Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2002

Budsjettpolitikken er forankret i de retningslinjene for innfasing av oljeinntekter i fastlands-økonomien som det var bred enighet om ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (2000-2001). Handlingsregelen for bruk av oljepenger innebærer at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet om lag skal tilsvare forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet ved inngangen til budsjettåret.

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2002

I statsbudsjettet for 2002 som ble vedtatt av Stortinget høsten 2001, var det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i samsvar med handlingsregelen for finanspolitikken, anslått til 26,0 mrd. kroner. Endringene i statsbudsjettet som ble vedtatt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002, innebar et anslått strukturelt, oljekorrigert underskudd på 24,8 mrd. kroner. Reduksjonen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på 1,2 mrd. kroner skyldtes lavere kapital på Petroleumsfondet ved inngangen til 2002 enn lagt til grunn da Stortinget vedtok budsjettet høsten 2001. Nye regnskapstall for kapitalen på Petroleumsfondet viste at fondskapitalen ved inngangen til 2002 var om lag 30 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn da statsbudsjettet for 2002 ble vedtatt av Stortinget høsten 2001.

I Nasjonalbudsjettet 2003 ble det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2002 anslått til 27,6 mrd. kroner, en økning på 2,8 mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2002. Økningen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2002 fra Revidert nasjonalbudsjett 2002 til Nasjonalbudsjettet 2003 knytter seg bl.a. til høyere anslag for netto renteutgifter, økte utgifter til arbeidsledige (dagpenger) og reduserte skatte- og avgiftsinntekter.

Det er knyttet stor usikkerhet til inntektsanslag og til utgifter knyttet til regelstyrte ordninger på statsbudsjettet. Som følge av denne usikkerheten vil det anslåtte strukturelle underskuddet i nysalderingen kunne avvike fra de opprinnelige forutsetningene. Enkelte år vil dette kunne føre til at det strukturelle underskuddet øker i forhold til det som følger av handlingsregelen, mens det i andre år vil kunne innebære en styrket budsjettbalanse.

Ved nysalderingen av 2002-budsjettet anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet til 29,2 mrd. kroner. Det er knapt 4,4 mrd. kroner mer enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2002. I forhold til anslagene for 2002 i Nasjonalbudsjettet 2003 innebærer dette en økning av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med om lag 1,6 mrd. kroner.

Økningen i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet siden Revidert nasjonalbudsjett 2002 skyldes:

• Anslagene for netto renteinntekter er redusert med om lag 1,3 mrd. kroner. Av dette utgjør lavere renteinntekter fra statsbankene om lag 0,8 mrd. kroner. Renteutgifter på innenlandsk statsgjeld har økt med om lag 0,5 mrd. kroner.
• Utgifter til arbeidsledige er økt med om lag 0,9 mrd. kroner. Av dette kan om lag 250 mill. kroner knyttes til høyere utbetaling pr. dagpengemottaker, mens resten er knyttet til høyere ledighet enn tidligere lagt til grunn.
• Anslagene for samlede skatter og avgifter fra Fastlands-Norge er redusert med om lag 1,9 mrd. kroner. Nedjusteringen er primært knyttet til lavere inntekter fra særavgiftene og nedjusterte anslag for inntekter fra merverdi- og investeringsavgiften. Tall for avgiftsinngangen tyder på at tilpasningene i forkant av bortfallet av investeringsavgiften ble større enn tidligere lagt til grunn. Inntektsanslagene for investeringsavgiften er derfor satt ned med 1 mrd. kroner.
• Aktivitetskorreksjonene knyttet til skatteinngang og dagpengeutbetalinger er netto økt med om lag 0,1 mrd. kroner. Disse korreksjonene gjennomføres for å rense den oljekorrigerte budsjettbalansen for virkningene av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon. Siden Revidert nasjonalbudsjett er korreksjonene på budsjettets inntektsside økt med om lag 450 mill. kroner, selv om skatte- og avgiftsinntektene er justert noe ned. Dette skyldes at konjunktursituasjonen ifølge nye nasjonalregnskapstall ser ut til å forklare noe mer av den observerte skatteinngangen i 2002 enn tidligere beregnet. Korreksjonene på utgiftssiden er økt med 350 mill. kroner, som følge av økningen i dagpengeutbetalingene. Samlet øker dermed det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med 100 mill. kroner som følge av endrete aktivitetskorreksjoner.
• Økning i andre utgifter på statsbudsjettet (netto) med om lag 0,2 mrd. kroner. Denne posten omfatter økte utgifter (utenom renter og dagpenger) med om lag 0,5 mrd. kroner fratrukket noe økte inntekter (utenom skatter og renteinntekter).

Det oljekorrigerte underskuddet i 2002

Siden Stortinget vedtok budsjettet i fjor høst, er det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet økt med 16,5 mrd. kroner. Denne svekkelsen må ses i sammenheng med et forslag om å styrke egenkapitalen i Norges Bank med nær 8,9 mrd. kroner. Dette forslaget er nærmere omtalt i nysalderingsproposisjonen pkt. 3.7. I tillegg bidrar reduserte netto renteinntekter, økte utgifter til arbeidsledige og reduserte skatte- og avgiftsanslag siden Revidert nasjonalbudsjett 2002 til å øke det oljekorrigerte underskuddet.

Elementene som ligger til grunn for økningen i det oljekorrigerte underskuddet etter salderingen av budsjettet høsten 2001 fremkommer av tabell 1.1.

Tabell 1.1 Endringer i statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd 2002 etter saldering av budsjettet desember 2001 (mill. kroner)

Kilde: Finansdepartementet

Medregnet forslag i nysalderingsproposisjonen er det siden budsjettet ble vedtatt i fjor høst foreslått eller vedtatt reduserte inntekter som samlet sett utgjør 4,5 mrd. kroner utenom inntekter fra petroleumsvirksomheten og lånetransaksjoner.

Inntektene utenom petroleum og lånetransaksjoner har etter Revidert nasjonalbudsjett 2002 blitt redusert med 12,3 mrd. kroner. Reduksjonen skyldes i hovedsak den foreslåtte nedsettelsen av overføringer fra Norges Bank til statsbudsjettet på 8,9 mrd. kroner. Videre er anslaget for skatte- og avgiftsinntektene fra Fastlands-Norge redusert med 1,9 mrd. kroner, og renteinntektene fra statens foliokonto og Husbanken redusert med 1,9 mrd. kroner.

Anslag på regnskap 2002 viser at utgiftene medregnet forslag i nysalderingsproposisjonen, er vedtatt eller foreslått økt med netto 12,0 mrd. kroner (ekskl. utgifter til petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner). Regjeringen foreslo i St.prp. nr. 63 (2001-2002) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 2002 økte utgifter på 6,0 mrd. kroner. Av dette var 2,4 mrd. kroner kompensasjon til fylkeskommunene ved statens overtakelse av ansvaret for spesialisthelsetjenesten, og 0,2 mrd. kroner bevilgninger til høgskoler og Forbrukerrådet i forbindelse med overgang fra brutto føring av bevilgningene til nettobudsjettering. I proposisjoner fremmet før Revidert nasjonalbudsjett 2002 ble det fremmet forslag om økte utgifter med til sammen 3,6 mrd. kroner, hovedsakelig til sykehusøkonomien og til styrking av forsvaret.

Etter Revidert nasjonalbudsjett 2002 har utgiftene økt med 2,5 mrd. kroner. Av dette utgjør 0,5 mrd. kroner en bevilgning til fylkeskommunene som kompensasjon for statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten. I tillegg har anslagene for dagpenger økt med 0,9 mrd. kroner og renteutgiftene økt med 0,5 mrd. kroner.

Anslag på regnskap 2002 viser at det oljekorrigerte underskuddet er 11,1 mrd. kroner høyere enn det som ble lagt fram i Gul bok 2003. Svekkelsen kan i hovedsak tilskrives reduserte overføringer fra Norges Bank med 8,9 mrd. kroner, samt reduserte renteinntekter fra Husbanken og statens kontantbeholdning på i alt 1,4 mrd. kroner. Videre er anslaget for skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge redusert med 0,5 mrd. kroner. I anslag på regnskap 2002 er utgiftene nå 0,7 mrd. kroner høyere enn det som ble lagt til grunn ved framleggelsen av Gul bok 2003. Deler av de økte utgiftene motsvares av tilsvarende økte inntekter.

Det oljekorrigerte underskuddet i 2002 anslås i nysalderingen 51,8 mrd. kroner høyere enn i 2001. Økningen i det oljekorrigerte underskuddet fra 2001 til 2002 skyldes i stor grad den statlige overtakelsen av spesialisthelsetjenesten. Staten har i den forbindelse foretatt en ekstraordinær nedbetaling av gjeld mv. til fylkeskommunene på 21,6 mrd. kroner. Dessuten ble det overført 10,7 mrd. kroner mer fra Norges Bank i 2001 enn det som er foreslått for 2002.

Underliggende utgiftsvekst fra regnskap 2001 til anslag på regnskap 2002

Statsbudsjettets underliggende utgifter i 2002 er om lag på linje med utgiftsnivået i Revidert nasjonalbudsjett 2002. Den reelle, underliggende utgiftsveksten er om lag 2^2 pst. fra regnskap for 2001. Den nominelle, underliggende utgiftsveksten er på 7,1 pst. I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002) som Regjeringen fremmet høsten 2001, ble det lagt til grunn en reell, underliggende utgiftsvekst på 1^1 pst.

Ved beregning av den reelle, underliggende utgiftsveksten korrigeres det for utgifter til petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter på statsgjelden, jf. tabell 1.2. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige og tekniske forhold og for enkelte endringer på utgiftssiden som har motposter på inntektssiden. For nærmere redegjørelse for de enkelte korrigeringene vises det til omtale i pkt. 1.2 i nysalderingsproposisjonen.

Tabell 1.2 Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst fra regnskap for 2001 til anslag på regnskap for 2002 (mill. kroner og prosentvis endring)

Kilde: Finansdepartementet

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå til 170,3 mrd. kroner, som i sin helhet overføres til Statens petroleumsfond. Etter at statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd er dekket ved en overføring fra Petroleumsfondet, avsettes dermed netto 116,9 mrd. kroner i Petroleumsfondet i 2002. Fondets renteinntekter og utbytte anslås til 22,3 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond anslås dermed til 139,2 mrd. kroner. Den betydelige reduksjonen i statens netto kontantstrøm i forhold til 2001 skyldes i stor grad salg av SDØE-andeler. I 2001 ble 15 pst. av SDØE solgt, mens det i 2002 er solgt 6,5 pst. I tillegg er SDØEs driftsresultat lavere i 2002 blant annet som følge av at andelene er solgt.

Statsbudsjettets lånetransaksjoner og finansieringsbehov

Anslag på regnskap viser et brutto finansieringsbehov på 79,7 mrd. kroner, som er 20,6 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett, jf. tabell 1.3. Dette skyldes i stor grad økningen i Fondet for forskning og nyskaping på 14 mrd. kroner fra 1. juli 2002. Som følge av at Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) har gjort mer bruk av langsiktig innlån enn lagt til grunn da budsjettet ble vedtatt høsten 2001, reduseres utlånene med nær 13 mrd. kroner. Samtidig innebærer dette at SNDs avdrag til staten blir om lag tilsvarende redusert.

Tabell 1.3 Statsbudsjettets lånetransaksjoner og finansieringsbehov i 2002 (mill. kroner)

Kilde: Finansdepartementet

Folketrygden

Fra saldert budsjett til nysaldert budsjett er folketrygdens samlede utgifter økt med 7,6 mrd. kroner. Folketrygdens inntekter er økt med 1,6 mrd. kroner. Folketrygdens finansieringsbehov er dermed økt med 6,1 mrd. kroner til 63,6 mrd. i nysaldert budsjett.

Nedenfor følger en summarisk oversikt over bevilgningsendringer under folketrygden som er vedtatt eller foreslått for Stortinget i år.

Tabell 1.4 Summarisk oversikt over bevilgningsendringer under folketrygdens utgifter som er vedtatt eller foreslått for Stortinget hittil i år (mill. kroner)

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2002 i desember 2001 ble det bevilget 197 055,7 mill. kroner på folketrygdens utgiftsside. Senere er det vedtatt økninger i bevilgningen på i alt 6 159,0 mill. kroner:

En økning på 20,8 mill. kroner i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 59 (2001-2002) Spesialisthelsetjenestens økonomi og budsjett 2002 .

En økning på 1 365,2 mill. kroner i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2002, jf. St. prp. nr. 63 (2001-2002 ) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden .

En økning på 100,0 mill. kroner i forbindelse med lønnsoppgjøret i 2002, jf. St.prp. nr. 70 (2001-2002).

En økning på 250,0 mill. kroner i forbindelse med takstoppgjøret for leger, psykologer og fysioterapeuter, jf. St.prp. nr. 71 (2001-2002).

En økning på 4 423 mill. kroner i forbindelse med trygdeoppgjøret pr. 1. mai 2002, jf. St. prp. nr. 72 (2001-2002).

I tillegg er det foreslått tilleggsbevilgninger på til sammen 1 456,3 mill. kroner i forbindelse med nysalderingen høsten 2002, jf. St.prp. nr. 17 (2002-2003) Sosialdepartementet, St.prp. nr. 19(2002-2003), Barne- og familiedepartementet, St.prp. nr. 26 (2002-2003) Helsedepartementet og St.prp. nr. 27 (2002-2003) Arbeids- og administrasjonsdepartementet .