Kommunale planoppgaver

Film med kort introduksjon til kommunal planstrategi og plansystemet.

Kommunal planstrategi kan beskrives som «en plan for planleggingen». Planstrategien skal utarbeides og vedtas av kommunestyret i løpet av det første året av valgperioden. I planstrategien tar kommunestyret stilling til om det er behov for å sette i gang arbeid med nye planer, eller om de gjeldende planene bør revideres eller oppheves i løpet av valgperioden. Hovedspørsmålet er: skal den gjeldende kommuneplanen videreføres, eller skal hele eller deler av den revideres?

Kommunene skal vurdere planbehovet på bakgrunn av samfunnsutviklingen, langsiktig arealbruk, miljøutfordringer og sektorenes virksomhet. Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging er en viktig del av grunnlaget for kommunal planstrategi. Vurderingen av planbehovet bør ses i sammenheng med regional planstrategi, som utarbeides parallelt av fylkeskommunen.

Slik utarbeides kommunal planstrategi

I arbeidet med planstrategien skal kommunen hente inn synspunkter fra statlige og regionale organer og nabokommuner. Kommunen kan legge opp til bred medvirkning og offentlig debatt om innholdet i den kommunale planstrategien hvis de vurderer det som hensiktsmessig. Forslaget til vedtak av kommunal planstrategi skal gjøres offentlig kjent minst 30 dager før det behandles i kommunestyret.

Dersom det er klart at hele eller deler av kommuneplanen skal revideres, kan kommunal planstrategi slås sammen med planprogrammet for kommuneplanen. Dette vil spare tid, slik at kommuneplanen kan bli vedtatt raskere.

• Veileder: Kommunal planstrategi
  
  

Kommuneplanens samfunnsdel er kommunestyrets overordnede styringsdokument. I samfunnsdelen vedtar kommunestyret mål og strategier for hvordan kommunesamfunnet og kommunens virksomhet skal utvikle seg de neste årene. Målene og strategiene bør utvikles i nært samarbeid med innbyggere, næringsliv, organisasjoner, institusjoner og berørte offentlige organer. I arbeidet med samfunnsdelen bør kommunen vurdere alternative strategier for samfunnsutvikling, langsiktig arealbehov og sektorenes virksomhet. Kommunen bør også vurdere hvordan prioriteringene kan bidra til å nå FNs bærekraftsmål. Samfunnsdelen skal gi grunnlaget for overordnede prioriteringer i arealdelen, for eksempel gjennom en egen arealstrategi.

Kommuneplanens samfunnsdel skal ha en handlingsdel som viser hvordan den skal følges opp. Handlingsdelen gir grunnlag for kommunens prioritering av ressurser, planleggings- og samarbeidsoppgaver, og konkretiserer tiltakene innenfor kommunens økonomiske rammer. Handlingsdelen har en fireårig horisont, og skal revideres årlig sammen med kommunens økonomiplan og budsjett. Økonomiplanen etter kommuneloven § 14-2 kan inngå i eller utgjøre handlingsdelen.

Det kan utarbeides kommunedelplan for bestemte temaer eller virksomhetsområder. Slike kommunedelplaner utarbeides etter samme prosess som kommuneplanens samfunnsdel, og skal ha en egen handlingsdel.

Slik utarbeides kommuneplanens samfunnsdel

Ved oppstart av arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel, skal det utarbeides et planprogram. Hensikten med planprogrammet er å skape enighet om formålet med planarbeidet, hvordan planprosessen skal gjennomføres og opplegget for medvirkning. Forslaget til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Fristen for å gi merknader og innspill skal være på minimum seks uker. Kommunestyret har myndighet til å vedta planprogrammet, men kan delegere den til et annet politisk organ eller administrasjonen dersom de ønsker det.

I utarbeidelsen av kommuneplanens samfunnsdel skal det tilrettelegges for aktiv medvirkning fra innbyggere, næringsliv, organisasjoner, institusjoner og offentlige organer. Forslaget til kommuneplanens samfunnsdel skal deretter sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Fristen for å gi merknader og innspill skal være på minimum seks uker. I forbindelse med dette skal planforslaget kunngjøres i minst én avis som er alminnelig lest på stedet, og i tillegg gjøres tilgjengelig elektronisk, for eksempel på kommunens hjemmesider. Etter at merknader og innspill er vurdert, er det kommunestyret som vedtar kommuneplanens samfunnsdel. Den vedtatte planen skal kunngjøres og gjøres tilgjengelig for alle.

Slik skal samfunnsdelen følges opp av kommunen og andre

Kommuneplanens samfunnsdel skal legges til grunn for kommunens egen virksomhet, og for statens og regionale myndigheters virksomhet i kommunen. Dette krever at det er bred enighet om innholdet i planen, og at mål og strategier er godt forankret både internt i kommunen og hos andre aktører som er viktige i gjennomføringen. Mål, strategier og tiltak som er vedtatt i samfunnsdelen skal være grunnlag for planer som vedtas, både på ulike sektorområder, for arealdelen og for kommunens økonomiplanlegging. En tydelig kobling mellom handlingsdelen og økonomiplanen er særlig viktig for å sikre at samfunnsdelen gjennomføres.

• Veileder: Kommuneplanprosessen – samfunnsdelen - handlingsdelen

Kommuneplanens arealdel besår av planbeskrivelse med konsekvensutredning og plankart med bestemmelser for bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser for hele kommunens land- og sjøareal. Arealdelen skal vise hvor i kommunen utbygging kan skje, og hvilke arealer som skal brukes til landbruk, natur, friluftsliv og reindrift. Arealdelen er viktig for å sikre en langsiktig, bærekraftig utvikling og forvaltning av arealene, naturen og kulturmiljøene i kommunen.

I kartet vises nåværende eller planlagt arealbruk med arealformål og hensynssoner. Arealformålet angir hva et område kan brukes til, med rettslig bindende virkning. Det betyr at det ikke kan settes i gang nye tiltak i strid med kommuneplan. Areal til boligformål er for eksempel markert med gul farge i plankartet. Hensynssonene angir hvilke hensyn som må tas når arealet skal brukes til det formålet det er lagt ut til i planen. Disse sonene vises med sort eller rød skravur over arealformålet. Eksempler på slike hensyn kan være risiko for flom og ras, kulturminner, naturmangfold, landbruk eller reindrift.

Kommuneplanens arealdel skal vise hvordan viktige hensyn og forhold skal følges opp i reguleringsplan, byggesaksbehandling og gjennom senere forvaltning av arealene. Dette gjøres ved at det vedtas bestemmelser til arealformål og hensynssoner. Gjennom bestemmelsene kan kommunen stille vilkår for eller krav til arealbruken og til utforming og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak. Slike bestemmelser kan for eksempel være krav om reguleringsplan, maksimalt utbyggingsvolum eller bevaring av kulturmiljø.

Kommuneplanens arealdel må være fleksibel nok til å ivareta nye behov og muligheter, den bør ikke være for detaljert og bør ikke ha flere restriksjoner enn nødvendig. Noen ganger er det behov for mer detaljert planlegging av arealbruken i enkelte deler av kommunen, for eksempel i tettsteder. I slike tilfeller kan det lages kommunedelplaner, som  utarbeides etter samme regler for innhold og prosess som kommuneplanens arealdel. Et alternativ til kommunedelplan kan være områderegulering, se mer under «reguleringsplan».

Slik utarbeides kommuneplanens arealdel

Ved oppstart av arbeidet med kommuneplanens arealdel, skal det utarbeides et planprogram. Hensikten med planprogrammet er å skape enighet om formålet med planarbeidet, hvordan planprosessen skal gjennomføres, hvordan arealinnspill skal vurderes og opplegget for medvirkning. I planprogrammet skal kommunen også vise hvordan konsekvensutredningen skal gjennomføres og hvordan ulike alternativer skal vurderes.

Forslaget til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, og fristen for å gi merknader og innspill skal være på minimum seks uker. Det er viktig at statlige og regionale myndigheter, og eventuelt andre myndigheter, gir klare innspill og lar høre fra seg dersom planen kan komme i konflikt med viktige nasjonale eller regionale hensyn. Dette har betydning for retten til å fremme innsigelse senere i prosessen (les mer om innsigelse under). Kommunestyret skal fastsette planprogrammet.  

I utarbeidelsen av kommuneplanens arealdel, skal det tilrettelegges for aktiv medvirkning fra innbyggere, næringsliv, organisasjoner, institusjoner og offentlige organer. Forslag til ny eller endret arealbruk skal utredes. Forslaget til kommuneplanens arealdel skal deretter sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, med frist for å gi merknader og innspill på minimum seks uker. Det er nå statlige og regionale myndigheter og andre myndigheter kan komme med en eventuell innsigelse. Privatpersoner kan bare komme med merknader til utkastet.

Etter at merknader og innspill er vurdert, er det kommunestyret som vedtar kommuneplanens arealdel. Ønsker kommunestyret å gjøre endringer i planen som ikke har vært på høring eller offentlig ettersyn, må disse tas opp til ny behandling. Hvis det fortsatt er uavklarte innsigelser til planen, skal kommunen sende den til statsforvalteren, som med sin tilrådning sender den videre til Kommunal- og distriktsdepartementet for endelig avgjørelse.

Den vedtatte planen skal kunngjøres og gjøres tilgjengelig for alle. Det er ikke anledning til å klage på kommunestyretes vedtak om kommuneplanens arealdel.  I planprogrammet bør det framgå hvordan kommunens langsiktige arealstrategi skal følges opp i kommuneplanens arealdel.  

• Veileder: Kommuneplanens arealdel

En reguleringsplan angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser. Den består av et detaljert arealplankart med tilhørende planbestemmelser og en planbeskrivelse. Hvor detaljert planen skal være er avhengig av formålet med planen, og om det er behov for videre detaljplanlegging for enkeltområder. Det er kommunestyret som vedtar reguleringsplanen, men det kan fremmes planforslag av andre offentlige aktører, eller av private aktører.

For reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn, er det krav til en konsekvensutredning.

Når skal det utarbeides reguleringsplan?

Det skal alltid lages en reguleringsplan før kommunestyret kan gi tillatelse til større bygge- og anleggstiltak, og for andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Det kan også fastsettes krav om reguleringsplan i kommuneplanens arealdel. I den kommunale planstrategien kan kommunen bestemme hvilke reguleringsplaner kommunen selv, eller i samarbeid med andre, vil gjennomføre i den kommende kommunestyreperioden. 

Områderegulering og detaljregulering

Vi har to typer reguleringsplaner; områderegulering og detaljregulering. Valget av plantype vil avhenge av detaljeringsgraden man ønsker og formålet med planen.

Detaljregulering er en plan for gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern. Dersom det skal planlegges for et avgrenset prosjekt, er detaljregulering godt egnet. Detaljregulering brukes for å følge opp og konkretisere den overordnede arealdisponeringen i kommuneplanens arealdel eller i en områderegulering.

Alle har rett til å fremme forslag til detaljregulering, men det er et lovpålagt krav at planen utarbeides av fagkyndige. Den som fremmer forslag om en detaljregulering, forslagsstiller, har krav på at forslaget tas imot, behandles og at kommunen tar standpunkt til om forslaget skal fremmes og legges ut til offentlig ettersyn. Kommunen kan avvise planforslaget, både ved oppstart og før offentlig ettersyn. Kommunen kan fremme alternative forslag.

Områderegulering skal vise arealbruken og viktige sammenhenger i et større område. Det er kommunen som utarbeider områderegulering, men kommunen kan overlate til andre myndigheter og private å utføre planarbeidet i samarbeid med kommunen.

Arealformål i reguleringsplaner

I en reguleringsplan skal arealformålene tydelig fremgå for det området planen gjelder. Arealformålet vises i plankartet og skal gi leseren av planen forståelse av hvilke typer funksjoner som skal fylle området, hvilke interesser eller farer som foreligger og hva som er tillatt innenfor planen.

Arealformål kan deles i underformål, og kombineres med andre arealformål, med hensynssoner og linjer, samt punktsymboler og påskrift. For reguleringsplaner kan underformålene som står i loven suppleres gjennom forskrift. Arealformålene vises med ulike farger i kartet, som definerer hva som er tillatt innenfor det avgrensede arealet. For eksempel viser fargen gul på plankartet, at arealet skal brukes til bolig. Lysgrønn kan være landbruk, natur eller friluftsformål, og lilla viser næringsbebyggelse. Arealformålene er de samme for kommuneplan og reguleringsplan, men i reguleringsplanen er det langt flere muligheter til kombinasjoner og underformål. 

Hensynssoner i reguleringsplaner

Hensynssoner angir hvilke særskilte hensyn som må tas når arealet brukes til det formålet det er lagt ut til i planen. Hensynssoner skal vises i plankartet og kan benyttes uavhengig av arealformål. En hensynssone kan gå på tvers av ulike arealformål og andre hensynssoner. Eksempler på slike soner i reguleringsplanen kan være for faresoner for skred og flom, områder båndlagt etter andre lover for eksempel områder for vern etter naturmangfoldloven eller kulturminneloven, og støysoner. Reguleringsplanen kan ha samme type hensynssoner som kommuneplanens arealdel, men i reguleringsplanen kan hensynene ofte ivaretas gjennom å gi detaljerte bestemmelser til arealformålene.

Bestemmelser i reguleringsplaner

Bestemmelsene skal supplere de arealformålene og hensynssonene som er vist på reguleringsplankartet og beskrive nærmere vilkårene for bruken av arealet. Det er vid adgang til å gi bestemmelser. Bestemmelser kan knyttes til ett eller flere arealformål i planen, eller avgrenses med en hensynssone. I tillegg kan det gis bestemmelser som gjelder hele planområdet. Formelt er plankart og bestemmelser likeverdige, og disse må stemme overens. Bestemmelsene er en utdyping av rammene som fastsettes i selve plankartet. Rammene for slike bestemmelser er gitt i 14 punkter i loven. Bestemmelser som ikke har hjemmel i plan- og bygningsloven, er ikke gyldige.

En reguleringsplan skal kunne gi direkte grunnlag for byggesaksbehandling, og bestemmelsene i reguleringsplanen er med å fastsette nødvendige rammer for byggesaken. Dette kan for eksempel være å sette formgivningskrav, vilkår for bruk eller vern av natur eller bebyggelse, og sette krav om særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak - rekkefølgebestemmelse.

Planbeskrivelse

Reguleringsplaner skal ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger, og tilpasses omfanget i den enkelte plansaken. Det er viktig at den gir en nøyaktig og god fremstilling av planforslaget, og hvordan det endrer planområdet og påvirker omgivelsene. For å gi et best mulig grunnlag for medvirkning og beslutninger, er det viktig at planbeskrivelsen får frem alle sider ved en plan og gir en grundig beskrivelse av planforslaget. For planer som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn skal planbeskrivelsen suppleres med en særskilt vurdering og beskrivelse – en konsekvensutredning – av planens virkninger for miljø og samfunn.

Rettsvirkningen av reguleringsplaner

En vedtatt reguleringsplan er bindende for framtidig arealbruk i området. Det vil si at reguleringsplanen bestemmer hvilken bruk som er tillatt eller forbudt. Dette betyr at tiltak eller virksomhet som strider med planen ikke er tillatt.

Reguleringsplanen griper i utgangspunktet ikke inn eksisterende virksomhet i området den gjelder. Den har ikke tilbakevirkende kraft. Rettsvirkningen av planen gjelder gjennomføringen av nye tiltak, men planbestemmelser kan i noen tilfeller også gi skjerpede krav for eksisterende virksomheter, f.eks. strengere krav til støy.

Dersom det fremmes en byggesøknad i tråd med reguleringsplanen, skal den godkjennes. Reguleringsplan er grunnlag for ekspropriasjon.

Rettsvirkningen til en reguleringsplan gjelder til en ny bindende plan for hele eller deler av området er vedtatt. Det er kommunen som har ansvar for arealplanleggingen, og kommunen kan lage nye reguleringsplaner eller endre tidligere reguleringsplaner så lenge en tiltakshaver ikke har fått byggetillatelse. I visse tilfeller kan kommunen også gi dispensasjon fra rettsvirkningene av reguleringsplanen.

Medvirkning i reguleringsplanprosesser

Reguleringsplaner skal behandles etter bestemte regler for medvirkning. Den som fremmer et planforslag skal legge til rette for medvirkning, og kommunen skal påse at dette er oppfylt. Kommunen har også et særskilt ansvar for å inkludere grupper som krever spesiell tilrettelegging. Reglene om kunngjøring, individuell varsling og medvirkning i planarbeidet sørger for at grunneiere og andre berørte parter får informasjon og mulighet til å delta i planprosessen. Reglene for utarbeidelse og gjennomføring av reguleringsplaner ivaretar rettssikkerheten for den enkelte. Vedtatt reguleringsplan skal gi forutsigbarhet for alle som er berørt av arealbruksendringer.

• Veileder: Reguleringsplan

Oppstartsfasen

Planarbeidet kan ikke starte før kommunen har samtykket til dette. Før en privat forslagsstiller kan be om et oppstartsmøte med kommunen, skal det lages et planinitiativ. I planinitiativet skal forslagsstiller redegjøre for prosjektet, beskrive lokale forhold og antatte virkninger på omgivelsene. Initiativet inneholder ofte skisser, illustrasjoner og annet materiale som beskriver prosjektet. Kommunen kan beslutte at et planinitiativ skal stoppes. Forslagsstiller kan da kreve å få det forelagt kommunestyret til endelig avgjørelse.

Når forslagsstiller er noen andre enn planmyndigheten selv, skal det gjennomføres et oppstartsmøte. Formålet med oppstartsmøtet er å etablere en felles forståelse mellom forslagsstiller og kommunen om forutsetningene for det videre planarbeidet. Møtet skal bidra til forutsigbarhet og redusere faren for at uavklarte eller uforutsette forhold kan vanskeliggjøre eller forsinke planprosessen.  Kommunen kan velge å ikke fremme det private planforslaget.  

Planarbeidet skal alltid varsles og oppstart av planarbeid kunngjøres. For enkelte planer med vesentlige virkninger for miljø og samfunn skal det også utarbeides et forslag til planprogram som skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn med minst seks ukers frist.

Utarbeide et reguleringsplanforslag

Når planarbeidet har blitt varslet, starter fasen med å utvikle planløsninger, lage et reguleringsplanforslag, og eventuelt konsekvensutrede. Når reguleringsplanforslaget utarbeides, skal det legges til rette for nødvendig medvirkning fra berørte naboer, grunneiere, organisasjoner og myndigheter. For større reguleringsplaner og planer som er i strid med kommuneplan, er det anbefalt å ta opp saken i regionalt planforum ved oppstart eller tidlig i planleggingsfasen. Det kan være aktuelt for kommunen å ta opp et privat planforslag til drøfting i regionalt planforum dersom kommunen vurderer å stoppe planforslaget ved oppstart.

Når forslagsstiller er en privat aktør, vil det ved utarbeidelse av planforslaget være hensiktsmessig med god og regelmessig dialog med kommunen. God informasjonsflyt og samarbeid mellom forslagsstiller og kommunen bidrar til bedre forutsigbarhet i prosessen. Det er vanlig praksis med dialog om det innsendte planforslaget mellom forslagsstiller og administrasjonen. Planforslag som legges frem til politisk behandling er dermed bearbeidet med hensyn til den helheten kommunen skal ivareta.

Behandling av planforslaget og vedtak

Når forslag til privat reguleringsplan er mottatt av kommunen, skal kommunen snarest, og senest innen tolv uker eller en annen frist som er avtalt, avgjøre om forslaget skal fremmes og legges ut til offentlig ettersyn. Planforslaget må oppfylle de nødvendige krav til reguleringsplaner for at fristen skal begynne å løpe. Kommunen kan presisere ytterligere krav til fremstilling og innhold. 

Hvis kommunen ikke vil fremme forslaget, skal forslagsstilleren få brev om dette med begrunnelse. En privat forslagsstiller kan ikke klage på et slikt vedtak. Dersom kommunen har avslått å behandle et planforslag som er i samsvar med kommuneplanen eller områderegulering, kan forslagsstiller kreve at avslaget blir lagt fram for kommunestyret. Direkte berørte parter skal underrettes om endelig reguleringsvedtak og vedtaket skal kunngjøres.

Endelig planforslag med eventuell konsekvensutredning, skal sendes på høring til berørte myndigheter, parter og interesseorganisasjoner, og legges ut til offentlig ettersyn. Det skal settes en frist på minst seks uker for uttalelse til planforslaget. Høring og offentlig ettersyn skal sørge for alle berørte får mulighet til å gi merknader til planforslaget. Kommunen skal gjøre relevante bakgrunnsdokumenter og fagrapporter tilgjengelige, også på internett.

Etter høringen skal kommunen behandle innkomne merknader, før planen sendes til kommunestyret for vedtak. Dersom planen har en konsekvensutredning, skal saksfremlegget gjøre det tydelig hvilke vesentlige virkninger planen vil medføre for miljø og samfunn, hvordan høringsuttalelsene er vurdert og vektlagt, og hvilke vilkår det stilles for å avbøte de vesentlige virkningene.

Reguleringsplaner som må avgjøres av Kommunal- og distriktsdepartementet

Reguleringsplaner har de samme reglene for innsigelse som kommuneplanens arealdel. Gjelder innsigelsen klart avgrensede områder, kan kommunestyret vedta resten av planen. Kommunal- og distriktsdepartementet avgjør om innsigelsen tas til følge og kan foreta de endringer som departementet mener er nødvendige.

Strider en plan mot nasjonale interesser, regional plan eller arealdelen i kommuneplan, kan Kommunal- og distriktsdepartementet oppheve eller endre en reguleringsplan selv om det ikke er reist innsigelse.

Felles plan- og byggesak

Skal plan- og byggesaken behandles i en felles prosess forutsetter dette samtykke både fra kommunen og forslagsstiller/tiltakshaver. Kommunen varsler relevante rettighetshavere, også for byggesaken. Frist for uttalelse er seks uker, og kommunen bør være adressat for eventuelle protester og kommentarer. Planen må vedtas før det kan gis byggetillatelse og det må fattes separate vedtak i byggesaken og plansaken.

Endring og oppheving av reguleringsplan

For endring og oppheving av reguleringsplan gjelder samme regler som for utarbeiding av ny plan. Ved mindre endringer som ikke har nevneverdig betydning for berørte parter eller interesser kan kommunestyret eller delegert myndighet treffe vedtak om endring av planen eller vedta utfyllinger innenfor hovedtrekkene i reguleringsplanen.. Større endringer må gjennom en ny høring og legges ut for offentlig ettersyn, slik at berørte parter kan uttale seg til endringene.

Reguleringsplaner vedtas av kommunestyret. Kommunestyret kan delegere myndighet til å vedta mindre reguleringsplaner i samsvar med kommunelovens regler når planen er i samsvar med rammer i kommuneplanens arealdel, og det er mindre enn fire år siden den ble vedtatt av kommunestyret. .

Reguleringsplaner vedtas endelig av kommunestyret dersom det ikke er fremmet innsigelse til planen. Statlige og regionale myndigheter, Sametinget og nabokommunene kan fremme innsigelse til en plan. Ved innsigelse skal statsforvalteren megle. Planer med innsigelse avgjøres av Kommunal- og distriktsdepartementet.

Kommunen kan ikke utarbeide reguleringsplaner som omfatter oljerørledninger i sjø eller større kraftledninger, jamfør plan- og bygningsloven § 1-3 om tiltak som er unntatt fra loven.

Kommunen skal sørge for at det utarbeides reguleringsplaner der det er fastsatt i kommuneplanens arealdel, for alle større bygge- og anleggstiltak, eller der det er behov for mer detaljert planavklaring.

Kommunen organiserer arbeidet med planleggingen og oppretter de utvalg som er nødvendig for å gjennomføre planleggingen.

Kommunen skal sørge for at det tilrettelegges for medvirkning i planarbeidet også når private utarbeider planutkast.

Kommunestyret skal sørge for at det er en særskilt ordning for å ivareta barn og unges interesser i planleggingen. 

Kommunen skal legge til grunn nasjonale eller regionale planer og retningslinjer for planleggingen.

Kommunen skal avholde oppstartsmøte der andre enn kommunen ønsker å utarbeide utkast til reguleringsplan. Det er gitt egne regler om oppstartfasen i pbl. § 12-8 og Forskrift 12. august 2017 nr. 1950 om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven. Det skal føres referat fra oppstartmøtet. Finner kommunen at et privat planinitiativ ikke bør føre frem, kan kommunen beslutte at initiativet skal stoppes. Kommunen avgjør om planprogram skal fastsettes. Planprogrammet fastsettes ordinært av kommunestyret. Kommunestyret kan delegere myndigheten til å fastsette planprogram.

Kommunen skal behandle forslag til detaljregulering fra private eller andre offentlige myndigheter og ta stilling til om planen skal fremmes, dvs. sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn med svarfrist på minst seks uker. Planforslaget skal også gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Kommunen skal sørge for at registrerte grunneiere og festere og så vidt mulig andre rettighetshavere i planområdet samt naboer, skal når de blir direkte berørt, på hensiktsmessig måte blir underrettet om forslag til reguleringsplan med opplysning om hvor det er tilgjengelig. Når fristen er ute, tar kommunen saken opp til behandling med de merknader som er kommet inn. Kommunen kan beslutte å ikke vedta planen eller sende den tilbake for ny behandling. Kommunestyret kan da gi retningslinjer om behandlingen.

Når planen er vedtatt, skal registrerte grunneiere og festere i planområdet, og så vidt mulig andre rettighetshavere i planområdet og naboer til planområdet, når de blir direkte berørt underrettes særskilt ved brev.

Kommunen skal behandle klager på reguleringsvedtak. Dersom kommunen ikke tar klagen til følge, skal kommunen sende saken til statsforvalteren for endelig avgjørelse.

Kommunens myndighet og plikter i forbindelse med endring av reguleringsplan

For plan- og bygningsloven § 12-14 om endring og oppheving av reguleringsplan, gjelder samme bestemmelser som for utarbeiding av ny plan. Endring av reguleringsplaner vedtas av kommunestyret. Kommunestyret kan delegere myndighet til å endre en plan til et politisk utvalg eller kommunens administrasjon, når endringen i liten grad vil påvirke gjennomføringen av planen for øvrig, ikke går utover hovedrammene i planen, og heller ikke berører hensynet til viktige natur- og friluftsområder.

Før det treffes slikt vedtak, skal saken forelegges berørte myndigheter, og eierne og festerne av eiendommer som direkte berøres av vedtaket, skal gis anledning til å uttale seg. Også andre berørte skal gis anledning til å uttale seg. Jamfør for øvrig plan- og bygningsloven § 1–9 om  forholdet til forvaltningsloven og klage.

Rådighetsinnskrenkninger

Arealplaner utarbeidet av kommunen, nærmere bestemt arealdelen av kommuneplan og reguleringsplaner, kan innebære kraftige rådighetsinnskrenkninger for grunneierne. Hovedregelen om erstatning er allikevel den samme: Grunneierne har ikke krav på erstatning. Plan- og bygningsloven § 15-1 omhandler grunneiers rett til å kreve innløsning ved kommuneplanens arealdel og § 15-2 omhandler grunneierens rett til å kreve innløsning ved reguleringsplan.

Dispensasjon fra plan

Myndigheten til å gi dispensasjon tilligger kommunen. Dispensasjon innebærer at en tiltakshaver etter søknad gis unntak fra planer og bestemmelser. Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen, jamfør plan- og bygningsloven § 19-2 om dispensasjonsvedtaket.

Kommunen kan gi midlertidige dispensasjoner. De kan være tidsbestemte eller tidsubestemte, Kommunen kan bringe midlertidige dispensasjonen til opphør gjennom pålegg hvis hensyn tilsier det, jamfør plan- og bygningsloven § 19-3 om midlertidig dispensasjon.

Lovkommentaren utdyper: Vilkårene må ha som formål å ivareta de hensyn som fremgår av plandelen av plan- og bygningsloven § 1-1 om lovens formål og § 3-1 om oppgaver og hensyn i planleggingen etter loven.

Kommunens adgang til å gi dispensasjon er avgrenset. Det kreves at hensynene bak den bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Det innebærer at det normalt ikke vil være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke.

Kommunen har ansvar for kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven, og skal også ivareta nasjonale og regionale interesser. Kommunen bestemmer hvordan deres arealer skal brukes ut fra en helhetsvurdering. Det er også kommunen som har ansvaret for at dette skjer på en faglig forsvarlig måte, etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Som hovedregel treffer kommunen rettslig bindende planvedtak, så lenge det skjer innenfor de rammer og retningslinjer som er gitt fra nasjonal og regionalt nivå.

Dersom et planforslag kommer i konflikt med nasjonale eller vesentlige regionale interesser, og/eller andre vesentlige interesser, kan berørte myndigheter fremme innsigelse til planforslaget.

Adgangen til å fremme innsigelse omfatter bare viktige konfliktsaker som ledd i planprosessen, etter at ordinær medvirkning er gjennomført. Det er en gjensidig plikt for kommunene og sektormyndighetene til å ha dialog og et godt samarbeid gjennom hele planprosessen. Det gir større muligheter for å finne løsninger undervegs i planprosessen, uten at det blir nødvendig å fremme formell innsigelse. Alle regioner skal etter loven ha et regionalt planforum. Dette skal bidra til tidlig avklaring av uenighet, raskere avgjørelser, bedre samordning av motstridende interesser og redusert konfliktnivå.

Innsigelsesordningen

Statlige og regionale myndigheter har ansvar for at viktige samfunnsinteresser blir ivaretatt i arealplanleggingen, som blant annet jordvern, klima, kulturminneverdier, samfunnssikkerhet, barn og unges interesser, naturmangfold og samferdselshensyn. For å sikre at disse interessene blir ivaretatt i kommunale planer, kan statlige fagmyndigheter og fylkeskommunen fremme innsigelse til et planforslag. Når det fremmes innsigelse mot kommunale planer innebærer dette at planen ikke kan vedtas av kommunestyret dersom partene ikke blir enige. Myndigheten til å treffe endelig planvedtak blir da overført til Kommunal- og distriktsdepartementet.

Andre berørte kommuner kan fremme innsigelse mot forslag til planer i spørsmål som er av vesentlig betydning for kommunens innbyggere, for næringslivet eller natur- eller kulturmiljøet i kommunen, eller for kommunens egen virksomhet eller planlegging.  Sametinget kan fremme innsigelse i spørsmål som er av vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse.

En innsigelse skal fremmes så tidlig som mulig og begrunnes. En innsigelse må være knyttet direkte eller indirekte til innholdet i planforslaget og ha vesentlig betydning for vedkommende myndighets saksområde. De fleste innsigelser vil dreie seg om konflikter mellom kommunens ønsker og behov, og nasjonale eller vesentlige regionale interesser i arealbruken. Det kan for eksempel gjelde hensynet til viktig næringsutvikling eller boligutbygging i kommunen, vurdert opp mot hensynet til naturmangfold, jordvern eller trafikkforhold.

Hvis kommunen ikke tar innsigelsen til følge, skal statsforvalteren mekle i saken mellom kommunen og myndigheten som har fremmet innsigelse til planen. Hensikten med meklingen er å komme til enighet og finne en løsning i saken. Det er et mål at innsigelsessaker så langt det er mulig løses lokalt. Mer enn 98 % av alle arealplaner i Norge godkjennes av kommunene selv. Enten fordi det ikke fremmes innsigelse, eller fordi innsigelsene løses gjennom dialog mellom myndighetene. Dette er en klar indikasjon på at samhandlingen mellom myndighetene for å finne akseptable løsninger i arealplanleggingen fungerer.

Dersom innsigelsen står ved lag etter at kommunestyret har behandlet planen,er ikke kommunestyrets planvedtak endelig. Saken må da sendes til Kommunal- og distriktsdepartementet for avgjørelse. Departementet skal da ta stilling til om innsigelsen skal tas til følge eller om planen kan vedtas, enten som den er eller med endringer. Departementet kan treffe følgende vedtak:

• Planen godkjennes. Innsigelsen tas ikke til følge.
• Planen godkjennes ikke. Innsigelsen tas til følge.
• Planen godkjennes med endringer. Innsigelsen tas da helt eller delvis til følge.

Departementets vedtak kan ikke påklages.

Lenker innsigelsessaker

• Avgjørelser i innsigelsessaker
• Rundskriv H-2/14 Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven
• Vedlegg: Oversikt over myndigheter med innsigelseskompetanse i plansaker etter plan- og bygningsloven pr. januar 2021
• Veiledere og rundskriv som klargjør nasjonale interesser og innsigelsesgrunnlaget

Medvirkning

Plan- og bygningsloven har et lovpålagt krav om medvirkning i planprosesser, i § 5-1.

Plikten til å tilrettelegge for aktiv medvirkning er den samme både for offentlige myndigheter og private forslagsstillere. Som planmyndighet har kommunen en særskilt plikt til å påse at andre myndigheter og private har fulgt kravet om tilrettelegging for medvirkning når de har utarbeidet planforslaget. Kommunen skal også sørge for at grupper som ellers ikke lett kommer til orde i planprosessen kan medvirke, slik som barn og unge og mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Medvirkning i planprosessen er viktig for at planer og tiltak er i samsvar med de interesser og behov befolkningen har, og for rettssikkerheten til de som blir berørt av en plan. Medvirkning skal bidra til høy legitimitet og bred forankring av planen, både politisk og i lokalsamfunnet. God medvirkning kan også avklare konflikter før planene vedtas og bidra til likebehandling. Innspill tidlig i planprosessen gir en større mulighet for å påvirke utformingen av planforslaget. Loven gir mulighet for innspill og påvirkning gjennom hele forløpet av en planprosess. Det er lagt opp til medvirkning ved utarbeiding av regional og kommunal planstrategi, planprogram, planbeskrivelse og konsekvensutredning, høring og offentlig ettersyn. Strategier og planforslag skal være tilgjengelig på Internett.

Klage

Det er klagerett på alle enkeltvedtak og reguleringsplanvedtak. Det er ikke klagerett på vedtak av kommuneplanens arealdel, samfunnsdel, eller kommunedelplaner.  

Kommunestyrets vedtak om å vedta eller endre en reguleringsplan kan påklages, men bare i én omgang. Fristen for å klage er som regel på tre uker etter at berørte har blitt gjort kjent med vedtaket. Kommunen har plikt til å varsle og klargjøre når klageadgang foreligger. Det er også alminnelig rett til innsyn i planforslag.

Det er bare positive vedtak som kan påklages. Det er derfor ikke klagerett på vedtak om ikke å vedta en plan. Myndigheten til å avgjøre klager, er overført til statsforvalteren. Planvedtaket påklages til statsforvalteren av parter med rettslig klageinteresse, som for eksempel en berørt nabo. Dersom statsforvalteren mener det bør gjøres endringer i vedtaket og kommunen ikke er enig i endringene, må klagesaken oversendes til Kommunal- og distriktsdepartementet for avgjørelse.

• Veileder: Medvirkning i planlegging

Hovedregelen er at utbygging skal skje etter rammene i en vedtatt plan. Tiltaket må både være i samsvar med gjeldende arealplaner og materielle regler gitt i loven og tilhørende forskrifter. En tiltakshaver kan etter søknad til kommunen, gis unntak fra planer og bestemmelser. Det forutsetter at hensynene bak den bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må være klart større enn ulempene.

Dispensasjonsbestemmelsen er begrunnet ut fra at det i enkelttilfeller kan være behov for å gjøre unntak eller avvik. Dispensasjon kan betraktes som en praktisk sikkerhetsventil. Tiltak som omfattes av loven, kan ha svært ulik karakter. Geografiske og andre lokale forhold kan variere. Planer virker over lang tid og både forutsetninger og omgivelsene forandrer seg. Dessuten vil det for mindre tiltak kunne fremstå som unødvendig ressurskrevende å gjennomføre en planendring med den mer omfattende saksbehandling som kreves for dette, særlig der avviket fra plan i seg selv ikke er omstridt eller kontroversielt.

En dispensasjonssøknad skal begrunnes og varsles overfor naboer og berørte statlige og regionale myndigheter. Dispensasjonsvedtaket kan påklages.

En dispensasjon endrer ikke planen, men er en tillatelse til å fravike den i det enkelte tilfellet. Dersom en dispensasjonssøknad innebærer et vesentlig og permanent avvik fra planen, bør slike endringer behandles som reguleringsendringer. Kommuner kan innføre gebyr for dispensasjonssøknader.

Det er spesielt stort press knyttet til dispensasjoner i strandsonen. Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen skal legges til grunn ved behandling av dispensasjoner i strandsonen.

Formålet med konsekvensutredninger er å klargjøre hva slags konsekvenser planarbeid kan ha for mennesker, miljø og samfunn. Det kreves konsekvensutredning (KU) for alle planer som kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn.

Plan- og bygningsloven setter rammene for hvilke planer som skal ha planprogram og konsekvensutredning. Forskrift om konsekvensutredninger (KU-forskrift) beskriver nærmere reglene og kravene om planprogram og konsekvensutredninger. Veileder for konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven gir mer detaljert informasjon.

Bakgrunn for konsekvensutredninger

Formålet med å stille krav om konsekvensutredninger er å sørge for at miljø- og samfunnshensyn blir tatt i betraktning når det skal tas stilling til om en plan kan gjennomføres, og hvordan det skal skje. Prinsippet er at beslutninger om arealbruk skal bygge på et opplyst og kunnskapsbasert grunnlag. En god konsekvensutredning gir beslutningstakere mulighet til å ha bedre kunnskap om hvilke konsekvenser ny utbygging og endret arealbruk vil få, og dermed bedre grunnlag for å avgjøre om utbyggingen er akseptabel eller ikke.

• er en integrert del av en planprosess
• er et viktig demokratisk virkemiddel
• bidrar til at både de som blir berørt av en plan og offentlige sektormyndigheter kan vurdere kvaliteten på beslutningsunderlaget, og gi en tilfredsstillende redegjørelse for planforslagets virkninger for miljø og samfunn.

Kommunen har en særlig viktig rolle som ansvarlig myndighet for planer etter plan- og bygningsloven, og for planer som er omfattet av krav til konsekvensutredninger. Kommunen har ansvaret for at bestemmelsene i forskriften blir fulgt. 

Hvilke planer er omfattet av krav om konsekvensutredning?

Det er §§ 6 og 8 i forskriften som angir hvilke planer som er omfattet av krav om planprogram og konsekvensutredninger. Forskriften har også to vedlegg som lister opp en rekke større tiltakstyper.

For kommuneplaner er det alltid krav om planprogram og om konsekvensutredning når planen tilrettelegger for nye områder til utbygging eller vesentlig endret arealbruk i eksisterende byggeområder. Det vil derfor normalt alltid være krav om KU ved revisjon av kommuneplanens arealdel, og kravet gjelder for alle nye områder som foreslås utbygd.

For alle reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn, er det krav om konsekvensutredning. Forskrift om konsekvensutredning angir nærmere hvilke reguleringsplaner det er, og hvilke det også er krav om planprogram til.

Kommunen har ansvaret for å beslutte om en reguleringsplan faller inn under bestemmelsene i forskriften, og dette skal gjøres før varsel om planoppstart.

Prosess for planprogram

Hensikten med planprogram er å styrke den innledende fasen i planarbeidet.

For planer med krav om planprogram og konsekvensutredning, er planprogrammet spesielt viktig for å legge de nødvendige premissene som er styrende for utredningsarbeidet.

Planprogrammet skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, samtidig med varsel om planoppstart. Det skal settes en frist på minst seks uker for uttalelse. Etter høring skal kommunen fastsette planprogrammet.

Prosess for konsekvensutredning

En konsekvensutredning skal gjennomføres i henhold til anerkjent metodikk og utføres av personer med relevant faglig kompetanse. Konsekvensutredningen skal være faktabasert, pålitelig og objektiv. Politiske avveininger skal ikke være en del av en konsekvensutredning.

Konsekvensutredninger er en del av planen, og skal sendes på høring sammen med planforslaget. Det skal settes en frist på minimum seks uker for å uttale seg til planforslaget med konsekvensutredning. Statlige og regionale myndigheter kan fremme innsigelse til en plan på bakgrunn av en dårlig eller mangelfull konsekvensutredning.

Innholdet i konsekvensutredningen

Konsekvensutredningen skal gjøre rede for hvilke verdier som finnes i et område, og hvordan disse verdiene vil bli påvirket av ny arealbruk eller et utbyggingstiltak. I KU-forskriften gis det en oversikt over viktige faktorer som planforslaget kan få virkning for og som skal vurderes, slik som naturmangfold, kulturminneverdier, jordvern og helse. Det skal utarbeides et ikke-teknisk sammendrag av konsekvensutredningen, som bør være forståelig for de som ikke har fagkompetanse. Veileder for konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven gir mer detaljert informasjon.

Konsekvensutredningens innhold og omfang skal tilpasses den aktuelle planen, og være relevant for de beslutninger som skal tas. Regelverket om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven, opererer med to nivåer; konsekvensutredning på overordnet plannivå, for eksempel til kommuneplanens arealdel, og konsekvensutredning på prosjekttiltaksnivå, for eksempel til en detaljregulering.

Konsekvensutredning til overordnede planer

Arbeidet med overordnede planer har ofte et langsiktig og helhetlig perspektiv på et oversiktsnivå. Dermed vil KU også ha et fokus på virkningen av strategiske valg som gjøres i planen.

Fokuset i konsekvensutredningene bør være å besvare spørsmål knyttet til lokalisering og arealbruk, som:

• Hvilke viktige miljø- og samfunnsverdier finnes i de foreslåtte utbyggingsområdene?
• Hvilke virkninger får utbygging eller ny arealbruk for disse verdiene?
• Hva bør gjøres for å avbøte de negative virkningene?

Legges det for eksempel opp til å bygge boliger på et skogsareal i kommuneplanen, forutsetter dette blant annet at friluftsinteresser og naturverdiene i området er kjente og at planforslagets påvirkning på disse verdiene blir tilstrekkelig vurdert i konsekvensutredningen. På den måten vil kommunestyret ha et bedre beslutningsgrunnlag når de skal ta stilling til om utbygging på dette arealet er forsvarlig.

I kommuneplanens arealdel er det også krav til at virkningene av de samlede arealbruksendringene i planen blir vurdert. En slik samlet vurdering skal få frem et bilde av hva summen av arealbruksendringer i planforslaget vil bety for ulike miljø- og samfunnshensyn. For eksempel vil det komme fram hvordan planforslaget vil påvirke jordbruksverdiene i kommunen. Ved å se på virkningen av summen for jordbruket, vil man lettere kunne vurdere om kommuneplanforslaget samsvarer med overordnede målsettinger for jordvern, eller kommunens egne ambisjoner om bevaring av dyrka mark.  

Konsekvensutredning til detaljplan

Når et utbyggingstiltak skal reguleres, enten om det er ved bruk av områderegulering eller detaljregulering, må det gjøres en konkret vurdering av om utbyggingstiltaket faller inn under forskriftens virkeområde og derfor har KU-krav. Dette gjelder selv om områdets arealbruk ble konsekvensutredet på et overordnet plannivå.

Der konsekvensutredning til overordnet plan har fokus på virkninger av omdisponering av areal, arealbruk og strategiske valg i planen, vil konsekvensutredning på detaljplannivå innebære en vurdering av hvordan den konkrete utbyggingen vil påvirke miljø og samfunn. På detaljnivå vet man gjerne mer om utforming, plassering, terrenginngrep og landskapsvirkning, samt forhold som utbyggingstiltakets energibehov, trafikkbelastning og utslipp. Da er det viktig at konsekvensene av de mer detaljerte forholdene i planen, avdekkes og vurderes i konsekvensutredningen.

• Veileder: Konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven