Redegjørelse for Stortinget etter klimaforhandlingene

Redegjørelse for Stortinget ved Statsråd Siri Bjerke, 30.11.00

Redegjørelse for Stortinget etter klimaforhandlingene (COP 6) i Haag 13.-24. november 2000

Innledning

President,

Den norske delegasjonen dro til den sjette Partskonferansen (COP 6) med forventninger om at Partene skulle klare å bli enige, selv om vi visste at det ville bli vanskelig. Derfor er jeg svært skuffet etter møtet i Haag. Denne høsten har vi sett ekstreme værsituasjoner med våre egne øyne. Disse sammenfaller med hva forskere forteller oss vil kunne være konsekvenser av menneskeskapte klimaendringer. Selv om skadene i Europa er store og alvorlige for dem som blir rammet, er de beskjedne i forhold til situasjonen i mange utviklingsland. Representanten fra Honduras, som var den siste som hadde ordet på det avsluttende ministermøtet da bruddet var et faktum lørdag morgen, minnet oss på at det som det hadde tatt hans land femti år å bygge opp, ble revet bort av orkanen Mitch på en uke. I et slikt perspektiv synes de forskjeller som gjenstår i forhandlingene mellom partene som små.

Målet med COP 6 var å fatte beslutninger i henhold til handlingsplanen fra Partskonferansen i Buenos Aires i 1998. Dette omfatter beslutninger av betydning for ratifisering av Kyotoprotokollen - særlig om regelverk for Kyotomekanismene (internasjonal kvotehandel, felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen - CDM), opptak av klimagasser (sinks) og system for håndhevelse av regelverket. I tillegg omfatter handlingsplanen konvensjonsrelaterte spørsmål som angår finansiering av tiltak i u-land: teknologioverføring, kapasitetsbygging, tiltak for tilpasning til skadevirkninger av klimaendringer, og tiltak for å motvirke negative effekter av de virkemidler som brukes for å begrense klimaendringene.

Ministrenes forhandlinger

Delegatenes arbeid med forhandlingstekster den første uka i Haag ga små resultater i forhold til de vanskeligste spørsmålene, og da ministrene kom stod vi overfor svært mange uavklarte spørsmål av både politisk og teknisk karakter. Nederlands miljøvernminister, Jan Pronk, gjorde en kjempeinnsats som leder av konferansen. Han la stor vekt på å konsentrere ministrenes drøftinger om de overordnede politiske spørsmålene, for på denne måten å gi politiske føringer inn i arbeidet med tekstene. Det viste seg dessverre at disse drøftingene ikke ga de ønskede fremskritt.

To dager før Partskonferansen skulle avsluttes la Pronk frem et kompromissforslag som dekket de vanskeligste politiske spørsmålene. Fra norsk side vurderte vi dette som et godt grunnlag for videre forhandlinger. Hovedgrupperingene; G77, EU og de store landene i Umbrellagruppen, gikk imidlertid alle sterkt ut mot Pronks forslag. Reaksjonene var svært forutsigbare og bestod stort sett i at landene prøvde å få fram sine opprinnelige posisjoner i grunnlaget for forhandlingene. Reaksjonene viste også at partene fremdeles stod langt fra hverandre i de viktigste politiske spørsmålene. Det var også klart at man forhandlet om en pakke hvor det var behov for enighet om alle elementer.

Forhandlingene var meget vanskelige, og en rekke spørsmål i Pronks forslag ble aldri behandlet. Da tiden var i ferd med å renne ut, var det fremdeles uenighet om de fleste spørsmål. Noen av de største landene i Umbrellagruppen og EU gjorde derfor et siste forsøk på å få resultater på noen enkeltspørsmål; supplementaritet; det vil si forholdet mellom gjennomføring av nasjonale og internasjonale klimatiltak for å oppnå forpliktelsen, opptak i skog og etablering av et system for håndhevelse av Protokollen. Som vi kjenner til, mislyktes til slutt også dette forsøket.

Jeg vil understreke at selv om det hadde blitt enighet mellom disse landene, er det svært usikkert om G-77 gruppen hadde godtatt løsningen. Det er også uklart i hvilken grad spesielt G-77 stod bak de løsninger som syntes å avtegne seg på andre områder, og dette er en av de mest usikre faktorene i den videre prosessen.

Hva oppnådde vi på COP 6 ?

I og med at vi ikke fikk endelige løsninger, må vi tolke fremdriften på COP 6 med stor forsiktighet. Det var imidlertid betydelig bevegelse mellom partene på en rekke områder, og enkelte spørsmål synes helt eller langt på vei løst.

Det mest positive resultatet fikk vi nok i forhold til rapportering og behandling av informasjon fra partene (artikkel 5, 7 og 8 under Protokollen). Her gjenstår det bare å løse et fåtall punkter. Bestemmelsene på disse områdene vil være en sentral forutsetning for at Protokollen skal kunne fungere, fordi informasjonen fra Partene vil være grunnlaget for å bestemme om forpliktelsene på ulike områder blir overholdt eller ikke.

Det ble enighet om at industrilandene innen 1. januar 2006 skal sende inn en egen rapport hvor de skal beskrive demonstrerbar fremgang innen 2005 ift. å nå sine forpliktelser. Utfallet er i tråd med norske posisjoner. Rapporten skal inneholde informasjon om:

• virkemidler og tiltak for å gjennomføre Protokollen, inklusive implementering av lovverk og opprettelse av institusjoner for å gjennomføre politikken
• historiske og fremtidige trender i utslippene
• hvordan disse virkemidlene og tiltakene vil bidra til at landene vil nå sine forpliktelser.

U-landene ønsker at i-landene i denne sammenheng også skal rapportere i forhold til konvensjonsforpliktelsene om teknologioverføring og kapasitetsbygging, samt hvordan man søker å unngå at bruken av virkemidler for å begrense utslippene får negative følger for u-land. Det ble lagt opp til at landene skal sende inn synspunkter på hvordan denne informasjonen skal bli presentert og evaluert innen april neste år.

EU har ikke vært villig til å rapportere om hvordan medlemslandene tar sikte på å bruke "boblen" (artikkel 4 under Protokollen) for å nå forpliktelsene. Bestemmelsen om boblen gir EU-landene lov til å omfordele utslipp seg imellom dersom de samlet holder seg under EU-taket. Informasjon til de øvrige Parter om dette spørsmålet er særlig viktig dersom EU får vanskeligheter med å oppfylle sin samlede forpliktelse, fordi hvert land da blir ansvarlig for den forpliktelsen de har tatt på seg gjennom byrdefordelingen. Dette spørsmålet er ikke løst.

Utviklingslandene har særlige forventninger til at i-landene skal øke sin innsats i forhold til sine forpliktelser knyttet til:

• teknologioverføring
• kapasitetsbygging
• overføring av finansielle ressurser
• tiltak for å avbøte negative virkninger fra klimaendringer og
• tiltak for at mulige negative virkninger av i-landenes virkemiddelbruk skal være så små som mulig

Disse forpliktelsene er primært knyttet til bestemmelser i Klimakonvensjonen. Før COP 6 antok vi at konkrete forslag på disse områdene ville kunne være en nøkkel til et vellykket resultat. Forhandlingene er både knyttet til en generell økning av overføringene og til hvordan disse skal kanaliseres. Nederland forpliktet seg til å gi 200 millioner gylden i nye midler til klimaformål i utviklingsland. På Norges vegne uttrykte jeg også vilje til å komme opp med nye ressurser.

Særlig var finansieringsspørsmålet vanskelig, med høye forhåndskrav fra u-landene og meget begrenset mandat hva gjelder nye/økte ressurser hos en rekke i-land. U-landene var sterkt imot forsøk på å få til en kobling mellom nye midler og framtidige konkrete utslippsforpliktelser for u-landene, noe USA mener er nødvendig for at de skal ratifisere Protokollen.

Stort sett kan det sies at betydelig framgang ble oppnådd på områder som kapasitetsbygging, teknologioverføring og bistand til tilpasning i de mest sårbare land. Derimot var det liten bevegelse på de mer kontroversielle saker som negative virkninger av klimatiltak for u-land som er avhengige av eksport av fossilt brensel og OPECs krav om kompensasjon i denne sammenheng.

I forhandlingene om Kyotomekanismene var det bevegelse i retning av en løsning i spørsmålet om supplementaritet. Diskusjonene gikk i retning av ulike metoder for kvalitativ vurdering av nasjonale tiltak.

Den grønne utviklingsmekanismen har bred interesse blant alle parter fordi den åpner for prosjektsamarbeid mellom i-land og u-land. Det ble gjort fremskritt i de mer tekniske spørsmålene i løpet av Haag-møtet, men en kom ikke videre i avklaringen av institusjonelle spørsmål og spørsmål om eventuell utelukkelse av spesielle prosjekttyper. Det syntes som om en, i tråd med norsk syn, var i ferd med å oppnå enighet blant i-landene om at en skulle avholde seg fra kjernekraft-prosjekter, men noen u-land vil fortsatt ikke godta dette. Fra norsk side ble det arbeidet for å få enighet om enklere prosedyrer for godkjennelse av småprosjekter, spesielt innen fornybar energi. Vi har også arbeidet for å få til krav om miljøkonsekvensanalyser for prosjekter og at det skal tas hensyn til biologisk mangfold. Det var ingen fremdrift i spørsmålet om prosjekter rettet mot opptak av klimagasser skal kunne inngå i Den grønne utviklingsmekanismen. Fra norsk side signaliserte vi fortsatt en restriktiv holdning til dette spørsmålet - vi er i prinsippet for inkludering av slike aktiviteter, men mener en rekke vanskelige tekniske og metodiske spørsmål må løses før slike prosjekter kan godkjennes.

Partene oppnådde stor grad av enighet om hvordan man skal tolke eksisterende bestemmelser knyttet til hvordan avskoging, gjenplanting og nyplanting i industriland skal regnes inn i forhold til utslippsforpliktelsene i første forpliktelsesperiode. For Norge vil konsekvensene av denne artikkelen trolig gi et lite, positivt bidrag på mindre enn en prosent.

Det store stridsspørsmålet knyttet til opptak av klimagasser i blant annet skog har vært bestemmelsen som åpner for at man kan inkludere opptak som følge av tilleggsaktiviteter også i første forpliktelsesperiode. Skog og jordbruksland binder store mengder CO2 uten at det gjøres spesielle klimatiltak. Dersom man skulle regne med slike bindinger, ville det vanne ut forpliktelsene i Protokollen. Ikke minst for Norge ville en slik inkludering kunne gjøre det vesentlig lettere å oppfylle utslippsforpliktelsen i første periode. I forhandlingene har imidlertid Norge argumentert for at denne type opptak ikke skal kunne krediteres mot de enkelte landenes utslippsforpliktelser i første forpliktelsesperiode. Fra norsk side har det vært en klar betingelse for inkludering av nye aktiviteter i forhold til perioden 2008-12 at man skal kunne godtgjøre at de faktisk fører til opptak, i tillegg til det som hadde skjedd uansett. På lang sikt – etter første forpliktelsesperiode - har vi imidlertid vært åpne for bredere inkludering av opptak i blant annet skog, men da sammen med tallmessige forpliktelser som tar hensyn til landenes ulike situasjoner når det gjelder slike opptak.

Blant i-landene ønsket særlig USA, Canada og Japan å få enighet om prinsipper for inkludering av opptak som i større grad ville gi uttelling for dem i første forpliktelsesperiode. Det var blant annet på dette punktet muligheten for enighet mellom industrilandene til slutt strandet. Utviklingslandene har imidlertid gjennom hele prosessen hatt sterke synspunkter på regelverket for inkludering av nye aktiviteter, og selv om det skulle bli enighet mellom industrilandene, kan dette fortsatt være et av de vanskeligste punkter i forhandlingene.

Det er stor enighet om at man skal etablere en håndhevelseskomite ( compliance committee). Pronks forslag la blant annet opp til at et land som har sluppet ut ett tonn for mye må betale ett og et halvt tonn tilbake, noe som ligger mellom posisjonene til henholdsvis EU og en del land i Umbrellagruppen. Håndhevelsesregimet inneholder en rekke andre elementer. Noen av disse må bearbeides videre neste gang partene trer sammen.

Det legges opp til at det skal etableres flere nye institusjoner under Protokollen, for eksempel når det gjelder håndhevelse, styring av Den grønne utviklingsmekanismen og ekspertgruppen som skal vurdere rapporteringen fra Partene. Det er fremdeles betydelig uenighet om hvilke prinsipper som skal ligge til grunn for sammensetningen av disse gruppene.

Norges rolle i klimaforhandlingene

Norge har i mange år lagt ned et betydelig arbeid i den internasjonale forhandlingsprosessen. Dette gjelder både i forhold til spørsmål som er særlig viktige for at i-landene skal kunne oppfylle sine utslippsrelaterte forpliktelser, og det gjelder spørsmål som er viktige for utviklingsland. Vi har spesielt arbeidet for at regelverket under Protokollen skal være godt faglig fundert, sikre tilstrekkelig innsyn og gjøre det mulig med en miljømessig troverdig, praktisk og mest mulig kostnadseffektiv gjennomføring av forpliktelsene. Disse hensynene ligger eksempelvis bak vår innsats i forhold til Kyotomekanismene og hvordan man skal forholde seg til opptak av klimagasser blant annet i skog.

De to siste årene har Norge sittet i styret for forhandlingene. Siste år har forhandlingsleder Harald Dovland ledet en av de to undergruppene til Konvensjonen; komiteen for tekniske og vitenskapelige spørsmål (SBSTA). Han ble for øvrig gjenvalgt i denne funksjonen for ytterligere ett år i Haag, noe som betyr at Norge fremdeles vil lede en av de to gruppene hvor forhandlingene finner sted, med de muligheter for initiativ som dette gir.

I Haag ble jeg forespurt om å bistå Pronk i å lede en av konsultasjonsgruppene. Sammen med min kollega fra India, Mr. Suresh Prabhu, fikk jeg ansvaret for en av fire grupper som skulle se på spørsmål knyttet til håndhevelse, rapportering og behandling av informasjon, samt en videre prosess for å spre informasjon om virkemidler og tiltak. I sluttfasen koordinerte jeg også forhandlinger om supplementaritetsspørsmålet og sinks.

Med utgangspunkt i de norske posisjonene har vi hele tiden arbeidet med tekstlige innspill for å få samlende løsninger fundert på miljømessig integritet. Vi har arbeidet både gjennom formelle og uformelle kanaler. Dette gjelder eksempelvis i skogspørsmål og i forholdet til supplementaritet, hvor vi har gitt ulike innspill for å få til en kvalitativ vurdering av partenes gjennomføring av nasjonale tiltak i forhold til deres bruk av Kyotomekanismene.

Norges rolle i Umbrellagruppen

President,

I klimaforhandlingene er det svært vanskelig for små land å påvirke utfallet dersom de står alene. Denne situasjonen er noe både den forrige og den nåværende regjeringen har tatt konsekvensen av gjennom å delta i den såkalte Umbrellagruppen, som ellers består av Australia, Canada, Island, Japan, New Zealand, Russland, Ukraina og USA. Så lenge vi ikke er medlemmer i EU, vil vi ikke kunne bli trukket inn i EUs koordinering.

Initiativet til Umbrellagruppen ble tatt i Kyoto, og den startet primært som et samarbeid rundt utformingen av regelverket for internasjonal kvotehandel. Senere har medlemmene funnet det formålstjenlig å diskutere en rekke spørsmål både knyttet til Kyotomekanismene og de fleste andre spørsmål.

Umbrella-landene har forskjellige utgangspunkt på en del områder, og det er ikke noe primært mål å komme frem til felles posisjoner dersom de nasjonale mandater ikke gir grunnlag for det. Dette er annerledes for EU-landene, som skal komme frem til felles standpunkter. I noen tilfeller har Norge hatt posisjoner som ligger nærmest land i Umbrella-gruppen, mens vi i andre situasjonen har ligget nærmere EU. I mange spørsmål står for øvrig i-landene sammen.

Umbrellagruppen har felles posisjoner først og fremst når det gjelder regelverket for Kyotomekanismene; blant annet er det enighet om at det ikke skal være et kvantitativt tak på bruken av dem. De fleste av disse landene har kommet langt i de tekniske forberedelsene til å gjennomføre nasjonale kvotesystemer, som de ønsker å koble til det internasjonale systemet. Dette tekniske arbeidet blant annet med nasjonale registre og kontrollsystemer, har vært svært nyttig for å utforme regler for registrering, rapportering og gjennomgang av informasjon også på internasjonalt nivå. Norge har koordinert arbeidet med den grønne utviklingsmekanismen (CDM) og spiller således en viktig rolle i utformingen av regelverket for denne mekanismen.

I spørsmål om hvorvidt kjernekraftprosjekter skal kunne godkjennes innenfor CDM er det motstridende syn i Umbrellagruppen. Norges motstand mot dette, og vår restriktive holdning til å inkludere sinks, har blitt fremhevet i forhandlingene.

I forhold til sinks og skogspørsmål viste Haag-møtet at det er stor avstand mellom partene innen Umbrella-gruppen. Her ønsket særlig USA, Canada og Japan å øke kreditten for opptak av CO2 i blant annet skog i første forpliktelsesperiode. Som jeg har vært inne på, mente Norge at dette ville innebære en uønsket svekkelse av Protokollen, selv om dette i og for seg kunne lettet situasjonen for Norge.

Det har tradisjonelt ikke vært koordinerte holdninger i Umbrella-gruppen i forhold til u-landsspørsmål. Vi ble imidlertid enige om et forslag som ble spilt inn under minister-delen av Haag-møtet og som stort sett ble positivt mottatt av u-landene. Her ble det blant annet tatt til orde for å øke støtten til u-landene, blant annet gjennom GEF.

Prosess videre

Det nedslående resultatet i Haag betyr selvsagt ikke at klimaarbeidet er slutt – hverken internasjonalt eller nasjonalt. Det er nå behov for utstrakt bilateral og multilateral kontakt for å finne veier til samlende løsninger. COP 6 – Partskonferansen – er ikke formelt avsluttet. Jan Pronk er gitt mandat til å kalle Partene inn igjen når det er hensiktsmessig. Dette kan bli i forbindelse med møtene i Konvensjonens underorganer i mai og juni.

President,

Vi kan ikke se bort fra at det som har skjedd kan føre til at vi får miljømessig bedre resultater ved neste korsvei. Eksempler på det har vi fra før. Cartagena-protokollen om sikkerhet ved håndtering av bioteknologi (Biosafety) under FNs konvensjon om biologisk mangfold. Denne ble vedtatt ett år på overtid. Utslippsforpliktelsene i Kyotoprotokollen begynner imidlertid allerede i 2008, og det er viktig at den blir ratifisert så fort som mulig.

Nasjonal oppfølging

På den hjemlige arena arbeider Regjeringen aktivt med ulike virkemidler og tiltak for at Norge skal oppfylle forpliktelsene i Kyotoprotokollen, herunder bestemmelsen om å ha vist "demonstrerbar fremgang" innen 2005. Det skjedde etter mitt syn ikke noe under forhandlingene i Haag som rokker ved grunnlaget for den framtidige nasjonale klimapolitikken, slik den ble slått fast gjennom Stortingets behandling av Kyotomeldingen og Energimeldingen. Som jeg gjorde rede for i spørretimen den 15. november, vil Regjeringen legge fram en stortingsmelding om den framtidige klimapolitikken våren 2001. Meldingen vil omhandle både virkemidler i klimapolitikken generelt og et nasjonalt kvotesystem spesielt. Viktige spørsmål som vil behandles i meldingen er:

• Bruk av virkemidler i klimapolitikken generelt
• Forslag om innføring av et nasjonalt kvotesystem
• Vurdering av når kvoteplikt skal inntreffe og hvilke utslippskilder som skal omfattes
• Virkemiddelbruk i tillegg til kvotesystemet, både i forhold til utslippskilder som ikke blir inkludert i systemet, og virkemidler som kommer i tillegg til et kvotesystem (for eksempel Forskning og Utvikling) og virkemidler som kan brukes før kvoteplikten inntrer
• Hvordan Norge skal vise "demonstrerbar fremgang" innen 2005

Avslutning:

Jeg håper at bevegelsen vi tross alt så i Haag, vil være et tilstrekkelig grunnlag for å gjøre ferdig det internasjonale arbeidet med Kyotoprotokollen. Norge skal fortsatt være en pådriver i disse spørsmålene internasjonalt, og Regjeringen vil arbeide for at vi følger opp våre forpliktelser nasjonalt. Vi har ikke råd til å miste Kyotoprotokollen. Jeg både håper og tror at vi skal klare å komme i mål når COP 6 blir tatt opp igjen.