Folkerettslige spørsmål i tilknytning til Svalbard

Artikkelen har vært publisert i studieheftet "Studietur Nord"

Av Rolf Einar Fife, Utenriksdepartementet

Denne teksten er en redigert utgave av artikkelen som ble publisert i studieheftet "Studietur Nord". Publikasjonen er et samarbeide mellom Utenriksdepartementet, Norsk Polarinstitutt, Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Universitet (NTNU), Sintef og Universitetssenteret på Svalbard (Unis).

Den gjenspeiler norske synspunkter, men er ikke en redegjørelse for offisielle norske holdninger. Forenkling og utelatelser forekommer.

Se stor versjon av kartet (pdf)

Svalbard og de omkringliggende havområder

Den arktiske øygruppen Svalbard ligger midt mellom fastlands-Norge og Nordpolen. Den er omgitt av Norskehavet og Grønlandshavet i vest, Barentshavet i øst og Nordishavet i nord. Øygruppen ligger omtrent på samme breddegrader som den nordlige delen av Grønland (2,2 millioner km2) og de russiske øygruppene Franz Josefs land (16.100 km2) og Novaja Zemlja (83.400 km2). Svalbards landområder har et areal på til sammen ca. 62 700 km², hvorav ca. 54 prosent er dekket av is. Øygruppen ble tidligere omtalt som Spitsbergen, som er et navn som siden 1925 forbeholdes den største øya. Øygruppens administrative sete, Longyearbyen, og de øvrige bebodde områdene befinner seg alle på Spitsbergen.

Den norske kontinentalsokkel omfatter blant annet en sammenhengende undersjøisk forlengelse av landmassene langs fastlands-Norge og Svalbard. Dette er en del av den større euroasiatiske kontinentalmarginen, som omfatter sammenhengende kontinentalsokkelområder på begrensede havdyp. Denne sammenhengende kontinentalmarginen omfatter også slike øygrupper som Shetlandsøyene (Storbritannia), Svalbard (Norge), Franz Josefs land, Novaja Zemlja og Severnaja Zemlja (Den Russiske Føderasjon).

Havområdene rundt Svalbard er tidvis dekket av is, med store sesongmessige variasjoner for iskanten og polarfronten. Dette har tradisjonelt satt begrensninger på mulighetene for å drive skipsfart, fiske og andre aktiviteter til havs. Kystlinjen og kystnære farvann rundt øygruppen er dessuten sårbare blant annet for oljeutslipp.

Vesentlige marine økosystemer preger havområdene rundt Svalbard, og påvirker hverandre. Disse områdene fungerer som oppvekstområde for viktige fiskebestander. Det er av avgjørende betydning for oppveksten av ungfisk, og derved for utviklingen av flere arter med stort utbredelsesområde. Norsk-arktisk torsk er en av de vandrende fiskebestander med omfattende vandringsmønstre i Barentshavet og i Norskehavet. Undermåls fisk må vernes for å trygge bestanden. Dette medfører blant annet behov for stengning av områder for fiske. Dette bidrar i sin tur til å forklare hvorfor Norge har sikret russiske fiskere fleksible ordninger med adgang til fiske i sonene rundt Svalbard og fastlands-Norge. Dette skjer blant annet under forutsetning om at fiske ikke finner sted i yngleområder lenger øst, under russisk jurisdiksjon.

Et særlig kjennetegn ved fiskeriforvaltningen i Barentshavet er det omfattende, avtalebaserte bilaterale fiskerisamarbeidet med Russland. De to kyststatene fastsetter årlige totale fangstmengder og kvotefordeling. Dette baseres på de vurderinger av det totale utbredelsesområder for bestandene, snarere enn å ta utgangspunkt i de nasjonale soner. Derved har de to kyststatene siden 1970-tallet utviklet en økosystembasert forvaltningsmodell.

Hvordan ble Svalbard norsk territorium i henhold til folkeretten?

Norge utøver suvereniteten på øygruppen. Dette har i årenes løp blitt anerkjent, enten uttrykkelig eller stilltiende, av hele det internasjonale samfunnet.

Gjennom historien ser man at suverenitet over «nye» landområder stort sett er blitt ervervet på grunnlag av ensidige (unilaterale) tiltak av stater, inkludert okkupasjon. I noen tilfeller har territoriell suverenitet blitt avklart i kjølvannet av krigføring eller gjennom avtalt avståelse av territorium. Rent unilaterale virkemidler har over tid, kombinert med mangel på vedvarende protester eller reaksjoner fra andre stater, vært det vanligste grunnlaget for suverenitetsavklaring. Uttrykkelig anerkjennelse fra andre staters side har hørt til unntakene.

I tilfellet Svalbard var det Norge som tok en serie initiativer basert på åpenhet og konsultasjon med sikte på å oppnå en tidlig avklaring. Dette ble gjort på en måte som nok savnet presedens i suverenitetsspørsmål. Den åpne, dialogbaserte tilnærmingen var nokså unik.

Unionen Norge og Sverige inviterte i 1871 et antall stater til å inngi synspunkter på en eventuell norsk annektering av øygruppen. De fleste statene hadde ingen innvendinger, mens Russland uttrykte reservasjoner i forhold til Norges krav. Det ble dermed bestemt at man ikke skulle annektere området på det tidspunktet. Etter unionsoppløsningen i 1905 inviterte Norge både Russland og Sverige, og senere også andre stater, til tre etterfølgende konferanser i Kristiania (Oslo) i henholdsvis 1910, 1912 og 1914. Her undersøkte man om det var mulig å etablere et internasjonalt fellesstyre over øygruppen med sikte på å svare til de regulerings- og kontrollbehov som hadde meldt seg med hensyn til kullgruvedrift. Tanken dro inspirasjon fra det delt fransk-britiske styret på Ny-Hebridene i Stillehavet (en ordning som senere ble sterkt kritisert og opphevet før dannelsen av den uavhengige staten Vanuatu). Under enhver omstendighet, møtte forslagene fremsatt på Kristiania-konferansene motstand og ble vurdert til ikke å være gjennomførbare. Den første verdenskrigen satte en stopper for videre diskusjoner.

Etter krigen var det igjen Norge som tok initiativet til å komme frem til en endelig løsning vedrørende Svalbard, og brakte saken inn for fredskonferansen i Paris i 1919.

 

Fra Norges   presentasjon for fredskonferansens øverste råd 10. april 1919:     «Situasjonen nå er at erfaringene fra suksessive   forhandlingsmøter og bestrebelsene på 1914-konferansen synes fullt ut å ha   vist at det er uoverkommelige vanskeligheter med å avklare en internasjonal   forvaltning av øyene Spitsbergen og Bjørnøya, med utgangspunkt i ideen om   terra nullius (ingenmannsland), og at den eneste tilfredsstillende og varige   løsning vil bli å tilbakeføre øygruppen til Norge. Denne   løsningen ville på ingen måte utelukke muligheten for en ordning der de   eksisterende (private) besittere kan få adgang til å fremlegge til   tvisteløsning deres eiendomsrettigheter for en internasjonal domstol. På tilsvarende   vis, ville ikke den norske regjeringen ha innvendinger mot å inkludere et   vilkår om fremtidig kontroll med gruvene på Spitsbergen i en overenskomst som   tilbakefører øyene til Norge. Den norske   regjeringen er overbevist om at den tjener fredens interesser ved å forelegge   for Konferansen dette spørsmålet, som har vært omtvistet i så lang tid, og   uttrykker håpet om at alle vil enes om en endelig tilbakeføring av øy-gruppen   til Norge, som er det eneste landet som noensinne har utøvd suverene   rettigheter der.»

 

Spørsmålet ble satt på konferansens dagsorden selv om øygruppen ikke hadde vært berørt av militære operasjoner under krigen. En nøkkelårsak var de tap Norge hadde lidd under krigen til tross for sin nøytralitet. En vesentlig del av handelsflåten var sunket, med betydelige tap av menneskeliv og tonnasje, mens Norge under hele krigen hadde sikret uavbrutte kommunikasjons- og forsyningslinjer sjøveien. Stormaktene mente de sto i en takknemlighetsgjeld til Norge, samtidig med at de uttrykte forståelse for de norske argumentene som ble lagt fram for fredskonferansen.

 

Fra det franske   parlamentsmedlemmet Joseph-Barthélemys presentasjon av traktaten for   utenrikskomitéen i nasjonalforsamlingen (Deputertkammeret) 30. juli 1924:     «Den [traktaten] gir en rettslig bekreftelse på den   faktiske suverenitet som Norge har utøvd over Spitsbergen over tre århundrer   og som de fleste berørte stater har vist seg villige til å anerkjenne siden   1871. […] Dess raskere vi kan gi Norge vår formelle tilslutning som nå   avventes med forståelig utålmodighet, og som alt er avgitt av Nederland,   England, Danmark, USA og Italia, dess bedre vil vi kunne vise for denne   ærerike nasjon at det franske folk verken har glemt den støtte som vi er   blitt til del i en av de vanskeligste perioder i vår historie, eller de   tjenester som indirekte ble gitt de allierte maktene av den norske   handelsflåten under krigen ved å sikre forsyningslinjer, men som kostet Norge   800 tapte skip og 1200 sjømenns liv.»

 

Den amerikanske utenriksminister Lansing hadde tidligere indikert at en endelig avklaring av suvereniteten over Svalbard, i Norges favør, ville inngå blant forutsetningene for varig fred i Europa. Når den norske utenriksminister Ihlen i 1919 forsikret om at Norge ikke ville skape noen vanskeligheter med hensyn til de danske krav på Grønland, var dette dessuten ledd i en gjensidig forståelse med danskene om at Danmark heller ikke ville skape noen vanskeligheter med hensyn til Norges krav på Svalbard.

Konferansen vurderte to alternative opsjoner; enten norsk forvaltning av territoriet på vegne av det internasjonale samfunn, eller full suverenitet for Norge, med enkelte rettigheter for utenlandske borgere. Den sistnevnte løsning ble foreslått av Norge og fullt ut godkjent på fredskonferansen.

 

Fra   Spitsbergen-kommisjonens rapport til fredskonferansens øverste råd 5.   september 1919:   «Siden øygruppen nå er ingenmannsland, er alle enig om   behovet for bringe denne tilstanden til opphør, ved å avklare øygruppens   status. Med dette   siktemålet har to løsninger vært vurdert: Det første alternativet ble   foreslått av noen stater og enkelte av kommisjonens medlemmer, og besto i å   gi Norge et mandat under Folkeforbundet. En annen løsning, som Norge tok til   orde for, besto i å tilstå suvereniteten til sistnevnte stat, under   forutsetning om enkelte avtalte garantier til fordel for de andre statene. Tatt i   betraktning at Norge har de største interessene i forhold til Spitsbergen,   samt Norges geografiske nærhet til øygruppen, og fordelen ved en endelig   løsning, har kommisjonen enstemmig sluttet opp om det andre systemet, som ikke   har møtt på noen innvendinger fra noen av de mest berørte statene.»

 

Derved forkastet konferansen enhver forestilling om at territoriet skulle forvaltes av Norge på vegne av andre stater. Traktaten ble dessuten åpnet for tilslutning fra enhver stat gjennom en enkel meddelelsesprosedyre. Dette la mulighetene til rette for raskt å få bred støtte til denne endelige avklaringen av suverenitetsspørsmålet.

 

Fra Traktatens artikkel 1:     «De høie kontraherende parter er enig om å anerkjenne   under de vilkår som er fastsatt i nærværende traktat Norges fulle og   uinnskrenkede høihetsrett over Spitsbergen-øgruppen, som foruten Bjørnøya   eller Beeren-Eiland omfatter alle øer mellem […], tillikemed alle de øer,   holmer og skjær, som hører dertil. […]»

 

I dag har omkring 40 stater sluttet seg til Traktat angående Spitsbergen-øygruppen av 9. februar 1920. Denne blir vanligvis omtalt på norsk som Svalbardtraktaten, selv om dette ikke er traktatens egentlige navn. (I det følgende vil den regelmessig bli referert til som «traktaten».) Traktaten anerkjenner full norsk suverenitet over øygruppen og krever at Norge sikrer visse rettigheter for borgere av de andre signatarstatene.

Sovjetunionen ga sin formelle anerkjennelse av norsk suverenitet over øygruppen i en noteveksling med Norge i 1924. Anerkjennelsen ble gjort uten betingelser, elleve år før Sovjetunionen sluttet seg til traktaten i 1935. Som anført i meddelelsen, ville Sovjetunionen som følge av anerkjennelsen ikke senere reise noen innvendinger mot traktaten.

 

Fra Sovjetunionens   notifikasjon til Norge 16. februar 1924:     «….Uten å avvente utfallet av de kontakter som den   kongelige regjeringen er villig til å gjennomføre for dette formålet overfor   signatarmaktene, ønsker jeg herved å informere om at Unionens regjering alt   fra nå av anerkjenner Norges suverenitet over Spitsbergen, inkludert   Bjørnøya, og vil følgelig i fremtiden ikke ha noen innvendinger vedrørende   Spitsbergen-Traktaten av 9. februar 1920 eller bergverksreglementet som   vedrører denne. (…)»

 

Anerkjennelsene av suvereniteten brakte til opphør øygruppens tidligere status som ingenmannsland, eller terra nullius. Norges suverenitet ble anerkjent gjennom traktaten, gjennom ensidige erklæringer, eller manglende opprettholdelse av protester eller stilltiende aksept fra det internasjonale samfunnet for øvrig. Dette har selvstendig folkerettslig betydning. Dette gjelder også i forhold til Norges formelle innlemmelse av øygruppen i Kongeriket i 1925. I samsvar med den norske grunnlov, betød denne innlemmelsen at territoriet ble en uavhendelig og udelelig del av Kongeriket.

Avklaringen av suverenitetsspørsmål i omkringliggende arktiske territorier

Svalbard var blant de aller første territorier i våre arktiske nærområder der suvereniteten ble avklart. På den tiden var de fleste av de omkringliggende områder fremdeles ingenmannsland.

Øygruppen Frans Josef Land like i nærheten er et eksempel på dette. I 1926 vedtok Sovjetunionen et sektordekret. Dette hadde til formål å kreve territorial suverenitet over de arktiske øyer øst av Svalbard. Når dette ble gjort, gjorde Sovjetunionen det samtidig klart at dette kravet ikke omfattet Svalbard, der norsk suverenitet alt var blitt anerkjent. Dette førte imidlertid til uenighet med Norge om Frans Josef Land. Til å begynne med fremmet Norge innsigelser, og viste til norske interesser på denne øygruppen, som tidligere tidvis hadde gått under navnet Nordøst-Spitsbergen. Etter hvert opprettholdt ikke Norge sine forbehold, dog uten formelt å trekke dem. Ingen ville dog i dag reise spørsmål om suvereniteten over disse øyene, eller la spørsmålet om suverenitet avhenge av antallet stater som uttrykkelig har anerkjent denne.

Øya Jan Mayen var også ingenmannsland fram til Norges ensidige erklæring om at øya ble inndratt under norsk høyhetsrett i 1929, etterfulgt av anerkjennelse av suvereniteten i hovedsak gjennom mangel på innsigelser fra andre stater. Kanadisk suverenitet over Sverdrup-øyene nord i landet ble avklart først i 1930, på grunnlag av en noteveksling med Norge. Dansk suverenitet over Øst-Grønland ble avklart gjennom dom av Den internasjonale domstol i 1933.

Traktatbestemmelsene om behandling av utenlandske borgere

Signatarstatene vedkjente i artikkel 1 «å anerkjenne under de vilkår som er fastsatt i nærværende traktat Norges fulle og uinnskrenkede høihetsrett over øygruppen». Det var denne anerkjennelsen, ikke selve suvereniteten, som derfor var betinget av «de vilkår som er fastsatt i nærværende traktat». Dette betød at Norge som gjenytelse for anerkjennelse av suvereniteten måtte tilstå visse rettigheter til andre traktatparters borgere og sikre at øygruppen ikke ble benyttet i krigsøyemed. Slike rettigheter omfattet likebehandling av borgere og skip i forhold til jakt og fiske på territoriet og dets territorialfarvann (artikkel 2).

 

Fra traktatens artikkel 2: «Alle de   høie kontraherende parters skib og undersåtter skal ha like rett til fiske og   jakt innen de områder som er nevnt i artikkel 1 og deres territoriale   farvannn. Det   tilkommer Norge å håndheve, treffe eller fastsette passende forholdsregler   til å sikre bevarelsen og - om nødvendig - gjenoprettelsen av dyre- og   plantelivet innen de nevnte områder og deres territoriale farvann, dog så, at   disse forholdsregler alltid skal anvendes likt overfor alle de høie   kontraherende parters undersåtter uten nogen som helst undtagelser,   forrettigheter og begunstigelser, direkte eller indirekte, til fordel for   nogen av dem. […]»

 

Rettighetene inkluderte dessuten uhindret adgang til øygruppen og likebehandling hva angår maritim og industriell virksomhet, bergverksdrift og handel både på land og i territorialfarvannet (artikkel 3).

 

Fra traktatens artikkel 3:     «Alle de høie kontraherende parters undersåtter skal i   farvannene, fjordene og havnene innen de områder som er nevnt i artikkel 1 ha   like rett til adgang og ophold - uten hensyn til grunn eller formål; de skal   der kunne drive uhindret allslags maritim-, industri-, bergverks- og   handelsvirksomhet på fullstendig like fot, forutsatt at de retter sig efter   de stedlige lover og forskrifter. De skal ha   samme like adgang til å drive og utnytte alle maritime, industri-, bergverks-   og handelsforetagender både tillands og i de territoriale farvann, uten at   noget monopol i nogen henseende eller til fordel for noget foretagende skal   kunne innføres. […]»

 

Blant andre bestemmelser, refererer artikkel 8 til Norges plikt til å regulere bergverksdriften innenfor rammene som fremgår av artikkel 8, inklusive ved begrensninger på skatter og avgifter. Artikkel 9 forbyr bygging av befestninger og flåtebaser, og krever at øygruppen aldri benyttes i krigsøyemed.

Bestemmelser om likebehandling for statsborgere av andre kontraherende parter, eller det motsvarende forbud mot diskriminering, er velkjente og langt fra uvanlige i folkeretten. De innebærer skranker for hvordan Norge konkret kan utøve sin myndighet, men ikke for Norges territoriale suverenitet.

Den ansvarsfulle utøvelsen av suverenitet

Suverenitet over et område innebærer retten til å vedta lover og regler og håndheve disse, innenfor de rammer som følger av folkeretten. Norge har konsekvent anvendt traktaten etter dennes ikrafttredelse i 1925 på en ansvarsfull måte overfor alle de kontraherende stater. Dette innebærer blant annet at borgere av alle signatarmaktene har fått like rettigheter på øygruppen og i territorialfarvannet i forhold til økonomisk aktivitet i samsvar med traktatens regler, forutsatt at de retter seg etter de stedlige lover og regler. Det er rimelig å si at det er Norges ansvarsfulle politikk og konsekvente overholdelse av traktaten som har sikret at denne har overlevd, i motsetning til de fleste andre traktater som ble vedtatt på fredskonferansen. Denne konsekvente overholdelsen ble sikret, selv etter at den sovjetiske utenriksminister Molotov i 1944 krevde at Norge sa opp traktaten.

Frem til 1975, da en helårs flyplass ble åpnet, var øygruppen deler av året isolert fra fastlandet. De viktigste aktivitetene var knyttet til kulldrift. I noen tilfeller, utviklet enkelte selskaper nødvendige tjenester for deres ansatte, i tillegg til å eie eiendom og infrastruktur. Dette har også vært et velkjent fenomen i andre avsidesliggende arktiske områder der selskaper involvert i mineralutvinning har etablert «company towns», eller firmabyer. Dette var tilfellet med det norske selskapet Store Norske i Longyearbyen og Svea, og tidligere med Kings Bay i Ny Ålesund, så vel som med det russiske selskapet Trust Arktikugol i Barentsburg (og tidligere i Pyramiden og i Grumant/Coles Bay). Fram til 1930-tallet ble aktivitetene i Barentsburg drevet av et nederlandsk selskap, mens svenske interesser drev Svea og Pyramiden. Alle har vært eller er selskaper på norsk territorium, og i så henseende underlagt norske lover og rettshåndhevelse.

Behovet for beskyttelse av det uberørte naturmiljøet på Svalbard er omtalt allerede i traktatens artikkel 2. I lys av de mange sårbare økosystemer i disse arktiske områder, har det vært utøvd et omfattende vern og innført strenge tiltak for beskyttelse av en unik villmarksnatur. Gjennom årene har store deler av øygruppen og territorialfarvannet rundt denne blitt gjenstand for vernetiltak, i samsvar med traktatens regler. Også i områdene som ikke er vernet, er miljøet i dag sikret gjennom et strengt og moderne miljøregelverk. Suksessive norske regjeringer og storting har dessuten definert opprettholdelsen av et tilnærmet uberørt miljø på Svalbard som en av flere overordnede målsettinger. Ved konflikt mellom miljømålene og andre interesser, har det også vært slått fast at miljøhensyn vil veie tyngst.

Havområdene. Den moderne havrett

Traktaten har særlige regler som viser til territorialfarvannet rundt øygruppen. På den tiden traktaten ble forhandlet og inngått, hadde Norge territorialfarvann på 4 nautiske mil, basert på en alminnelig lovgivning gjort gjeldende fra 1812. Norge etablerte i 1970 og 2002 rette grunnlinjer rundt øygruppen, med indre farvann innenfor grunnlinjene. I 2004 ble sjøterritoriet utvidet fra 4 til 12 nautiske mil. De aktuelle bestemmelser i traktaten, som gjelder for territorialfarvannet rundt øygruppen, er gitt full virkning ut til denne territorialgrensen.

I kjølvannet av den globale energikrisen i 1973, startet FNs havrettskonferanse sitt arbeid med forhandlingene om et overordnet rettslig rammeverk for havområdene. Blant hovedbekymringer på den tiden var blant annet hvordan man kunne sikre tilgang til energi og andre ressurser, skipsfartsfrihet og vern av naturmiljøet. Slike bekymringer er fremdeles aktuelle i dag.

Resultatet av denne omfattende forhandlingsrunden ble FNs havrettskonvensjon av 1982. Den etablerte den moderne rettsorden for havområdene. Dens erklærte målsetting var å løse alle spørsmål som knyttet seg til havretten. Den etablerte rettigheter, plikter og ansvar for kyststater og andre stater med hensyn til ressursforvaltning og miljøvern i soner og kontinentalsokkelen. Statenes rettigheter og plikter i henhold til andre traktater forblir uendret kun i den utstrekning de er fullt ut forenlige med havrettskonvensjonen. Dette følger av sistnevntes artikkel 311.

Mellom partene i FNs havrettskonvensjon bestemmer konvensjonen rettighetene og jurisdiksjonen til kyststaten og rettighetene og frihetene for andre stater. Reglene må følgelig også gjelde i havområdene rundt Svalbard. Andre stater plikter å overholde kyststatens lover og forskrifter, i overensstemmelse blant annet med bestemmelsene i Havrettskonvensjonens artikler 56, 58 og 77.

De særlige bestemmelsene i Traktaten av 1920 gjelder ikke utenfor øygruppens landområder og deres territorialfarvann. Dette følger av traktatens klare ordlyd, som man vil se av de innfelte sitatene ovenfor. Med henvisninger til «de områder som nevnt i artikkel 1» menes øyer, holmer og skjær som hører til disse. Bestemmelser om likebehandling for fiske (artikkel 2) og drift av spesifikk næringsvirksomhet (artikkel 3) gjelder for «de områder som nevnt i artikkel 1» og «deres territoriale farvann». Territorialfarvannet omfatter i henhold til folkeretten de indre farvann og et sjøterritorium på maksimalt 12 nautiske mil regnet fra grunnlinjene.

I henhold til folkeretten, følger derimot ikke regimet for den økonomiske sone og andre 200-milssoner av en omdannelse eller omgjøring av tidligere territorialfarvann. Isteden utgjør de en ny, særlig rettsordning som erstattet et tidligere regime for det åpne hav. Der hadde det vært påvist at internasjonalt samarbeid om ressursforvaltning ikke hadde ført til tilfredsstillende resultater. Det var også dette som førte til etableringen av kyststatssoner. I tillegg kommer det at begrepet kontinentalsokkel i henhold til folkeretten ikke kan assimileres til eller sidestilles med begrepet statsterritorium.

Kontinentalsokkelen

Norsk lovgivning for virksomhet på kontinentalsokkelen ble opprinnelig kunngjort og trådte i kraft i 1963. Norsk internrett har konsekvent bygget på at det er en enhetlig og sammenhengende kontinentalsokkel som strekker seg nordover fra fastlands-Norges kyster. Det tredimensjonale kartet over Nordøst-Atlanteren og tilstøtende havområder illustrerer også dette. 

Etter FNs havrettskonvensjon har alle kyststater automatisk kontinentalsokkel ut til 200 mil fra grunnlinjene. En rekke stater, herunder Norge, har imidlertid kontinentalsokkel som strekker seg lenger ut i henhold til kriterier fastsatt i Konvensjonen. Sokkelens utstrekning utover 200 nautiske mil fastsettes på grunnlag av dokumentasjon innlevert av kyststaten. Dokumentasjonen må godkjennes av en internasjonal kommisjon i New York (Kontinentalsokkelkommisjonen, forkortet CLCS) før kyststaten kan fastsette yttergrensen mot de store havdyp med endelig og bindende virkning. Norge leverte i november 2006 slik dokumentasjon til Kommisjonen for Barentshavet, Norskehavet og Polhavet, og Kommisjonen ga sin endelige anbefaling for disse områdene i mars 2009.

Anbefalingen bekreftet at det er en sammenhengende kontinentalsokkel som strekker seg nordover fra fastlands-Norge og forbi Svalbard. Anbefalingen innebærer at yttergrensen for den del av havbunnen i nordområdene hvor Norge har enerett til ressursene - og samtidig ansvar for forvaltningen av disse - nå endelig kan avklares. Anbefalingen berørte ikke det den gang utestående spørsmål om avgrensningen av 200-milssoner og kontinentalsokkel i Barentshavet mot Russland, et spørsmål som nå er løst ved ikrafttredelsen av overenskomst mellom Norge og Russland om maritim avgrensning og samarbeid i Barentshavet og Polhavet (delelinjeavtalen).

Fiskevernsonen rundt Svalbard

Fiskevernsonen ved Svalbard er en fiskerisone på 200 nautiske mil rundt øygruppen. Den ble etablert 3. juni 1977 med hjemmel i lov av 17. desember 1976 om Norges økonomiske sone.

Som kyststat har Norge i henhold til havretten rett til å etablere en 200 mils økonomisk sone rundt øygruppen og utøve fiskerijurisdiksjon i denne sonen. I samsvar med gjeldende havrett må fartøyer og borgere fra andre stater, som fisker i sonen, overholde regelverk, forvaltningstiltak og vilkår som er fastsatt i kyststatens lovgivning og forskrifter, og de må rette seg etter sistnevntes håndhevelsestiltak. I henhold til FNs havrettskonvensjon tilkommer det Norge, som kyststat, å sikre at de levende ressurser i sonen ikke blir overbeskattet. I samsvar med konvensjonen er det kyststaten som har myndighet til å gjennomføre disse tiltakene.

Det er ulike syn på det geografiske virkeområdet til traktaten av 1920. Norge legger konsekvent til grunn, i samsvar med traktatens ordlyd, at traktatens særlige bestemmelser ikke gjelder utenfor øygruppens landområder og deres territorialfarvann. Norge valgte i 1977 inntil videre å etablere en 200 mils fiskerisone, fremfor en full økonomisk sone. Det vesentligste formålet med denne sonen var å sikre ansvarlig bevaring og forvaltning av de levende ressurser. Bestemmelsene for sonen er utformet slik at de ikke ville ha vært i strid med traktaten av 1920, selv om denne hadde kommet til anvendelse i sonen. Fiskerireguleringene bygger på saklige bevarings- og forvaltningsbehov, og tar hensyn blant annet til eventuelle tidligere utenlandske fiskerimønstre i området. Selv om Norge rettslig sett står fritt til å forbeholde fisket for norske fiskere, er altså en ikke-diskriminerende forvaltning lagt til grunn.

En troverdig og forutsigbar norsk jurisdiksjonsutøvelse i havområdene rundt Svalbard i samsvar med folkerettens regler, er nødvendig for å bidra til stabilitet og på lengre sikt å fremme felles forståelse med alle berørte stater. Norge har som kyststat et særlig ansvar for forvaltningen av de levende ressurser i disse områdene. Ulovlige aktiviteter av enkelte utenlandske trålere i sonen har i enkelte tilfeller vært så alvorlige at Kystvakten og påtalemyndighetene har funnet det nødvendig å treffe håndhevelsestiltak. Dette er fullt i samsvar med Norges erklærte målsetting om å bekjempe og motvirke ulovlig og urapportert fiske. Dette utgjør en av de største truslene mot bevaring og ansvarlig ressursforvaltning av levende marine ressurser.

Norske myndigheter arbeider aktivt for å fremme internasjonalt samarbeid om ansvarlig ressursforvaltning innenfor havrettens rammer, i første rekke sammen med relevante kyststater med sikte på vedtakelse og overholdelse av internasjonale reguleringstiltak for hele utbredelsesområdet for de aktuelle fiskebestandene. Samarbeidet med Russland er spesielt omfattende i så måte.  

Noen spørsmål og svar - havområdene rundt Svalbard

Hva er hovedprioriteringene når det gjelder havområdene i nord?

• Disse prioriteringene har å gjøre med stabilitet, bærekraftig ressursforvaltning og beskyttelse av naturmiljøet, samt fremme av energiforsyningssikkerhet. Lojalitet til og full etterlevelse av folkeretten står sentralt for å kunne ivareta disse målsettingene på best mulig måte.

Hvor finner man de sentrale reglene om utnyttelsen av havområdene?

• FNs havrettskonvensjon av 1982 blir ofte referert til som «havenes grunnlov». Den har 166 parter pr. 1. desember 2014. Konvensjonens viktigste prinsipper og regler er dessuten ansett å gjenspeile internasjonal sedvanerett, som også er bindende for stater som ikke formelt har sluttet seg til konvensjonen. Staters rettigheter, forpliktelser og ansvar i forhold til kontinentalsokkelen og 200 milssonene er nærmere regulert i konvensjonens bestemmelser.

Hvorfor har Havrettskonvensjonen så stor betydning?

• Det er minst tre grunner til dette, hvorav den første er rettslig avgjørende. For det første er konvensjonen rettslig bindende, og har forrang foran andre traktater i henhold til dens artikkel 311. For det annet, omfatter den et helhetlig og nøye avstemt sett med regler, som fullt ut tar hensyn til ulike interesser og knesetter et rettferdig system for å sikre den fredelige utnyttelse av havområdene. For det tredje, er dette det viktigste enkeltstående instrument for å fremme den klarhet og forutsigbarhet som er helt nødvendig for å sikre energiforsyningssikkerhet, ansvarlig ressursforvaltning av levende og ikke-levende ressurser og beskyttelse av naturmiljøet.

Hvorfor har Norge rettigheter over kontinentalsokkelen og rett til å etablere 200 milssoner?

• Norge har som kyststat automatisk suverene rettigheter og myndighet (jurisdiksjon) over kontinentalsokkelen, samt rett til å etablere 200 mils økonomiske soner. I samsvar med Havrettskonvensjonen er det kyststaten, og kyststaten alene, som kan vedta og håndheve reguleringer innenfor folkerettens rammer. Norge har ikke bare rettigheter, men også forpliktelser og ansvar som kyststat i henhold til konvensjonen. Norges suverenitet over Svalbard er blitt anerkjent av hele det internasjonale samfunnet. Ifølge folkeretten, og innenfor dennes rammer er andre stater forpliktet til å etterleve kyststatens forvaltningstiltak og vilkår som er fastsatt i nasjonal lovgivning og forskrifter, samt rette seg etter håndhevelsestiltak i denne forbindelse.

Hva er kontinentalsokkelen?

• Det er den undersjøiske forlengelsen av landmassen ut til kontinentalmarginens yttergrense i de store havdyp. Kontinentalsokkelen er underlagt kyststatens nasjonale myndighet. De store havdyp er derimot internasjonalt område. Kyststaten har enerett til undersøkelser av og utnyttelse av både de levende og de ikke-levende ressursene på kontinentalsokkelen. Kyststaten er også forpliktet til å beskytte naturmiljøet på sin kontinentalsokkel, og må respektere andre staters friheter til å benytte kontinentalsokkelen for visse formål, herunder i forbindelse med legging av kabler og rørledninger.

Hva er sammenhengen med den økonomiske sonen på 200 mil?

• Kyststater har rett til å etablere økonomiske soner ut til 200 nautiske mil fra deres kyster, hvor de blant annet har suverene rettigheter over de levende ressurser i vannsøylen. Kyststatene har automatisk også en kontinentalsokkel som i henhold til folkerettens regler strekker seg i hvert fall ut til 200 mil, og kanskje lenger. Derfor kan den økonomiske sone og kontinentalsokkelen overlappe ut til denne avstanden. En rekke stater, inklusive Norge, har imidlertid en kontinentalsokkel som strekker seg lenger enn 200 mil.
• I norsk internrett regulerer sonelovgivningen forholdene i vannsøylen. Lov om Norges økonomiske sone av 1976 og annen sonelovgivning gjelder således for fiskerivirksomhet, forskning og miljø i vannsøylen. Denne lovgivningen berører ikke lovgivningen om kontinentalsokkelen og petroleumsvirksomhet.

Hvordan bestemmes størrelsen og yttergrensen på kontinentalsokkelen?

• Alle kyststater har, ut fra de rettslige definisjoner, uten videre en kontinentalsokkel på 200 nautiske mil ut fra kysten (1 nautisk mil (nm) = 1,852 km), selvsagt så sant det ikke er behov for trekking av en delelinje med et naboland. For mange stater er det på grunnlag av denne sjablongregelen ikke nødvendig med noen nærmere datainnsamling og godkjennelse av kontinentalsokkelens yttergrense. Stater som derimot har en undersjøisk forlengelse under havet som strekker seg lenger ut enn 200 nautiske mil fra kysten, må dokumentere dette. Dokumentasjon må fremlegges for Kontinentalsokkelkommisjonen i New York.
• Norge la fram dokumentasjon for nordområdene 27. november 2006, og Kommisjonenga sin endelige anbefaling i mars 2009. Denne anbefalingen legger grunnlaget for at Norge kan fastsette utstrekningen av den del av havbunnen hvor Norge har enerett til ressursene og ansvar for forvaltningen av disse. 

Har Svalbard en egen kontinentalsokkel?

• Som alle andre landområder, generer også Svalbards kyster kontinentalsokkel. I Svalbards tilfelle går det samtidig klart fram av ethvert havbunnskart at det er en sammenhengende kontinentalsokkel som strekker seg langt nordover fra fastlands-Norge, rundt og forbi Svalbard. Situasjonen geologisk er altså ikke vesentlig annerledes enn for Shetlandsøyene på britisk sokkel eller Novaja Zemlja og Franz Josef Land på russisk sokkel. Den utgjør del av en og samme kontinentalsokkel. For Norges del ble dette bekreftet av Kontinentalsokkelkommisjonen (CLCS) i mars 2009 da Kommisjonen ga sin anbefaling om utstrekningen av Norges kontinentalsokkel i nordområdene.

Er det riktig å si at sokkelområdene rundt Svalbard er del av norsk kontinentalsokkel? Er de norske?

• Det er ingen som bestrider at Svalbard er en del av Kongeriket Norge. All kontinentalsokkel som har utspring i norske territorier, er norsk og er undergitt norsk myndighet (jurisdiksjon). Sokkelområdene rundt Svalbard er derfor del av norsk kontinentalsokkel.

Er ikke norsk suverenitet over Svalbard i realiteten sterkt begrenset eller beskåret?

• Det har ofte vært misforståelser på dette punkt. Ingen stater har bestridt Norges fulle suverenitet over Svalbard. Traktaten fastslår i artikkel 1 at partene var enige om å anerkjenne, under vilkårene fastsatt i traktaten, «Norges fulle og uinnskrenkede høihetsrett over Spitsbergen-øgruppen». Under de forutgående forhandlinger ble det også uttrykkelig bekreftet at det ikke var tale om en ordning der Norges rolle var å inneha et forvalteransvar på vegne av andre stater. I stedet ble Norges fulle og uinnskrenkede suverenitet anerkjent. Påstander om at det i våre dager i virkeligheten er tale om å videreføre et slags «ingenmannslands»-regime eller lignende lar seg ikke forene med disse avklaringene. Det at Norge har forpliktet seg til å sikre likebehandling av utlendinger for visse formål og i visse områder, og andre folkerettslige forpliktelser for suverenitetsinnehaveren, innebærer ikke en endring av suverenitetsforholdene.

Men er ikke Norges myndighetsutøvelse på øygruppen begrenset av en rekke bestemmelser i traktaten?

• Uten tvil er svaret ja. Men myndighetsutøvelse er vanligvis begrenset eller regulert av en rekke forpliktelser i folkeretten. Norge må utøve sin myndighet i samsvar med traktatens regler, men også i overensstemmelse med en rekke andre traktatforpliktelser. Dette omfatter også konvensjonen om biologisk mangfold av 1992, bare for å nevne et eksempel på regelverk hvis iverksettelse setter begrensninger på vedkommende stats handlingsrom. I 1920-traktatens tilfelle, gjelder forpliktelsene særlig krav om likebehandling av andre kontraherende parters statsborgere og selskaper. Ikke i noen av disse tilfellene er det imidlertid grunnlag for å si at staten mister sin territoriale suverenitet, herunder regulerings- og håndhevelsesmyndighet.

Betyr dette at 1920-traktaten på sett og vis ligner på EU-traktaten og avledet regelverk?

• Det er riktig at sentrale regler i EU-retten krever likebehandling. Dette gjelder også for en rekke internasjonale handels- og investeringsavtaler. EU/EF-traktaten og de avledede regelverk er imidlertid grunnleggende forskjellige fra 1920-Traktaten, og det skyldes tre ulike grunner, om ikke flere. For det første, utgjør EU/EF-retten en egen rettsorden, med en dynamisk utvikling av regler med sikte på å fremme en pågående europeisk integrasjonsprosess og oppnåelsen av særskilte målsettinger knyttet til denne prosessen. For det annet, er det en nøye avstemt balanse mellom friheter og rettigheter basert på anvendelse i alle medlemslandene, og derved et felles regelverk med gjensidige virkninger. For det tredje, er beslutningsprosessene i tilknytning til regelutviklingen helt særegne. EU har egne organer for regelutvikling. For Svalbard, som del av norsk territorium, og for de omkringliggende havområder, er regelutvikling derimot et anliggende for norske myndigheter, innenfor folkerettens rammer.
• For øvrig tilfredsstiller det norske regelverket for petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen alle EF/EU-rettslige krav til likebehandling. Selskaper tildeles rettigheter i henhold til et ikke-diskriminerende, saklig, åpent og gjennomsiktig system, som oppfyller alle kravene i EUs eget konsesjonsdirektiv av 1994. Norge besluttet å anvende reglene i direktivet på all petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen, med virkning fra 1. september 1995. Alle selskaper, herunder de norske, er gjenstand for likebehandling hva angår søknader for deltakelse i utforsking og utvinning av petroleumsforekomster på kontinentalsokkelen. Produksjonstillatelser tildeles ut fra kvalifikasjonskrav. Når dette er sagt, må det samtidig presiseres at Barentshavet Nord ennå ikke er blitt åpnet for petroleumsvirksomhet.

Hva gjelder uenigheten om Svalbardtraktaten?

• Traktaten bekrefter full norsk suverenitet på øygruppen. Som følge av suvereniteten har Norge myndighet også over kontinentalsokkelområdene og i sonene i samsvar med folkeretten. Dersom det er tolkningstvil om traktaten, kan dette bare ha sammenheng med den geografiske rekkevidden for likebehandlingsregler og skattebegrensninger. Disse spørsmålene har imidlertid å gjøre med hvordan Norge utøver sin myndighet, ikke om områdene fullt ut er undergitt norsk myndighet.
• Det er ulikt syn på den geografiske rekkevidden av de delene av traktaten som angår likebehandling og skattlegging. Norges konsekvente syn er at ordlyden i traktaten er utvetydig: referanser til territorialfarvann er nettopp dette. Folkerettslig er det ikke grunnlag for å tilsidesette eller overse så klare formuleringer, som i sin tid var blitt foreslått av Norge og deretter vedtatt i 1920.

Hvorfor tar ikke selve traktaten uttrykkelig stilling til territorialfarvannets utstrekning i antall nautiske mil?

• Da traktaten ble inngått var Norges 4 milsgrense for territorialfarvannet gjenstand for dyp uenighet med enkelte andre stater, som med styrke hevdet at det ikke kunne strekke seg lenger enn 3 nautiske mil. Dette var kanskje det sentrale folkerettslige stridstemaet i samtiden. De berørte statene ønsket ikke at denne traktatens ordlyd skulle kunne danne en presedens enten til støtte for eller svekkelse av de respektive syn. Dette var bakgrunnen for at en uttrykkelig avstand ikke ble spesifisert i traktaten.
  I et nøtteskall: Hva anser Norge for å være helt vesentlig ved traktatens tolking?
• Norge utøver alene myndighet som suverenitetsinnehaver over øygruppen innenfor folkerettens rammer. Begrensninger i denne myndigheten må eventuelt utledes av traktaten eller andre anvendelige regler i folkeretten. I overensstemmelse med folkerettens anerkjente prinsipper må traktattolking bygge på traktatens ordlyd, der denne er klar. Under selve traktatforhandlingene ble det også bekreftet at ethvert fremtidig behov for ytterligere regulering, i tillegg til det som er avklart i traktaten, må bli avklart av Norge. Videre er det geografiske virkeområdet for ulike bestemmelser i traktaten, i samsvar med forslag fremsatt av Norge under forhandlingene, å oppfatte som klart angitt.
• Som kyststat har Norge rettigheter, forpliktelser og ansvar i henhold til folkeretten. I havområder under norsk jurisdiksjon omfatter dette retten til å vedta reguleringer og håndheve disse i samsvar med FNs havrettskonvensjon. På kontinentalsokkelen og i den økonomiske sone og andre 200 milssoner gjelder disse rettigheter, plikter og ansvar for utforsking og utnyttelse av naturressursene, beskyttelse av naturmiljøet, vitenskapelig havforsking og andre aktiviteter som regulert i konvensjonen.
• En ansvarsfull og rasjonell utnyttelse av naturressursene, beskyttelse av miljøet og trygging av sikkerheten for energiforsyninger krever, i forhold til aktiviteter på kontinentalsokkelen og i 200 milssonen, etterlevelse av konvensjonen og internasjonal sedvanerett på havrettens område. Dette er for øvrig også fullt ut i samsvar med Svalbardtraktaten av 1920.

Har det ikke formodningen mot seg at man i dag ikke også bør lese inn i ordlyden «territorialfarvann» de moderne begrepene kontinentalsokkel og 200 milssoner?

• Nei. Tolkingen av en traktat må bygge på ordlydens vanlige forståelse. Det er intet tvetydig eller urimelig i denne ordlyden. Tolkingen støttes dessuten av andre folkerettslige kilder.

(Artikkelen ble sist oppdatert desember 2014, kart maritime grenser pr. september 2012)