før endringsforslaget forelegges for berørte myndigheter. Privat forslagsstiller kan (deretter) sende forslaget på forleggelse etter avtale med kommunen.

Prop. 149 L (2015-2016):

«Begrepet «andre berørte» er generelt, og det må derfor vurderes i det konkrete tilfellet hvem som skal få forslag til endring til uttalelse. Naboer vil måtte anses som berørte, og likedan rettighetshavere som for eksempel et berørt reinbeitedistrikt. Velforeninger og organisasjoner vil også kunne anses for å være berørt av en reguleringsendring, avhengig av de konkrete forholdene i saken.»

• «Typiske» berørte myndigheter er fylkeskommunen, miljømyndigheten hos statsforvalter, og andre statlige sektormyndigheter, som veg, bane, vannressurs, mfl..
• «Andre berørte» kan også omfatte Sametinget.

Frist for uttalelse, jf. Prop.149 L (2015-2016) side 76 og regulerings­planveilederen punkt 9.2.1:

«Bestemmelsen setter ingen spesiell frist for uttalelse, men det må gis en rimelig frist. Det er lagt til grunn at en rimelig frist vil kunne være på 2–3 uker. De ordinære krav til høring og offentlig ettersyn med frist på 6 uker vil ikke gjelde.»

Hva gjelder i ferietiden?

KDDs tolkingsuttalelse av 07.10.2024, sak 24/1155:

• «Selv om departementet har anslått at to til tre uker vil være tilstrekkelig, må det vurderes konkret i hver enkelt sak hva som er en rimelig frist. At fristen løper i ferietid vil kunne være ett moment i vurderingen. Andre momenter kan være forhold som fremgår i forvaltningslovfor­skriften § 39 første ledd (som neppe gjelder direkte, da det ikke er fastsatt noen frist for uttalelse, jf. forskriften § 35 om virkeområde for kapittel 9).
• I de aller fleste tilfellene antar imidlertid departementet at to til tre uker vil være en til­strekkelig frist. Som Statsforvalteren i Innlandet også viser til, kan det anmodes om forlenget frist for uttalelse.

Om merknader fra berørte myndigheter

Prop.149 L (2015-2016):

• Dersom det gjelder tiltak i strid med nasjonale eller viktige regionale interesser som gir grunnlag for innsigelse, vil det ikke være aktuelt å gjennomføre endringen etter den enklere prosessen.»
• En negativ uttalelse fra berørt myndighet er ikke i seg selv tilstrekkelig til at planendringen krever full planbehandling. Merknaden må ha karakter av innsigelse, og myndigheten må ha protestert eller klart frarådet kommunen å bruke reglene om forenklet endring av plan.
• Dersom kommunen innretter seg etter merknaden ved å justere planforslaget, kan kommunen likevel gjennomføre planendringen etter de enklere reglene.

KDDs tolkingsuttalelse av 07.10.2024, sak 24/1155:

«Hvis kommunen går utenfor sin kompetanse etter pbl. § 12-14 andre ledd, kan dette være en kompetanse­­mangel som lett kan føre til ugyldighet av vedtaket om endring av regulerings­plan.»

Selv om det ikke er krav til høring og offentlig ettersyn, må de vanlig utredningskravene følges, men de kan tilpasses endringsforslagets karakter og omfang.

§§ 12-8 til § 12-13:

• Ikke krav om planinitiativ.
• Ikke krav til oppstartmøte.
• Krav til kunngjøring.
• Klagerett på vedtaket.

Regelen i § 12-11 om forleggelse for kommunestyret ved avslag gjelder, jf. tolkingsuttalelse fra KDD, sak 19/839.

Departementet foreslo i 2021 en lovendring i tråd med denne uttalelsen. Forslaget vil ventelig bli fremmet i en lovproposisjon i 2025.

Kravet til ROS analyse gjelder, ref. pbl. kapittel 4.

Innsigelse skal normalt ikke være nødvendig, Det skal være nok at berørt myndighet gjør det klart i foreleggelsen at endringen ikke bør følge forenklet prosess.

Prop. 149 L (2015.2016:

«Dersom det gjelder tiltak i strid med nasjonale eller viktige regionale interesser som gir grunnlag for innsigelse, vil det ikke være aktuelt å gjennomføre endringen etter den enklere prosessen.»

Det er uansett adgang til å fremme formell innsigelse mot det materielle innholdet i planforslag som følger reglene om forenklet endring i § 12-14.

Det kan også rettes innsigelse mot formelle forhold. Slik innsigelse må imidlertid begrenses til de tilfellene der dette kan ha reelle følger for innholdet i planen, jf. rundskriv H-2/14 Retningslinje for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven punkt 2.3.2.

KDDs tolkingsuttalelse av 07.10.2024, sak 24/1155:

«I utgangspunktet vil en tilbakemelding fra statsforvalteren om at planforslaget er mangelfullt utredet ha karakter av innsigelse og dermed stenge for at endringen kan skje ved forenklet prosess. Dersom kommunen gjør de nødvendige utredningene kan det imidlertid synes noe formalistisk å holde fast ved at endringen må skje ved ordinær prosess.»

De alminnelige reglene om delegasjon etter kommuneloven gjelder.

Kommunestyret kan selv vedta en plan etter reglene om forenklet behandling andre ledd, dvs. må ikke delegere.

Andre ledd har ingen begrensninger med hensyn til hvem det kan delegeres til. Avgjørelsesmyndigheten kan delegeres til et politisk utvalg eller kommunedirektøren.

Delegasjon til kommunedirektøren kan bare skje i kurante saker, jf. kommuneloven 13-1 sjette ledd:

• «Et folkevalgt organ kan gi kommunedirektøren myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning, hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget selv har bestemt noe annet.»
• Kommunestyret vil ha et stort handlingsrom i denne vurderingen, og ut fra de lokale forholdene i kommunen. Det er langt på veg opp til kommunestyret selv å avgjøre om en sak er av prinsipiell betydning eller ikke.
• Dersom det finnes klare politiske vedtak, føringer og instrukser, strategier eller tidligere praksis som har avklart skjønnsutøvingen i saken, kan det ha betydning for om saken skal anses å ha prinsipiell betydning eller ikke.
• Kommunedirektøren kan delegere avgjørelsesmyndighet videre til for eksempel en etatsleder, leder for planenheten eller byggesaksenheten. Delegasjon til leder for byggesak kan være særlig praktisk for å unngå dispensasjoner. Delegasjonen kan f.eks. gå ut på å vedta planendringer i forbindelse med behandling av søknad om tiltak som gjelder eksisterende bebyggelse. Gebyrene for endring av plan bør ikke være for høye i forhold til å søke dispensasjon.

Det kan ikke delegeres til private, jf. KKD uttalelse i sak 2019/4170

Formål: kompostering av hageavfall til jordproduksjon.

Areal: 20 daa, LNFR-område.

Statsforvalteren:

• Grenser til naturreservat – egnet?
• Kan få store negative konsekvenser for naturverdiene i området → utredning.
  • Avrenning og spredning av fremmede arter.
• Vil berøre flere interesser i nærområdet → kunngjøring/medvirkning.

Konklusjon: 

Ikke grunnlag for å vedta endringen etter forenklet prosess.

Endre deler av KS1 fra konsentrert til frittliggende småhusbebyggelse.

Maksimalt antall boenheter reduseres fra 10 til 8.

Statsforvalteren:

• Sentrumsnære tomter bør ha høy utnyttelse.
• Strider mot nasjonale jordvernføringer.
  • Dersom sentrumsnær dyrka mark skal bygges ned må det sikres høy arealeffektivitet.

Konklusjon:

Ikke grunnlag for å vedta endringen etter forenklet prosess.

Nexans behov for ny testlab.

Endret byggehøyde fra 23 meter for inntil 1500 m² til 35 meter for inntil 3500 m².

Kommunen:

• Vil i liten grad påvirke gjennomføringen av planen.
• Området er regulert til næring med mulig utnyttelse på inntil 50% → potensiale for stor økning i aktiviteten.
• Vil ikke få en så vesentlig virkning for området at det kreves ordinær prosess.

Statsforvalteren:

• Ikke grunn til å tilsidesette kommunens vurdering og planfaglige skjønn.
• Ingen av uttalelsene fra berørte myndigheter har karakter av innsigelse.
• Berørte myndigheter har ikke hatt innvendinger mot at endringen skjer etter en forenklet prosess.

Konklusjon: 

Opprettholdt kommunens vedtak.

Kilde: Høringsnotat Halden kommune

Flytting av deler av en veitrasé:

• Regulert veg (1) → LNFR.
• Veg V20 (2) → atkomstveg til utbyggingsområde H2 og H.

Kommunen: 

• Justeringen fører til mindre samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur i et sårbart fjellområde (myr).
• Ikke vesentlig ulempe for klager.

Statsforvalteren:

• Klima- og miljøvernavdelingen er positiv til endring av arealformål fra vei til LNF.
• Først og fremst lokale interesser som blir berørt.
• Få protester.
• Kan vanskelig se at flytting av deler av veitraséen påvirker planen for øvrig.

Konklusjon:

Opprettholdt kommunens vedtak.

Økning av utnyttingsgrad for to delfelt fra 35%-BYA til 57%-BYA og 67%-BYA. 

• Hensikten: rette regne-/skrivefeil og muliggjøre utbygging av fire blokker i samsvar med planens intensjon.

Kommunen:

• Planen vil bli gjennomført som intensjonen i planen hele tiden har vært.
• Det er i opprinnelig plan gjort omfattende vurderinger og lagt inn en rekke bestemmelser for å sikre viktige natur- og friluftsområder.

Statsforvalteren:

• Ikke fremmet uttalelser med «karakter av innsigelse» → momentene/innspillene er ivaretatt i planarbeidet
• Innenfor hovedrammene i planen blir det ingen økning i antall boenheter/beslaglegging av større arealer enn det som var vurdert/lå til grunn for analyser og planmateriell i opprinnelig plan.
• Nye beregninger viser at endringene ikke vil medføre negativ påvirkning på viktige natur- og friluftsområder.

Konklusjon:

Opprettholdt kommunens vedtak.