Befringutvalget for utredning om barnevernet

Sentrale vurderinger og forslag

Norge har hatt et organisert barnevern i 100 år. Det som nå legges fram er den første helhetlige utredningen av dette vanskelige arbeidsområdet. Utvalgets mandat har vært svært omfattende, og med nær 70 tilrådinger er det lagt grunnlag for en markant fornyingsprosess.

Arbeidet bygger på et omfattende erfarings- og forskningsmateriale.

Ny barne- og ungdomstjeneste

Utvalget setter barnevernet inn i en oppvekstfaglig sammenheng. Det foreslås at det etableres en organisatorisk samlet kommunal barne- og ungdomstjeneste, hvor blant annet PP-tjenesten og helsestasjonene vil inngå sammen med barneverntjenesten. Formålet er å styrke de faglige mulighetene for et effektivt og langsiktig forebyggende arbeid, og sikre "rett til hjelp til rett tid." I praksis betyr dette en økt forebyggende satsing gjennom familie-, barnehage-, skole-, arbeidsliv- og nærmiljøbaserte tiltak.

Utvalget mener at forebyggende virksomhet på oppvekstområdet er et forsømt og undervurdert samfunnsområde. Sett i lys av de mange risikofaktorer og påkjenninger som barn og ungdom utsettes for, og de mange som ikke lærer å ta ansvar for eget liv, må vilkårene for troverdige oppvekstvilkår prioriteres i alle deler av samfunnet.

Rett til vern og vekst

Utvalget påpeker at barnevernet inngår i et velferdssamfunn der et utviklingsfremmende oppvekstmiljø, likeverdighet, likestilling og medvirkning er grunnleggende rettigheter. Dette stiller særlige krav til alle som har et ansvar.

Utvalget understreker at barnets behov for vern og vekstvilkår er overordnet alle andre hensyn. Personlig integritet handler om den enkeltes rett til å få vernet sin selvrespekt og få utviklet tiltro til egne evner og framtidsmuligheter. Utvalget påpeker at dette er en verdi som i liten grad har blitt fokusert som praktisk rettesnor, og at det er en betydelig svakhet på det oppvekstfaglige området. Her er det behov for faglige og politiske initiativ.

Rett til hjelp og rett til en familie

Grunnlaget for velferdsstaten er at det er akseptabelt å ha problemer, og at dette ikke berettiger noen til nedverdigende holdninger og handlinger. Derimot gir det rett til å få nødvendig hjelp. Barneverntjenesten er den instansen i vårt samfunn som har ansvaret for å hjelpe barn og ungdom som er i en uholdbar oppvekstsituasjon.

Utvalget foreslår at barn og unges rett til barneverntjenester blir lovfestet. Dette vil sette barns og unges interesser og behov i fokus. Frivillige hjelpetiltak bør styrkes i vesentlig grad. Staten bør stimulere til mer bruk av slike tiltak.

Eksemplifiseringen av hjelpetiltak i barnevernlovens § 4-4 annet ledd bør strykes, da eksemplene kan virke begrensende på utviklingen og bruken av hjelpetiltak.

Det må være et mål at de som har behov for hjelp og råd kan henvende seg ett sted, og at de kan gjøre det i forvissing om at deres integritet er ivaretatt på en betryggende måte. Støtteordninger til barnefamilier av økonomisk og praktisk art, bør til enhver tid gis stor oppmerksomhet.

Utvalget understreker at familien er av grunnleggende betydning som arena for oppvekst og omsorg. Her pekes det på en "vær varsom verdi" som rettesnor i alle sammenhenger der det foretas intervensjon i familien. I de aller fleste tilfeller er det til barnas beste å arbeide for en utvikling av foreldrenes omsorgsevner. For å hjelpe et barn er det således viktig med respekt og aksept, og en samarbeidende holdning overfor foreldrene. Dette er både en faglig og etisk nødvendighet.

Det bør vurderes å innføre lovfestet tilbud om frivillig, gratis og anonym veiledning for barn, ungdom og deres familie. Veiledningen bør knyttes til barns og unges oppvekstsituasjon og framtid, til praktisk- økonomisk planlegging og andre sider ved familien som oppvekstbase.

Utvalget foreslår at det lov- eller forskriftsfestes at det ved rekruttering av fosterhjem, først må søkes etter mulige fosterhjem i barnets familie og nære nettverk.

Utvalget påpeker at atskillelse av mor og barn like etter fødselen som hovedregel ikke skal forekomme. Det bør gjennomføres en mer effektiv forebyggingsinnsats ved at gravide i faresonen følges bedre opp under deres medvirkning. Etter fødselen må det foreligge tiltak som er til beste for barn og foreldre.

Rett til et nærmiljø

Utvalget foreslår at det må gjøres mindre attraktivt for kommunene å "eksportere" barn og ungdom bort fra nærmiljøet. Kommunene må stimuleres til å utvikle lokale tiltak for ungdom med atferdsvansker for å redusere behovet for institusjoner. Det bør innføres statlige stimuleringstilskudd for adekvate lokale initiativ.

Det understrekes at institusjonsplasseringer i det omfang som nå finner sted i regi av barnevernet er svært problematisk, både vurdert faglig og i en verdisammenheng. Dette bidrar blant annet til å frarøve barn og ungdom tilhørighet til et lokalmiljø.

Derimot er det behov for flerfaglige avlastnings-, supplerings- og erstatningstilbud.

Utvalget foreslår at det vurderes å etablere lokale, oppvekstfaglige ressurssentere, som arbeider for å utvikle nye muligheter for vanskeligstilte barn og unge. Disse bør ha ansvar, sammen med blant annet barne- og ungdomstjenesten, til å virke fornyende på nærmiljøet, barnehagen, skolen og organisasjonslivet.

Utvalget foreslår at det iverksettes en flerdepartemental utredning for å organisere slike oppvekstfaglige tilbud for barn og ungdom som har behov for særlig hjelp og støtte.

Her er også "lavterskeltilbud" av stor betydning. Barn og ungdom mangler ofte noen de kan ha tiltro til, og som de dermed kan støtte seg til. I alle oppvekstmiljø bør det finnes personer (blant annet i samarbeid med idrettsliv og annen frivillig virksomhet) som kan være et forankringspunkt, som de unge kan rådføre seg med og få oppmuntring og veiledning av.

Utvalget foreslår at det iverksettes tiltak for å sikre at lokalpolitikere (folkevalgte organer) får oversikt over og tar ansvar for tjenestetilbudet til det kommunale barnevernet.

Oppvekstperspektivet

Utvalget påpeker at barnevernet er preget av sin historie, og at det ikke er uten anakronistiske trekk. Vergerådet ble til i en tid da ansvaret for barns oppvekst ensidig ble lagt til hjemmet, og her fant man også kildene til de problemer som kunne oppstå. Hundre år senere vet vi at store belastninger og problemer kan oppstå på alle oppvekstarenaer. Det kommersielle livet og moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi har skapt radikalt nye påvirkningsstrukturer.

Selv om virkeligheten har endret seg radikalt, har barnevernet fortsatt familien som primært ansvarsområde, og problemene tilskrives hovedsakelig forhold i familien. Andre instanser og arenaer unngår en oppvekstfaglig kritisk oppmerksomhet. Utvalget påpeker også at ungdom og nye faktorer i ungdomsalderen er et sterkt forsømt område. Ungdomsalderen preges nå av en snever skoleideologi sammen med kommersielle krefter. Utvalget påpeker at det her er behov for et nytenkende, verdibasert helhetsperspektiv.

Utvalget mener at fokus må settes på å gi de unge tiltro til at de har en framtid, og at det må skapes konkrete muligheter for tilgang til arbeidslivet. Det en eventuelt må redusere av skolens "normalkrav", vil kompetansereformen gi muligheter for å ta igjen senere i livet. Utvalget foreslår at det iverksettes særskilte tiltak for at unge mennesker kan komme inn i arbeidslivet når de fyller 15 år.

Utvalget foreslår at det legges opp til et nært samarbeid mellom alle oppvekstfaglige instanser og arbeidslivet, og at det etableres et nært samarbeid med frivillige organisasjoner som retter seg til barn og ungdom.

Barnevernet må settes i et utvidet oppvekstfaglig perspektiv. Det er behov for nye forståelsesmåter og tiltak for å komme i takt med dagens reelle risikobilde og mulighetsperspektiv for barn og ungdom. Det trengs nye initiativ for å demme opp for marginaliserende krefter som finnes på alle oppvekstarenaer.

Utvalget foreslår at det må utredes om det er hensiktsmessig at barnevernet får myndighet til å pålegge andre instanser ansvar for tiltak til barn, ungdom og deres familier.

Generasjonsfellesskap

Utvalget peker på at oppvekstspørsmål må sees i lys av at det i økende grad har utviklet seg et generasjonssplittet samfunn. Befolkningen er i stor grad segregert etter alder og posisjon i livssyklusen. Denne aldersoppsplittingen har medført at viktige sosialiserende krefter og muligheter har blitt sterkt svekket. Dette har ikke vist seg mulig å erstatte.

Utvalget foreslår at det arbeides for et styrket generasjonsfellesskap, og det vil kreve en vurdering av hvordan vi organiserer utdanning, arbeids-, kultur- og fritidsliv.

Utvalget foreslår at det iverksettes et flerdepartementalt arbeid for å utvikle konkrete tiltak mot generasjonsoppsplitting og tiltak som fremmer fellesskap og brobygging mellom generasjonene.

Tiltak som fremmer fellesskap og brobygging mellom generasjonene bør konkretiseres i kommunenes forebyggingsplaner.

Kompetansen i barnevernet

Utvalget påpeker at den faglige og etiske kompetanse for yrkesutøvere i barnevernet må styrkes. I den sammenheng må både kompetansekriteriene og kravene til praksis vurderes, og det bør utredes autorisasjonsordninger for relevante yrkesgrupper.

Treårig høyskoleutdanning anses som nødvendig, men som ikke tilstrekkelig for å inneha stillinger i barnevernet. Det foreslås å utvide grunnutdanningen med to år: Målrettet videreutdanning og minimum ett års praksis med veiledning av godkjente fagfolk.

Institusjonene

Institusjonsplassering i regi av barnevernet i dagens omfang er problematisk. Det at kvaliteten ikke er sikret, at tilsynsordninger ikke fungerer og at institusjonsvirksomheten er uten statlige godkjenningsordninger, er med på å underbygge denne vurderingen. Utvalget foreslår derfor at det innføres en godkjenningsordning for institusjoner i barnevernet for å sikre faglige og etiske krav.

Tvangstiltakene

Barnevernet har sterkere virkemidler til disposisjon enn andre instanser som har ansvar for barn og ungdom. Det kan om nødvendig fremmes forslag om å frata foreldrene omsorgen og/eller foreldreansvaret. I samme kategori hører tvangsplassering av barn og ungdom i institusjon.

Utvalget påpeker at det særlig er tvangstiltakene som gjør barnevernet kontroversielt, og dette inntrykket har ikke endret seg etter at fylkesnemndene ble opprettet. Her må en se på direkte virkninger av å fjerne barn fra hjemmet mot foreldrenes vilje, og samtidig på negative sidevirkninger. Hertil kommer at bruk av tvangstiltak varierer sterkt mellom regioner, og at variasjonen dermed etterlater et inntrykk av vilkårlighet.

Det foreslås at rettslig overprøving av fylkesnemndvedtak bør skje direkte for lagmannsretten.

For barnevernet er det et dilemma å kunne foreslå tvangstiltak og samtidig være en troverdig hjelper. Da rollen som hjelper har tillit og trygghet som forutsetning, må dette i praksis anses å være en nærmest uløselig konflikt.

Det bør foretas en gjennomgang av gjeldende inngrepskriterier med det formål å vurdere om kravet til faglig skjønn ivaretar barnets interesser på en forsvarlig måte.

Utvalget foreslår at det tas initiativ til å gjennomføre et omfattende faglig-vitenskapelig arbeid, fortrinnsvis i nordisk regi, for å analysere og vurdere tvangstiltakenes relevans i barnevernet og belyse både tilsiktede og utilsiktede virkninger av slike tiltak. Siktemålet må være å framskaffe et faglig beslutningsgrunnlag for framtidige ordninger.

Voldskriminalitet

Utvalget påpeker at barn og ungdom som begår voldsforbrytelser og annen alvorlig kriminalitet, er et særlig problemområde som krever en ekstraordinær gjennomgang for å utvikle nye former for tiltak. Mens den kriminelle lavalder er 15 år, definerer FNs barnekonvensjon alle under 18 år som mindreårige med særskilt krav på beskyttelse.

For å ivareta de oppgaver som knytter seg til alvorlig kriminalitet utført av ungdom opp til 18 år, bør det vurderes å utvikle spesielle plasseringstiltak utenfor barnevernet som alternativ til varetektsfengsling eller annen straffeforfølgning.

Utvikling og forenkling

Utvalget foreslår en forsterket forskningsinnsats på mange mandatpunkter, blant annet når det gjelder bruk av institusjoner og fosterhjem som hjelpe- og omsorgstiltak.

Det foreslås også at det iverksettes utviklingsarbeid når det gjelder nye tilnærminger og retningslinjer for fylkesmennenes institusjonstilsyn.

Utvalget mener at barnevernet preges av en uoversiktlighet, og foreslår at det iverksettes en utredning med tanke på forenkling, både av lov- og regelverket og av de forvaltningsmessige sider av barnevernet.