Del 1
Innledning og sammendrag

1 Sammendrag

1.1 Innledning

Utvalget for utredning om identitetsskjerming for ansatte i politiet og kriminalomsorgen (heretter «ID-skjermingsutvalget») har vurdert behovet for utvidet adgang til identitetsskjerming for ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Med «identitetsskjerming» mener utvalget tiltak som hindrer at de ansattes identitetsopplysninger, som navn, adresse og bilde, blir kjent for personer utenfor politiet eller kriminalomsorgen.

Utvalget har konkludert med at det er behov for en viss utvidelse av adgangen til identitetsskjerming, og har foreslått endringer i lov og forskrift. Forslagene tar sikte på å balansere hensynet til de ansattes liv og helse mot prinsippet om åpenhet i offentlig forvaltning og enkeltpersoners krav på rettssikkerhet. I dette kapittelet gis et sammendrag av utvalgets funn, vurderinger og forslag.

1.2 Konstitusjonelle og internasjonale forpliktelser

I utredningens kapittel 3 foretar utvalget en gjennomgang av de konstitusjonelle og internasjonale forpliktelsene som er relevante for spørsmålet om identitetsskjerming. Regler om identitetsskjerming for ansatte i politiet og kriminalomsorgen må være i samsvar med disse forpliktelsene. Mens retten til liv og retten til respekt for privatliv kan tilsi utvidet adgang til identitetsskjerming, utgjør retten til ytringsfrihet og retten til en rettferdig rettergang begrensninger for utvalgets forslagsfrihet.

Utvalgets gjennomgang viser at staten kan ha en forpliktelse etter både Grunnloven § 93 og EMK artikkel 2 til å iverksette forebyggende tiltak for å beskytte ansatte i politiet og kriminalomsorgen og deres nærmestes rett til liv. Denne plikten oppstår bare der det foreligger en «real and immediate risk» som staten kjente eller burde ha kjent til, og innebærer ikke noen plikt til å vedta generelle regler om identitetsskjerming for alle eller store deler av de ansatte i politiet og kriminalomsorgen.

Ansatte i politiet og kriminalomsorgen har også rett til personvern og privatliv etter blant annet Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Det kan innebære et krav på beskyttelse mot hets og sjikane både på jobb og i fritiden. Dette kravet må balanseres blant annet mot allmennhetens og pressens behov for å formidle informasjon som ledd i utøvelse av retten til ytringsfrihet.

Reglene om åpenhet og offentlighet i Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 setter grenser for adgangen til å skjerme identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Reglene er ikke til hinder for at informasjon skjermes av hensyn til de ansattes liv, helse eller personvern, men dersom det begjæres innsyn i opplysningene, kan innsyn bare nektes etter en konkret vurdering av behovet for innsyn mot behovet for skjerming. Terskelen for å avslå innsyn må være høy.

Retten til en rettferdig rettergang etter Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6 begrenser adgangen til å skjerme identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen, særlig i straffesaker. Identitetsskjerming som begrenser tiltaltes rett til innsyn i relevante bevis, kan bare tillates dersom det er strengt nødvendig. Identitetsskjerming som skjer ved at vitner forklarer seg anonymt i retten kan bare tillates etter en konkret vurdering av behovet for anonymitet mot tiltaltes rett til en rettferdig rettergang. I denne vurderingen vil betydningen av vitnets forklaring som bevis være sentral. EMD har uttalt at polititjenestepersoner bare kan vitne anonymt under ekstraordinære forhold.

1.3 Dagens regler og rutiner for identitetsskjerming

I kapittel 4 og 5 redegjør utvalget for de regler og rutiner for identitetsskjerming som gjelder i dag i henholdsvis politiet og kriminalomsorgen.

Utvalgets gjennomgang viser at spørsmål om identitetsskjerming oppstår i en rekke ulike situasjoner og faser av politiets og kriminalomsorgens arbeid. Gjennomgangen viser også at reguleringen av de ansattes plikt til å oppgi navn, og andres rett til innsyn i dette, er fragmentert og spredt i ulike regelverk.

Politiet har i dag adgang til å identifisere seg med et tjenestenummer i fysiske møter med publikum. I dokumenter eller registreringer som den ansatte utarbeider eller foretar, er det imidlertid praksis at navn, arbeidssted og/eller brukeridentiteten til den ansatte fremgår. Det finnes ingen regler som gir ansatte i politiet adgang til å unnlate å oppgi navn eller bruke tjenestenummer i rapporter og andre skriftlige saksdokumenter.

I kriminalomsorgen er det en utbredt praksis at de ansatte bruker fornavn i omgang med innsatte og domfelte. Videre er de ansatte gitt adgang til å bruke tjenestenummer i rapporter, notater og vedlegg til sak mv. i Kriminalomsorgsdirektoratets rundskriv KDI-2020-11.

Dersom det treffes vedtak, vil navnet til den ansatte i politiet og kriminalomsorgen som treffer vedtaket alltid fremgå.

Ansatte i politiet og kriminalomsorgen som vitner i retten under behandlingen av straffesaker må oppgi navnet sitt, med mindre retten har besluttet anonym vitneførsel. Terskelen for å beslutte anonym vitneførsel er høy, og gjelder kun saker om bestemte typer straffbare handlinger. Bestemmelsen om anonym vitneførsel er lite brukt, men brukes blant annet der ansatte i politiet som jobber som spanere eller agenter, og derfor har behov for å holde sin identitet skjult, forklarer seg for retten.

Dagens regelverk er innrettet slik at opplysninger om identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen vil kunne fremgå i løpet av saksgangen, eller ved at det begjæres innsyn i saksdokumentene. Selv om det finnes regler som åpner for å begrense slikt innsyn, er innsynsreglene ikke utformet med identitetsskjerming for øye. Det fremstår dermed tilfeldig om reglene gir adgang til å skjerme de ansattes identitet av hensyn til liv og helse. Også reglene om bevistilgang i sivile saker vil kunne gi tilgang til identitetsopplysningene til ansatte i politiet og kriminalomsorgen.

1.4 Samfunnsmessige utviklingstrekk

I utredningens del IV beskrives samfunnsmessige utviklingstrekk av betydning for spørsmålet om identitetsskjerming for ansatte i politiet og kriminalomsorgen.

De siste 20 årene har antall anmeldte tilfeller av vold og trusler mot offentlige tjenestepersoner økt. De fleste tilfellene blir etterforsket og oppklart som volds- eller trussellovbrudd mot offentlig tjenesteperson, og ender med tiltale. Det er imidlertid ikke klart om økningen skyldes flere volds- og trussellovbrudd, befolkningsvekst, økt anmeldelsestilbøyelighet, økning i antall årsverk eller en kombinasjon av disse faktorene. Statistikken underbygger likevel at en ikke ubetydelig del av de ansatte i politiet og kriminalomsorgen utsettes for vold eller trusler under tjeneste.

Levekårsundersøkelsene fra SSB og politiets og kriminalomsorgens spørreundersøkelser, viser at ansatte i politiet og kriminalomsorgen opplever en særlig utsatthet for vold og trusler, samt frykt for ubehagelige hendelser i tilknytning til arbeidet.

Utvalgets undersøkelser tyder imidlertid på at de aller fleste volds- og trusselhendelser finner sted under fysiske møter eller direkte kontakt mellom politiansatte og publikum eller kriminalomsorgsansatte og innsatte/domfelte i arbeidstiden. Utvalget har ikke mottatt eller funnet dokumentasjon på at kjennskap til ansattes identitet har bidratt til en økning i antall volds- eller trusselhendelser. Dette er sentralt fordi det indikerer at identitetsskjerming ikke vil være egnet til å redusere antallet volds- og trusselhendelser i særlig grad.

Utvalgets gjennomgang av rapportering og registrering av avvik i HMS-systemene viser at det er langt flere anmeldte tilfeller av vold og trusler mot ansatte i politiet, enn det som registreres og rapporteres som avvik i politiets HMS-system. Dette tyder på en stor underrapportering i politiets HMS-system. I Kriminalomsorgens HMS-system er tendensen motsatt. Der rapporteres og registreres det flere volds- og trusselhendelser i HMS-systemet enn det anmeldes tilfeller av vold og trusler. De ansattes svar på Kriminalomsorgens medlemsundersøkelsene viser dessuten at tallene trolig burde være enda høyere. Ytterst få hendelser blir rapportert til Arbeidstilsynet. Utvalget mener at arbeidsgiverne bør utbedre og forbedre bruken av HMS-systemene, samt forbedre forebyggingen, oppfølgingen og håndteringen av avvik som innebærer en risiko for liv og helse.

Utvalgets undersøkelser tyder på at mange ansatte i politiet og kriminalomsorgen utsettes for ulike former for sjikane og hets, men at dette utviklingstrekket også gjelder befolkningen ellers. De fleste tilfellene av sjikane, hets og hatefulle ytringer mot ansatte i politiet og kriminalomsorgen skjer i direkte kontakt med publikum eller innsatte/domfelte. Det er dermed vanskelig å se at identitetsskjerming vil ha stor betydning for forekomsten av slik sjikane, hets og hatefulle ytringer.

Under innspillsmøtene har aktører fra politiet og kriminalomsorgen opplyst om at det er skjedd en økning i antall psykiatrioppdrag og håndtering av psykisk syke. Utvalget har ikke blitt forelagt materiale som gir grunnlag for å konstatere en økning i antall psykiatrioppdrag. Kunnskapsgrunnlaget indikerer imidlertid en økt forekomst av innsatte med psykiske lidelser, og at personer med psykiske lidelser i samvirke med andre faktorer kan øke sannsynligheten for voldelig atferd.

Utvalget har også undersøkt relevante trekk ved kriminalitetsutviklingen internasjonalt. Detrapporteres om tilstedeværelse og forventet ekspansjon av organiserte kriminelle nettverk både i Europa og Norge. Politiet er ansett som et særlig mål for slike kriminelle nettverk. Også radikaliserte personer og høyreekstremister anses å ha norske myndigheter som del av sitt fiendebilde.

1.5 Utvalgets vurderinger

I utredningens del V redegjør utvalget for de hensyn som er relevante for spørsmålet om adgangen til identitetsskjerming bør utvides: Mens åpenhet, offentlighet og innsyn, rettssikkerhet og ansvarliggjøring og kontroll er hensyn som taler mot identitetsskjerming, taler hensynet til de ansattes sikkerhet, personvern og arbeidsmiljø for skjerming. Også behovet for kriminalitetsbekjempelse og metodevern kan tale for identitetsskjerming.

Utvalget tar utgangspunkt i at åpenhet er et ideal for norsk offentlig myndighetsutøvelse. Dette innebærer at det som hovedregel skal være åpenhet om hvem som utøver myndighet på det offentliges vegne, spesielt der det brukes makt, gjøres inngrep i den enkeltes frihet eller tas avgjørelser som er bestemmende for enkeltmenneskers rettigheter og plikter. At ansatte i politiet og kriminalomsorgen opptrer med navn, både i fysiske møter og i den skriftlige behandlingen av en sak, er viktig fordi det skaper nærhet mellom staten og befolkningen, bidrar til riktige avgjørelser, ansvarliggjør den ansatte og tilrettelegger for kontroll av at avgjørelser fattes på riktig grunnlag. Samlet sett er dette viktig for befolkningens tillit til politiet og kriminalomsorgen.

Også hensynet til den enkeltes rettssikkerhet tilsier at adgangen til identitetsskjerming begrenses. Det er særlig risikoen for at det ikke oppdages at den ansattes tjenestehandlinger er påvirket av usaklige eller irrelevante hensyn, eller at den ansatte er inhabil, som taler mot skjerming. Kunnskap om den ansattes navn vil ofte være den eneste måten å avdekke at vedkommende har en personlig relasjon eller kjennskap til saken eller den personen tjenestehandlingen rammer. Videre er det viktig at identitetsskjerming ikke går på bekostning av tiltaltes rett til kontradiksjon i straffesaker eller rettens mulighet til å vurdere vitners forklaringer i retten.

På den andre siden tilsier hensynet til sikkerheten til de ansatte i politiet og kriminalomsorgen, og plikten til å sikre retten til liv etter EMK artikkel 2, at det bør vedtas regler som i større grad enn i dag tillater identitetsskjerming der det foreligger fare for liv eller helse for de ansatte eller deres nærstående.

Utvalget har vurdert om regelverket om identitetsskjerming bør utformes ved at det oppstilles et utgangspunkt eller en hovedregel om skjerming for alle ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Med dette sikter utvalget til et system der ansatte i politiet og kriminalomsorgen som hovedregel opptrer uten å oppgi navn, men identifiserer seg for eksempel ved bruk av et nummer, og der det bare på forespørsel og med henvisning til et begrunnet behov, eller i nærmere definerte situasjoner, gis opplysninger om den ansattes navn.

Dagens kriminalitetsbilde kan, etter utvalgets syn, ikke forsvare en slik hovedregel om skjerming. Selv om utvalgets undersøkelser har vist at ansatte i politiet og kriminalomsorgen er særlig utsatt for vold og trusler, kan det ikke dokumenteres noen klar økning i antall anmeldte tilfeller av vold og trusler mot politiet i senere tid. Det samme gjelder for rapporterte volds- og trusselavvik i kriminalomsorgens HMS-system. Gjennomgangen viser også at det store flertallet av slike hendelser både i politiet og kriminalomsorgen skjer i direkte kontakt med publikum eller innsatte/domfelte. Ytterst få hendelser skjer ved at de ansatte eller deres nærstående kontaktes på andre måter, i eller utenfor arbeidstiden. En generell skjerming av identitetsopplysninger vil dermed i svært begrenset grad bidra til å motvirke de mest aktuelle formene for vold og trusler mot de ansatte. De få hendelsene der identitetsskjerming kunne forebygget vold og trusler, bør etter utvalgets syn fanges opp med mer målrettede tiltak enn en hovedregel om identitetsskjerming.

Utvalget har altså kommet til at en hovedregel om identitetsskjerming vil favne langt bredere enn behovet tilsier, gjøre unødvendig store inngrep i verdier som er viktige for det norske samfunnet og skape risiko for krenkelser av enkeltmenneskers rettigheter. Med et slikt utgangspunkt ville det blitt vanskeligere å avdekke habilitetsproblematikk og myndighetsmisbruk. Det ville også skapt større avstand mellom staten og innbyggerne, noe som igjen kunne ha påvirket borgenes tillit til politiet og kriminalomsorgen.

I stedet foreslår utvalget en begrenset og målrettet adgang til identitetsskjerming for ansatte i politiet og kriminalomsorgen, der tungtveiende grunner tilsier det og det anses forsvarlig. Utvalgets forslag til lovregler identifiserer ulike situasjoner der de ansatte ikke plikter å oppgi navn, eller navn unntas fra innsyn eller erstattes med et tjenestenummer. Utvalget mener en slik modell ivaretar og balanserer hensynet til de ansatte opp mot samfunnets og enkeltmenneskers behov for innsyn i etatenes virksomhet.

Utvalget foreslår at det skal være en slik adgang der det kan påvises en generell eller konkret fare for liv og helse. Forslaget tar sikte på å øke den faktiske og opplevde sikkerheten for de ansatte i politiet og kriminalomsorgen ved å tilby et system for skjerming i situasjoner der det kan påvises en slik fare. De ansatte har påtatt seg en viktig oppgave på samfunnets vegne, og samfunnet må så langt det er mulig sørge for at de er trygge på arbeidsplassen. Deres sikkerhet har betydning for kvaliteten i arbeidet de gjør, og dermed for samfunnets sikkerhet. Dersom utrygghet og mistrivsel får bre om seg, vil det kunne få konsekvenser for arbeidsmiljøet og rekruttering til etatene, noe som også vil være skadelig for samfunnets sikkerhet.

Utvalget foreslår videre at hensynet til kriminalitetsbekjempelse og effektivt metodevern kan danne grunnlag for skjerming av politiansattes identitet, der disse har behov for å kunne opptre skjult. Det gjelder særlig spanere og såkalte undercover-agenter, som i mange tilfeller ikke vil kunne fortsette i disse rollene dersom deres identitet blir offentlig kjent. Det kan imidlertid også gjelde andre typer personell, herunder ansatte i Beredskapstroppen.

Utvalget skisserer derfor et målrettet system for identitetsskjerming, der skjerming kan foretas i alle faser av politiets og kriminalomsorgens arbeid der det kan påvises et behov som bygger enten på fare for liv og helse eller et taktisk behov for å kunne opptre skjult.

1.6 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår ingen endringer i adgangen politiet allerede har til å oppgi tjenestenummer i fysiske møter med publikum, eller i kriminalomsorgsansattes bruk av fornavn i omgangen med innsatte og domfelte.

Derimot foreslår utvalget å lovfeste en hovedregel om at politiansatte har plikt til å oppgi navn ved utarbeidelse av rapporter og andre saksdokumenter, og når det treffes skriftlige vedtak, etter politiloven og straffeprosessloven.

Denne hovedregelen foreslås supplert med unntaksbestemmelser i politiloven og straffeprosessloven som åpner for at politiansatte kan bruke tjenestenummer i bestemte saker eller dokumenter hvis tungtveiende grunner taler for det og det anses forsvarlig. Med «tjenestenummer» mener utvalget et nummer som ikke identifiserer den ansatte utad, men som kan knyttes til den ansatte i etatenes egne systemer. For at den ansatte skal kunne oppnå skjerming ved bruk av tjenestenummer kreves det at dagens bruk av tjenestenummer tilpasses, slik at det for eksempel sørges for utskiftning av tjenestenummer der identiteten bak et bestemt nummer er blitt eksponert.

Tungtveiende grunner kan foreligge dersom det er grunn til å frykte at den ansatte eller dennes nærmeste vil utsettes for voldelige reaksjoner, trusler, grov sjikane eller utilbørlig press hvis navnet blir kjent. Det er ikke tilstrekkelig med en generell mulighet eller en subjektiv frykt for slike reaksjoner – det kreves konkrete holdepunkter i den enkelte sak. Kravet om at bruken av tjenestenummer må anses forsvarlig, innebærer at det må foretas en avveiing av hensynet til åpenhet, kontradiksjon og kontroll mot konsekvensene av at det gis innsyn i den ansattes navn. Forsvarlighetsvurderingen vil være strengere der det dreier seg om et vedtak enn en rapport eller et annet saksdokument. Den vil også kunne være strengere under etterforsking etter straffeprosessloven, enn for dokumenter som ikke utarbeides i en straffesak.

Utvalget foreslår at kompetansen til å beslutte bruk av tjenestenummer i bestemte dokumenter etter politiloven legges til den ansattes overordnede. Dette skal sikre at det foretas en objektiv og saklig vurdering av om vilkårene er oppfylt. Beslutning om bruk av tjenestenummer i bestemte saker etter straffeprosessloven foreslås lagt til politimesteren eller visepolitimesteren. Dette er ment å sikre ivaretakelse av mistenktes rettigheter i etterforskingen. Beslutningstakeren vil blant annet ha plikt til å vurdere den ansattes habilitet. Begrunnelsen for beslutningen og hvem som har truffet den, skal nedtegnes i et internt notat.

I tillegg foreslår utvalget at Kongen gis fullmakt til å beslutte regler om bruk av tjenestenummer for særskilte ansatte i politiet når det er påkrevd av hensyn til de ansattes sikkerhet, politiets operative virksomhet eller politiets metodebruk. Slike regler vil kunne åpne for bruk av tjenestenummer generelt, og krever ikke at det påvises et behov i den enkelte sak. En generell adgang til bruk av tjenestenummer vil blant annet kunne gis personer som arbeider med kriminelle miljøer med voldspotensial, som anses å utgjøre en konstant trussel mot de ansatte, eller personer i stillinger der de har behov for å kunne opptre skjult, som spanere og undercover-agenter. At bruk av tjenestenummer må være «påkrevd», innebærer at det ikke kan finnes andre effektive måter å ivareta de ansattes sikkerhet, politiets operative virksomhet eller politiets metodebruk på. Terskelen for å gi tillatelse til generell bruk av tjenestenummer skal dermed være høyere enn for bruk av tjenestenummer i en bestemt sak eller dokument.

Også for ansatte i kriminalomsorgen foreslår utvalget en hovedregel om at rapporter, andre saksdokumenter og vedtak skal opplyse om den ansattes navn. Ansatte i fengsel eller overgangsbolig kan imidlertid velge å bruke tjenestenummer i rapporter og andre saksdokumenter. Dette er en videreføring av regelen i Kriminalomsorgsdirektoratets rundskriv KDI-2020-11 for denne ansattgruppen, som anses å være særlig utsatt for vold og trusler som følge av at de arbeider i institusjoner, tett på innsatte og domfelte. Øvrige ansatte i kriminalomsorgen kan bruke tjenestenummer i rapporter og andre saksdokumenter dersom tungtveiende grunner taler for det og det anses forsvarlig. I skriftlige vedtak skal beslutningstakers navn som hovedregel fremgå, selv der vedkommende er ansatt i fengsel eller overgangsbolig. Men også her kan det gjøres unntak der tungtveiende grunner tilsier det, og det anses forsvarlig. For bruk av tjenestenummer etter straffegjennomføringsloven er saksbehandlingsreglene like som etter politiloven.

Videre foreslår utvalget en adgang til at ansatte i politiet og kriminalomsorgen kan forklare seg anonymt i politiavhør etter straffeprosessloven, dersom tungtveiende grunner tilsier det og det anses forsvarlig. Utvalget mener dette er nødvendig for at de ansattes identitet skal kunne skjermes på alle stadier i en straffesak.

Utvalget foreslår også at det ikke skal gis innsyn i opplysninger som kan medføre at identiteten til en ansatt bak et tjenestenummer blir kjent. Dette gjelder bare så lenge vilkårene for bruk av tjenestenummer er oppfylt. Spørsmålet om vilkårene er oppfylt skal kunne bringes inn for domstolen til avgjørelse.

Der det tas ut tiltale i en straffesak, skal ansatte i politiet og kriminalomsorgen bare kunne forklare seg anonymt for retten dersom vilkårene for anonym vitneførsel i straffeprosessloven er oppfylt. Utvalget foreslår en justering av disse vilkårene, ved at avgrensingen til særlige typer straffesaker fjernes, og at kravet til den risikoen vitner må være utsatt for, senkes noe. Dette vil gjøre bestemmelsen mer praktisk anvendelig og bidra til å gi større reell beskyttelse til vitner. Anonym vitneførsel skal fortsatt bare kunne besluttes dersom det er strengt nødvendig og det ikke medfører vesentlige betenkeligheter av hensyn til den mistenktes forsvar.

2 Utvalgets sammensetning, bakgrunn, mandat og arbeid

2.1 Utvalgets sammensetning og bakgrunn

Utvalget for utredning om identitetsskjerming for ansatte i politiet og kriminalomsorgen (ID-skjermingsutvalget) ble oppnevnt av Justis- og beredskapsdepartementet 23. februar 2023.

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Asbjørn Strandbakken (utvalgsleder), professor ved Institutt for rettsvitenskap, Universitetet i Agder og professor II ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen.

• Ingvild Bruce (utvalgsmedlem), førsteamanuensis ved Politihøgskolen og førsteamanuensis II ved Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo.

• Marianne Nergaard Magnus (utvalgsmedlem), dommer ved Salten og Lofoten tingrett.

Utvalgets sekretariat har bestått av Ane Grindstad (sekretariatsleder 50 prosent) og Susanne Wikborg (utvalgssekretær). Grindstad og Wikborg har vært midlertidig ansatt i Justis- og beredskapsdepartementet under hele arbeidet.

Bakgrunnen for oppnevningen var Stortingets anmodningsvedtak 25. februar 2021 nr. 682 der regjeringen ble bedt om å sikre full identitetsskjerming for politiansatte i forbindelse med ny straffeprosesslov. Vedtaket ble truffet i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 29 (2019–2020) Politimeldingen – et politi for fremtiden.

Identitetsskjerming for politiansatte har vært tema i andre rapporter og utredninger. I utvalgets mandat vises det til rapporten «Prosjekt identitetsskjerming» fra Politiets Fellesforbund 21. juni 2021, en arbeidsgruppe med representanter fra Politidirektoratet, Politiets Fellesforbund og ett politidistrikt som skal se på problemstillinger knyttet til vold og trusler mot ansatte i politietaten og Tor-Geir Myhres utredning «Skjermet identitet» fra 2007.

2.2 Utvalgets mandat

ID-skjermingsutvalget fikk ved oppnevningen følgende mandat:

1. Stortingets anmodningsvedtak om identitetsskjerming for politiansatte. Annet utredningsarbeid

Ved anmodningsvedtak 25. februar 2021 nr. 682 har Stortinget bedt regjeringen «[…] i forbindelse med forslag til ny straffeprosesslov sikre full identitetsskjerming for politiansatte». Vedtaket ble truffet i forbindelse med behandlingen av Politimeldingen, Meld. St. 29 (2019–2020). I komiteinnstillingen er det blant annet gitt uttrykk for at det er for lite kunnskap om når, hvordan og hvorfor behovet for identitetsskjerming oppstår.

Politiets Fellesforbund (PF) fremla 21. juni 2021 prosjektrapporten Prosjekt identitetsskjerming. I rapporten fremholdes det at behovet for skjerming gjelder for ansatte på både små og store tjenestesteder, at det er tilfeldig hvilke tjenestepersoner som havner i en situasjon hvor de får behov for å skjerme identiteten, og at det er vanskelig å forutse hvilke oppdrag som kan utløse et slikt behov. Det oppleves å være behov for en hjemmel for å skjerme identiteten gjennomgående gjennom hele straffesakskjeden. Samtidig erkjennes «at det er mothensyn som tilsier at en lovregulering som tillater en ubetinget og absolutt skjerming av identiteten i alle tjenstlige relasjoner, neppe er en farbar vei.»

Det er videre opprettet en arbeidsgruppe med representanter fra Politidirektoratet, PF og ett politidistrikt som skal se på problemstillinger knyttet til vold og trusler mot ansatte i politietaten. Arbeidsgruppen skal utarbeide en risikovurdering som skal danne grunnlag for tiltak.

Prof. emeritus ved PHS Tor-Geir Myhrer la i 2006 frem utredningen Skjermet identitet Utredning og forslag til regler om skjerming av identiteten til polititjenestemenn som har deltatt i skarpe aksjoner mv. Utredningsoppdraget, gitt av politimesteren i Oslo, hadde som utgangspunkt hendelser hvor polititjenestepersoner i planlagte aksjoner hadde skutt og drept eller skadet personen som skulle stanses eller pågripes, og økende oppmerksomhet i politiet på behovet og mulighetene for i slike tilfeller å holde skjult identiteten til involverte tjenestepersoner. Av regelverksendringer foreslo Myhrer en ny bestemmelse i straffeprosessloven § 230a om skjermet avhør av polititjenestepersoner.

Utredningen var, sammen med enkelte andre forslag, på høring i 2007, men forslaget om id-skjerming har ikke blitt fulgt opp.

2. Identitetsskjerming for ansatte i kriminalomsorgen

Departementet har besluttet at det også bør utredes om det er behov for ytterligere identitetsskjerming for ansatte i kriminalomsorgen.

Med grunnlag i en hjemmel i straffegjennomføringsloven for å unnta fra partsinnsyn opplysninger som det er utilrådelig på grunn av sikkerhetsmessige hensyn at det gis innsyn i (§ 7 bokstav c), ga Kriminalomsorgsdirektoratet i 2020 et rundskriv om innføring av tjenestenummer i kriminalomsorgen (rundskriv 11/2020). I rundskrivet åpnes det for at rapporter, notater mv. som skrives av ansatte, i noen tilfeller kan undertegnes med tjenestenummer.

Samtidig angis det at vedtak etter straffegjennomføringsloven og andre beslutninger som er bestemmende overfor innsatte eller andre som gjennomfører straff, skal undertegnes med beslutningstakerens navn, og at det heller ikke skal benyttes tjenestenummer i ansattes kontakt med innsatte. I begrunnelsen for tiltaket vises det i rundskrivet blant annet til en økt forekomst av trusler overfor ansatte, og til et behov for skjerming mot sjikane mv. i sosiale medier.

3. Nærmere om oppdraget

Utvalget skal vurdere behovet for identitetsskjerming m.m. både for politiansatte og for ansatte i kriminalomsorgen. Mange av problemstillingene på dette området antas å være sammenfallende for disse to gruppene, men utvalget bes også omtale og vurdere særlige problemstillinger i den enkelte etat.

Utredningens overordnede formål er å foreslå tiltak som kan bidra til at ansatte i norsk politi og kriminalomsorg settes i stand til å fylle sitt samfunnsoppdrag på beste måte. Utredningen må særlig vurdere hensynene til den særlige åpenhet som offentlig myndighetsutøvelse skal være underlagt, den enkelte ansattes behov for trygghet, og etatenes behov.

Utvalget bes om å beskrive gjeldende rett, rutiner og praksis for id-skjerming i de ulike fasene i en straffesak spesielt samt i forbindelse med andre oppdrag og oppgaver. Det bes videre redegjort for utviklingstrekk som kan tilsi en større grad av ID-skjerming enn i dag. Relevante internasjonale forpliktelser og andre lands rett og praksis som det er naturlig å se hen til bes det også gjort rede for. Det bør særlig ses hen til trusselsituasjonen for ansatte i politiet og kriminalomsorgen og den rettslige reguleringen i Danmark og Sverige. I tillegg bes utvalget drøfte hvilke kategorier stillinger innenfor politiet og kriminalomsorgen som kan ha behov for id-skjerming, og hvilke kategorier stillinger som vurderes å ha et særlig behov for skjerming.

Utredningen skal oppfylle kravene i utredningsinstruksen og skal inneholde konkrete forslag til tiltak. Det kan foreslås lovendringer, men også andre tiltak, eksempelvis instruks, veiledning og praksisendringer. Utvalget bes se hen til etatenes HMS-arbeid, herunder ved vurderingen av behovet for ev. regelverksendringer.

Foreslåtte tiltak skal ligge innenfor rammene av våre internasjonale forpliktelser. Det skal så vidt mulig redegjøres for økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene. Eventuelle lovforslag skal utarbeides i samsvar med retningslinjene i Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000).

Utredningen bør utformes slik at den kan sendes på høring uten ytterligere utredning av departementet.

For å sørge for et bredt kunnskapsgrunnlag om behovet for endringer er det forventet at utvalget innhenter informasjon og innspill fra ulike relevante aktører, herunder blant annet arbeidstakerorganisasjoner og direktorater. Utvalget skal herunder gjennomføre minst to innspillsmøter med de største fagforeningene i Kriminalomsorgen, politiet og påtalemyndigheten.

Det vil også være naturlig å se hen til utredningen fra 2006.

Utredningen skal være ferdig innen utløpet av januar 2024.

2.3 Utvalgets forståelse av mandatet

Utvalget har, i tråd med mandatet, vurdert behovet for identitetsskjerming for ansatte i politiet og kriminalomsorgen.

Som ansatte i politiet og kriminalomsorgen regner utvalget enhver person som utfører tjeneste i politiet eller i kriminalomsorgen. I tillegg til polititjenestepersoner og fengselsbetjenter omfatter dette blant annet jurister og andre sivilt ansatte. Utvalget har ikke vurdert behovet for regler om identitetsskjerming for ansatte i departementer og direktorater som arbeider med politi og kriminalomsorg, eller ansatte i den høyere påtalemyndighet.

Med «identitetsskjerming» forstår utvalget tiltak som hindrer at de ansattes identitetsopplysninger blir kjent for personer utenfor politiet eller kriminalomsorgen. Som «identitetsopplysninger» regner utvalget blant annet navn, fotografi, og andre opplysninger som er egnet til å identifisere de ansatte. Utvalget legger imidlertid til grunn at adgangen til å opptre med uriktige identitetsopplysninger eller fiktiv identitet ligger utenfor mandatet.

Utvalget har vurdert behovet for regler om identitetsskjerming i forbindelse med utførelsen av tjenestehandlinger i bred forstand. For politiets del, har utvalget vurdert behovet både i og utenfor straffesaker for så vel polititjenestepersoner, politijurister og sivilt ansatte. For kriminalomsorgens del, har utvalget vurdert fengselsbetjenters og andre ansattes behov for skjerming i omgang med innsatte/domfelte og ved utarbeidelse av rapporter og annen skriftlig dokumentasjon, samt andre ansattes behov som ledd i saksbehandling og administrasjon. Utvalget har også vurdert kriminalomsorgsansattes behov der de involveres i straffesaker, og begge ansattgruppers behov i forbindelse med iretteføringen av sivile saker. At behovet for regler om identitetsskjerming er vurdert i forbindelse med utførelsen av tjenestehandlinger, er ikke til hinder for at identitetsskjerming kan være begrunnet med den ansattes behov for beskyttelse både i og utenfor tjenesten.

I tråd med mandatet har utvalget beskrevet gjeldende rett, rutiner og praksis for ID-skjerming i politiet og kriminalomsorgen i kapittel 4 og 5. Utvalget har i denne forbindelse blitt orientert om etatenes HMS-arbeid. I tillegg er reglene om offentlighet og innsyn i politiets og kriminalomsorgens virksomhet og betydningen dette har for mulighetene til identitetsskjerming omtalt i kapittel 6. Tilgrensende regelverk av betydning for identitetsskjerming er omtalt i kapittel 7. Etter utvalgets syn er det strafferettslige vernet av ansatte i politiet og kriminalomsorgen også av betydning for behovet for regler om identitetsskjerming, og dette er derfor beskrevet i kapittel 8.

I tråd med mandatet har utvalget videre redegjort for relevante internasjonale forpliktelser, se kapittel 3, og innhentet informasjon om reguleringen i Sverige og Danmark, se kapittel 9 og 10.

Som angitt i mandatet, og som grunnlag for utvalgets vurderinger, er det innhentet informasjon om enkelte sentrale samfunnsmessige utviklingstrekk av relevans for behovet for ID-skjerming. Dette er redegjort for i utredningens del IV.

Ifølge mandatet er utredningens overordnede formål å foreslå tiltak som kan bidra til at ansatte i norsk politi og kriminalomsorg settes i stand til å fylle sitt samfunnsoppdrag på best mulig måte. Utvalget er pålagt å vurdere hensynet til den særlige åpenhet som offentlig myndighetsutøvelse skal være underlagt, den enkelte ansattes behov for trygghet og etatenes behov. Utvalget har tatt utgangspunkt i at åpenhet er et ideal for offentlig myndighetsutøvelse, og at unntak fra dette utgangspunktet krever særlig begrunnelse. Utvalget forstår mandatet slik at både hensynet til de ansattes sikkerhet og etatenes arbeid kan begrunne identitetsskjerming. Utvalgets forståelse og avveiing av disse hensynene er redegjort for i kapittel 16 og 17.

Utvalget forstår mandatet slik at selv om utvalget skulle konkludere med at det ikke er behov for økt adgang til identitetsskjerming, skal utredningen inneholde konkrete forslag til tiltak. Utvalget har imidlertid konkludert med at det foreligger et visst behov for utvidelse av adgangen til identitetsskjerming, og har utformet forslag til nye lovregler i tråd med dette behovet, se kapittel 20. I tråd med mandatet har utvalget vurdert hvilke kategorier stillinger innenfor politiet og kriminalomsorgen som kan ha behov for skjerming og hvilke kategorier stillinger som kan ha et særskilt behov for skjerming. Utvalgets forslag ligger innenfor rammene av våre internasjonale forpliktelser.

Utvalget har hatt størst fokus på å utrede behovet for og å foreslå lovendringer. Der undersøkelsene har gitt grunnlag for også å anbefale andre tiltak, som instruks-, veiledning- og praksisendringer, har utvalget gjort dette. Behovet for slike tiltak er imidlertid ikke utredet på selvstendig grunnlag.

Utvalget har redegjort for økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser i del VI.

2.4 Utvalgets arbeid

Utvalget startet sitt arbeid 1. mars 2023 og avholdt sitt første møte 29. mars 2023. Utvalget har i alt avholdt elleve utvalgsmøter. I tilknytning til fem av møtene har utvalget møtt relevante aktører i kriminalomsorgen, politiet, påtalemyndigheten og redaktørstyrte medier for å innhente spesifikk kunnskap. I arbeidets sluttfase har utvalget dessuten hatt tre digitale møter. Etter avtale med departementet ble fristen for ferdigstilling utsatt til 21. mars 2024.

Sekretariatet har hatt hovedansvaret for kunnskapsinnhenting, skrivearbeidet og planlegging av utvalgsmøter. Arbeidet har skjedd i tett dialog med utvalget.

For å få et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag om andre lands rett og praksis gjennomførte utvalget en studietur til København og Stockholm. I København møtte utvalget dansk politi og kriminalomsorg, samt det danske Justisministeriet. I Stockholm møtte utvalget svensk politi og kriminalomsorg, samt den svenske utrederen for «Åtgärder för att minska offentliganställdas utsatthet»(Dir. 2022:31). Utvalget forsøkte også å innhente informasjon om den rettslige reguleringen av identitetsskjerming i Finland, Nederland og Tyskland. Utvalget lyktes ikke med å innhente tilstrekkelig informasjon fra disse landene innenfor den fastsatte tidsrammen.

Utvalget har dessuten innhentet høringssvarene til Justis- og politidepartementet i forbindelse med høring 15. november 2006 om forslag fra Riksadvokaten og professor Tor-Geir Myhrer til endringer i straffeprosessloven mv. (begrenset dokumentinnsyn og skjermet identitet).1

I tråd med mandatet har utvalget avholdt to innspillsmøter med de største fagforeningene i kriminalomsorgen, politiet og påtalemyndigheten, hvor de har fått muligheten til å gi muntlige og skriftlige innspill og dokumentasjon. I tillegg ble Politidirektoratet, Kriminalomsorgsdirektoratet, Riksadvokaten og hovedverneombudene i politiet og kriminalomsorgen invitert til et innspillsmøte.

I invitasjonene til innspillsmøtet med direktoratene, Riksadvokaten og hovedverneombudene og det første innspillsmøtet med fagforeningene ble aktørene bedt om å redegjøre for rutiner og praksis rundt identitetsskjerming, hvordan aktørene forholdt seg til eksisterende regelverk for å skjerme identiteten til ansatte, hvilke utviklingstrekk som tilsa et større behov for identitetsskjerming, behovet for identitetsskjerming knyttet til ulike stillingskategorier, virkninger av iverksatte og fremtidige tiltak og forutsetningene for en vellykket gjennomføring av identitetsskjerming. Utvalget ba aktørene om å oversende og underbygge sine redegjørelser med skriftlig dokumentasjon. Utvalget har fått oversendt og benyttet omfattende materiale fra Politidirektoratet, særlig HMS-seksjonen.

Til det andre innspillsmøtet med fagforeningene ble foreningene bedt om å redegjøre for om det foreligger et (ytterligere) behov for skjerming, hvem som har behov for skjerming og hvordan behovet dekkes innenfor visse situasjoner og prosesser.

Utvalget møtte dessuten Norsk journalistlag og Redaktørforeningen for å få kunnskap om hvilken betydning mulighet for innsyn i identitetsopplysninger har for redaktørstyrte medier. Foreningene ble bedt om å redegjøre for behovet for innsyn i opplysninger om identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen, hvilke utviklingstrekk som påvirker medienes behov for tilgang til identitetsopplysninger, hvilket regelverk mediene bruker for å få tilgang til opplysninger og hvilke konsekvenser økt skjerming av identitet kan ha for medienes mulighet til å utføre sitt samfunnsoppdrag.

Advokatforeningen ble også invitert til et møte for å belyse problemstillingen om identitetsskjerming fra et forsvarer- og bistandsadvokatperspektiv. Foreningen ble bedt om å redegjøre for hvordan eventuell identitetsskjerming påvirker rettighetene og rettssikkerheten til mistenkte/siktede og fornærmede/etterlatte. Foreningen ble også bedt om å redegjøre for i hvor stor grad og i hvilke tilfeller det er særskilt nødvendig med innsyn i ansattes identitet, samt i hvor stor grad foreningen opplever at ansattes identitet er skjermet.

Utvalget inviterte videre Politidirektoratets arbeidsgruppe for arbeid med vold og trusler til et møte. Arbeidsgruppen ble bedt om å orientere om sitt mandat og sine arbeidsmetoder, samt gi en oppdatering om arbeidet og veien videre.

For å få kjennskap til arbeidssituasjonen og særskilte behov innenfor enkelte enheter i politiet, inviterte utvalget dessuten Beredskapstroppen, Felles enhet for etterforskning (FEE) i Oslo politidistrikt, Kripos og Spesialenheten for politisaker til et møte. Enhetene ble bedt om å redegjøre for regler og praksis som muliggjør identitetsskjerming innenfor deres enhet, samt eventuelle utviklingstrekk og behov for endringer i gjeldende regelverk. Spesialenheten for politisaker ble i tillegg bedt om å redegjøre for deres behandling av ansatte i politiet sitt ønske om å skjerme identiteten i en etterforsking eller straffesak.

I arbeidet med del IV (utviklingstrekk) har utvalget fått bistand fra forskere ved Politihøgskolen for å kvalitetssikre utvalgets analyser av innhentet statistikk og for å evaluere enkelte rapporter.

Det har vært mulig å sende innspill gjennom nettsiden https://nettsteder.regjeringen.no/idskjermingsutvalget/. Utvalget har mottatt ett innspill.