Hva er forvaltningspolitikk?

Forvaltningspolitikk er et gammelt fenomen, men relativt nytt som begrep. I Norge kom begrepet i bruk på 1980-tallet. Forvaltningspolitikk handler om hvordan forvaltningen er organisert, styrt og ledet og hvordan den virker. Dette har forvaltningen vært opptatt av i uminnelige tider. For eksempel var egypterne for 3000 år siden både opptatt av å dokumentere og bevare beslutninger tatt ved faraos hoff og å dokumentere samfunnets produksjon av for eksempel korn. Dette siste var ikke minst viktig for skattevesenet som skulle regne ut hvor mye som skulle betales i skatt. I dag har vi i staten, på samme måte som egypterne, regler om både journalføring og arkivering av forvaltningens dokumenter.

I Norge deler vi ofte forvaltningen i tre: staten, fylkeskommunene og kommunene. Her vil vi ikke komme inn på kommunene og fylkeskommunene. Nærmere beskrivelse om disse finner du under temaet Kommuner og regioner.

Etter Grunnloven er det i Norge tre statsmakter; Stortinget (den lovgivende og bevilgende makt), Kongen (den utøvende makt) og domstolene (den dømmende makt). Kongen er således etter loven den øverste leder av statsforvaltningen. I praksis vil dette bety regjeringen. Det administrative apparatet knyttet til domstolene regnes også som en del av statsforvaltningen, men domstolene er faglig helt uavhengige av statsforvaltningen når det gjelder deres dømmende virksomhet.

Det er ulike typer organisasjoner i staten

Statsforvaltningen består av flere typer organisasjoner; departementer, direktorater, ombud og tilsyn mv. Enkelte organer har også regionale og lokale ledd eller kontorer. De fleste statlige organer kan instrueres av det departementet de hører inn under, men noen er også faglig uavhengige, for eksempel enkelte tilsyn. Dette betyr at de ikke kan instrueres når de tar beslutninger i enkeltsaker, men de er bundet av lover og annet regelverk som de må følge.

Forvaltningspolitikk vil i denne sammenheng si å finne ut hvor mange og hvilke typer organisasjoner staten trenger for å gjøre oppgavene sine, og ikke minst finne ut hvilke typer organisasjonsformer som er best egnet til å utføre de ulike typene oppgaver. Hvis Stortinget for eksempel bestemmer at staten skal ta seg av en helt ny oppgave som staten ikke har drevet med fra før, er det viktig å finne ut om denne oppgaven kan legges til et eksisterende forvaltningsorgan, eller om det må opprettes et nytt organ. Deretter må en bestemme hvordan dette nye organet kan organiseres, slik at saksbehandlingen kan skje så effektivt og brukervennlig som mulig.

Staten eier eller kontrollerer en rekke selskaper. Dette omfatter både aksjeselskaper, statsforetak og særlovsselskaper. Det er mange grunner til at staten velger å operere gjennom selskaper, men ofte handler det om statlig engasjement innenfor områder hvor det også er private aktører, eller at man mener at en forretningsmessig drift og styring er det beste på det aktuelle området. I noen aksjeselskaper er staten også mindretallseier, mens private aktører eier flertallet av aksjene.   

Brukerorientering og innovasjon

Forvaltningspolitikken handler ikke i et vakuum. I bunn ligger både de grunnleggende forvaltningsverdiene som demokrati, rettsikkerhet, faglig integritet og effektivitet, men også nyere forvaltningsverdier som brukerorientering, åpenhet og involvering. I tillegg vil forvaltningspolitikken bli påvirket politisk av ulike regjeringers politikk. Den politiske påvirkningen kommer ofte til uttrykk når man skal vurdere hvilke oppgaver som skal ligge i markedet, og hvilke oppgaver som skal ligge i forvaltningen. Eksempel på dette er skoleverket og debatten om offentlige skoler kontra private skoler. Et annet eksempel er privatisering, det vil si om offentlige oppgaver skal legges ut i markedet eller ikke.

Brukerorientering påvirker forvaltningspolitikken på ulike måter. Innovasjon i offentlig sektor handler om å utvikle nye og bedre tjenester eller arbeidsformer. Hensikten er å skape verdi for innbyggerne og for samfunnet. For å sikre at løsningene som utvikles, er i tråd med forventninger og behov må brukere og ansatte i forvaltningen involveres i arbeidet.

Et eksempel er hvor stor påvirkningsmulighet brukerne skal ha på organiseringen av forvaltningen og på kvaliteten på tjenestene. Velges lav grad av brukerinnflytelse, kan man for eksempel gjennomføre brukerundersøkelser og sende saker på høring. Velges en sterkere grad av brukerinnflytelse, kan man for eksempel opprette brukerpaneler eller brukerråd, eller ta brukerne med i arbeidsgrupper eller andre samarbeidsfora som kan komme med forslag til ny politikk, nye lover og lignende.

Forvaltningens faglige uavhengighet og integritet

Selv om store deler av forvaltningen kan instrueres, skal den være faglig uavhengig og bygge sine råd på kunnskap vunnet gjennom erfaring eller forskning. Forvaltningen skal gi sine råd til politisk ledelse basert på beste faglige skjønn. Den skal legge fram ulike alternativer, begrunne disse og ikke minst illustrere konsekvensene av de ulike alternativene. Dette kommer mest til syne i departementene, som jo er styrt av politisk ledelse. Derfor sier vi at departementene er ”sekretariater for politisk ledelse”, ikke ”politiske sekretariater”. Les mer om dette i retningslinjene Om forholdet mellom politisk ledelse og embetsverk. Syv plikter for embetsverk.

Forvaltningen skal fra den ene dagen til den andre kunne betjene en ny politisk ledelse med en annen politisk farge, og da er den politiske nøytraliteten viktig for at tilliten skal kunne opprettholdes. Derfor er det viktig at vi har regler om forvaltningens faglige uavhengighet og integritet. Eksempler på dette er reglene om taushetsplikt og habilitet, men også reglene om karantene og saksforbud for både embetsmenn og tjenestemenn. Disse reglene skal blant annet motvirke sammenblanding av ulike roller og at taushetsbelagt informasjon lekker ut.

I forbindelse med karantenesakene som gjelder politikere, er det i tillegg valgt et organisatorisk virkemiddel. Det er opprettet et uavhengig kollegialt organ som tar seg av saker om karantene og saksforbud for statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere, kalt Karantenenemnda.

Ofte er ikke regler nok i seg selv. Da må forvaltningspolitikken også handle om praktiske virkemidler. Det kan for eksempel være kurs og foredrag, men også å invitere de ansatte i forvaltningen til å delta i øvelser innen etikk og integritet. Da kan man bruke konkrete eksempler fra egen arbeidsplass.

Hvem gjør hva – og på hvilket nivå i forvaltningen?

Forvaltningspolitikken handler også om å vurdere og ta stilling til hvem som skal behandle de ulike typer saker, ikke minst for å få en mest mulig effektiv forvaltning. I de senere år har derfor flere typer enkeltsaker blitt delegert fra departementene til direktoratene og andre organer. Årsakene er flere. En grunn er at det lokale nivået er nærmere brukerne. En annen grunn er ønsket om å sette departementene bedre i stand til å fungere godt som sekretariater for politisk ledelse og å konsentrere seg om ”de store linjene". En tredje grunn er å skjerme Kongen i statsråd (i praksis regjeringen) for klagesaker, slik at det blir mer rom for overordnede og strategiske saker. I denne sammenhengen vil forvaltningspolitikken i stor grad handle om ledelse og personal- og kompetansepolitikk. Når oppgaver flyttes, må man vurdere hvilke typer kompetanse som trengs for å utøve oppgavene på de ulike nivåene. Et eksempel er at noen direktorater som har fått delegert oppgaver, ikke bare får flere enkeltsaker, men de har kanskje også fått i oppgave å lage forskrifter. Da må de vurdere å rekruttere andre typer kompetanse enn de hadde før.

Måten  forvaltningen er organisert på har også endret seg som følge av digitalisering og bruk av ny teknologi. Teknologiske endringer påvirker etatenes tjenesteproduksjon og behov for fysisk kontakt for å utføre oppgavene. Mange tjenester som tidligere ble levert ved en skranke, er nå nettbaserte. Som følge av slike endringer har mange etater fjernet eller redusert sine lokale og regionale kontorer, og i større grad organisert virksomheten i divisjoner basert på spesialiserte prinsipper.

Oppsummert kan vi si at forvaltningspolitikk er å vurdere og å finne løsninger som passer på det aktuelle tidspunktet, både når det gjelder forvaltningens oppgaver, organisering og personalpolitikk. Forvaltningen er i stadig endring og må være i takt med samfunnet rundt seg. Forvaltningspolitikkens oppgave er å finne de beste løsninger som gjør at vi til enhver tid har en effektiv forvaltning, en brukervennlig forvaltning, en forvaltning som fungerer fra første dag ved politiske skifter, og ikke minst en forvaltning som ivaretar demokrati og rettssikkerhet og som har tillit i befolkningen.

Du finner mer om forvaltningspolitikk i stortingsmeldingen "Ei forvaltning for demokrati og fellesskap".