Yrkesskadeforsikring for deltakere i introduksjonsprogrammet

Yrkesskadeforsikring for deltakere i introduksjonsprogrammet

Vi viser til telefonkontakt mellom Bjørg Unstad og Susanne Moshuus og til faks fra Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) datert 18. mai i år, hvor dere ber om tilbakemelding på hvem som har ansvaret for yrkesskadeforsikringen for deltakere på språkpraksisplass som inngår som en del av introduksjonsprogram gitt i medhold av lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven).

KS har tidligere bedt Justisdepartementet om en avklaring på følgende spørsmål:

1. Hvem har ansvaret for at deltakerne på språkpraksis i Introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger er yrkesskadeforsikret.

2. Når deltakere i språkpraksis er utplassert på en arbeidsplass, gjelder da arbeidsplassens forsikring eller kommunens forsikring.

3. I de tilfeller private læringsinstitusjoner har ansvaret for språkpraksisen (kontrakt med kommunen), er det fortsatt kommunen som har forsikringsansvaret.

Justisdepartementet har i brev datert 6. april i år avstått fra å gi en tolkningsuttalelse på ovennevnte spørsmål, blant annet med henvisning til at det er gitt for få opplysninger om introduksjonsordningens nærmere innhold.

Kommunal- og regionaldepartementet vil i det følgende gjøre rede for introduksjonsloven i forhold til spørsmålet om ansvaret for yrkesskadeforsikring for deltakere på tiltak som inngår som den del av introduksjonsprogram gitt i medhold av introduksjonsloven.

I forbindelse med vedtakelse av introduksjonsloven ble det innført en ny bestemmelse i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidsvern og arbeidsmiljø m.v. (arbeidsmiljøloven) § 3 nr. 2, bokstav h. Bestemmelsen fastsetter at:

”Kongen bestemmer i hvilken utstrekning personer som deltar i program etter lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere skal anses som arbeidstakere, når de utfører arbeid i virksomhet som går inn under loven.”

Arbeidslivlovsutvalget skriver om bestemmelsen at: ”Etter arbeidsmiljøloven § 3 nr. 2 kan det bestemmes at en nærmere angitt gruppe av personer som utfører arbeid, men som ikke er arbeidstakere, (elever, vernepliktige, innsatte, pasienter osv.) helt eller delvis skal anses som arbeidstakere i forhold til bestemmelser i loven.”, jf. NOU 2004: 5 1. setning i tredje siste avsnitt i kap. 21.1.2.

Det er ikke utstedt forskrifter med utfyllende bestemmelser til bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 3 nr. 2, bokstav h). Arbeidslivlovsutvalget er imidlertid av den oppfatning at gruppen som omtales i arbeidsmiljøloven § 3 nr. 2 bokstav h) allerede er dekket av § 3 nr. 2, bokstav f) og g), se NOU 2004: 5 nest siste avsnitt under kap. 21.1.2. Dersom det er tilfelle vil deltakere i introduksjonsordningen omfattes av ”ikrafttredelsesresolusjonen”, jf. kgl. res. av 17. juni 1977, som er en forskrift som regulerer lovens rekkevidde for de ulike gruppene i arbeidsmiljøloven § 3 nr. 2, med unntak av bokstav h). Her framgår det at arbeidsmiljølovens regler om helse, miljø og sikkerhet kommer til anvendelse når disse gruppene utfører arbeid. Videre følger det av arbeidsmiljøloven § 3 nr. 2, siste punktum at arbeidsmiljølovens regler om arbeidsgiveren kommer tilsvarende til anvendelse.

Reglene om yrkesskadeforsikring reguleres i lov 16. juni 1989 nr. 65 om yrkesskadeforsikring (yrkesskadeforsikringsloven) og gjeldende rett for øvrig, slik det følger av teori og praksis og tilgrensende rettsområder, så som reglene for skadeerstatning. Forsikringsplikten etter yrkesskadeforsikringsloven avhenger av om deltakere på tiltak som inngår som en del av introduksjonsprogram er å anse som arbeidstakere etter yrkesskadeforsikringsloven, jf. § 3 første ledd og § 10, jf. § 2.

Selv om arbeidsmiljølovens definisjon av arbeidstaker kan sies å ligge nært opptil definisjonen av arbeidstaker etter yrkesskadeforsikringsloven, er det forståelsen av arbeidstaker i yrkesskadeforsikringslovens forstand som er avgjørende i forhold til forsikringsplikten. Dette innbærer at arbeidsmiljølovens forståelse av arbeidstakere etter arbeidsmiljølovens § 3 nr. 2, bokstav h) ikke kan tillegges avgjørende vekt i vurdering hvem som skal anses som arbeidstaker etter yrkesskadeforsikringsloven.

Spørsmålet i hvilken utstrekning personer som deltar i program etter lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere skal anses som arbeidstakere, beror i stor grad på innholdet av tiltaket som inngår som en del av introduksjonsprogrammet. Kommunal- og regionaldepartementet skiller mellom følgende kategorier av tiltak i vurderingen av hvem som anses som arbeidstakere:

a) Opplæring i norsk som inngår som et tiltak i introduksjonsprogrammet.

Norskopplæring er et av minstekravene loven stiller til programmets innhold, jf. introduksjonsloven § 4 tredje ledd, bokstav b).

Tiltaket gjennomføres ved undervisning i klasserom. Kommunene har ansvar for å gi tilbud om opplæring i norsk til voksne innvandrere. Kommunen kan selv drive undervisningen, eller de kan overlate den til godkjente studieforbund eller andre private aktører. Mange av deltakerne har lang erfaring med ulike utdanningsopplegg og studier, og for noen kan det være aktuelt å drive selvstudier som en del av et individuelt tilpasset program.

Det klare utgangspunktet slik det følger av yrkesskadeforsikringsloven, er at elever og studenter ikke er arbeidstakere i lovens forstand.

b) Opplæring i samfunnskunnskap

Opplæring i samfunnskunnskap utgjør et av minstekravene til programmets innhold, jf. introduksjonsloven § 4 tredje ledd, bokstav b). En nyankommet må lære å kjenne til ulike kulturelle koder og miljøer som finnes i lokalsamfunnet for å kunne ha mulighet for å bli en aktiv deltakende part. Under opplæringen bør det vurderes om bruk av tolk i undervisningen er hensiktsmessig med mindre opplæringen kan foregå på et språk deltakeren forstår.

Tiltaket gjennomføres ved undervisning i klasserom. På samme måte som ved norskopplæring er det kommunene som har ansvaret for å gi tilbud om opplæring i samfunnskunnskap til voksne innvandrere. Kommunen kan selv drive undervisningen, eller de kan overlate den til godkjente studieforbund eller andre private aktører.

Det klare utgangspunktet slik det følger av yrkesskadeforsikringsloven er, at elever og studenter ikke er arbeidstakere i lovens forstand.

c) Språkpraksisplass

I arbeidet med introduksjonsprogram er det utviklet et nytt begrep - språkpraksis - til forskjell fra arbeidspraksis. Språkpraksis brukes om språktrening utenfor klasserommet. Det er en metode i språkopplæringen for å trene på å snakke norsk i en tidlig fase. Et pedagogisk opplegg vil måtte trekke språkpraksis aktivt inn i norskopplæringen gjennom forarbeid/forberedelse, oppfølging i praksisperioden og etterarbeid/oppsummering av erfaringer.

Formålet med språkpraksisplassene er å bruke og utvikle språket i en arbeidssituasjon. Hensikten med å plassere deltakeren på en arbeidsplass er å for å gi vedkommende innsikt i hvordan norsk arbeidsliv fungerer og forståelse for hvordan språket benyttes på en arbeidsplass. Deltakeren kan opptre som en observatør, men kan også delta i arbeidet. Utgangspunktet er at deltakeren ikke skal fylle et behov for arbeidskraft på den konkrete arbeidsplassen/praksisplassen.

Varigheten på tiltaket kan variere i hvert enkelt tilfelle avhengig av deltakerens behov. Språkpraksis utføres ofte på deltid parallelt med ordinær språkopplæring.

Det er kommunen som har ansvaret for å skaffe språkpraksisplasser. I de aller fleste tilfeller er språkpraksisplassene organisert slik at det er kommunen som tilrettelegger tiltaket i henhold til deltakerens behov, og kommunen har veiledings- og oppfølgingsansvaret overfor deltakeren.

Det klare utgangspunktet er som nevnt ovenfor, at elever og studenter ikke er arbeidstakere i lovens forstand. Undervisningsopplegget slik det gjennomføres på språkpraksisplassene reiser imidlertid spørsmål om deltakeren skal anses som arbeidstaker når det gjelder deres praksis eller deltakelse på arbeidsplassen.

Det er det reelle underliggende forhold som må være avgjørende for hvilken rettslig status deltakeren skal tillegges etter yrkesskadeforsikringsloven. Dette innebærer at det må foretas en konkret vurdering av det enkelte tilfellet for å avklare om deltakeren er å anse som arbeidstaker etter yrkesskadeforsikringsloven. Kommunen bør i hvert enkelt tilfelle i samråd med arbeidsgiver på praksisstedet vurdere innholdet i tiltaket og avklare om deltakeren skal vurderes som en arbeidstaker.

I de tilfellene hvor det er enighet om at deltakeren er å anse som en arbeidstaker, vil det være arbeidsgiveren som har ansvaret for yrkesskadeforsikringen. I de tilfellene hvor det er på det rene at deltaker ikke er å anse som en arbeidstaker, foreligger det ikke noe forsikringsplikt.

Justisdepartementet har i lovtolkningsuttalelse av 14. april 2002 (sak 01/11203 EP) uttalt at:

”Generelt har de risikohensyn som begrunner forsikringsordningen medført at man har oppstilt en relativt lav terskel for hvem som skal regnes som arbeidstaker.”

I vurderingen bør det ses hen til omfanget på tiltaket. Justisdepartementet har i samme lovtolkingsuttalelse uttalt at praksis av en ukes varighet må anses som så kortvarig at det kan reises tvil i forhold til arbeidstakerbegrepet i lov om yrkesskadeforsikring.

Videre må det vurderes om deltakelse i språkpraksisplassen kan sies å være arbeid utført i arbeidsgiverens tjeneste. I saker hvor elevene er utplassert på eksterne bedrifter eller institusjoner, har Justisdepartementet i tidligere lovtolkningsuttalelser av 19. februar 1991 (saks 3143/90 E) og 1. desember 1998 (saks 98/9029) kommet til at når elever eller studenter gjør tilnærmet de samme arbeidet som de vanlige ansatte ved virksomheten, er de å anse som arbeidstakere. Dette vil også være aktuelt i forhold til språkpraksisplasser.

De risikobetraktninger som ligger til grunn for loven tilsier at dersom deltakeren har tilnærmet samme skaderisiko som de vanlige ansatte ved praksisplassen, bør deltakerne omfattes av lov om yrkesskadeforsikring.

Deltakere mottar ikke lønn for deltakelse på språkpraksisplass, men mottar i stedet introduksjonsstønad som er to ganger folketrygdens grunnbeløp. Introduksjonsstønaden tar sikte på å sikre en inntekt for deltakerne i introduksjonsordningen. Stønaden er ikke behovsprøvd, og utbetalingen forutsetter deltakelse i introduksjonsprogram. Stønaden er en ytelse på linje med andre periodiske ytelser fra det offentlige som er skattepliktige. Justisdepartementet har uttalt 14. april 2002 (sak 01/11203 EP) at det ikke er noe krav at arbeidstakeren mottar lønn for arbeidet. Det forhold at deltakeren ikke mottar lønn fra arbeidstakeren, men får utbetalt introduksjonsstønaden fra kommunen, bør ikke stenge for at yrkesskadeforsikringsloven kommer til anvendelse.

e) Arbeidspraksisplass

Arbeidspraksis er et arbeidsmarkedstiltak som har som mål å øke den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet gjennom tilrettelagt arbeidstrening. Arbeidspraksis inngår som et tiltak som forbereder til videre opplæring i eller tilknytning til yrkeslivet.

Utgangspunktet i disse tilfellene bør være at deltakeren som deltar på arbeidspraksisplass er å anse som en arbeidstaker etter yrkesskadeforsikringsloven, og at arbeidsgiveren vil ha ansvaret for forsikringen.

Deltakere i introduksjonsprogram som er utplassert på arbeidspraksisplass, er i utgangspunktet å anse som arbeidstakere etter yrkesskadeforsikringsloven, og arbeidsgiveren vil ha ansvaret for forsikringen. Men på samme måte som ved språkpraksisplasser er det reelle underliggende forhold som må være avgjørende for hvilken rettslig status deltakeren skal tillegges etter yrkesskadeforsikringsloven. Dette innebærer at det også i disse tilfellene kan være aktuelt å foreta en konkret vurdering av innholdet i tiltak for å avklare om deltakeren er å anse som en arbeidstaker.

d) Ordinært arbeid

Etter introduksjonsloven § 11 er det mulig å legge ulike former for ordinært arbeid inn som et tiltak i introduksjonsprogrammet. I disse tilfellene vil deltakeren være å anse som en arbeidstaker, og at arbeidsgiveren vil ha ansvaret for forsikringen.

Ovennevnte tolkning av yrkesskadeforsikringsloven synes å være i samsvar med Lovavdelingens tidligere tolkningsuttalelser om tilsvarende problemstillinger, jf. også brev fra Justisdepartementet datert 11. august i år.

Med hilsen

Stephan Mo e.f.
avdelingsdirektør

Juliet N. B. Haveland
rådgiver