Statsråd Kristin Clemet:

Nasjonal opplæringskonferanse i Steinkjer

tirsdag 13. august 2002

BAKGRUNN OG MOMENTER

Innledning

Målet for videregående opplæring er at elever og lærlinger skal utvikle evner og forutsetninger i en opplæring av høy kvalitet. Opplæringen skal tilrettelegge for utvikling av kunnskap, ferdigheter, dannelse og kultur, slik at de unge etter avsluttet skolegang og læretid kan møte de krav samfunnet og arbeidslivet stiller. Opplæringen skal legge grunnlaget for at elevene og lærlingene utvikler likeverdige muligheter uavhengig av deres økonomiske evne, geografiske tilhørighet og kulturelle bakgrunn.

Spørsmålet om Norge har et godt utdanningssystem, i hvilken grad vi nærmer oss målene, kan vurderes langs flere dimensjoner. I Norge er utdanning et gode som er tilgjengelig for svært mange. Etter ti år i grunnskolen har alle elever rett til videregående opplæring. Kapasiteten i høyere utdanning er stor nok til å gi alle som i dag ønsker det, en utdanning på høgskole eller universitet. Dette omfattende tilbudet og det faktum at tilbudet er tilgjengelig i de fleste deler av landet, er blant forklaringene på at Norge bruker mer ressurser på utdanning enn de fleste andre land. Over tid har dette ført til at den norske befolkningen også har et utdanningsnivå som er blant de høyeste i verden ("Education at a glance" - OECD 2000). Kvaliteten på utdanningssystemet er det mer begrenset kunnskap om. Her kan man også ha ulike innfallsvinkler – for eksempel: gir utdanningen et godt grunnlag for videre studier, for deltakelse i arbeidslivet og samfunnets sosiale fellesskap? Er kvaliteten på elevenes og lærlingenes faglige utbytte god nok og imøtekommer utdanningen elevenes og lærlingenes egne forventninger? Svarene avhenger av spørsmålene som stilles, men felles for dem er at vår kunnskap om kvaliteten på opplæringen er for begrenset.

Hva er situasjonen i videregående opplæring?

Ressurser

Ressursinnsatsen pr.elev i videregående opplæring er høy i internasjonal sammenheng. Innsatsen pr.elev ligger ca 40 % over gjennomsnittet for OECD-området. Antall elever pr.lærerårsverk i OECD var i 1997 15,1. I Norge var det samme år 8,1. En del av forskjellen kan skyldes at tilbudsstrukturen i Norge, kombinert med klassedelingsreglene for yrkesfag, er mer kostnadskrevende enn i andre land. Men tallene viser at norsk videregående opplæring ikke lider av ressursknapphet sammenliknet med andre OECD-land.

Elevtallet i videregående opplæring har sunket med ca.15 % etter 1994. Antall lærerårsverk er imidlertid kun redusert med 5 %. Driftsutgiftene pr.elev økte fra 1995 til 1999 fra ca.73 000 til 77 000 kr. Andelen av befolkningen i videregående opplæring er i perioden 1992 til 1999 redusert fra 5,8 til 4,8 %, mens andelen av fylkeskommunenes budsjetter til videregående opplæring er redusert fra 25,1 til 23,1 %, d.v.s. relativt sett langt mindre enn reduksjonen i andelen av befolkningen skulle tilsi. Samlet sett viser dette at ressursinnsatsen i videregående opplæring har økt de siste årene, bl.a. på grunn av økt antall elever i yrkesfaglige studieretninger.

Forskning om hva som gir gode resultater i skolen, viser at det er elevens egen motivasjon og innsats, lærerens kompetanse og det som skjer i klasserommet som betyr mest, ved siden av elevenes familiebakgrunn. En undersøkelse viser at ressurs-variasjoner mellom skolene ikke forklarer mer enn 5 % av forskjellene i elevprestasjoner. Dette tyder på at økte ressurser ikke er det eneste, og trolig heller ikke det beste svaret på hva som skal til for å øke kvaliteten i videregående opplæring.

Resultater

Kunnskapen om hvilke resultater ressursinnsatsen gir, er for liten. Det er et åpenbart behov for mer systematisk innsikt i elevenes og lærlingenes resultater og utbytte av opplæringen. Dette er helt avgjørende for en diskusjon om hvilke tiltak som er fornuftige og nødvendige.

Karakterene som oppnås etter avsluttet opplæring, er det eneste systematiske uttrykket for elevenes og lærlingenes utbytte av opplæringen. De er imidlertid ingen god kilde til vurdering av spørsmålet om kunnskapsnivået er et annet i dag enn for 5-10 år siden. Karakterene gir i seg selv heller ingen innsikt i hvilke læreplanmål som elevene og lærlingene behersker godt og dårlig. Karakterene egner seg med andre ord ikke som et tilstrekkelig grunnlag for en diskusjon om resultatene er tilfredstillende eller ikke.

Det finnes noen undersøkelser som dokumenterer at den kunnskap elevene og lærlingene har med seg fra videregående opplæring, er utilfredstillende. Norsk matematikkråds undersøkelser fra 1999, 2000 og 2001 ( høst og vår) viser at studenter som starter på matematikk-krevende studier i Norge, har betydelig svikt i sine grunnleggende matematikkunnskaper. Denne tendensen har forsterket seg i løpet av disse tre årene. Resultatene tyder på at en sentral og viktig utdanningsvei, som lærerutdanningen, har de største problemene.

To konkrete eksempler:

Oppgave: " På Dahl skole er det 135 jenter og 115 gutter. Hvor mange prosent er jenter ?"

Tabellen nedenfor viser utviklingstendensen for denne oppgaven:

Oppgave:"En vare selges i fire forskjellige pakninger. Hvilken type gir "best kjøp"? Sett kryss ved rett alternativ:

1. 300 g til 8 kr
2. 350 g til 9 kr
3. 700 g til 17 kr
4. 1 kg til 25 kr "

Tabellen nedenfor viser utviklingstendensen for denne oppgaven:

Svikten i grunnleggende kunnskaper gjelder ikke bare lærerutdanningen, men også utdanninger som rekrutterer de antatt sterkeste i matematikk.

Det er en urovekkende høy andel av studenter som stryker på realfagsstudier i høyere utdanning. Det er en indikasjon på at generell studiekompetanse ikke er tilstrekkelig bakgrunn for alle typer studier. Det viser også at vi ikke kan være fornøyd med det elevene har tilegnet seg av kunnskaper etter fullført videregående opplæring. Som en følge av dette, har departementet fremmet forslag om spesielle krav i realfaglig fordypning til alle studieprogram på de matematisk-naturvitenskapelige fakultetene ved universitetene.

Norske 15-åringer deltar i OECD-studien Programme for International Student Assessment (PISA). De første resultatene ble lagt frem i desember 2001 og viser at norske elevers leseforståelse ligger omtrent på gjennomsnittet av OECD-landene, men er klart dårligere enn i Sverige og Finland. Vi har relativt sett nær tre ganger så mange svake lesere som Finland. I norsk skole har elever også svært ulik lesekompetanse. Forskjellene er større enn i de fleste andre land.

PISA-undersøkelsen viser videre at norske elever ligger på gjennomsnittet når det gjelder matematikk og naturfag, men er langt svakere enn elever i de andre nordiske landene. Andre undersøkelser støtter dette bildet.

Rekruttering, gjennomstrømning og frafall

Det enkleste uttrykk for om elevene og lærlingene lykkes i videregående opplæring og finner det tilstrekkelig attraktivt, er at de fullfører. Dette har vi mer kunnskap om enn om deres faglige resultater.

OECD-sammenlikninger viser at Norge ligger langt over gjennomsnittet blant OECD-land i andel av befolkningen som har utdanning på videregående opplærings nivå eller høyere. I Norge har 85 prosent av befolkningen i aldersgruppen 25-64 år slik utdanning, mens gjennomsnittet i OECD er 62 prosent. OECD-tall viser også at norske elever i større grad enn i andre land fullfører videregående opplæring.

Hele 95 prosent av de som gikk ut av grunnskolen skoleåret 2000/2001, gikk rett over i videregående opplæring. På hele 90-tallet har andelen ungdommer som går direkte over i videregående opplæring, ligget på mellom 95 og 97 prosent. Mellom 3 og 5 prosent, eller ca 2000 ungdommer, faller altså fra i overgangen mellom grunnskole og videregående opplæring. For elever fra språklige minoriteter er frafallet på om lag 10 prosent.

Etter Reform 94 har om lag halvparten av elevene begynt i yrkesfaglige studieretninger. Dette er en god rekruttering sett i internasjonal sammenheng. Rekrutteringen til yrkesfagene har økt ytterligere fra 2000 til 2001. Denne økningen skyldes i hovedsak at de nye studieretningene Medier og kommunikasjon og Salg og service er blitt populære. Enkelte andre yrkesfag har imidlertid opplevd en betydelig rekrutteringssvikt. Dette gjelder f.eks en del håndverksfag, industrifag og helse- og sosialfag.

Rapporten 6 år etter (NIFU 2002) viser at om lag 80 prosent av elevene med rett til videregående opplæring som begynte i videregående opplæring i 1994 har fullført og bestått opplæringen på normert tid. Det var 55 prosent som oppnådde studiekompetanse og om lag 25 prosent som oppnådde yrkeskompetanse. De resterende 20 prosent oppnådde ikke full kompetanse, og av disse sluttet halvparten før de hadde vært i videregående opplæring i tre år.

Denne tendensen finner vi igjen i flere sammenhenger også senere, blant annet i oversikten over fullført og bestått grunnkurs våren 2000. De 20% som ikke fullfører og består kan grovt sett deles i tre: Ca 1/3 har sluttet i løpet av året. Det kan dreie seg om elever som foretar omvalg, tar permisjon, tar studieår i utlandet etc., og som kommer inn i utdanningssystemet igjen på et senere tidspunkt. Ca 1/3 har ikke fullført og bestått alle fag. Disse kan for eksempel ha strøket i ett fag uten at dette nødvendigvis får konsekvenser for progresjonen. For den siste tredjedelen kan problemstillingene være mer sammensatte. Disse står i fare for å falle ut av utdanningssystemet. Det er denne gruppen, det vil si ca. 7%, som man tradisjonelt omtaler som drop-outs. Dette samsvarer også med opplysninger fra Oppfølgingstjenesten.

Forskning viser at elever fra språklige minoriteter har svakere skoleprestasjoner og dårligere gjennomstrømning enn gjennomsnittet i videregående opplæring.

Blant 21-åringer i 1999 hadde 60 prosent av andre generasjons innvandrere fra ikke-vestlige land fullført og bestått videregående opplæring. Tilsvarende tall for første-generasjons innvandrerungdom med ikke-vestlig bakgrunn var helt nede i 39 prosent. Av de andre fullførte og besto 76 prosent. Elever med minoritetsspråklig bakgrunn har også vanskeligere for å bli formidlet til læreplasser enn andre, selv om de har gode karakterer (Krange og Bakken 1998 og Opheim og Støren 2001).

I PISA-undersøkelsen er forskjellene mellom elever fra språklige minoriteter og andre i hele grunnskoleløpet større i Norge enn i OECD-landene i gjennomsnitt, og øker med stigende klassetrinn (PISA 2001). Dette illustrerer at det er nødvendig å se hele grunnopplæringen i sammenheng.

Kjønnsfordelingen på de yrkesfaglige studieretningene er svært skjev. For eksempel er nesten 90 prosent av elevene på helse- og sosialfag jenter, mens jenteandelen er under fem prosent på byggfag og mekaniske fag. Denne skjeve fordelingen har ikke endret seg de seneste årene, på tross av en del tiltak iverksatt fra nasjonalt hold.

NIFUs undersøkelse " 6 år etter" viser at ungdom med formell kompetanse har et fortrinn på arbeidsmarkedet. Arbeidsledigheten blant dem som ikke hadde oppnådd studie- eller yrkeskompetanse, var på 13 prosent ni måneder etter avsluttet videregående opplæring, mens blant dem som hadde studiekompetanse, var ledigheten bare på 2 prosent. Tilsvarende ledighetstall for dem som hadde oppnådd yrkeskompetanse, var 3 prosent. Blant dem som hadde oppnådd både studie- og yrkeskompetanse, var det praktisk talt ingen ledighet ni måneder etter fullført videregående opplæring. Tendensen til at arbeidsledigheten er større blant personer uten videregående opplæring gjelder for de fleste OECD-land (Education at a glance – 2000), og det viser klart betydningen av utdanning for den enkelte.

Mot dette generelle bakteppet er det grunn til å drøfte særskilte utfordringer i fagopplæringen.

Fagopplæringen

Norsk fagopplæring er spesiell, bl.a. fordi den er en integrert del av ordinær videregående opplæring med et delt opplæringsansvar mellom skole og bedrift. Den har felles læreplanverk som skal sikre nødvendig kompetanse og progresjon i opplæringen.

Det er imidlertid forhold ved dagens ordning som gir grunn til bekymring. Det er rekrutteringssvikt til enkelte fagområder som fyller viktige funksjoner i arbeidsmarkedet. Det er dramatisk hvis vi blir stående uten viktig arbeidskraft når nasjonale oppgaver skal løses, enten det er i byggenæringen, helse- og sosialomsorgen eller på andre områder. Det er derfor viktig å sikre tilbud som ivaretar den enkeltes interesser og valgfrihet og arbeidslivets og samfunnets behov for kompetanse. Samtidig er det viktig at bransjene er seg sitt ansvar bevisst gjennom å markedsføre fagene og gjøre dem attraktive for søkerne.

Tilbudsstrukturen skal ivareta flere hensyn:

• Den skal være oversiktlig og enkel for brukerne å orientere seg i.
• Den skal kunne realiseres i et desentralisert opplæringssystem.
• Den skal bidra til god sammenheng mellom opplæring i skole og bedrift.
• Den skal sikre tilgang på relevant kompetanse og arbeidskraft i et arbeidsmarked hvor kompetansebehovene endrer seg.

Dagens tilbudsstruktur i yrkesfagene har vært gjennom store endringer og er utarbeidet i nært samarbeid med partene i arbeidslivet. Men fungerer den etter hensikten?

Søkerstatistikken til VKI de siste årene viser at det er færre en 5 søkere til svært mange tilbud. Dette viser at tilbudsstrukturen innen yrkesfaglige studieretninger har blitt svært fragmentert og med en sterk spesialisering hvor deler av tilbudet nesten ikke etterspørres allerede på videregående kurs I. Spesialiseringen har ført til at mange tilbud ikke blir opprettet på grunn av for få søkere, noe som igjen fører til rekrutteringssvikt.

Det er interessant å sammenlikne yrkesfagene med det som har vært utviklingen i de studieforberedende løp. Ved å løse opp de ulike linjene på studieforberedende løp og innføre studieretningsfag til valg, har man gitt elevene større mulighet for valg av fag på tvers av linjene. Yrkesfaglige studieretninger har på VKI-nivå kurs med fastlagt fag-/timefordeling og det er i stor grad overlapping mellom de ulike kursene når det gjelder innhold. I praksis fungerer, og omtales, yrkesfaglige VKI-tilbud som "linjer" med stor grad av spesialisering og liten fleksibilitet bl.a. med hensyn til overgang mellom "linjene". F. eks omtales VK I tømrer som "tømrerlinja".

Våren 2000 ble et forslag om å løse opp "linjestrukturen" lagt fram for Rådet for fagopplæring i arbeidslivet (RFA). Det konkrete forslaget ble avvist av partene. RFA og opplæringsrådene påtok seg etter dette ansvaret for å utarbeide forslag til forbedret tilbudsstruktur på egenhånd. Bransjene deltok med ulikt engasjement og motivasjon i dette arbeidet. Prosessen pågikk i ett og et halvt år uten at det samlet sett ga tilstrekkelig grunnlag for reelle og konkrete endringer.

Diskusjonene mellom ulike aktører viser at det er problematisk å definere og å bli enige om en felles forståelse av begreper som basiskompetanse, bredde og spesialisering, tverrfaglighet og flerfaglighet. I disse spørsmålene ser vi også ofte at det er sprik i oppfatningen mellom bransjeorganisasjonenes og enkeltbedriftenes oppfatninger.

Partene synes å ha en grunnleggende skepsis til endringer som man mener kan medføre nivåsenkning i forhold til dagens (eller gårsdagens?) lærefag, og man frykter at fagene mister sin identitet. Det er derfor etablert tilbud som kan karakteriseres som kompromisser, hvor man beholder det gamle - i tillegg til at nye mål legges til. Det vi imidlertid trenger, er fag som er fremtidsrettede, og som fungerer i et arbeidsmarked hvor kompetansebehovene endrer seg raskt.

Det er derfor et paradoks at organiseringen av råd og utvalg innen fagopplæringen bygger på et system der relativt snevre bransjeinteresser får stor innflytelse. Dette bidrar neppe tilstrekkelig konstruktivt og nyskapende i en situasjon hvor det er behov for kompetanseutvikling som er bransjeoverskridende, som f eks innen IKT, logistikk og salg og servicefag. Dersom ikke bransjene i større grad evner å se ut over egne interesser, er tiden overmoden for å diskutere andre måter å organisere samarbeidet om fagopplæringen på, og å vurdere de ulike aktørenes rolle og oppgaver.

Læringsmiljøet

Det er klar sammenheng mellom god læring og godt læringsmiljø.

Elevers opplevelser av skolen varierer. Sammenliknet med elever i andre land trives norske elever godt på skolen. (OECD 2001, PISA). PISA- undersøkelsen, som omfatter 15-åringer, viser at de norske elevene rapporterer om trivsel klart over gjennomsnittet for OECD-landene. Undersøkelsen viser imidlertid også at Norge er blant de dårligste landene når det gjelder disiplin og uro i ungdomsskolen. Elevene gir et bilde av skolen der hverdagen ofte er preget av støy og manglende respekt for læreren, og der mye tid går med til å roe ned klassen. Andre undersøkelser bekrefter at uro ofte forstyrrer undervisningen. Noen med sans for spissformuleringer har karakterisert læringsmiljøet som kaos. Kaos kan være nyskapende og konstruktivt, men er det ikke alltid. Som isolerte hendelser er manglende disiplin, støy og uro ikke alvorlig, men når slik atferd dominerer, ødelegger det læringsmiljøet. Det er derfor like nødvendig å gripe fatt i dette som i de mer alvorlige atferdsproblemene.

På nettstedet " Elevinspektørene" har nærmere 40 000 elever i grunnskolen og videregående opplæring hittil sagt sin mening om skolen og sin læringssituasjon. Selv om dette ikke er en forskningsbasert undersøkelse basert på et representativt utvalg, gir den store datamengden relevant informasjon om elevenes oppfatning av viktige sider ved læringsmiljøet.

Elevene mener de har høy motivasjon for læring. Flere av elevene i videregående skole har høyere motivasjon enn i ungdomsskolen. 75 prosent av elevene i videregående opplæring oppgir at de er interessert i å lære i de fleste fag, mens dette gjelder 68 prosent av elevene i ungdomsskolen. Etter elevenes mening er ikke alle lærere like flinke til å stimulere interessen for fagene. I videregående opplæring er det bare 42 prosent av elevene som mener at lærerne er flinke til å skape interesse for læring i alle eller de fleste fag. Underveisevaluering av Differensieringsprosjektet fra Læringslaben gir grunn til bekymring på dette området. Mange lærere har for lav forventning til kvaliteten på opplæringen og oppfatter seg selv som "gjennomførere av undervisning", uten ansvar for elevenes læring. Dette gir grunn til bekymring for læringsmiljøet.

Elevene oppgir at de ønsker seg mer aktive arbeidsformer, som for eksempel praktiske øvelser og utplasseringer eller annet samarbeid med arbeidslivet.

HVA MÅ GJØRES ?

Jeg mener diskusjonen om hvordan grunnopplæringen kan bli bedre må ta utgangspunkt i at

• vi bruker svært mye ressurser på grunnopplæringen sammenliknet med andre land
• det vi har av kunnskap om elevenes faglige nivå gir grunn til bekymring
• læringsmiljøet på langt nær er godt nok for alle
• frafallet i videregående opplæring, særlig på yrkesfagene, er for stort

• strukturen i yrkesfagene er for rigid til å møte morgendagens kompetansebehov

Dette er det generelle bildet. Bak gjennomsnittet skjuler det seg store forskjeller; mellom fylkeskommuner, mellom kommuner, mellom skoler og mellom klasser. Betydningen av et aktivt eierskap og målrettet ledelse kan ikke overvurderes. Svært mange av dem som gjennom forskning har forsøkt å finne svar på hvilke faktorer som har betydning for kvaliteten i skolen, peker på betydningen av god skoleledelse og klasseledelse. Det er mange eksempler på skoler hvor det er store atferdsproblemer og et dårlig læringsmiljø som har endret seg radikalt, fordi skoleledelsen og lærerne har hatt en vilje og evne til å ta tak i problemene. Utfordringen blir derfor hvordan vi utvikler flere gode skoleledere og lærere.

Kravene til kvalitet kan ikke innfris medmindre skoleier, skoleledere og lærere gis mulighet til, og gode vilkår for, å skape en bedre skole. Et handlingsrom for utvikling er en forutsetning for et reelt ansvar. Det er derfor nødvendig å ta opp til grundig drøfting om dagens nasjonale styring av grunnopplæringen og de rammebetingelser skoleeier, skoleledelsen og læreren har, er kvalitetshemmende eller kvalitetsfremmende.

Endrede rammebetingelsene for grunnopplæringen

Arbeids- og administrasjonsministeren redegjorde for Regjeringens strategi for modernisering, effektivisering og forenkling i offentlig sektor i Stortinget den 24. januar i år. En viktig del av Regjeringens visjon er en offentlig sektor der " brukerne får likeverdige tjenester av god kvalitet og tilgjengelighet, tilpasset sine individuelle behov." Utdanning og kommunesektoren er to av de tre prioriterte sektorområdene. På de prioriterte områdene " tar regjeringen sikte på reformer som vil styrke kvaliteten og brukernes interesser, gi lokale enheter større frihet og ansvar, og bidra til økt effektivitet i bruken av ressursene."

Målsettingen for moderniseringen av grunnopplæringen er å identifisere reguleringer og mekanismer som hemmer eller kan stimulere skoleeier i arbeidet for å bedre kvaliteten på opplæringen. Dette er kjernen i departementets moderniseringsprosjekt.

Prosjektet har tre hovedtemaer

• Kvalitetsvurdering
• Økt handlingsrom
• Finansiering

Kvalitetsvurdering

Selv med dagens relativt detaljerte regulering av grunnopplæringen har vi behov for mer kunnskap om kvaliteten på opplæringstilbudet og elevenes og lærlingenes resultater. Et utvidet ansvar og handlingsrom for skoleeier og skoler må ledsages av et krav om dokumentasjon av kvalitet og resultater, åpenhet og innsyn.

Dagens forskrift til opplæringsloven pålegger skolene å gjennomføre lokale kvalitetsvurderinger. Skoleeier har ansvar for å se til at slike vurderinger blir gjennomført. Departementet forutsetter at skoleeier gjennomfører kvalitetsvurderinger og bruker resultatene i sin lokale kvalitetsutvikling. Tilstandsrapporten for 2001 fra Læringssenteret viser at flertallet av fylkeskommunene har utviklet og tatt i bruk indikatorer for vurdering av kvalitet i opplæringen. Indikatorene som benyttes, er i hovedsak på områdene differensiering, frafall, trivsel, læringsmiljø og elev- og lærlingmedvirkning. Inntrykket er at det kan være grunn til å være mer opptatt av læringsutbytte.

På oppdrag fra departementet la Kvalitetsutvalget 14. juni i år fram delinnstillingen, "Førsteklasses fra første klasse". Utvalget legger vekt på at god kunnskap om både resultater, prosesser og rammefaktorer er forutsetninger for at det skal kunne skje en kontinuerlig forbedring av kvaliteten i grunnopplæringen. Utvalget peker på mangelen på systematiserte data på alle nivåer og manglende bruk og oppfølging av de vurderinger som gjennomføres.

Utvalget ble bedt om å utrede rammeverk for og innholdet i et helhetlig system for kvalitetsvurdering, rapportering og oppfølging. Utvalget anbefaler at det gjennomføres nasjonale prøver i norsk, matematikk og engelsk på ulike trinn, og at det foretas nasjonale undersøkelser om brukertilfredshet og læringsmiljø (for eksempel trivsel, toleranse, mobbing). Utvalget foreslår at det opprettes en nettbasert kvalitetsportal for dokumentasjon av skolenes resultater.

Utvalgets innstilling er sendt på høring til alle berørte parter.

Selv om jeg vil avvente høringsrunden før konklusjoner trekkes, mener jeg det er behov for mer systematisk innhenting og bruk av informasjon både om elevenes læringsutbytte, om læringsmiljøet og bruk av ressurser.

Det er behov for å utvikle verktøy som gir standardisert informasjon lokalt, regionalt og nasjonalt. Dette kan gjøres uten at det kommer i konflikt med målsettingen om at kvalitetsvurdering er en viktig del av grunnlaget for lokal skoleutvikling. Både enkeltskoler og skoleeier har nytte av å sammenlikne seg med andre og kunne vurdere utviklingen over tid. I andre sektorer, for eksempel sykehus, har man kommet et godt stykke på vei i utviklingen av en lang rekke kvalitetsindikatorer – som bl.a. skal ligge til grunn for brukernes valg av tjenstetilbyder. Det er ingen grunn til at dette skal være vanskeligere å utvikle for grunnopplæringen.

Vurderingen av elevenes og lærlingenes læringsutbytte bør ha en bred tilnærming, med utgangspunkt i læreplanenes mål. PISA og andre internasjonale undersøkelser viser at dette er mulig å få til. Nasjonale undersøkelser av elevenes utbytte av opplæringen må utvikles av kompetente fagmiljøer og bygge på de etter hvert omfattende erfaringene vi har fra deltakelse i internasjonale undersøkelser.

I denne sammenheng er det også nødvendig å diskutere om dagens læreplaner er for omfattende og detaljerte, og om de stiller klare nok krav til resultatene som skal nås. For å kunne vurdere resultatoppnåelse er det en forutsetning at det er klart hvilke resultater som forventes.

Et godt læringsmiljø er en forutsetning for læring. Nasjonale undersøkelser av kvaliteten på læringsmiljøet må bygge på de erfaringer som er gjort i den enkelte kommune/fylkeskommune. Jeg er også opptatt av å se dette i sammenheng med det arbeidet som pågår i "Kommunenettverkene for fornyelse og organisering", et prosjekt som bl.a. har som målsetting å utvikle verktøy for kartlegging av kvalitet innenfor utvalgte tjenesteområder. Nettverket, som består av over 25% av kommunene, har også det fortrinn at det ser informasjon om kvaliteten på tjenestene i sammenheng med ressursinnsatsen til tjenesteyting i kommunesektoren. Kommunenettverkene er opptatt av de spørsmål som er helt avgjørende for utviklingen i offentlig sektor:

• Retter vi ressursene mot de riktige målgruppene?
• Har tjenesten riktig/ønsket kvalitet?
• Produseres tjenesten på en effektiv måte?

Etter min oppfatning viser dette initiativet at kommunene er seg sitt ansvar som tjenesteyter bevisst, og at kommunesektoren – også som skoleeier – med et større handlingsrom for fleksible løsninger tilpasset lokale behov, vil kunne øke kvaliteten på sine tjenester.

Jeg mener det er et legitimt krav at slik informasjon om offentlig tjenesteyting skal være tilgjengelig for alle, unntatt når det strider mot personvernhensyn. Det er for lite informasjon om opplæringskvalitet som er offentlig tilgjengelig. Lett tilgjengelig informasjon er en forutsetning for reell brukermedvirkning og brukerinnflytelse.

Økt handlingsrom

Det er ikke slik at detaljerte regler i seg selv gir opplæring av høy kvalitet.

Regelverkets formål er bl.a. å sikre elevenes rettigheter, regulere organiseringen og innholdet i opplæringen og bidra til å sikre ressurser. Arbeidstidsavtalene regulerer bl.a. det pedagogiske personalets arbeidstid og leseplikter. Selv om regel- og avtaleverket gir handlingsrom på viktige områder, oppfattes det av mange skoler og skoleeiere som begrensende på handlingsrommet og mulighetene for å skape en bedre skole. Dette kommer bl.a. til uttrykk i de lokale forsøkene med hjemmel i opplæringsloven, som for eksempel gjelder klasseorganiseringsreglene, kompetansekrav for rektor, evalueringsformer og fag- og timefordeling. Ansettelse av rektorer på åremål er også et interessant initiativ som kan ha stor betydning for utviklingen på den enkelte skole. De foreløpige erfaringene fra alle disse ulike forsøkene er positive og de er viktig å bygge på i diskusjonen om endringer i regelverket.

I forbindelse med Stortingets behandling av lærerutdanningsmeldingen i vår understreket et flertall i komiteen at " lederteamet ved den enkelte skole samlet må ha tilstrekkelig fagkompetanse, pedagogisk kompetanse og lederkompetanse, herunder kompetanse i økonomi og personalledelse". Slik komiteen vurderer det, er det m.a.o. den samlede kompetansen i en ledergruppe som er det avgjørende. Dette utfordrer dagens kompetansekrav til rektorer.

Jeg mener det er behov for å tydeliggjøre skoleeiers ansvar innenfor et utvidet handlingsrom. Det må da vurderes hvilke bestemmelser som er nødvendige for å sikre elevenes rettigheter og hvilke saksbehandlingsregler det er behov for å regulere sentralt. Dagens bestemmelser som binder organiseringen av skolen og undervisningen, vil bli gjennomgått kritisk med sikte på å øke skoleeiers og den enkelte skoles handlingsrom. Det tas sikte på å fremme forslag til endringer i en egen proposisjon til Stortinget, etter en normal høringsrunde.

Staten og lærerorganisasjonene har forpliktet seg til å forhandle fram en ny arbeidstidsavtale for undervisningspersonalet i skoleverket med virkning fra 1. august 2003.

Ved hovedtariffoppgjøret våren 2000 ble det inngått en intensjonsavtale mellom staten og hovedsammenslutningene med sikte på et målrettet samarbeid over en 3-årsperiode som skulle gi nye og mer fleksible arbeidstidsordninger tilpasset dagens og morgendagens skole.

I mars 2001 inviterte departementet, i samarbeid med lærerorganisasjonene, kommuner og fylkeskommuner til å gjennomføre forsøk med alternative arbeidstidsordninger i grunn- og videregående skole. Hovedmålsettingen med alle forsøkene skulle være å bidra til å bedre kvaliteten på opplæringen. Endret arbeidsorganisering og nye arbeidstidsordninger skulle bidra til økt elevkontakt, økt fleksibilitet og bedre ressursutnyttelse, samtidig som lærernes arbeidsvilkår og profesjonelle handlingsrom skulle ivaretas.

Departementet mottok nær 500 søknader om forsøk. Størst interesse knyttet det seg til de to modellene som i størst grad innebærer binding av lærernes arbeidstid til skolen. Dette viser at det lokalt er stor interesse og behov for å finne fram til andre måter å organisere skoledagen på. Det var imidlertid få søknader fra videregående skoler, og spesielt fra allmennfaglig studieretning, der det kanskje er viktigst.

Nye arbeidsmåter i skoleverket krever endrede arbeidstidsavtaler for undervisningspersonalet. Erfaringene med de sentralt initierte forsøkene blir viktige. En evaluering av forsøkene gjennomføres av SINTEF og skal være ferdig innen utgangen av året. Statens krav ved forhandlingene vil bygge både på de erfaringene som blir gjort gjennom forsøkene og interne drøftinger i og mellom departementene. Utdanningsdepartementet ønsker en åpen debatt om hvordan en ny arbeidstidsavtale skal være og vil bl.a. arrangere flere seminarer i løpet av høsten.

Finansiering

Rammefinansieringssystemet for kommunene er i dag under press fra mange sektorer. Det alt vesentlige av ressursene til grunnopplæringen ligger i rammefinansieringen, og øremerkingen utgjør i denne sektoren en relativt liten del. Det innebærer at økte statlige bindinger i andre sektorer (gjennom øremerking, forutsetninger om kommunale egenandeler etc.) isolert sett kan utgjøre et problem for skolesektoren og sette finansieringen av grunnopplæringen under press. Deler av dagens lov- og regelverk for opplæringssektoren setter grenser for reduksjoner i skolebudsjettene. Men dette er "minimumsstandarder" som ikke forhindrer store ulikheter i ressursbruk mellom skolene og mellom kommunene og fylkeskommunene. Ett av utviklingstrekkene de siste årene er at variasjonene mellom kommunesektorens ressursbruk til skolen er blitt større.

I finansieringen av grunnopplæringen er det også et problem at det kan være vanskelig å nå formålet med økt statlig innsats. Når timetallet i norsk på småskoletrinnet økes fra høsten 2002, og kommunene er kompensert fullt ut for dette, innebærer rammefinansieringen at kompensasjonen ikke nødvendigvis fører til at den enkelte skole får mer ressurser. Resultatet kan med andre ord være at skolene opplever mer ressursknapphet etter en økt statlig innsats. Dette er et tankevekkende.

På bakgrunn av disse mekanismene utreder derfor departementet nå andre finansieringsmodeller, men uten å ha trukket konklusjoner på forhånd. Jeg tar sikte på å ha utredet dette i løpet av våren 2003.

Opplæringsloven pålegger fylkeskommunene å ta hensyn til nasjonale mål, søkernes ønsker og samfunnets behov for opplæring. Det er en utfordring å ivareta et bredt spekter av fagtilbud som tilfredsstiller alle disse interessene. Dette er hensyn som også må ivaretas i et system med økt brukervalg og andre finansieringsformer. På den annen side er det fylkeskommuner som har erfaring med fritt skolevalg; erfaringer som må være en del av det videre utredningsarbeidet.

Det er også åpnet for at andre enn fylkeskommunene, som forsøk, kan ha ansvaret for videregående opplæring. Slike forsøk må ha som formål å gi et tilbud av bedre kvalitet, og samlet sett må det ikke svekke tilbudet om videregående opplæring i regionen.

I dagens finansieringssystem er det få eller ingen belønningsmekanismer. Ressursene til skolene er (i beste fall?) uavhengig av hvilke resultater de oppnår. Det er også eksempler på at statlige midler, på områder som kommunene har hovedansvaret for, i stor grad belønner de som ikke har ivaretatt sitt ansvar. Den statlige tilskuddsordningen til skolebygg er et eksempel på dette. Utstrakt bruk av statlige handlingsplaner bidrar heller ikke alltid til å understreke kommunenes eget ansvar.

Det er derfor på høy tid å diskutere hvordan man bør belønne de som faktisk gjør en god jobb. Et første skritt er departementets bevilgninger til bonus- og demonstrasjonsskoler. Hensikten er å stimulere til kvalitet gjennom å sette pris på dem som lykkes og bidra til å spre gode erfaringer. Interessen i skole-Norge for dette tiltaket har vært stor. Det tyder på at belønningssystemer oppfattes som stimulerende.

Jeg vil derfor også utlyse en "Kvalitetspris", i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund. Prisen skal tildeles kommuner/fylkeskommuner som har utmerket seg som gode arbeidsgivere og bevisste skoleeiere. Prisen skal stimulere skoleeiere som arbeider målrettet for å heve kvaliteten på opplæringen.

Fleksibilitet og brukervalg

Et viktig element i vurderingen av alternative finansieringsformer er konsekvensene av økt brukervalg. Regjeringen vil foreslå endringer i vilkårene for etablering av friskoler for å bidra til et bredere mangfold av skoler og større valgfrihet for elever og foreldre. Lovforslaget gjelder i denne omgang bare grunnskolen. Jeg vil nå starte arbeidet med å vurdere revisjon av privatskoleloven også for videregående opplæring.

Med en fremtidig friskolelov vil pengene følge eleven fra det offentlige skoleverk til private skoler. Det er en naturlig konsekvens dersom elevene i den offentlige skolen blir færre. Det er argumenter for at slik konkurranse er positiv også for offentlige skoler. En svensk studie, utført av Fredrik Bergstrøm og Mikael Sanstrøm, har vist at det finnes en positiv sammenheng mellom elevprestasjoner i den kommunale skolen og konkurranse fra friskolene. Dette gjelder også for såkalt svake elever. Konkurransen fra friskolene har ført til at de kommunale skolene er blitt bedre til å utnytte sine ressurser og på den måten lykkes i å øke studiekvaliteten (ESO-rapport Ds 2001:12). Sanstrøm hevder i en nylig utkommet studie ("Retten til å velge" – 2002) at konklusjonene i amerikanske studier er entydige: økt konkurranse fra private skoler fører til at de offentlige skolene blir bedre.

Hensikten med å fremme en ny lov om friskoler er å styrke brukernes innflytelse og valgfrihet, men først og fremst å heve kvaliteten i hele skoleverket. Økt fokus på kvalitetsvurderinger og offentliggjøring av resultatene vil gi foreldre og elever bedre grunnlag for å gjøre kvalifiserte valg mellom offentlige og private skoler og stille krav til sine egne skoler. Større åpenhet og valgmuligheter for den enkelte vil utfordre den offentlige skolen. Den offentlige skolen må kunne dokumentere kvaliteten, og friskoler vil på den måten kunne være et incitament til kvalitetsutvikling også i de offentlige skolene. Forutsetningen er rettferdige finansieringssystemer og økt handlingsrom også for den offentlige skolen.

Opplæringens innhold og struktur

Læreplanene er nasjonale styringsdokumenter for planlegging, gjennomføring og vurdering av opplæringen. Selv om handlingsrommet er stort, oppleves strukturen og læreplanene som et hinder for fleksibilitet og lokale tilpasninger. Læreplanene er for innholdsrike, har for stor grad av overlapping mellom kurs/"linjer" og hemmer lokal valgfrihet og tilpasning.

Utfordringene videre i arbeidet med tilbudsstrukturen i yrkesfaglige studieretninger blir å kunne vurdere strukturen med "nye øyne" og kanskje omdefinere faglig innhold og skape ny identitet for nye lærefag. Jeg antar at Kvalitetsutvalget griper fatt i de grunnleggende strukturproblemene i fagopplæringen, og at utvalget bidrar til å tenke nytt.

Læreplanene forutsetter at opplæringen i skole skal være praktisk rettet bl.a. gjennom å yrkesrette de felles allmenne fagene. Mye tyder på at skolene ikke har gjort opplæringen tilstrekkelig praktisk. Det gjelder både de allmenne fagene og yrkesfagene. En del elever har kommet til kort i møtet med en for teoritung opplæring, ikke minst innenfor yrkesfagene. Departementet vil fortsette arbeidet med å styrke en differensiert opplæring med vekt på yrkesretting.

Departementet vil ikke bare intensivere arbeidet for økt elevdeltakelse i praktisk arbeidsliv, men også åpne for alternative opplæringsmodeller. Fra høsten 2003 blir det gitt anledning til å gå direkte ut i et læreforhold etter grunnskolen, og fylkeskommunene er allerede invitert til å prøve ut dette gjennom forsøk.

Et samfunn og arbeidsliv i stadig endring krever også utviklingsorienterte lærere, og lærernes kompetanse er helt sentral for elevenes utbytte av opplæringen. En rekke tiltak er iverksatt for å bidra til mer kompetente og utviklingsorienterte lærere, både i grunnskole og i videregående opplæring, og for instruktører og faglige ledere i bedrift.

Universiteter og høgskoler er gitt i oppdrag å utvikle nasjonale nett- og skolebaserte tilbud om etter- og videreutdanning i engelsk, tysk, fransk, matematikk og norsk med vekt på lesing og skriving. Deler av disse tilbudene vil også være relevante for lærere i videregående opplæring.

Strategiplan for styrking av realfagene

Departementet vil i høst legge frem en strategiplan for styrking av realfagene. Strategien legger opp til en helhetlig satsing, der hele opplæringsløpet fra begynneropplæringen til høgskolenivået sees i sammenheng. Det er allerede opprettet et nasjonalt senter for matematikk i opplæringen ved NTNU fra 1. august i år. Det vil bli foreslått en styrket samordning av innsatsen, bedre innhold og arbeidsmåter i fagene, erfaringsformidling og det vil bli lagt vekt på betydningen av et godt tilbud om etter- og videreutdanning.

Situasjonen innenfor matematikk er så alvorlig at det er grunn til å vurdere konkrete strakstiltak som for eksempel innføring av obligatorisk 3 uketimer matematikk på VKI for allmenne, økonomiske og administrative fag. Det er grunn til å vurdere om omfanget av realfag generelt, og matematikk spesielt, er tilstrekkelig i hele grunnopplæringen.

Annet fremmedspråk

2. fremmedspråk har en annen status enn de obligatoriske fagene i grunnskolen. Det er valgfritt, og elevene kan velge om de vil ha vurdering med eller uten karakter i faget. I studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag er opplæring i 2. fremmedspråk obligatorisk, enten som B- eller C-språk.

En undersøkelse gjennomført av Telemarksforskning, i samarbeid med Universitetet i Tromsø, i 2001, viser at mange elever slutter med 2. fremmedspråk før avsluttet grunnskole, og velger tilvalgsspråket som C-språk i videregående opplæring. Det er også gitt en mulighet for elever som har gjennomført tilvalgsspråket å begynne på nytt i faget som C-språk i videregående opplæring. Disse mulighetene styrker hverken situasjonen for 2. fremmedspråk eller elevenes kompetanse i faget.

Det bør derfor vurderes om 2. fremmedspråk skal gjøres obligatorisk på ungdomstrinnet, samt om muligheten for å starte på nytt i faget i videregående opplæring bør reduseres. Det må også vurderes om det skal stilles krav om spesiell studiekompetanse i 2. fremmedspråk ved opptak til relevante studier.

IKT i opplæringen – satsinger og konsekvenser for videregående opplæring

Norsk Gallup Institutt gjennomførte i 2002 en undersøkelse for departementet om "IKT i skolen". Undersøkelsen viser at i videregående skoler ligger det teknisk godt til rette for pedagogisk bruk av IKT i opplæringen. Det gjelder både infrastruktur, maskiner, tilgangen til Internett og programvare. I videregående skole er det 3,5 elever pr. datamaskin, og 97 % av skolene oppgir at elevene har tilgang på skolens IKT-utstyr i skoletiden. Det må sies å være tilfredsstillende.

Hovedutfordringen er å utnytte IKT på en god måte i opplæringen. Derfor er etter- og videreutdanning innen pedagogisk bruk av IKT et prioritert område. Tilbudet om kurset LærerIKT starter høsten 2002. Dette er et grunnkonsept for lærere uten, eller med liten, kompetanse på dette området, og det kan være plattform for videre studier. Målet for Regjeringen er å gi tilbud til inntil 40.000 lærere i grunnopplæringen i løpet av de to kommende skoleårene. Responsen hittil har vært meget god. Ved fristens ordinære utløp 4. juli hadde totalt 12.259 lærere ( utgjør 482 veiledningsgrupper) meldt seg på. Mange av landets fremste høgskoler og universiteter (12) på dette fagområdet har samarbeidet om utviklingen av LærerIKT. Enda flere (19) bidrar i selve gjennomføringen. Man kan derfor med rette kalle dette tiltaket en nasjonal dugnad.

Minoritetsspråklige og utfordringer i videregående opplæring

Mange minoritetsspråklige elever møter særskilte utfordringer i opplæringen, noe som blant annet gir seg utslag i svake prestasjoner. Samtidig er grunnopplæringen viktig for hvilke muligheter etniske og språklige minoriteter får i det norske samfunnet. Regjeringen har nylig lagt frem en tiltaksplan for å øke deltakelsen i samfunnet for barn og unge med innvandrerbakgrunn.

Rekrutteringen av innvandrerungdom til videregående opplæring må økes, og andelen som gjennomfører og fullfører videregående opplæring, er altfor lav, både på yrkesfaglige og allmennfaglige studieretninger. Departementet vil arbeide for å styrke utdannings- og yrkesveiledningen og kompetanse hos lærere og rådgivere, både i grunnskolen og videregående opplæring. Dette vil ikke minst gagne innvandrerungdom.

Læringssenteret arbeider med å forbedre læremiddelsituasjonen for elever fra språklige minoriteter. Nye læremidler i norsk som andrespråk etter R94 og L97 er under utvikling med støtte fra Læringssentret. Læringssentret har også utviklet et nettsted for språklige minoriteter. Nettstedet er en integrert del av Skolenettet.

Ledelse

Skolelederen har en nøkkelrolle utviklingen av skolen som opplæringsarena. Den gode leder ser på menneskene i organisasjonen som sin viktigste ressurs, og er resultatorientert. Da er det også viktig å gi lederen gode rammebetingelser, relevante tilbud om kompetanseutvikling og ansvar med frihet til å utnytte det totale handlingsrommet på en best mulig måte.

Undersøkelser viser at skoleledere opplever økt grad av delegering og fristilling, men samtidig at lederrollen og administrative oppgaver endrer seg som følge av dette. Samtidig stilles det stadig større krav fra lærere, foreldre og fra samfunnet for øvrig. Dette utløser behov for kompetanseutvikling på en rekke områder.

Kompetanseutvikling og rekruttering av skoleledere er først og fremst skoleeiers ansvar, men for å bidra til at skolelederne skal bli bedre i stand til å leve opp til høye kvalitetsmål og nye lederoppgaver, har departementet tatt initiativ til utvikling av nye og relevante tilbud om utdanning, etter- og videreutdanning i skoleledelse, helt opp til mastergradsnivå. Overordnet fokus skal være vurdering av kvaliteten på skolens virksomhet, elevenes læring, strategier for kvalitetsutvikling og effektiv ressursbruk. Tilbudene vil være operative fra og med 2003.

Differensieringsprosjektet

Målet for Differensieringsprosjektet er å utvikle arbeidsmåter som skal gi den enkelte elev best mulig utbytte av opplæringen. Det er betydelige midler knyttet til 1500 enkeltprosjekter på landsbasis. Skolene har for eksempel tatt i bruk "ansvarsbasert læring", " temabasert læring", utviklet prosjektbaserte arbeidsformer, vektlagt yrkesretting og praksisrettet opplæring og organisert opplæring på alternative måter. Midler er også benyttet til kompetanseheving og nettverksbygging for lærere og skoleledere og til økt elevdeltakelse. Informasjon om prosjektene legges på prosjektets nettsider.

Differensieringsprosjektet evalueres av "Læringslaben" som leverte sin tredje underveisrapport i mars 2002. Rapporten viser at halvparten av lærerne oppfatter de prosjektene som er i gang på skolene som bra og nyttige. De resterende mener at differensieringstiltakene har uklare kriterier og formål. "Læringslaben" fastslår at for å oppnå kvalitet i differensieringen, må skoleledere og lærere se sitt arbeid som nødvendig og betydningsfullt.

Læringsmiljø

Et skolemiljø fritt for mobbing, vold, rasisme og annen krenkende atferd er en klar målsetting for Regjeringen. Det er satt i gang en rekke tiltak. Olweus-programmet er en landsomfattende innsats mot mobbing og anti-sosial atferd i skolemiljøet. Læringssenteret har i vår utviklet en nettbasert veileder om utvikling av sosial kompetanse i skolen og utarbeider ytterligere veiledningsmateriell basert på forskningsresultater. Andre eksempler på tiltak er KREPS-programmet og skolemekling, hvor det også er utgitt veiledningsmateriell.

Regjeringen har lagt fram forslag til endringer i Opplæringsloven om skolemiljøet, som vil bli behandlet av Stortinget i høst. Lovforslaget vil sikre elevene et bedre og tryggere psykososialt miljø og et sterkere vern mot mobbing, vold, diskriminering og rasisme. Forslaget gir dessuten elevene og foreldrene bedre anledning til å påvirke læringsmiljøet. Ikke minst må elevene i videregående opplæring få medansvar for å utvikle en god skole.

Viktigere enn noe annet er likevel å arbeide forebyggende for å skape et godt læringsmiljø. Departementet vil arbeide for å bedre rådgivingstjenesten og inntaksprosessen til videregående opplæring. Det er viktig med bedre informasjon til elever og foreldre om de faktiske mulighetene til arbeid og utdanning. Departementet har sett i gang prosjektet "Delt rådgivingstjeneste " (2001-2003) som skal prøve ut nye modeller for organisering av rådgivingstjenesten med formål å styrke utdannings- og yrkesveiledningen på ungdomstrinnet og i videregående opplæring. Prosjektet blir evaluert av SINTEF. Departementet vil også legge til rette for styrking av rådgivernes kompetanse på området.