Den globale migrasjonsplattformen - spørsmål og svar

Dokumentet er ikke en internasjonal traktat, konvensjon eller avtale som overstyrer norsk lovgivning. Den samler prinsipper, rettigheter og forpliktelser som følger av eksisterende folkerett, herunder menneskerettighetene. Plattformen kan bli brukt som utgangspunkt for dialog mellom statene om nasjonale beslutninger. Norge har deltatt aktivt i de mellomstatlige forhandlingene som har pågått i 18 måneder. Her er noen ofte stilte spørsmål om migrasjonsplattformen:

Hva er FNs migrasjonsplattform?
FNs migrasjonsplattform danner et rammeverk for videre utvikling av migrasjonshåndtering på alle nivåer. Den samler prinsipper, rettigheter og forpliktelser som følger av eksisterende folkerett, blant annet menneskerettighetene.  Dette er det første globale, mellomstatlige dokumentet som er ment å gi en felles tilnærming til alle sider ved internasjonal migrasjon. Dokumentet er ikke juridisk bindende. Plattformen er resultat av 18 måneders forhandlinger mellom stater og konsultasjoner som har involvert sivilsamfunnet og privat sektor.

Hva er den ikke?
FNs migrasjonsplattform er ikke en internasjonal traktat, konvensjon eller avtale som overstyrer norsk lovgivning. Den krever ikke amnesti for ulovlige innvandrere. Innvandring skal skje i henhold til nasjonal lovgivning og forblir et nasjonalt ansvar. Norges nåværende regelverk åpner for arbeidsinnvandring med kvalifikasjoner som vi har behov for, men ikke noe mer. Hvordan innvandringsregelverket skal utformes forblir en nasjonal beslutning. Plattformen kan bli brukt som utgangspunkt for dialog mellom statene om nasjonale beslutninger.

Hvorfor trenger vi FNs migrasjonsplattform?
Plattformen er ment å gi et rammeverk for å håndtere dagens globale utfordringer knyttet til migrasjon. Det er ca 258 millioner internasjonale migranter i verden i dag.  Tallet ventes å øke som følge av befolkningsvekst, globalisering, bedre kommunikasjonsmuligheter, handel, og at økonomisk vekst gir flere mulighet til å reise. Klimaendringer kan også spille inn. Internasjonal migrasjon kan også gi muligheter til utvikling for enkeltmennesker og samfunn dersom den skjer i ordnede former og på lovlig måte.

Dårlig regulert migrasjon skaper derimot betydelige utfordringer. Økende irregulære migrasjonsstrømmer, for eksempel gjennom ulovlige grensepasseringer og personer som mangler dokumentasjon, preger den politiske dagsorden i mange deler av verden. Presset mot Europa er fortsatt stort selv om tallet på ankomster har gått betraktelig ned i forhold til toppåret 2015 da det kom over en million irregulære migranter. Noen ble anerkjent som flyktninger, men langt fra alle. Stor befolkningsvekst i de viktigste opprinnelseslandene, ustabilitet og manglende framtidsutsikter i eget land gjør at dette presset forventes å øke i årene fremover.

Irregulær og ulovlig migrasjon ved hjelp av menneskesmuglere fører til at kriminelle nettverk styrker seg på bekostning av både samfunnet og migrantene selv. Mottaksapparatet settes under press, arbeidsmarkedet kan komme i ubalanse og man kan få fremvekst av en underklasse som lever på siden av samfunnet. Dette kan føre til økende skepsis og motstand mot all migrasjon, ikke bare den ulovlige. FNs migrasjonsplattform har som mål å være et samlet og vidtfavnende rammeverk for å møte utfordringene og benytte mulighetene som migrasjonen gir, basert på grunnleggende verdier som menneskerettigheter, staters suverenitet og internasjonal dialog og solidaritet.

Hva er målene for FNs migrasjonsplattform?
FNs migrasjonsplattform omfatter 23 mål for bedre styring av migrasjonen lokalt, nasjonalt, regionalt og globalt. Den har som mål å motvirke de underliggende årsakene som hindrer folk fra å bygge meningsfylte liv i opprinnelseslandene. Den vil redusere risikoen og sårbarheten som migranter møter i de ulike stadiene av migrasjonsprosessen gjennom å respektere, beskytte og oppfylle deres menneskerettigheter og tilby nødvendig omsorg og assistanse. Den søker også å møte legitime bekymringer i samfunn som opplever store endringer som følge av migrasjon. Den forsøker å skape betingelser som gir migranter mulighet til å berike samfunnet gjennom sine evner og innsats, og på den måten bidra til bærekraftig utvikling.

Hvilke forpliktelser medfører FNs migrasjonsplattform?
Ved å slutte seg til FNs migrasjonsplattform forplikter statene seg politisk til å samarbeide om migrasjonsspørsmål. De anerkjenner at migrasjon har mange aspekter, definert gjennom de 23 målene i plattformen. Under hvert mål er det satt opp en liste over tiltak som statene selv kan velge å gjennomføre. De foreslåtte tiltakene bygger på internasjonale erfaringer med hva som kan gi gode resultater og bidra til å oppnå målene.

Er FNs migrasjonsplattform juridisk bindende?
FNs migrasjonsplattform er et politisk referansedokument som ikke er juridisk bindende for statene. Den tar utgangspunkt i staters suverene rett til å fastsette sin egen migrasjonspolitikk i samsvar med folkerettslige forpliktelser. FNs migrasjonsplattform inneholder ikke i seg selv noen nye folkerettslige forpliktelser.

Hva var de norske posisjonene under forhandlingene?
Utgangspunktet har vært å ivareta norske interesser og målsettinger. Vi krevde at skillet mellom regulære og irregulære migranter skulle opprettholdes. Personer uten oppholdstillatelse kan ikke behandles likt med dem som har lovlig opphold, særlig når det gjelder rettigheter til offentlige tjenester. Vi motsatte oss alle tekstforslag som ville gjort det lettere å krysse grenser uten tillatelse og oppholde seg ulovlig. Det fikk vi aksept for.

Vi ønsket at menneskerettighetene skulle gjennomsyre hele plattformen, og at sårbare migranter, særlig kvinner og barn, skulle ha særlig oppmerksomhet.

Vi tok til orde for at klima- og katastrofefordrevnes særskilte situasjon skulle omtales, og at man skulle søke å finne varige løsninger for denne gruppen, som ikke er flyktninger og derfor ikke omfattet av flyktningeplattformen. Plattformen legger opp til at situasjonen til slike fordrevne i hovedsak skal løses regionalt.

Vi krevde at FNs migrasjonsplattform skulle anerkjenne staters folkerettslige plikt til å samarbeide om å ta tilbake egne borgere når de mangler oppholdstillatelse i destinasjonslandet.  Statenes handlingsrom for å bestemme hvem som skal få opphold på territoriet, er ivaretatt.

Vi krevde at FNs migrasjonsplattform skulle erkjenne at ikke all retur til hjemlandet kan være frivillig. Noen ganger må tvangsmidler tas i bruk når irregulære migranter nekter å forlate destinasjonslandet. Det må opprinnelseslandene akseptere. Vi fikk tatt ut referanser til at all retur må være frivillig. Dette punktet fikk vi delvis gjennomslag for.

Vi krevde at FNs migrasjonsplattform ikke skulle legge opp til økt eksport av velferdsytelser. Vi fikk gjennomslag for at nasjonale regler skulle ligge til grunn, men sluttdokumentet har ikke blitt så tydelig som vi skulle ha ønsket på dette punktet.

Vi argumenterte for at internering av utlendinger kan være nødvendig i visse situasjoner dersom det er helt avgjørende som en siste utvei for å gjennomføre utsendelse av personer med endelig avslag på sin søknad om opphold. Dette er bekreftet i teksten. Barn kan også interneres dersom det er helt avgjørende og som en siste utvei, men plattformen åpner for at det skal gradvis arbeides for å avvikle bruk av internering av barn. Regjeringen har støtte fra Stortinget for behovet for kortvarig internering av barnefamilier hvor dette er helt avgjørende som en siste utvei. Dette fremgår av gjeldende norsk lovgivning.

Har Norge fått gjennomslag for sine krav?
Norge ble lyttet til og tatt hensyn til på alle områder. Vi fikk gjennomslag for våre viktigste krav. Vi stod ikke alene. Mange andre land delte våre posisjoner

Vil norsk tilslutning til plattformen føre til endringer i norsk innvandringspolitikk?
Nei, det vil i så fall være fordi vi beslutter det selv. FNs migrasjonsplattform forplikter oss ikke til å endre norsk innvandringspolitikk.

Hvorfor har land som USA, Ungarn og Østerrike trukket seg?
USA deltok ikke i forhandlingene. Det er ulike grunner til at Ungarn og Østerrike har trukket seg. Det er en bekymring for at plattformen kan åpne for mer innvandring. Vi mener at dette i hovedsak er ubegrunnet.  Noen frykter også at «migrant» skulle bli en ny folkerettslig kategori med særskilte rettigheter.  Plattformen åpner etter vårt syn ikke for dette.

Når skal FNs migrasjonsplattform vedtas?
FNs migrasjonsplattform skal vedtas ved akklamasjon på en særskilt FN-konferanse i Marrakech, Marokko, 10. og 11. desember 2018. Det er en politisk erklæring og den skal ikke signeres av statene.

Vil det koste noe å slutte seg til? Vil dette styre vår utviklingspolitikk?FNs migrasjonsplattform inneholder mål om å styrke samarbeidet om migrasjonsforvaltning gjennom kompetanseoverføring og kapasitetsbygging. Rike land kan bidra til dette i fattige land gjennom bruk av bistandsmidler. Det kan være mange gode grunner til å inkludere slike tiltak i norsk bistand, men det vil være vårt eget valg. Plattformen gir ingen økonomiske forpliktelser.

Dersom Norge slutter seg til erklæringen, kan det være aktuelt å avgi en posisjonsforklaring som utdyper norsk holdning på de mest prioriterte områdene. Posisjonsforklaringen avklarer Norges forståelse av erklæringen og blir et viktig referansedokument for videre norsk oppfølging.

Hva skjer hvis vi ikke slutter oss til?
Land som ikke slutter seg til, velger å stå utenfor det videre FN-samarbeidet om migrasjon. Det vil også gi oss et svakere utgangspunkt i dialogen med andre land om migrasjonsspørsmål som er viktige for Norge.

Omfatter plattformen også tiltak for flyktninger?
Personer som har beskyttelsesbehov og er anerkjent som flyktninger i henhold til FNs flyktningkonvensjon av 1951, er ikke omfattet av FNs migrasjonsplattform. FN har forhandlet en egen plattform for flyktninger.

Har Norge sluttet seg til?
Regjeringen har besluttet at Norge slutter seg til FNs migrasjonsplattform. 

Hva er videre saksgang for FN-plattformen?
Det endelige utkastet til FNs migrasjonsplattform er forhandlet fram mellom et stort flertall av FNs medlemsland. Den fremforhandlede teksten blir lagt frem i form av et resolusjonsutkast for den særskilte FN-konferansen i Marrakech 10.-11. desember. Det forventes at FNs medlemsland som deltar på konferansen vil gi sin tilslutning til resolusjonsutkastet.  Hvert land vil i den forbindelse ha anledning til å avgi et muntlig innlegg. Deretter vil plattformen bli oversendt til behandling og avstemming i FNs generalforsamling i New York. Foreløpig dato for behandling i FNs generalforsamling er 19. desember. Det ventes at plattformen vil bli endelig vedtatt av et stort flertall av medlemslandene.

Selve gjennomføringen av FNs migrasjonsplattform vil bli fulgt opp av et nyetablert nettverk av alle FN-institusjonene som arbeider med migrasjon. Dette blir lansert under Marrakech-møtet og skal koordineres av Den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM). Oppfølgingen vil skje i et nyetablert «International Migration Review Forum» som skal finne sted hvert fjerde år, første gang i 2022. Global Forum on Migration and Development (GFMD), som er et uformelt statsledet debattforum, vil holde årlige møter om gjennomføringen. I tillegg legges det opp til regionale oppfølgingsmøter hvert fjerde år, første gang i 2020.

Hva er forskjellen på migrasjonsplattformen og flyktningplattformen?
Både flyktningplattformen og migrasjonsplattformen har sin bakgrunn fra FNs generalforsamling i 2016, der den såkalte New York-erklæringen (New York Declaration for Refugees and Migrants) ble vedtatt enstemmig av alle 193 medlemsland. Der fikk FNs høykommissær for flyktninger i oppdrag å utarbeide en global flyktningplattform som skulle vedlegges hans årsrapport til FNs generalforsamling. Videre ble det besluttet at medlemslandene skulle fremforhandle en global migrasjonsplattform. De to plattformene har dermed et felles utspring, men er av ulik karakter og har blitt utviklet gjennom separate og ulike prosesser. De har også ulik status.

Flyktningplattformen er ikke fremforhandlet mellom statene, mens migrasjonsplattformen er det. Flyktningplattformen er skrevet av FNs høykommissær for flyktninger etter tett konsultasjon med FNs medlemsland og andre interessenter, men har ikke vært gjenstand for forhandlinger. Følgelig skal ikke flyktningplattformen vedtas av statene slik tilfellet er med migrasjonsplattformen. Stater kan heller ikke tilslutte seg eller trekke seg fra Flyktningplattformen. Statene kan selv velge å bidra – eller ikke bidra til – til internasjonalt samarbeid, inklusivt med finansiering, som har forankring i flyktningplattformen.

Flyktningers rettigheter har allerede et klart folkerettslig vern gjennom Flyktningkonvensjonen av 1951, som Norge er tilsluttet. Flyktningplattformen viser til eksisterende folkerett, og etablerer ikke nye rettigheter eller plikter av den typen som fremkommer i Flyktningkonvensjonen. Flyktningplattformen etablerer ingen nye prinsipper om flyktningers rettigheter. Migranter har ikke noen særskilt beskyttelse under egen konvensjon, og migrasjonsplattformen baserer seg i vesentlig grad på universelle menneskerettigheter.

***

Her kan du lese FNs tekst om Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration.

Her kan du lese en uoffisiell norsk oversettelse av plattformen.