Næringsøkonomiske konsekvensvurderinger

- en veileder i arbeidet med offentlige reformer, regelverk og tiltak

Forord

Denne veileder er ment å være et praktisk verktøy for alle som forbereder offentlige reformer, nytt regelverk eller andre tiltak. Veilederen inneholder en sjekkliste med 8 punkter som bør vurderes fortløpende, og er en utdyping av utredningsinstruksen i forhold til konsekvenser for de næringsdrivende.

Nærings- og handelsdepartementet kan etter behov bistå departementene med råd i arbeidet med slike konsekvensvurderinger.

I den videre oppfølging av veilederen anser vi det som viktig å sikre erfaringsutveksling mellom departementene.

Vi håper derfor på tilbakemeldinger fra dere som brukere, både på deres arbeid med slike vurderinger og bruken av denne veilederen.

Avslutningsvis nevnes at Nærings- og handelsdepartementet i 2000 gjennomfører et pilotprosjekt om bruk av et testpanel. Et utvalg av bedrifter blir bedt om å vurdere hvilke administrative konsekvenser forslag til nytt regelverk m.v antas å få for dem. Resultatene så langt er gode.

I løpet av 2001 vil det bli vurdert å innføre bruk av testpanel som fast ordning.

Vi vil da eventuelt komme tilbake med ny utgave av veilederen.

Nærings- og handelsdepartementet oktober 2000

Formål og målgruppe

Vårt formål er å belyse hvilke spørsmål som bør stilles og besvares når konsekvensene for næringslivet av offentlige tiltak skal vurderes. Veilederens hovedbudskap er forsøkt konkretisert i en kortfattet sjekkliste med 8 spørsmål.

Veilederen er ment å være et verktøy for utredere i departementer og underliggende etater som forbereder offentlige reformer, nytt regelverk eller andre tiltak.

Veilederen utdyper Utredningsinstruksens bestemmelser.

Bakgrunn

I et moderne og komplekst samfunn er det behov for et godt fungerende regelverk. Stadig nye områder reguleres og det stilles krav til innrapportering og dokumentasjon fra næringsdrivende. Omfanget av regler som den enkelte bedrift må forholde seg til er ofte så stort at det er vanskelig å ha oversikt. Ikke minst gjelder dette for små bedrifter.

Målet er at regelverket skal være minst mulig krevende å etterleve, og dermed fremstå som et konkurranse-fortrinn for norske bedrifter. Inngrep fra myndighetenes side bør derfor ikke gå lenger enn behovet for regulering krever.

Norsk næringsliv består av svært mange små bedrifter. En offentlig reform eller et regelverk er ofte relativt sett mer ressurskrevende å etterleve for små bedrifter enn for store bedrifter. Dette skyldes blant annet mangel på spesialistfunksjoner og administrativ kapasitet i småbedriftene. Konsekvensene for små bedrifter og deres rammebetingelser bør derfor vurderes spesielt.

Utredningsinstruksen

Formålet med instruksen er å sikre god forberedelse og styring med alle offentlige reformer, lov- og regelendringer samt andre tiltak. Særlig er det instruksens hensikt å sikre at økonomiske og administrative konsekvenser er tilstrekkelig utredet før en beslutning treffes.

Hvert enkelt fagdepartement er ansvarlig for å foreta den nødvendige konsekvensvurdering. Denne skal inneholde en vurdering av konsekvensene for offentlig forvaltning og private, herunder næringsvirksomhet og enkeltpersoner. Dette betyr at det enkelte fag-departement er pålagt å vurdere konsekvensene offentlige tiltak påfører næringslivet. Konsekvensene skal så langt som mulig tallfestes, og alle forhold av betydning skal kartlegges og vurderes – også alternative virkemidler. Omfanget og innholdet i vurderingen skal avpasses sakens betydning og omfanget av antatte virkninger.

Tiltak med vesentlige konsekvenser for næringslivet skal forelegges Nærings- og handelsdepartementet før alminnelig høring. Dersom det i tillegg avdekkes vesentlige konkurranseregulerende konsekvenser skal dette forelegges Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Hva menes med "konsekvenser for næringslivet"?

Med konsekvenser for næringslivet menes alle økonomiske og administrative konsekvenser, direkte og indirekte, som påvirker næringslivets konkurranseevne. Det kan være aktuelt både å se nærmere på konsekvenser for den enkelte bedrift, den enkelte bransje eller næringslivet generelt.

Et tiltak har konsekvenser for næringslivet dersom det for eksempel innebærer:

• nye rapporteringsplikter

• behov for nye søknader

• nye skattekostnader/avgifter

• investeringskostnader på grunn av nye krav til bygninger og teknisk utstyr

• kjøp av tjenester (revisor, advokat e.l.)

• konsesjonsplikt, krav om tillatelser

• autorisasjonskrav

• økte personalkostnader

Innhenting av informasjon fra berørte myndigheter og næringsliv

Offentlige reformer, nytt regelverk eller andre tiltak endrer næringslivets rammebetingelser. For å unngå at enkeltbedrifter, bransjer eller næringslivet generelt påføres unødige økonomiske eller administrative byrder, må derfor aktuelle myndigheter og næringsliv konsulteres så tidlig som mulig i arbeidet.

Det vil ofte være fornuftig å ta kontakt med Nærings- og handelsdepartementet v/avdeling for nærings-regulering og skipsfart, juridisk seksjon, allerede ved starten av utredningsarbeidet. I tillegg til å opprette kontakt med næringslivsaktører som bør konsulteres, kan vi bidra med informasjon og kompetanse. Ved spørsmål vedrørende konkurranseforhold, kan i tillegg Konkurransetilsynet kontaktes.

Etter hvert som synspunkter hentes inn kan næringslivets organisasjoner være til god hjelp ved vurdering og sammenstilling. Dette gjelder blant annet Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Handelens og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) og Bedriftsforbundet. I tillegg kan det være aktuelt å ta direkte kontakt med bransjer eller mindre bedrifter, som ser ut til å kunne bli særlig berørt av reguleringen.

Følgende spørsmål bør besvares:

1. Er offentlig inngrep nødvendig?

2. Hvis ja – hvorfor og i hvilken form. Er alle alternative løsninger vurdert?

3. Hvilke kostnader (tid/penger) vil reguleringen påføre næringslivet?

4. Vil reguleringen være særlig kostbar for småbedriftene?

5. Vil reguleringen – direkte eller indirekte – påvirke konkurranseforholdene

for næringslivet?

6. Er det mulig å kontrollere om reguleringen etterleves?

7. Er det behov for særskilte informasjonstiltak?

8. Gir tidspunktet for innføring spesielle problemer for bedriftene?

Utfyllende kommentarer

For å sikre at valg av løsning står i forhold til reguleringsbehovet, er det viktig at sjekklisten benyttes allerede ved den innledende problembeskrivelsen.

1. Er offentlig inngrep nødvendig?

• Formålet med det offentlige inngrepet må konkretiseres – hvilke resultater ønskes oppnådd

• Hvor lenge har problemet eksistert

• Er problemet tiltakende eller avtakende

• Vil et eventuelt reguleringsbehov være varig?

• Kan problemet tenkes løst "av seg selv"?

Sett fra næringslivets ståsted er hovedproblemet summen av alle pålegg og reguleringer. Konsekvensene av nye reguleringer må derfor sees i sammenheng med hvilke regler som allerede gjelder på området.

Konsekvensene av en regulering må avveies mot konsekvensene av å avstå fra reguleringen.

I noen tilfeller har offentlige myndigheter ikke noe valg, fordi det følger av internasjonalt samarbeid og avtaler at det aktuelle problemet skal løses. I situasjoner hvor slike bindinger ikke foreligger, må det vurderes nøye om offentlige inngrep er nødvendig.

2. Hvis ja – i hvilken form? Er alle alternative løsninger vurdert?

Myndighetene kan velge mellom ulike virkemidler for å påvirke næringslivets adferd. I første rekke dreier dette seg om rettslige (f.eks. lover og forskrifter), økonomiske (f.eks. gebyr-, skatte- og avgiftsfritak) og pedagogiske virkemidler (f.eks. informasjons- og holdningskampanjer). Virkemidlene kan være permanente eller tidsavgrensede.

For å kunne formulere alternative løsninger må:

• det undersøkes om målet kan nås ved andre virkemidler enn for eksempel regulering – kan regulerings-behovet for eksempel kan løses ved bruk av informasjon, bransjevise standarder m.m.?

• det vurderes hvordan bedrifter/bransjer berøres av problemet og eventuelle løsninger?

• Det vurderes om reguleringen er unødig detaljert? Hvis ja, hvordan kan den gjøres enklere?

De evt. negative effektene av de ulike alternative løsningene må vurderes nøye.

3. Hvilke kostnader (tid/penger) vil reguleringen medføre for næringslivet?

Kostnadene i form av tid (f.eks. til administrasjon) eller penger (kjøp av utstyr eller tjenester) avhenger av hvilke tiltak den enkelte bedrift må iverksette for å etterleve reguleringen/ tiltaket.

Det er nødvendig å vurdere følgende spørsmål:

• Utløses nye rapporteringsplikter, søknadsplikter eller annen skjemabelastning?

• Er innrapporteringen samordnet og tilrettelagt for elektronisk innrapportering?

• Kreves særlige investeringer i bygninger, teknisk utstyr el.

• Kreves kjøp av tjeneste fra revisor, advokat og lignende?

• Påvirkes bedriftenes driftssituasjon?

• Påvirkes bedriftenes likviditet?

• Medfører reguleringen nye skattekostnader eller avgifter?

• Berøres enkeltbransjer eller sektorer i særlig grad?

4. Vil reguleringen være særlig kostbar for små bedrifter?

Små bedrifter har ofte begrenset administrativ kapasitet og mangler spesialistfunksjoner. Imidlertid må de stort sett forholde seg til samme lovverk som større bedrifter. Dette betyr at oppgaver innenfor administrasjon og ledelse legger beslag på relativt større del av ressursene i små bedrifter enn i store.

For å få en oversikt over om de minste bedriftene påføres en relativt sett større belastning enn store bedrifter, bør følgende spørsmål vurderes nærmere:

• Er reguleringen utformet slik at små bedrifter må kjøpe inn spesiell fagkunnskap gjennom ekstern bistand, for eksempel advokat og revisor.

• Medfører reguleringen behov for nye investeringer? I så fall er det grunn til å tro at dette er et større økonomisk løft for små bedrifter enn for store.

• Forverrer reguleringen vilkårene for små bedrifter sammenlignet med store, for eksempel ved innføring av avgifter med høy fast andel eller ved andre krav?

• Påvirker reguleringen små bedrifters ekspansjonsmuligheter, for eksempel ved bruk av gradvis skjerpende krav?

Dersom denne gjennomgangen viser at konsekvensene kan bli spesielt belastende for de mindre bedriftene, bør det vurderes å kontakte relevante bedrifter og organisasjoner for å få innspill til hvordan reguleringen/tiltaket kan gjøres mindre belastende.

5. Vil reguleringen - direkte eller indirekte – påvirke konkurranseforholdene for næringslivet, og i tilfelle hvordan?

Konkurranse stimulerer til effektiv ressursbruk, utvikling av effektive produksjonsprosesser og fremvekst av nye produkter og tjenester. For at konkurransen mellom næringsdrivende skal fungere tilfredsstillende må markedsaktørene ha ikke-diskriminerende og forutsigbare offentlige rammebetingelser.

Konkurransetilsynet er tildelt ansvaret for det løpende tilsynet med konkurransereglene i Norge. Dette innebærer blant annet ansvaret for å påpeke konkurranseregulerende virkninger av offentlige tiltak. For innspill og informasjon, ta direkte kontakt med Konkurransetilsynet, tlf. 22 40 09 00.

Følgende spørsmål bør stilles i kartleggingen av konkurransemessige konsekvenser:

• Kan økte kostnader og skjerpede kompetansekrav hindre etablering eller resultere i konkurransevridninger?

• Kan reguleringen bidra til at enkelte aktører, for eksempel markedsledere, favoriseres ved at disse rådspørres ved utformingen av reguleringen?

• Vil reguleringen ha ulik virkning for aktører som konkurrerer i samme marked?

• Vil reguleringen ha ulik virkning for eksisterende og potensielle konkurrenter?

• Vil reguleringen redusere antall aktører i vedkommende marked?

• Bidrar reguleringen til at rammebetingelsene for norske aktører endres sammenlignet med forholdene for utenlandske aktører?

• Bidrar reguleringen til konkurransevridning over kommunegrenser?

6. Er det mulig å kontrollere om reguleringen etterleves?

Reguleringer som i praksis ikke kan håndheves, bør ikke vedtas. Hvorvidt en regulering blir fulgt opp avhenger av reguleringsmåte, form for tilsyn og form for håndhevelse. En regulering som er lett å omgå, kombinert med dårlig kontroll, vil endre konkurranseforholdene i disfavør av bedrifter som følger opp reguleringen.

Hvilke konsekvenser regelverket faktisk får for næringslivet bør derfor "overvåkes" i tiden etter innføring. Det er imidlertid viktig å avveie behovet for kontroll mot den belastningen slike kontrollrutiner vil medføre for bedriftene.

7. Er det behov for særskilte informasjonstiltak?

Et nytt regelverk eller en ny regulering innebærer en "kostnad" for den enkelte bedrift. For små bedrifter er denne "kostnaden" relativt større enn for store bedrifter. Særskilte kunngjørings- og/eller informasjonstiltak bør derfor vurderes.

Valg av informasjonskanal er viktig, og et samarbeid med næringslivet bør vurderes. En komplisert regulering krever lettfattelig informasjon som gjør det enkelt for bedriftene å holde seg oppdatert.

8. Gir tidspunktet for innføring spesielle problemer for bedriftene?

Utredningsinstruksen sier at nytt regelverk normalt bør tre i kraft ved årsskiftet. Valg av tidspunkt for innføring av reguleringen, kan i noen tilfeller representere praktiske problemer for bedriftene. Det kan derfor være hensiktsmessig å vurdere eventuelle overgangsordninger, eller velge et annet tidspunkt som passer bedriftene bedre. Bedriftene bør gis god tid til interne forberedelser og opplæring.

Oppgaveregisteret som høringsinstans

Oppgaveregisteret ved Brønnøysundregistrene har som overordnet målsetting å samordne og forenkle næringslivets innrapportering til offentlige myndigheter. Registeret har oversikt over alle skjema som statlige etater pålegger næringsdrivende å fylle ut.

Offentlige etater har plikt til å samordne innhenting av oppgaver mest mulig. Allerede når etatene planlegger et nytt/endret skjema, eller andre rapporteringskrav, skal de ta kontakt med Oppgaveregisteret. Der får de hjelp til utforming og til å sjekke om opplysningene er tilgjengelig hos andre etater. Etatene har en lovpålagt plikt til å rapportere alle nye og endrede skjema til registeret før disse tas i bruk.

Alle innrapporteringskrav (skjema mv.) må utformes og tilrettelegges for bruk av elektroniske innrapporteringsformer.

Oppgaveregisteret er i tillegg høringsinstans ved forslag til nytt eller endret regelverk som i neste omgang kan medføre ny informasjonsinnhenting, nye skjema eller endringer i eksisterende, se forskriften § 4. Departementer og etater plikter derfor å sende alle ovennevnte lov- og forskriftsforslag på høring til Oppgaveregisteret. Registeret kan bistå i vurdering av hvordan nødvendig informasjon kan innhentes med minst mulig belastning både for næringsliv og etater.

Lovhenvisninger:

Lov 6. juni 1997 nr. 35 om Oppgaveregisteret

Forskrift til lov om Oppgaveregisteret av 10. oktober 1997 nr. 1090.

Aktuelle telefonnumre

Nærings- og handelsdepartementet,

Avdeling for næringsregulering og skipsfart: Tlf. 22 24 66 73

Arbeids- og administrasjonsdepartementet,

Avdeling for forvaltningspolitikk: Tlf. 22 24 48 11

Konkurransetilsynet: Tlf. 22 40 09 00

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO): Tlf. 23 08 80 00

Handel- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH): Tlf. 22 54 17 00

Bedriftsforbundet: Tlf. 23 35 70 10

Litteraturliste

Utredningsinstruksen

Arbeids- og administrasjonsdepartementet 2000

SKAL – SKAL IKKE

Sjekkliste for valg av virkemidler og nye reguleringer,

Administrasjonsdepartementet 1994

NOU 1998:16 Nytte-kostnadsanalyser

Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor