FNs høynivåmøte om migrasjon og utvikling, New York 14. — 15. september 2006. Oppsummering

FNs første høynivådialog om migrasjon og utvikling ble avholdt i New York 14. - 15. september i år. Utviklingsminister Erik Solheim ledet den norske delegasjonen.

Hovedinntrykket fra møtet er at det internasjonale samfunn langt på vei beveger seg mot en felles forståelse av de utfordringene man står overfor når det gjelder internasjonal migrasjon og utvikling.

Grovt sett kan man si at meningsutvekslingene under og i ”marginene” av Høynivåmøtet kretset rundt fire dimensjoner:

1) Landene ønsker å komme fram til praktiske, pragmatiske løsninger og mekanismer som kan håndtere et komplekst og krevende migrasjonsbilde.

2) Håndtert på en god måte er migrasjon et positivt fenomen, for migrantene, for mottakerland og for avsenderland.

3) Man ser nytten av å utveksle erfaringer og synspunkter på ulike nivå (bilateralt, regionalt, globalt) selv om situasjonen i de enkelte land er forskjellig, og selv om det er forskjellige syn på hvordan man skal eller kan organisere en slik utveksling av synspunkter og erfaringer.

4) En langsiktig politikk for migrasjon og utvikling må ta utgangspunkt i årsakene til migrasjon: nemlig manglende fremtidsmuligheter i opprinnelsesland/lokalt.

Generalsekretæren varslet i sitt åpningsinnlegg etableringen av et globalt, frivillig og konsultativt forum om migrasjon og utvikling. Belgia har tilbudt seg å være vertskap for det første møtet som er planlagt høsten 2007. Norge er invitert til å delta i forberedelsene til møtet. USA er negativ til et slikt forum, flere er skeptisk avventende – mange er positive.

Flere som har fulgt tematikken over tid ser en linje fra FNs Befolkningskonferanse i Kairo i 1994 og til FNs første Høynivådialog om internasjonal migrasjon og utvikling. Tiden har modnet prosessen, svært mange land er nå både mottakere og sendere av migranter, og de forberedende møtene (i New York, Torino og Geneve) samt de mange regionale prosessene med migrasjon som tema, ser ut til å ha fungert positivt og etter hensikten.

Generalsekretær Annans åpningsinnlegg var optimistisk og konkret. Han viste innledningsvis til at migrasjon er et sensitivt tema - men at dagens Høynivåmøte i FN regi demonstrerte at statene likevel har kommet langt mht å oppnå en større forståelse for og erkjennelse av felles utfordringer knyttet til migrasjon og utvikling, og at FN har en rolle å spille. Han fastslo at alle stater er berørt av migrasjon, han viste til de dokumenterte positive effektene av migrasjon - både materielle og ikke-materielle, og til at stater nå har valgt å se internasjonal migrasjon gjennom "a prism of opportunities, rather than of fear". På denne bakgrunn fastlo han behovet for en - fortsatt - global dialog om internasjonal migrasjon og utvikling. Konkret takket han de mange statene som har gitt uttrykk for støtte til ideen om et globalt forum, med særlig henvising til Belgia - som har tilbudt seg å være vertskap for det første møtet i et slikt forum neste år. Forumet vil være frivillig, uformelt, konsultativt og ikke fatte beslutninger. Forumet vil bestå av statene selv, med støtte fra FN - med et forlenget mandat til spesialrådgiver Peter Sutherland. Generalsekretæren ville også gjøre sitt for å hjelpe til med å etablere et eventuelt frivillig Trust Fund, dersom det er ønskelig. Avslutningsvis ble det vist til det viktige arbeidet som utføres av Global Migration Group særlig mht å sikre koordinering og sammenheng i FN mht migrasjon, og til samarbeidet med IOM (International Organisation of Migration).

Debatten - både i plenum og i rundebordene - bar preg av forhåndsskrevne innlegg og lite rom for reell diskusjon eller dialog, som forventet på en FN-konferanse som dette. Imidlertid var de aller fleste innleggene substansielle og konstruktive, og med svært mange deltagere på minister- eller viseministernivå. Det var få eller ingen blokk-tendenser og få politiserte posisjoner. F.eks. oppfordret mange utviklingsland til ratifikasjon av Konvensjonen om migranters rettigheter, men dette var ikke noe hovedtema.

Viktigste punkter fra Høynivådiaolgen (plenum og rundebord)

1. Fokus på at årsakene til migrasjon er fattigdom og drømmen om en bedre framtid koblet med strukturelle forhold i arbeidsmarkedet. Langsiktig arbeid for å bekjempe fattigdom må ligge i bunn for innsatsen, migrasjon løser ikke fattigdomsproblemene.
2. Ubalansen i den globaliserte økonomien, med befolkningsoverskudd i sør og kapitaloverskudd i nord vil jevne seg ut ved hjelp av ”markedet” – også ved migrasjon. Den politiske utfordringen er å sikre at dette skjer på rettferdig og bærekraftig vis.
3. Behov for en mer helhetlig migrasjonspolitikk og større sammenheng mellom ulike politikkområder. En rekke land har vunnet konkrete, men avgrensede, erfaringer. Mange av disse er prosjektrelatert. Ingen land skiller seg merkbart ut ved å ha kommet spesielt langt når det gjelder koherens på nasjonalt nivå.
4. Enighet om at det er riktig å se på migrasjon som et positivt fenomen og maksimere de positive effektene (og minimere de negative), men stor realisme i beskrivelsene av kostnadene ved migrasjon for den enkelte, for samfunnet samt for mange land - på tross av positive effekter som pengeoverføringer (for avsenderland) og billig arbeidskraft (for mottakerland).
5. Migrasjonsutfordringene må løses i fellesskap; mellom mottakerland, transittland og avsenderland, nyanser i hvordan og på hvilket nivå (bilateralt, regionalt, globalt). Mange land har gode erfaringer med regionale prosesser, ”co-development” et nøkkelord.
6. Stor oppmerksomhet om ”remittances” (pengeoverføringer fra migranter). Disse har ofte en positiv utviklingseffekt, men her er det store forskjeller. Omfanget av remittances må ikke brukes som argument for å redusere ODA, remittances er private penger og det må respekteres, ønske om lavere transaksjonskostnader, overføringer er mer enn materielle overføringer, remittances kan også ha uheldige effekter, ønske om stimulering for å oppnå større utviklingseffekter.
7. ”Brain drain" er en svært uheldig effekt av migrasjon for mange avsenderland og må håndteres langt bedre enn i dag. Visjonen er mekanismer som bidrar til ”brain gain” (større muligheter for sirkulær migrasjon – Sverige), tilbakeføring av kompetanse via internett - Burkina Faso) og som forhindrer ”brain waste”.
8. Dikotomien mellom avsenderland og mottakerland er ikke alltid dekkende, mange land er begge deler eller har nylig gått fra det ene til det andre.
9. Flere utviklingsland oppfordret "mottakerland" til å ratifisere Konvensjonen om migranters rettigheter, men mindre sentralt tema enn man kunne forvente på forhånd.
10. Enkelte land ønsket sterkere fokus på tvungen migrasjon, displaced persons og ”transitt-migrasjon” (Syria, Aserbajdsjan, Nigeria, Niger).
11. UNHCR uttrykte bekymring for at migrasjonsfokus overskygger spørsmål om behov for beskyttelse og vern av retten til å søke asyl.
12. Større erkjennelse av betydningen av kvinners migrasjon. Fokus er først og fremst på kvinner som dobbelt - eller tredobbelt - undertrykket/ofre (kjønn, rase, utsatt stilling som arbeidstakere i uformell sektor, seksuell trakassering/overgrep). Liten eller ingen oppmerksomhet om hvilke forutsetninger som må være tilstede for at migrasjon kan føre til (eller faktisk fører til) en mer positiv livssituasjon for kvinner.
13. Negative sosiale effekter av migrasjon knyttes først og fremst til at kvinner migrerer og til de negative effektene dette har eller kan ha for eventuell gjenværende familie og for kvinnen selv (hensynet til barna).
14. Sterk rettighetsorientering (latin - amerikanske land særlig; Mexico – ”migranter er ikke varer”), herunder (negative) migrasjonseffekter for urbefolkninger og deres kultur og identitet (Bolivia), men rettigheter også understreket av land i ”nord” (Sverige, Norge, Italia m.fl.)
15. Økende tendens til ”brain drain” og mangel på kvalifisert arbeidskraft også i Øst-Europa/Russland mfl.
16. Menneskehandel (”trafficking”) erkjent som en viktig utfordring av svært mange land, mange er i ferd med å konkretisere tiltak.
17. Illegal migrasjon et stort problem som skaper store grupper av mennesker som lever i skyggen av samfunnet. Dette gir grobunn for utnytting av mennesker og økt kriminalitet. Stor utfordring også for transittland (Nigeria, Malaysia, Thailand).
18. Erkjennelse av behovet for kapasitetsbygging, institusjonsbygging i sør mht migrasjonsforvaltning i bred forstand (Nigeria, Tanzania).
19. Erkjennelse av eget ansvar for utvikling og for anti-korrupsjon (Nigeria).
20. Flere land begynner å innarbeide migrasjon i nasjonale planer for reduksjon av fattigdom (PRSP), som regel i samarbeid med IOM (Ghana mfl.)
21. Mange utviklingsland satte eksplisitt WTO forhandlingene og ”mode 4” på dagsorden. Migrasjon fører mennesker ut av fattigdom - ergo må de fattige og ufaglærte også få migrere, ikke bare de høyt utdannende (Bangladesh).
22. Integreringsutfordringer og fremmedfrykt i mottakerland en felles bekymring for mottakerland og avsenderland.
23. De aller fleste land uttrykker støtte til en eller annen form for oppfølging av Høynivådialogen. Mange støtter Generalsekretærens forslag om et Globalt Forum (Sverige i førersetet her). Enkelte klart imot (USA, Australia) og noen skeptiske men ikke motstandere (Canada).
24. EU var positiv i sin tilnærming. Støtte til opprettelsen av et globalt forum. Understreker viktigheten av å integrere migrasjon i strategiene for fattigdomsbekjempelse og av å bekjempe illegal eller irregulær migrasjon. EU har særlig fokus på Afrika.
25. G77 og Kina var positive og balanserte. Hovedfokus på ”root causes” og fattigdomsreduksjon og en mer rettferdig globalisering, rettigheter, helhetlig politikk med fokus på sysselsetting, herunder sensitivitet ifht. økende feminisering av migrasjon, helseperspektivet og hiv/aids knyttet til migranter som spesielt utsatte og med støtte til FNs rolle og opprettelsen av et Globalt Forum.
26. IOM lanserte forslag om et ”International Migration and Development Initiative (IMDI) i forbindelse med HLD. Dette skulle være en mekanisme for å sikre bedre samsvar globalt mellom tilbud og etterspørsel av arbeidskraft, øke den positive effekten av innvandring på utvikling og sikre ryddig og trygg arbeidskraftmobilitet. Både statlige, internasjonale og private aktører skulle kunne delta. Dette initiativet, som bl.a. ble presentert gjennom et eget sidearrangement, ble oppfattet som et alternativ til forslaget om et globalt forum i FN-regi. Det fikk bare begrenset støtte under HLD.

Det norske innlegget la vekt på de positive aspektene ved migrasjon. Migrasjon bør være et valg, migranter har rettigheter. Kvinner og barns rettigheter og behov må løftes fram i det videre arbeidet. I tillegg ble det uttrykt klar støtte til Generalsekretærens forslag om et Globalt Forum som oppfølging av Høynivådialogen. (Punktene som lå til grunn for utviklingsminister Solheims innlegg ble distribuert under møtet og er vedlagt.)

For de enkelte innlegg og for oppsummering av de fire rundebordene, se følgende lenke: http://www.un.org/esa/population/hldmigration/

3. Andre møter som ble avholdt under HLD:

• Den norske delegasjonen hadde i tillegg en rekke møter med personer og aktører under høynivådialogen.
• Utviklingsministeren møtte SRSG Peter Sutherland om å sikre FN den nødvendige rolle i forberedelsene til og avviklingen av det første Globale Forum, og med lederen for Frie Faglige Internasjonale (ICFTU), Sharon Burrow, om migranters rettigheter. Utviklingsministeren møtte den pakistanske innenriksministeren og utvekslet synspunkter knyttet til muligheten for å samarbeide innenfor temaet "migrasjon og utvikling". Norge har en stor befolkning med pakistansk opprinnelse. Begge land er interessert i å gjøre et forsøk på å se hvordan et prosjekt kan tilrettelegges innenfor området pengeoverføringer.
• Delegasjonen hadde arbeidslunsj med representanter for UNICEF NY om måter å styrke og synliggjøre hensynet til barn og barns rettigheter, samt med den belgiske delegasjonen om neste møte om migrasjon og utvikling som Belgia har tilbudt seg å være vertskap for. Delegasjonen hadde møte med Verdensbanken om pengeoverføringer.
  4. Presse

UD hadde delt ut et pressestipend. Temaet ble dekket i Bistandsaktuelt og Morgenbladet.

5. NGOenes deltakelse

Mange NGOer og andre organisasjoner var representert. Som regel understreket de behovet for å sette temaet på den globale dagsorden. De sluttet seg også til forslaget om å ha en videre oppfølging av Høynivåmøtet, hvor de kan delta og være i dialog med statene, bringe sine erfaringer inn i diskusjonene og utfordre myndighetene.

6. Arbeidsmarkedsspørsmål og faglige rettigheter.

Også det globale næringslivets representanter deltok på Høynivådialogen. Hovedbudskapet fra næringslivet er at myndighetene må legge til rette for mest mulig strømlinjeformet bevegelse av arbeidskraft, slik at næringslivet (i.e. investorer) kan kjøpe arbeidskraft til lavest mulig pris, uansett hvor arbeidskraften - menneskene - opprinnelig kommer fra.

På den annen side står fagbevegelsen, representert ved bl.a. ICFTU-leder Sharan Burrow. Fagbevegelsen stiller seg i prinsippet også positiv til strømlinjeformet migrasjon, men påpeker at migrantene er mennesker, ikke bare innsatsfaktorer i produksjon. Følgelig må migrantene sikres rettigheter, slik at tilrettelegging av migrasjon for å sikre størst mulig økonomisk effektivitet ikke foregår på en slik måte at arbeidstakernes rettigheter (i land der slike eksisterer og fungerer) ikke svekkes.

Møtet i New York bekreftet således et viktig og tiltakende trekk ved den globaliserende økonomien:

Politisk tilrettelegging av globalt økonomisk samarbeid, slik det særlig foregår i WTO, handler om økt effektivitet. Ikke bare gjennom mer handel i tradisjonell forstand, men også ved å redusere hindre for kopling av kapital og arbeidskraft, både gjennom utenlandsinvesteringer (f.eks. i Kina) og gjennom migrasjon (Mode 4). Dette vil utvilsomt føre til økt vekst på globalt nivå og trolig også i de fleste land. Det kan føre til utjevning mellom rike og fattige land. Men det kan også føre til større forskjeller mellom kjøpere og selgere av arbeidskraft, særlig i land der arbeidernes rettigheter nå er beskyttet - med mindre WTO-reglene suppleres med like sterke globale regler for beskyttelse av arbeidstakernes rettigheter.