6 Tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser

6.1 Hovedlinjer i strukturpolitikken

Full sysselsetting og god vekst i økonomien krever at vi tar ressursene i bruk og anvender dem best mulig. Veksten må være bærekraftig. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Det er derfor viktig å stimulere flere til å delta i arbeidsstyrken og hindre at personer faller ut av arbeidslivet. Videre må det legges til rette for at det skapes nye arbeidsplasser med høy produktivitet og god lønnsomhet.

Evne til å utvikle nye markeder og produkter, ta i bruk ny teknologi og nye måter å organisere bedrifter og arbeidsplasser er avgjørende for at ressursene skal bli brukt der de kaster mest av seg, og for at ledige ressurser blir tatt i bruk i nye, verdiskapende anvendelser. Naturressurser som olje, gass og vannkraft må, innenfor en forsvarlig forvaltning, utnyttes mest mulig effektivt, bl.a. for å sikre avkastning og inntekter til fellesskapet.

Strukturpolitikken sammenfatter tiltak på en rekke områder som påvirker tilgangen på produksjonsressurser og hvor effektivt de utnyttes. Sysselsettings- og arbeidsmarkedspolitikken behandles i avsnitt 3.6, mens dette kapitlet beskriver tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser i offentlig sektor og produktmarkedene. Regjeringen legger særlig vekt på:

• Fornying av offentlig sektor med sikte på større brukerorientering, åpenhet og effektivitet samt økt kvalitet. Regjeringens overordnede mål for fornying av offentlig sektor er å styrke og utvikle velferdssamfunnet innenfor forsvarlige økonomiske og miljømessige rammer. Dette er ambisiøst i en situasjon der aldringen av befolkningen medfører sterk vekst i pensjonsutgiftene og utgiftene til helse- og omsorgstjenester. For å nå målene må offentlig sektor omstilles med sikte på å utvikle effektive løsninger og et godt tjenestetilbud. Bedre kvalitet og effektivitet i offentlig sektor, f.eks. i utdannings- og helsesektoren, har stor betydning også for verdiskapingen i privat sektor. Regjeringen tar sikte på å legge fram en strategi for det videre fornyingsarbeidet i løpet av 2007. Offentlig sektor er omtalt i avsnitt 6.4.

• Å legge til rette for effektiv ressursbruk gjennom virksom konkurranse i den delen av økonomien som er egnet for markedsbaserte løsninger. Konkurranseloven av 2004 er myndighetenes virkemiddel for å hindre konkurransebegrensende avtaler mellom foretak eller at et dominerende foretak misbruker sin markedsmakt. I noen produktmarkeder er det nødvendig med særskilt regulering utover konkurranseloven for å sikre effektiv ressursbruk eller ivareta ulike samfunnshensyn, bl.a. for utnytting av naturressurser og tilgang til nettverkstilknyttede tjenester (kraftnett, elektronisk kommunikasjon, jernbane mv.). Problemstillinger knyttet til konkurranse og offentlig styring er omtalt i avsnitt 6.2.

• At næringsstøtten bidrar til økt verdiskaping. Det tilsier bl.a. at støtten bør innrettes på å etablere gode rammebetingelser for forskning, innovasjon og nyskaping. Regjeringen vil videreføre og evaluere Skattefunn-ordningen. Støtte til enkeltnæringer må vurderes kritisk, enten den finner sted gjennom budsjettstøtte, skatteutgifter eller skjerming mot konkurranse. Næringsstøtte er omtalt i avsnitt 6.3.

Skatter og avgifter påvirker også ressursbruken i økonomien. Hovedtrekkene i Regjeringens skatte- og avgiftsopplegg for 2007 er beskrevet i kapittel 4.

6.2 Produktmarkedene

6.2.1 Konkurranse og offentlig styring

Konkurranse i et fungerende marked bidrar til kostnadsreduksjon og utvikling av nye eller bedre produkter, og kommer forbrukerne til gode gjennom lavere priser og et variert produktutvalg. I et marked med svak konkurranse kan en tilbyder øke prisene uten å miste markedsandeler i særlig grad. En slik prisøkning reduserer effektiviteten i økonomien og gir en overføring av inntekter fra forbrukere til produsenter som ofte har uheldige fordelingsvirkninger. Virksom konkurranse kan iblant kreve at myndighetene griper inn i bedriftenes handlinger, jf. avsnitt 6.2.2. om konkurransepolitikken.

Markeder fungerer ikke uten offentlig styring for å sikre like vilkår. I en del produktmarkeder er det nødvendig med en mer direkte offentlig styring for å oppnå effektiv ressursbruk eller ivareta ulike samfunnshensyn. Særskilt regulering av enkeltmarkeder kan begrunnes i bl.a. følgende tilfeller:

• Produksjonsprosesser kan bruke eller tilføre ressurser som ikke fanges opp i markedene, såkalte eksterne virkninger. Et eksempel på negative eksterne virkninger er miljøskadelige utslipp, som kan reguleres gjennom utslippskrav eller økonomiske virkemidler, f.eks. avgifter som reflekterer miljøskaden. Innovasjon i en bedrift kan gi resultater som andre drar nytte av, men uten at det gir inntekter for bedriften selv. I en slik sammenheng vil innovasjon ha positive eksterne virkninger, jf. avsnitt 6.3.3.

• Utnytting av naturressurser påvirker produksjonsmulighetene ikke bare for den enkelte bedrift, men også for andre potensielle produsenter. Effektiv ressursbruk krever derfor at det fastsettes eiendomsretter til ressursen eller at uttaket reguleres, f.eks. gjennom konsesjonsvilkår. Næringer basert på naturressurser er drøftet i avsnitt 6.2.3.

• Noen teknologier er slik at hele etterspørselen kan dekkes til lavere kostnad fra én bedrift enn om produksjonen spres på flere bedrifter, såkalt naturlig monopol. Dette vil være tilfelle i markeder hvor en stor del av produksjonskostnaden er knyttet til investeringer i infrastrukturen. Elektrisitetsforsyning, elektronisk kommunikasjon, post, vannforsyning og avløp, jernbane og flyplasser har i større eller mindre grad karakter av å være naturlige monopoler. I flere slike nettverksnæringer er det etablert særskilt regulering for å oppnå konkurranse på områder der det er mulig, sikre effektivitet innenfor monopolområdet og ivareta ulike samfunnshensyn knyttet til sektoren, jf. avsnitt 6.2.4.

Staten og kommunene er en betydelig eier i mange næringer som utnytter naturressurser eller har innslag av naturlig monopol. Det offentlige eierskapet har ulik begrunnelse i forskjellige næringer. Et viktig hensyn er å sikre et landsomfattende tilbud av grunnleggende tjenester. Offentlig eierskap er drøftet i avsnitt 6.2.5.

På en rekke områder må bedriftene følge offentlige bestemmelser som regulerer enkeltmarkeder eller skal ivareta andre samfunnsmessige hensyn. Etablering, administrasjon og kontroll av bestemmelsene koster mye både for privat sektor og offentlig forvaltning, bl.a. knyttet til etterlevelse av informasjonskrav for næringsdrivende. For å oppnå ulike samfunnsmål til lavest mulig kostnad er det viktig at regelverk og virkemidler er utformet på en god måte, og at etterlevelsen følges opp med effektivt tilsyn. Næringslovgivning og forenkling er drøftet i avsnitt 6.2.6.

6.2.2 Konkurransepolitikken

Konkurransepolitikken skal bidra til god ressursutnyttelse ved å legge til rette for virksom konkurranse. Konkurransepolitikken favner bredt. Oppmerksomheten er rettet mot både konkurransebegrensende atferd hos aktører i næringslivet og ulike myndighetstiltak som kan virke konkurransebegrensende. De enkelte markedsaktørene har økonomiske motiver til å begrense konkurransen. Effektiv konkurransepolitikk er derfor det motsatte av å la markedskreftene operere fritt.

Konkurranselovenretter seg i første rekke mot konkurransebegrensende atferd hos offentlige og private selskaper som driver forretningsmessig virksomhet. Gjeldende konkurranselov trådte i kraft i mai 2004 og forbyr konkurransebegrensende samarbeid mellom foretak og utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling. Loven styrket i tillegg konkurransemyndighetenes mulighet til å avdekke og sanksjonere mot konkurransebegrensende atferd.

Med den nye loven fikk Konkurransetilsynet bl.a. adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på lovens bestemmelser eller ved manglende etterlevelse av vedtak som tilsynet har fattet. Mange av sakene om mulig misbruk av dominerende stilling har endt med at Konkurransetilsynet ikke har grepet inn. I 2005 fattet imidlertid Konkurransetilsynet vedtak om overtredelsesgebyr mot SAS Braathens for ulovlig underprising på strekningen Oslo–Haugesund. SAS godtok ikke gebyret og reiste søksmål for Oslo Tingrett. I tingretten fikk SAS medhold, og vedtaket om overtredelsesgebyr ble opphevet. Konkurransetilsynet har anket avgjørelsen. Konkurransetilsynet har også til behandling et mulig overtredelsesgebyr for flyruten Oslo-Ålesund. I en annen sak ble TINE BA i september 2005 varslet om at Konkurransetilsynet vurderer å ilegge selskapet et gebyr på inntil 45 mill. kroner for misbruk av dominerende stilling ved å inngå avtale med Rema 1000 om at TINE skal være eneleverandør av ost. Denne saken er fremdeles til behandling i Konkurransetilsynet. Disse og andre framtidige saker vil klargjøre hvor grensen skal settes for misbruk av dominerende stilling.

Konkurransetilsynet skal videre gripe inn mot fusjoner som vil føre til, eller forsterke, en vesentlig konkurransebegrensning i strid med målet om effektiv bruk av samfunnets ressurser. Tilsynet vurderer derfor ikke bare om en fusjon begrenser konkurransen i det aktuelle markedet, men også om dette leder til et samfunnsmessig effektivitetstap. En fusjon som gir et selskap markedsmakt, kan innebære høyere priser og lavere produksjon og dessuten redusere incentivene til effektivisering og produktutvikling.

Ved omleggingen av konkurranseloven i 2004 ble det innført en alminnelig meldeplikt for foretakssammenslutninger og bestemmelser om midlertidig gjennomføringsforbud. Konkurransetilsynet gjennomførte i 2005 en evaluering av meldeplikten. Formålet er å sikre en målrettet meldeplikt som krever minst mulig ressurser. Tilsynet har anbefalt en heving av omsetningsgrensene for meldeplikt. Fornyings- og administrasjonsdepartementet har hatt et forslag i tråd med tilsynets anbefalinger på høring.

Den nye loven innebar også en strengere grensedragning mellom konkurransefaglige og andre hensyn både med hensyn til behandlingsprosess og på hvilket beslutningsnivå et vedtak fattes. Konkurransetilsynet kan ikke instrueres i enkeltsaker, og departementet har ikke adgang til å omgjøre vedtak i Konkurransetilsynet som ikke er påklaget, med mindre vedtakene er ugyldige. Videre kan Fornyings- og administrasjonsdepartementet som klageinstans, i likhet med Konkurransetilsynet, kun legge konkurransefaglige vurderinger til grunn. Bare Kongen i statsråd kan ta andre hensyn. Kongen i statsråd kan omgjøre et vedtak fattet av Konkurransetilsynet dersom saken har prinsipiell og stor samfunnsmessig betydning. En forutsetning er at saken først har vært gjenstand for ordinær klagebehandling i Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

Regjeringen har omgjort ved kongelig resolusjon ett vedtak fattet av Konkurransetilsynet etter konkurranseloven av 2004. Vedtaket gjaldt Priors erverv av Norgården. Med bakgrunn i en faglig analyse hadde Konkurransetilsynet konkludert med at ervervet ville begrense konkurransen på en slik måte at det ville lede til et samfunnsmessig effektivitetstap. Saken ble påklaget til departementet. Fornyings- og administrasjonsdepartementet bestred ikke Konkurransetilsynets faglige konklusjon og avviste dermed klagen på dette grunnlaget. Kongen i statsråd omgjorde deretter Konkurransetilsynets vedtak ut fra bl.a. landbrukspolitiske hensyn.

I en annen sak som var behandlet etter den tidligere konkurranseloven, har Regjeringen også omgjort Konkurransetilsynets vedtak ved kongelig resolusjon. I 2002 satte Konkurransetilsynet vilkår for at Statkraft skulle kunne gjennomføre et oppkjøp av Trondheim Energiverk (TEV). Statkraft gjennomførte en del tiltak, men Konkurransetilsynet fant at tiltakene ikke var tilstrekkelige til å endre vedtaket. Regjeringen besluttet i november 2005 ved kongelig resolusjon at Statkraft ikke må selge TEV.

Offentlig sektors samlede innkjøp av varer og tjenester utgjorde nær 260 mrd. kroner i 2004. Regelverket om offentlige anskaffelser har som hovedmål å sikre at offentlige midler utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive innkjøp. Den nasjonale terskelverdien angir hvor store anskaffelser en offentlig innkjøper kan foreta uten å ha plikt til å utlyse en anbudskonkurranse og følge bestemte prosedyreregler. I september 2005 ble den nasjonale terskelverdien hevet fra 200 000 til 500 000 kroner. Hensikten var å senke administrasjonskostnadene for mindre kjøp. For mindre kjøp kan kostnadene ved å følge prosedyrene ved anbudskonkurranse i mange tilfeller oppveie en eventuell kostnadsbesparelse som følge av billigere og bedre tilbud. Terskelverdien for plikt til anbudsutlysning er fortsatt betydelig lavere enn den maksimalt tillatte grensen som følger av EØS-avtalen. Kjøp under den nasjonale terskelverdien er uansett omfattet av de alminnelige bestemmelsene som bl.a. fastsetter at enhver anskaffelse skal baseres på konkurranse så langt som mulig, at oppdragsgiver ikke skal diskriminere leverandører på grunn av nasjonalitet eller lokal tilhørighet, og at forvaltningslovens regler for habilitet skal følges.

Ny lov om offentlige anskaffelser ble vedtatt i juni 2006. Siktemålet var bl.a. å forenkle regelverket og implementere to nye EU-direktiver. En viktig endring er i tillegg at oppdragsgiverne kan få et overtredelsesgebyr om de forsettelig og grovt uaktsomt gjennomfører ulovlig innkjøp. Fornyings- og administrasjonsdepartementet har dessuten fastsatt en ny forskrift om offentlige anskaffelser som bl.a. innfører protokollplikt for kjøp over 100 000 kroner samt en forskrift for innkjøpsregler for forsyningssektoren. Målet er at den nye loven og de to forskriftene skal tre i kraft 1. januar 2007.

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) har vært i virksomhet siden 1. januar 2003. Målet var å gi leverandørene en raskere og rimeligere klagemulighet på et lavere konfliktnivå. KOFA skulle dessuten bidra til økt kompetanse og rettsavklaringer på området. Sekretariatet for klagenemnda ble i mars 2005 overført til Konkurransetilsynet. I 2005 mottok klagenemnda 287 klagesaker. Dette er samme antall som året før. Antall avsluttede saker i løpet er året er fortsatt en del lavere enn antall innkomne saker. Ved utgangen av januar 2006 var gjennomsnittlig behandlingstid i klagenemnda 118 dager. Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil i løpet av 2006 evaluere KOFA.

Omsetning av bøker i det norske bokmarkedet har tradisjonelt vært regulert gjennom avtaler mellom bransjeorganisasjonene om faste priser, rabatter og eneretter for omsetning av skolebøker. Bokbransjeavtalene har hatt unntak fra forbudet om konkurransebegrensende samarbeid i konkurranseloven. Blant annet er det blitt gitt unntak slik at forleggeren kan sette faste priser for salg i bokhandelen i en periode etter utgivelsen. En ny forskrift om unntak fra konkurranselovens forbud mot konkurransebegrensende samarbeid ved omsetningen av bøker trådte i kraft 1. mai 2005. Etter den nye forskriften kan det for skjønnlitterære bøker maksimalt avtales faste priser i utgivelsesåret og fram til 1. mai året etter, mot tidligere helt ut det etterfølgende året. Videre har alle distribusjonskanaler nå samme anledning til å gi rabatt ved salg av bøker. Under den tidligere avtalen var det bare bokklubbene som hadde anledning til å gi rabatt. Bokhandlernes enerett til å selge skolebøker opphørte for videregående skole fra 1. januar 2006 og for grunnskole fra 1. juli 2006. Samtidig ble fastprisordningen avviklet for disse bøkene. For lærebøker til høyskole og universitet er det gitt anledning til fast utsalgspris fram til 1. juli 2007.

Prisene på reseptpliktige legemidler vil i det internasjonale markedet normalt falle kraftig når patenttiden på originalpreparatet utløper, og legemidlet får konkurranse fra likeverdige (generiske) legemidler. Det har imidlertid vist seg at reduserte priser fra legemiddelprodusentenes side ikke nødvendigvis fører til lavere priser ut av apotek. Fra 2005 er prissettingen av legemidler som har mistet patentbeskyttelsen, regulert ved hjelp av trinnprismodellen. Denne modellen innebærer at når et legemiddel mister patentbeskyttelsen, reduseres prisen i prosentvise trinn det kommende året. Statens legemiddelverk har evaluert ordningen. Evalueringen viser at modellen har fungert godt, men at prisnivået for generiske legemidler ligger betydelig lavere i Sverige og Danmark enn i Norge. Helse- og omsorgsdepartementet viderefører trinnprismodellen, men foretar fra 1. januar 2007 enkelte justeringer. Justeringene innebærer at reguleringsmodellen i større grad enn tidligere reflekterer prisnivået i land som har effektiv generisk konkurranse.

Det ble åpnet for konkurranse i kraftmarkedetfra 1991, og i de etterfølgende årene var kraftprisen lav. De siste årene har kraftprisen vært høyere og vist store svingninger. Dette skyldes flere forhold, bl.a. variasjon i nedbøren og et generelt strammere marked pga. liten kapasitetsutbygging i Norge og andre land. Kraftutveksling med andre land har gitt mulighet for import i perioder med lav fylling av vannmagasinene, og dermed bidratt til en jevnere prisutvikling. Vinteren 2002–2003 var kraftprisene svært høye, jf. figur 6.1. I ettertid ble det oppnevnt en ekspertgruppe for å vurdere konkurranseforholdene. Gruppen anbefalte en fortsatt aktiv konkurranse- og reguleringspolitikk, der hovedmålet må være å opprettholde en markedsstruktur som legger til rette for konkurranse.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I innenriksmarkedet for flyreiser har det vist seg krevende å oppnå aktiv konkurranse mellom flere flyselskaper. Det har skjedd store endringer i selskapsstrukturen innenriks. Etter at Color Air måtte innstille driften i 1999, og Braathens ble kjøpt opp høsten 2001, hadde SAS-gruppen (SAS, Widerøe og Braathens) tilnærmet monopol i innenriksmarkedet. Ved inngangen til 2002 hadde flyprisene steget med nesten 60 pst. i forhold til tre år før. Våren 2002 ble flypassasjeravgiften avskaffet, samtidig som Konkurransetilsynet forbød SAS-gruppen å tilby sine passasjerer opptjening av bonuspoeng på innenriksruter. I september 2002 etablerte Norwegian seg med en klar lavprisprofil. SAS-gruppen har svart på priskonkurransen, og flyprisene ble redusert ned mot samme nivå som ved utgangen av 1998. De siste årene har flyprisene igjen økt noe, jf. figur 6.1. Konkurransetilsynet har også iverksatt andre tiltak for å legge til rette for konkurranse i luftfartsmarkedet. Konkurransetilsynet har bl.a. forbudt SAS-konsernet å operere med klausuler om at selskapet skal foretrekkes framfor andre aktører i de avtaler som er inngått med bedriftskunder. Konkurransetilsynet har også sett nærmere på om det foregår konkurranseskadelig underprising på enkelte flyruter, jf. omtalen av overtredelsesgebyr for ruten Oslo-Haugesund ovenfor i kapitlet.

Flere leverandører til det norske dagligvaremarkedet har så høy markedsandel at de er dominerende for noen av sine produkter. Hvis dominerende leverandører stenger ute mindre leverandører, kan dette være ulovlig etter konkurranseloven. Fra og med 2006 har Konkurransetilsynet pålagt dagligvarekjedene en femårig meldeplikt for avtaler de har med 25 markedsledende leverandører. Konkurransetilsynet vil følge opp enkeltsaker der dominerende leverandører overtrer forbudet mot misbruk av markedsdominans, for eksempel ved å inngå eksklusivavtale eller fastsette lojalitetsrabatt eller -bonuser, jf. også omtalen av tilsynets varsel om overtredelsesgebyr til Tine ovenfor i kapitlet.

6.2.3 Næringer basert på naturressurser

Naturressursene olje og gass, vannfall, fisk, skog og mineraler bidro i 2004 med om lag 30 pst. av bruttoproduktet og stod for 36 pst. av bruttoinvesteringene i markedsrettet virksomhet, men sysselsatte bare om lag 3 pst. av årsverkene, jf. tabell 6.1.

Forekomsten av naturressurser som gir grunnlag for store, løpende inntekter, reiser flere spørsmål knyttet til regulering av næringene. For det første er det nødvendig å regulere produksjonsrettighetene til ressursene. For det andre innebærer utnyttelse av naturressurser omfattende inngrep i forhold til omgivelsene og annen næringsvirksomhet, og det er derfor nødvendig med regulering som ivaretar andre samfunns- og brukerinteresser og hensyn til miljøet. For det tredje er det et viktig spørsmål for samfunnet hvordan inntektene fordeles. Dersom en begrenset naturressurs utnyttes effektivt, kan den gi grunnlag for høyere avkastning enn i næringer som ikke er basert på slike ressurser, såkalt grunnrente. For petroleumsvirksomhet og vannkraftproduksjon er det fastsatt særskilte skatteregler for å trekke inn deler av grunnrenten til fordel for fellesskapet, og i tillegg er det et omfattende offentlig eierskap i disse næringene.

Utvinning av råolje og naturgass

Om lag 2/3 av de totale ressursene på norsk sokkel gjenstår å produsere. For Norge er det av stor betydning at disse gjenværende ressursene utnyttes på en effektiv måte. Et viktig element for å oppnå dette er å sikre konkurranse og bredde i aktørbildet på norsk sokkel. I St.meld. nr. 39 (1999 – 2000) ble det derfor introdusert en ordning med prekvalifisering av nye aktører og rettighetshavere på norsk sokkel. Siden 2000 har 43 selskaper fått prekvalifisering eller på andre måter etablert seg på norsk sokkel som rettighetshaver. Bare i første halvår av 2006 har 13 selskaper blitt prekvalifisert, og ytterligere 13 selskaper er til vurdering.

Oljedirektoratet forventer at det fremdeles gjenstår å finne betydelige ressurser på norsk sokkel (om lag 3 400 mrd. Sm³ o.e.). Samtidig har det vært en nedgang i leteaktiviteten på norsk sokkel siden 2001. Norske myndigheter har møtt denne nedgangen med økt tilgang til leteareal og endringer i tildelingssystemet. I 2003 ble det opprettet faste forhåndsdefinerte leteområder i de modne delene av sokkelen (TFO-området), og alle modne områder på norsk sokkel ble dermed gjort tilgjengelig for industrien. Denne endringen ga industrien økt forutsigbarhet og økt tilgang til arealer i nærheten av eksisterende infrastruktur.

Regjeringen har gjennomført endringer i arealavgiften for å styrke selskapenes incentiver til effektiv utnyttelse av tildelte områder. Endringene består i at områder hvor det foregår produksjon eller aktiv leting av et visst omfang, vil bli fritatt for arealavgift. Samtidig vil områder hvor det ikke foreligger tilfredsstillende aktivitet, bli gjenstand for en betydelig høyere avgift. Den nye ordningen blir implementert 1. januar 2007.

Det er store gjenværende olje- og gassressurser i produserende felt og i nærheten av eksisterende infrastruktur. Olje- og energidepartementet innførte januar 2006 et nytt system for oppfølging av produserende olje- og gassfelt som skal gi myndighetene en mer systematisk oversikt over virksomheten på olje- og gassfeltene i produksjon.

Det er foretatt betydelige investeringer i infrastruktur på norsk kontinentalsokkel. Olje- og energidepartementet innførte med virkning fra 1. januar 2006 forskrift om andres bruk av innretninger. Formålet med forskriften er å oppnå effektiv bruk av eksisterende plattformer og rørledninger for å sikre mer leting etter og utvinning av olje og gass. Dette er spesielt viktig i modne områder og for tidskritiske ressurser. Forskriften bidrar til å effektivisere forhandlingsprosessen og gir rammer for utformingen av tariffer og andre vilkår.

Vannkraft

Vannkraft står for så å si all elektrisitetsproduksjon i Norge. Vassdragslovgivningen fastsetter konsesjonsplikt for erverv av vannfallsrettigheter og vassdragsreguleringer. Konsesjoner etter industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven meddeles som hovedregel for en periode av inntil 60 år med vilkår om hjemfall av rettighetene til staten ved utløpet av konsesjonstiden.

Hjemfall innebærer vederlagsfri overdragelse til staten av vannfall og kraftanlegg ved konsesjonstidens utløp. Hjemfall etter 60 år fra konsesjonstidspunktet er pålagt privateide kraftverk med vannfall ervervet etter 1909 da hjemfall ble innført ved lov. Offentlig eide kraftverk meddeles konsesjon på ubegrenset tid uten vilkår om hjemfall.

EFTAs overvåkningsorgan, ESA har hevdet at praktiseringen av hjemfallsreglene innebærer en forskjellsbehandling mellom offentlige og private kraftverk, og derfor er i strid med EØS-avtalen. Regjeringen mener derimot at praktiseringen av hjemfallsordningen faller utenfor EØS-avtalen. Regjeringen har kommet til at dagens hjemfallsordning gir den styring som er nødvendig for å ivareta hensynet til kraftforsyningssikkerheten, miljøet og offentlig eierskap.

Etter at Regjeringen slo fast at gjeldende konsesjonsregler skulle videreføres, stevnet ESA i august 2006 den norske stat inn for EFTA-domstolen med påstand om at praktiseringen av hjemfallsreglene er i strid med EØS-avtalen.

Fiske og havbruk

Fiskerinæringen høster av naturlige fiskeforekomster, mens havbruksnæringen disponerer et avgrenset, egnet sjøareal med veldefinert eierskap til fisken. Derfor er det store forskjeller i reguleringen av fiske og havbruk. Fiskebestander er en fornybar ressurs hvor det potensielle uttaket i framtiden er betinget bl.a. av hvor hardt bestanden utnyttes i dag. Det er fortsatt overkapasitet innen de fleste fiskeriene, og regulering er nødvendig for å opprettholde bærekraftige bestander og sikre lønnsomheten i næringen. God forvaltning av ressursene og reduksjon av overkapasitet i fiskeflåten kan bidra til økt lønnsomhet. Havbruk har utviklet seg fra småskalaanlegg til industriell produksjon og har i prinsippet ikke behov for særskilt regulering utover hensyn til arealbruk, miljø og fiskehelse.

Deltakerloven regulerer etablering og eierforhold i fiskerinæringen. Bare personer som oppfyller krav til å være aktive fiskere, kan få ervervstillatelse. Ervervstillatelse er en tillatelse til å eie fartøy som skal nyttes til ervervsmessig fiske eller fangst. Selskaper må som hovedregel være eid mer enn 50 pst. av personer som oppfyller kravene. Fiskerimyndighetene har innvilget flere unntak som gir industriselskaper mulighet til å eie fiskefartøy. Utenlandske personer og selskaper har anledning til å eie inntil 40 pst. i selskap som direkte eller indirekte eier fiskefartøy. I så måte skiller Norge seg lite fra andre fiskerinasjoner, som også praktiserer ulike begrensninger for utlendinger til å eie fiskefartøy eller i adgangen til å drive fiske.

Deler av trålerflåten er pålagt å levere fangst til bestemte steder og regioner i Nord-Norge. Fiskeri- og kystdepartementet har foreslått å innskjerpe leveringsplikten. Leveringsplikten skal endres fra tilbudsplikt til salgsplikt i de tilfellene hvor det er samme eier til både fartøyet og landbedriften. Samtidig pålegges landbedriften en bearbeidingsplikt for råstoff som kjøpes gjennom leveringspliktordningen. Omfanget av leveringsplikten foreslås også utvidet til 100 pst. av fartøyets torsk- og hysekvoter. Det tas sikte på at endringer i reglene skal tre i kraft 1. januar 2007. Fiskeri- og kystdepartementet vil også starte en prøveordning med distriktskvoter i Nordland, Troms og Finnmark, en ordning som var i bruk noen av årene mellom 1984 og 1991.

Alle økonomisk viktige fiskerier er i dag begrenset gjennom kvotereguleringer, i hovedsak som faste, garanterte fartøykvoter. For å redusere overkapasitet og bedre lønnsomheten er det også innført strukturkvoteordninger. Strukturkvoter innebærer at kvoter fra flere fartøy kan samles på ett fartøy, eventuelt en avkortet del av kvotene, mot at andre fartøy blir tatt ut av fiske. En slik overføring medfører et styrket driftsgrunnlag for det gjenværende fartøyet. Strukturordningene omfatter i dag alle fartøy med hjemmelslengde for kvotetildeling ned til 15 meter. Det er imidlertid ikke mulig å overføre kvoter mellom fartøy i ulike grupper.

For fartøy under 15 meter ble det høsten 2003 etablert et femårig strukturfond for kondemnering. Strukturfondet finansieres av næringen gjennom strukturavgift, med mulighet for medfinansiering over statsbudsjettet. Videre er det fra 2004, som en prøveordning for kystfartøy under 28 meter som har konsesjon for adgangsbegrensede fiskerier, innført frivillige driftsordninger der fartøy midlertidig kan utveksle kvoter. Driftsordningen for kystfiskeflåten og kondemneringsordningen for fartøy under 15 meter er videreført i 2006.

Det har vært behov for mer kunnskap om resultatene av strukturordningene før konsekvensene blir større enn de allerede er. Regjeringen stanset derfor i fjor høst gjeldende strukturkvoteordninger inntil videre, og nedsatte et bredt sammensatt utvalg for å vurdere de innførte tiltakene og legge fram forslag til framtidige strukturvirkemidler. Strukturutvalget leverte sin innstilling 19. august 2006, jf. NOU 2006: 16 Strukturvirkemidler i fiskeflåten. Resultatene viser at strukturordningene har vært effektive for å redusere antall fartøy i fiske. Gjennom henholdsvis strukturkvote- og kondemneringsordningen er 31 pst. og 8 pst. av fisketillatelsene i de respektive fartøygruppene fjernet. Et flertall i utvalget anbefaler fortsatt bruk av strukturkvoter for fartøy over 11 meter, både i kystflåten og havflåten. Den største skillelinjen i utvalget gjelder varigheten av strukturkvotene og eventuell beskatning av ressursrenten. Utvalgets innstilling har nylig vært på høring.

Bestemmelsene om utøvelsen av fiske er nedfelt i saltvannsfiskeloven av 1983. Dette er en fullmaktslov som har gitt grunnlag for et omfattende forskriftsverk, bl.a. forannevnte kvotereguleringer. Et utvalg som har utredet en ny havressurslov, leverte sin innstilling i juni 2005, jf. NOU 2005: 10 Lov om forvaltning av viltlevende marine ressurser. Utvalget foreslår bl.a. at det etableres en statlig eiendomsrett til viltlevende marine ressurser og genetisk materiale, noe som vil tydeliggjøre statens ansvar for å sikre en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom utnyttelse av ressursene. Lovutkastet vil også gi grunnlag for et framtidsrettet system for å regulere ressursuttak og kvoter samt et utvidet hjemmelsgrunnlag for ressurskontrollen. Utvalgets innstilling var på høring høsten 2005. Fiskeri- og kystdepartementet tar sikte på å fremme forslag til ny lov i 2007.

Havbruksnæringen, hovedsakelig oppdrett av laks og ørret, har vokst kraftig over en lengre periode. Etter et toppår i 2000 falt produksjonsverdien pga. lave priser. Fra 2005 har lakseprisen tatt seg opp igjen, slik at produksjonsverdien i 2006 ligger an til å bli høyere enn noen gang tidligere. Etablering av oppdrettsanlegg er konsesjonsregulert. Det er imidlertid bare for matfiskoppdrett av laks og ørret at antall konsesjoner er begrenset. Det har ikke vært tildelt nye laksekonsesjoner siden 2003. For å styrke laksenæringen i Finnmark vil Fiskeri- og kystdepartementet høsten 2006 utlyse 10 nye tillatelser til oppdrett av laks og ørret. Tillatelsene skal tildeles gjennom en lukket budrunde.

Eierbegrensninger for lakse- og ørretkonsesjoner ble innført i 2001 (eierkontrollforskriften), både ved en grense for eierkontroll som krever tillatelse fra Fiskeri- og kystdepartementet og ved et øvre tak. Fra desember 2005 må selskaper søke om tillatelse for å eie mer enn 15 pst. av nasjonal konsesjonsbiomasse, mot tidligere mer enn 20 pst. Samtidig ble det øvre taket for eierskap redusert til 25 pst. Etter at de nye grensene ble fastsatt har Fiskeri- og kystdepartementet gitt Pan Fish ASA tillatelse til å eie inntil 25 pst. av nasjonal konsesjonsbiomasse. Tillatelsen er bl.a. betinget av at selskapet sørger for økt bearbeiding i kystdistriktene i Norge med 10 pst. årlig, og økt satsing på FoU-virksomhet med 5 pst. årlig. Det er også satt vilkår om at Pan Fish skal utarbeide et register over selskapets eierskap i datterselskap eller på annen måte tilknyttede selskap med lakse- og ørretkonsesjoner.

Ny akvakulturlov trådte i kraft 1. januar 2006. Loven trekker opp rammene for utviklingen av næringen innenfor en forsvarlig forvaltning av miljø og kystareal. Det er ikke lenger hjemmel i loven for å innføre eierskapsregulering, men fortsatt mulighet til å begrense antall lakse- og ørretkonsesjoner og til geografisk fordeling av konsesjonene. Samtidig er det innført adgang til overføring og pant av konsesjoner.

Markedsadgang begrenser vekstpotensialet for fiskerinæringen i Norge, jf. omtale av ulike handelsbegrensninger i avsnitt 6.3.2.

6.2.4 Nettverksnæringene

Næringer hvor en stor del av produksjonskostnadene er knyttet til fast infrastruktur for transport eller distribusjon, såkalte nettverksnæringer, er kjennetegnet av at ett selskap kan produsere mer effektivt innenfor et geografisk avgrenset område enn flere selskaper. En samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging og bruk av infrastrukturen krever derfor offentlig styring, og kan ikke oppnås utelukkende ved å åpne for konkurranse. Regulering av monopolvirksomheten er også en forutsetning for å oppnå konkurranse i andre deler av markedet hvor det kan ligge til rette for flere tilbydere. Det er bl.a. viktig å sikre at nye tilbydere kan få tilgang til nettet på samme vilkår som de etablerte selskapene. Reguleringen må også legge til rette for at nye, verdiøkende tjenester slipper til i nettene, og at selskaper kan utnytte stordriftsfordeler gjennom integrering av tidligere separate nettverk.

Kraft- og vannforsyning, telekommunikasjon, post, jernbane og lufttransport er kapitalintensive og står for en betydelig andel av næringsvirksomheten i Norge, jf. tabell 6.2. Nettverksnæringene sysselsetter bare en firedel så mange årsverk som i industrien.

I Norge har nettverksnæringene i stor grad vært offentlig eid. Utviklingen av teknologi og nye tjenester, økt etterspørsel og sammensmelting mellom tidligere atskilte markeder (såkalt konvergens) påvirker omfanget av monopolområder innenfor nettverksnæringene. Det innebærer at mange av de tjenestene som tidligere ble produsert av offentlige monopolbedrifter, etter hvert kan produseres mer effektivt i et konkurransemarked. Konkurranse vil også bidra til utvikling og introduksjon av nye tjenester eller kombinasjon av tjenester. Muligheten for å innføre konkurranse og omfanget av det potensielle konkurranseområdet varierer i betydelig grad mellom ulike typer nettvirksomhet. Det er mulig å skille mellom tre hovedtyper av konkurranse:

• Konkurrerende nettverk (f.eks. i markedene for elektroniske tjenester).

• Konkurranse om produksjon som benytter infrastrukturen (f.eks. i kraftproduksjon og -omsetning).

• Anbuds-/tilbudskonkurranse om enerett for en fastsatt periode, f.eks. om drift av flyruter i kortbanenettet.

Konkurrerende nettverk er mulig dersom kostnadene ved å etablere en parallell infrastruktur er redusert ned mot hva det koster å ekspandere det eksisterende nettet. Særlig er dette aktuelt ved introduksjon av ny teknologi, noe som f.eks. skjedde ved etableringen av andre generasjons mobiltelefoni (gsm-teknologi). I den grad det etableres virksom konkurranse om levering av nettjenester, svekkes behovet for en særskilt regulering av næringen.

Konkurranse om produksjon som benytter infrastrukturen, er mulig dersom produksjonen kan separeres teknologisk og markedsmessig fra utbygging og drift av selve nettet. Elektroniske tjenester og elektrisk kraft kan produseres nesten hvor som helst i nettet uten at det vil oppstå flaskehalser i en normalsituasjon, og det er derfor ikke nødvendig at nettoperatøren kjenner de enkelte beslutninger om kjøp og salg på forhånd. Det har gjort det mulig å etablere konkurranse i kraftmarkedet både mellom produsenter og mellom selgere/meklere, og i markedene for elektronisk kommunikasjon mellom tjenesteleverandører. Derimot må f.eks. vannforsyning og avløpsbehandling baseres på lokal produksjon, noe som langt på vei utelukker konkurranse om kundene mellom vannverk eller renseanlegg.

Selv når det ikke er markedsgrunnlag for flere tjenesteprodusenter, er det iblant mulig med anbuds- eller tilbudskonkurranse om produksjonen. Et eksempel er anbudskonkurranse om å betjene ulønnsomme flyruter i kortbanenettet.

Avvikling av eneretter vil bidra til effektiv ressursbruk dersom det etableres virksom konkurranse i markedet. Selv om den teknologiske og markedsmessige utviklingen generelt trekker i retning av at området for potensiell konkurranse utvides, vil det i de fleste nettverksnæringer gjenstå områder med karakter av naturlig monopol. Det er derfor viktig med regulering som hindrer at selskaper kan drive kryssubsidiering gjennom pris og kvalitet på nettjenester, samtidig som reguleringen må gi incentiver til effektiv ressursbruk innenfor de gjenværende monopolområdene. Reguleringen av monopolområdet må balansere brukerhensyn som pris og kvalitet på tjenestene, mot en rimelig inntjening for nettselskapet. Offentlig styring er også nødvendig for å sikre et basistilbud i områder der det ikke er markedsgrunnlag for lønnsom drift. Tabell 6.3 gir en oversikt over selskapsstrukturen, regulering og offentlig pålagte oppgaver for ulike nettverksnæringer.

Kraftnettet

Energiloven av 1990 la til rette for konkurranse i produksjon og omsetning av kraft. Nettvirksomheten innenfor kraftsektoren er et naturlig monopol. Det er på denne bakgrunn etablert en monopolkontroll og regulering av nettselskapenes virksomhet. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) fastsetter forskrifter og enkeltvedtak, og foretar kontroll av virksomheten. NVEs avgjørelser kan påklages til Olje- og energidepartementet.

Det er 176 selskaper som driver nettvirksomhet. Statnett SF eier om lag 87 pst. av sentralnettet, og har ansvaret for å bygge og drive hele sentralnettet. De øvrige selskapene driver ulike regional- eller distribusjonsnett, og de aller fleste er helt eller delvis kommunalt eid. 47 selskaper er rene nettselskaper, mens de fleste nettselskapene også er engasjert i produksjon eller omsetning av kraft. Selskaper som driver både monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet, har plikt til å føre separat regnskap for monopolvirksomheten. Kravet til separat regnskap skal blant annet sikre at kostnader knyttet til produksjon og omsetning av kraft ikke belastes nettvirksomheten, slik at krysssubsidiering hindres.

Reguleringen av nettselskapenes økonomiske vilkår skal legge til rette for effektiv drift, utnyttelse og utvikling av nettet. Samtidig skal hensynet til forsyningssikkerheten sikres. Den økonomiske reguleringen av nettselskapene endres fra 1. januar 2007. NVE legger opp til en videreføring av dagens inntektsrammeregulering, men med årlig oppdatering av inntektsrammen for det enkelte nettselskap og med vektlegging av hensynet til nettinvesteringer og forsyningssikkerhet. Inntektsrammen til nettselskapene skal beregnes ut fra nettselskapenes egne kostnader og ut fra en normkostnad etablert ved effektivitetsanalyser. Effektivitetsgevinster skal fortsatt deles mellom selskapet og kunden, men kostnaden ved ikke å effektivisere vil i større grad bæres av nettselskapet enn i dag. Reguleringen skal fortsatt omfatte en ordning som skal gi nettselskapene incentiver til å redusere avbrudd i leveringen. I tillegg innføres det en ordning for at nettselskapene i større grad skal ta hensyn til kostnadene ved svært langvarige avbrudd i nettet. En tilfredsstillende leveringskvalitet i nettet sikres også gjennom NVEs forskrift om leveringskvalitet i kraftsystemet.

Elektroniske kommunikasjonstjenester

Det norske markedet for elektronisk kommunikasjon har blitt gradvis liberalisert siden slutten av 1980-årene. Eneretter er avviklet. De regulatoriske rammene er tilrettelagt for utvikling av konkurranse både på nett- og tjenestesiden. Markedet er imidlertid fortsatt kjennetegnet av at enkelte tilbydere har høye markedsandeler og sterk markedsstilling. I det norske markedet har Telenor ASA en dominerende stilling i mange delmarkeder for elektroniske kommunikasjonstjenester pga. historiske investeringer og selskapets brede satsing på tele-, it- og kringkastingsområdet.

I 2002 vedtok EU fem nye direktiver for elektronisk kommunikasjon, som ble tatt inn i EØS-avtalen 1. november 2004, og er implementert i norsk rett gjennom lov om elektronisk kommunikasjon av 2003 (ekomloven) med tilhørende forskrifter. Det følger av loven at Post- og teletilsynet skal definere relevante markeder, utpeke tilbydere med såkalt «sterk markedsstilling» og ilegge forpliktelser på de tilbydere som er utpekt til å ha sterk markedsstilling.

Den nye lovgivningen er bedre tilpasset den teknologiske utviklingen med konvergens mellom tele-, it- og kringkastingstjenester. Intensjonen bak lovverket er utvikling av bærekraftig konkurranse i markedene og over tid en overgang fra sektorregulering til alminnelig konkurranseregulering. Aktører med sterk markedsstilling vil også i de nærmeste årene være gjenstand for særlig sektorregulering for å sikre brukere over hele landet gode, rimelige og framtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester. Post- og teletilsynet har i løpet av det siste året gjennomgått flere delmarkeder med tanke på å fastslå om noen selskaper har sterk markedsstilling og må pålegges særlige forpliktelser for å rette på de konkurranseproblemer som måtte oppstå.

I fastnettet (transport- og aksessnettet) er Telenor eneste tilbyder med landsdekkende nett, mens flere andre aktører, bl.a. Bane Tele/Bredbåndsalliansen, også disponerer et betydelig transportnett. En rekke tilbydere produserer ulike typer tjenester i disse nettene, noe som bidrar til økt konkurranse på pris og kvalitet, samt utvikling av nye tjenestetilbud. Med hjemmel i ekomloven og tilhørende forskrifter er Telenor pålagt å tilby nettilgang som omfatter telefoni, samtrafikk, aksessnettilgang og bitstrømstilgang. Noen av disse vedtakene er imidlertid påklaget til Samferdselsdepartementet, slik at sakene ennå ikke er endelig avgjort. Som følge av overgangsreglene i ekomloven er Telenor forpliktet til å tilby sambandskapasitet i nettet til andre tilbydere, etter nærmere fastsatte regler om priser, vilkår mv.

I mobilmarkedet er det to aktører med landsdekkende nett, Telenor og Netcom. Konsentrasjonen av markedsmakt og de mulige problemene det fører med seg, førte til at Post- og teletilsynet vedtok bl.a. streng prisregulering for de to største nettilbyderne. Prisreguleringen skal sikre andre tilbydere muligheten til å konkurrere i markedet for terminering av tale i mobilnett. Tele2 og Teletopia Mobile ble også ilagt forpliktelser, men i et mindre omfang. Samferdselsdepartementet vedtok i april 2006 å opprettholde forpliktelsene ved å pålegge Telenor og NetCom maksimalpriser for terminering av tale i mobilnettene. Imidlertid ble NetCom inntil videre gitt anledning til å kreve en noe høyere termineringspris enn pålagt av Post- og teletilsynet. Post- og teletilsynet har også pålagt Telenor å gi tilgang til sitt mobilnett for andre operatører i områder hvor de ikke selv har dekning. Videre er Telenor pålagt å gi tilgang for tilbydere som ikke har eget radionett, men for øvrig disponerer alle tekniske støttesystemer som er nødvendige for å kunne tilby mobilabonnement.

Tredje generasjons offentlig mobilkommunikasjon (3G) blir i dag tilbudt i det norske markedet av bare to selskaper, Telenor og NetCom. I tillegg har Hi3G Access Norway AS tillatelse til å bygge ut et tredje 3G-nett fram til september 2009. Nordisk Mobiltelefon har tillatelse til å ta i bruk frekvenser til bruk for CDMA (amerikansk 3G-teknologi) i 450 Mhz nettet. Den fjerde 3G-tillatelsen har vært ledig siden 2002 og ble utlyst på nytt av Samferdselsdepartementet i juli 2006. Fire selskaper har meldt sin interesse for å konkurrere om den fjerde tillatelsen. Samferdselsdepartementet tar sikte på å avholde auksjon for denne tillatelsen i løpet av høsten.

Post

Det landsdekkende systemet for innsamling, sortering, transport og distribusjon av brevpost og pakker har trekk av nettvirksomhet. Undersøkelser viser imidlertid at stordriftsfordelene først og fremst er knyttet til lokal utlevering av post i tynt befolkede områder.

De siste årene har postmarkedet vært i sterk endring som følge av gradvis avvikling av eneretter, globalisering og generell markedsorientering. Det er ventet at Europakommisjonen i løpet av høsten kommer med utkast til et nytt postdirektiv der en eventuell dato for full liberalisering foreslås. Posten Norge AS møter uavhengig av dette økt konkurranse fra bl.a. aviser, transport- og budselskaper samt fra alternativ teknologi som elektronisk kommunikasjon.

Postens enerett og leveringsplikt på landsdekkende posttjenester ble 1. juli 2003 avgrenset til adressert brevpost med vekt inntil 100 gram og pris inntil tre ganger grunntaksten. Samtidig ble markedet for post til utlandet åpnet fullt ut. Fra 1. januar 2006 ble vekt- og prisgrensen i eneretten avgrenset til 50 gram og to og en halv ganger grunntaksten.

Det forrige Stortinget vedtok i mars 2005 å avvikle Postens gjenværende enerett fra 1. januar 2007. I St.prp. nr. 58 (2005–2006) Om å oppretthalde eineretten til Posten Norge AS (Posten) foreslo Regjeringen å oppheve dette forslaget og viste til at Postens enerett fortsatt vil være grunnleggende viktig for å sikre rimelige og gode posttjenester i hele landet. Stortinget sluttet seg til Regjeringens forslag, jf. Innst. S. nr. 182 (2005–2006).

For 2006 er det lagt til grunn at Postens enerettsoverskudd er stort nok til å dekke Postens merkostnader. Dersom underskuddet ikke blir dekket inn på denne måten, har staten mulighet til å kjøpe ulønnsomme tjenester fra Posten som er nødvendig for å sikre et landsdekkende posttilbud, f.eks. postutdeling seks dager i uken i hele landet. Samferdselsdepartementet har ikke foreslått endringer i omfanget av slike samfunnspålagte landsdekkende tjenester.

Postens konsesjon fastsetter krav til tilgjengelighet og kvalitet på Postens leveringspliktige tjenester. Gjeldende konsesjon ble fastsatt i 2001. Den skulle utløpt 31. desember 2005, men er forlenget til 31. desember 2006. Utkast til ny konsesjon er sendt på høring med frist 27. oktober 2006.

Vannforsyning og avløp

Vann- og avløpssektoren (VA-sektoren) drives i dag hovedsakelig av kommunene, i noen grad organisert som kommunale eller interkommunale selskap. Privat drift er imidlertid utbredt blant de mindre enhetene. Kommunene har i dag anledning til å fastsette vann- og avløpsgebyr som dekker alle kostnader ved drift og investeringer, dvs. prising til selvkost. Gebyrinntektene skal brukes innenfor sektoren og ikke tas ut som overskudd. Et mulig høyt kostnadsnivå kan dermed dekkes inn gjennom gebyrene, mens effektiviseringstiltak ikke tilfører inntekter til virksomheten. Selvkostprinsippet kan slik sett gi svake incentiver til effektivisering i sektoren. Kommunene kan imidlertid ønske å unngå gebyrøkning eller økte underskudd, og dermed øve et press på virksomhetene for å bedre kostnadskontrollen. Etter flere år med til dels kraftig økning har vann- og avløpsgebyrene vært om lag stabile siden 2003. Den tidligere veksten i gebyrene må ses i sammenheng med bl.a. store investeringsbehov, og at kommunene i utgangspunktet ikke har benyttet muligheten til full kostnadsdekning gjennom gebyrene.

Kommunal- og regionaldepartementet fikk i 2003 utredet alternative finansieringssystemer for VA-sektoren. Et av alternativene som ble utredet, var sentral fastsetting av inntektsrammer, i hovedtrekk tilsvarende som i kraftnettet.

Etablering av et landsomfattende informasjonssystem som kan brukes til sammenlikning av virksomhetene (målestokkonkurranse), er en forutsetning for eventuell inntektsrammeregulering. Uavhengig av finansieringssystem vil målestokkonkurranse kunne være et nyttig styringsverktøy som kan synliggjøre kommunenes resultater når det gjelder både tjenestekvalitet og ressursbruk. Kommunal- og regionaldepartementet har fått utredet et forslag til målestokkonkurranse mellom VA-sektoren i kommunene og vurderer den videre oppfølgingen av dette.

Jernbane

I 1996 ble NSB delt i NSB BA (nå AS) som har trafikkansvaret på det norske jernbanenettet, og Jernbaneverket (forvaltningsorgan) som har ansvaret for jernbaneinfrastrukturen og trafikkstyringen. Bakgrunnen for delingen var å etablere trafikkoperatørvirksomheten som eget selskap for å gi NSB større forretningsmessig frihet. Dette åpnet samtidig muligheten for å innføre konkurranse i person- og godstrafikken på jernbane.

I 2003 ble det åpnet for konkurranse både for nasjonal og internasjonal godstransport. Flere selskaper har nå tillatelse til å drive godstransport på det norske jernbanenettet. De siste årene har det også vært arbeidet med å innføre konkurranse i persontrafikken med jernbane gjennom konkurranseutsetting av kjøp av persontransporttjenester. Videre har det vært arbeidet med konkurranseutsetting av Jernbaneverkets produksjonsvirksomhet. NSB Anbud AS vant tilbudskonkurransen om å drive persontransport på Gjøvikbanen fra juni 2006 og 10 år framover.

Samferdselsdepartementet har stoppet ytterligere konkurranseutsetting både av persontrafikken med jernbane og i Jernbaneverkets produksjonsvirksomhet. Dette omfatter oppgaver som har avgjørende betydning for driftsstabiliteten og sikkerheten i jernbanenettet og dessuten oppgaver hvor det ikke foreligger et fungerende leverandørmarked. For Jernbaneverket er det lagt opp til at kravet til produktivitet i stedet skal ivaretas gjennom mål- og resultatstyring av etaten.

Flyplasser

Med lange avstander og spredt bosetting spiller flytransport en viktig rolle i det norske transportsystemet. I tilfeller der samfunnsmessige hensyn tilsier det er det lagt opp til at staten kan kjøpe både flyplasstjenester og flyrutetjenester på bedriftsøkonomisk ulønnsomme ruter. For luftfartsnæringene er det flyplassene som har kjennetegn som nettverksnæring.

Den enkelte flyplass vil ha en sterk markedsstilling i sitt geografiske område og begrense mulighetene for å etablere konkurrerende flyplasser i nærliggende områder. Av 52 flyplasser med passasjertrafikk er 46 statlig drevet gjennom Avinor AS. De statlige flyplassene står for det aller meste av passasjertrafikken. Av private flyplasser er det kun Sandefjord, Torp som har en vesentlig betydning som sjuende største flyplass, med knapt 10 pst. av utenlandstrafikken. Rygge flyplass i Østfold fikk i 2004 konsesjon for sivil trafikk, men det er ennå ikke kommet i gang sivil flyplassdrift på Rygge. De norske flyplassene har også til en viss grad konkurranse fra flyplasser i utlandet og fra andre transportmidler.

Avinors hovedoppgaver er planlegging, utbygging og drift av de statlige lufthavnene, samt flysikringstjenesten for sivil og militær luftfart. Avinors overordnede formål er å legge til rette for sikker, miljøvennlig og effektiv luftfart i alle deler av landet. Siden myndighetene fastsetter strukturen for flyplassene, kan Avinor ikke selv foreta endringer i flyplassnettet eller endre åpningstider.

Luftfartstilsynet er skilt ut som eget forvaltningsorgan under Samferdselsdepartementet, med ansvar for at luftfartsvirksomheten utføres på en sikker måte. Etablering og drift av flyplasser krever konsesjon fra Luftfartstilsynet.

Siden Avinor har en dominerende markedsposisjon, er Avinors flyplassavgifter fastsatt av Samferdselsdepartementet ved forskrift. Flyplassavgiftene er i hovedsak like for alle flyplasser, slik at inntekter ved de store, lønnsomme flyplassene er med å finansiere underskudd ved de små regionalflyplassene. Staten kan kjøpe flyplasstjenester fra Avinors regionalflyplasser. Slike kjøp er ikke foretatt i 2006. For Avinors betydelige kommersielle inntekter fra parkeringsvirksomhet, utleie av areal og salg av avgiftsfrie varer har selskapet forretningsmessig frihet til selv å fastsette priser og vilkår.

6.2.5 Offentlig eierskap

Sammenliknet med de fleste OECD-land er den offentlige eierandelen i norsk næringsliv høy. Det offentlige eierskapet fordeler seg på en rekke selskaper og næringer. Noen få selskaper står imidlertid for en relativt stor andel av markedsverdien av det offentlige eierskapet.

Det statlige eierskapet i næringslivet har bl.a. til formål å sikre råderetten over felles naturressurser og bidra til at avkastning og inntekter fra disse kommer fellesskapet til gode. Statlig eierskap er også med å sikre nasjonalt eierskap til nøkkelvirksomheter, slik at bl.a. kompetansemiljøer knyttet til hovedkontorfunksjoner, herunder FoU, opprettholdes og videreutvikles i Norge.

De senere årene har staten gjennomført salg av aksjer i flere statlig eide virksomheter. Ved utgangen av juli 2006 var nærmere 33,6 pst. av verdiene på Oslo Børs eid av det offentlige. Dette er en reduksjon på knapt 10 prosentpoeng siden utgangen av 2002. Det utenlandske eierskapet utgjorde 38,8 pst. av verdiene på Oslo Børs, en økning på om lag 12 prosentpoeng siden utgangen av 2002. I oktober 2005 ble Cermaq ASA børsnotert. Staten reduserte sin eierandel i selskapet fra 79,4 pst. til 43,5 pst. gjennom en kombinasjon av nedsalg fra staten og nyutstedte aksjer fra selskapet. Regjeringen har også bedt om Stortingets fullmakt til å redusere statens eierandel i BaneTele AS fra 100 til 50 pst. ved at Bredbåndsalliansen AS tilfører 625 mill. kroner til BaneTele gjennom en rettet emisjon, jf. St.prp. nr. 74 (2005 – 2006).

Det er vesentlig å skille statens rolle som eier fra statens roller som myndighetsutøver og tilsynsorgan. Eierskapet i selskaper med et forretningsmessig formål er i dag i stor grad samlet i Nærings- og handelsdepartementet. Det legges stor vekt på at staten skal opptre som en profesjonell eier og i størst mulig grad opptre på linje med normale private eiere. De årlige eierberetningene, som Nærings- og handelsdepartementet har publisert siden 2003, bidrar til bedre oversikt over forvaltningen av det statlige eierskapet. Det tas sikte på å legge fram en stortingsmelding om Regjeringens statlige eierskapspolitikk i løpet av høsten.

6.2.6 Næringslovgivning og forenkling

Lover og forskrifter fastsetter krav og rettigheter som griper inn i utøvelse av næringsvirksomhet. Regelverk som retter seg direkte mot bedrifter, omfatter f.eks. registrering, regnskap, skatt, arbeidsmiljø, foretaksnavn mv. Men også regelverk for andre samfunnsområder eller allmenne hensyn berører bedrifter i ulike sammenhenger, f.eks. krav satt ut fra miljøhensyn eller produksjon av offisiell statistikk. Etterlevelse av regelverket medfører ressursbruk både i bedriftene og i offentlig forvaltning, knyttet til bl.a. opplæring i og forståelse av regelverket, rutiner og systemer for oppfølging, innrapportering og kontroll.

Offentlige regelverk sikrer en rekke rettigheter for personer og selskaper, og legger til rette for å løse mange fellesoppgaver i samfunnet. Tiltak for å redusere administrative kostnader må derfor inngå i en samlet vurdering av nytte og kostnader ved det aktuelle regelverket. Et oversiktlig og lett forståelig regelverk vil redusere administrative kostnader ved å etterleve regelverket, bidra til større forutsigbarhet for næringslivet og forbrukerne og til mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak.

Tvisteløsning er ressurskrevende for næringslivet og samfunnet for øvrig. Stortinget vedtok våren 2005 lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven). Lovens formål er å legge til rette for en mer effektiv sivil rettspleie som gir raskere, billigere og riktigere tvisteløsning. Den nye loven legger mer vekt på kontakt og mekling mellom partene før saken bringes inn for retten. Rettsmekling blir en permanent ordning ved alle landets domstoler, det innføres en raskere og mindre ressurskrevende prosessform i saker om formuesverdier under 125 000 kroner (småkravsprosess), og det åpnes for gruppesøksmål. Loven vil ikraftsettes 1. januar 2008.

Samvirke benyttes som selskapsform i deler av næringslivet, særlig innenfor primærnæringene og dagligvarehandelen. Samvirkelovutvalget utarbeidet forslag til en alminnelig lov om samvirkeforetak, jf. NOU 2002: 6. En samvirkelov vil innebære et enklere regelverk for samvirkeforetakene. Justisdepartementet tar sikte på legge fram et lovforslag høsten 2006.

Helse, miljø og sikkerhet (HMS) er underlagt flere ulike regelverk. Arbeid med forenkling og samordning av regelverk og tilsynsstruktur har pågått siden begynnelsen av 1990-årene. For at små og mellomstore bedrifter enklere skal kunne finne fram til de bestemmelsene som er særlig viktige for den enkelte bransje, er det fra september 2005 etablert en internettbasert, bransjerettet regelverksveiviser for HMS-området, «Regelhjelp.no». Veiviseren omfatter regelverket til etatene for næringslivsrettet tilsyn, dvs. Statens forurensningstilsyn, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Arbeidstilsynet, Næringslivets sikkerhetsorganisasjon og Mattilsynet. Veiviseren skal gradvis tilrettelegges for flere bransjer fram til utgangen av 2007.

Elektronisk kommunikasjon bidrar til å redusere belastningen av offentlige oppgaveplikter og gi raskere tilgang til offentlige tjenester. Samtidig gir elektronisk innsending grunnlag for økt gjenbruk av data, slik at offentlige etater kan samordne innsamlingen bedre. Altinn ble etablert i 2004 som en portal, dvs. et felles nettsted, for innlevering av offentlige skjemaer over internett. I dag deltar 18 etater i samarbeidet, og næringslivet bruker i økende grad Altinn. Det er nå 121 skjemaer som kan rapporteres elektronisk gjennom løsningen. Eksempelvis ble vel 66 pst. av merverdiavgiftsoppgavene i andre termin 2006 levert elektronisk, en økning på 15 prosentpoeng fra samme termin året før. Et foreløpig overslag for innsendte selvangivelser i år viser at om lag tre firedeler av selskaper og personlig næringsdrivende leverte gjennom Altinn. Altinn videreutvikles med sikte på at flere elektroniske tjenester overfor næringslivet og informasjon om offentlige ordninger og regelverk skal inkluderes i løpet av 2008.

Oppgaveregisteret, som er ett av Brønnøysundregistrene, er sentralt i arbeidet med å hindre overflødig innsamling og registrering av opplysninger. Hovedoppgaven er å holde løpende oversikt over næringslivets oppgaveplikter, og finne muligheter for samordning og forenkling. Registeret omfatter næringslivets oppgaveplikter overfor statlige myndigheter.

Belastningsstatistikk over statlige oppgaveplikter, som viser både antall skjema og tidsbruken hos de næringsdrivende, utarbeides av Oppgaveregisteret. Antall årsverk er beregnet på grunnlag av etatenes vurdering av tidsforbruket ved forarbeid og utfylling av skjemaene, kombinert med antall innsendte skjemaer. Flere etater innhenter imidlertid opplysninger om belastningen fra oppgavegiverne. Selv om den anslåtte belastningen kan avvike fra den faktiske tidsbruken i bedriftene, gir statistikken en indikasjon på utviklingen i det totale belastningsnivået over tid. Ved utgangen av 2005 var det 699 statlige skjemavarianter, som medførte en anslått belastning for næringslivet på om lag 4 930 årsverk totalt.

Tabell 6.4 viser antall nye oppgaveplikter som er innført fra 1998 til utgangen av 2005, og iverksatte samordnings- og forenklingstiltak, dvs. enklere skjemaer, redusert innsamling, elektronisk innrapportering og mer samarbeid mellom etatene. Den beregnede effekten i antall årsverk framkommer i tabell 6.5. Siden Oppgaveregisteret startet sitt arbeid, er det registrert 139 samordnings- og forenklingstiltak, som anslås å ha redusert næringslivets oppgaveplikter med til sammen 931 årsverk. En stor del av reduksjonen ble oppnådd i 2005 med anslått 585 årsverk innspart for næringslivet. Overgang til elektronisk innrapportering, i hovedsak relatert til Altinn, utgjør det meste av belastningsreduksjonen dette året.

Nærings- og handelsdepartementet har igangsatt et omfattende prosjekt for kartlegging av bedriftenes administrative kostnader ved etterlevelse av informasjonskrav. Prosjektet tar sikte på en totalkartlegging av informasjonskravene i norsk næringsregelverk, og skal gi et bedre beslutningsgrunnlag for å utforme tiltak som reduserer næringslivets administrative kostnader. Det er en begrenset del av kostnadene ved etterlevelse av regelverk som rapporteres i belastningsstatistikken, og tallene er ikke brutt ned på den enkelte regel eller bestemmelse som skaper belastningen. I kartleggingsprosjektet skal det legges vekt på hvilke informasjonskrav som er særlig kostnadskrevende å oppfylle. Kartleggingen skal være gjennomført i løpet av september 2007. Tidligere er det gjennomført tilsvarende kartlegginger av regelverkene for merverdiavgift, særavgifter og HMS-området. Etter at totalkartleggingen er ferdigstilt, vil Regjeringen legge fram en helhetlig tiltaksplan for reduksjon av næringslivets administrative kostnader ved etterlevelse av informasjonskrav.

6.3 Næringsstøtte

6.3.1 Utvikling i næringsstøtten

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til skjerming fra utenlandsk konkurranse.

Ulike støtteordninger overfor næringslivet kan ha forskjellige mål. All næringsstøtte vil imidlertid påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Samtidig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Det er derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene oppnås på en kostnadseffektiv måte. For å bidra til økt verdiskaping og et næringsliv med evne til omstilling og innovasjon må næringsstøtten innrettes mot å utløse tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, f.eks. ved å motvirke markedssvikt.

Finansdepartementet gjennomfører årlig beregninger av budsjettmessig næringsstøtte, jf. figur 6.2. Beregningene omfatter støtteordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, dvs. tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Med unntak for låne- og garantiordninger er rene administrasjonskostnader for å drive støtteordningene ikke medregnet. Overføringer til kringkasting, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, post og buss er ikke tatt med. Nettokostnadene knyttet til fordelaktige skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) framkommer ikke som budsjettmessig næringsstøtte, men er beregnet og presentert særskilt i tabell 6.7. Se også avsnitt 4.5.

Den totale næringsstøtten over budsjettets utgiftsside var 17 mrd. kroner i 2005. Dette er en nedgang på 5,5 pst. fra nivået i 2004 regnet i faste priser. Næringsstøttens andel av BNP har falt fra 2,0 pst. i 1995 til 1,0 pst. i 2005. Figur 6.2 illustrerer hvordan den samlede støtten over budsjettets utgiftsside fordeler seg på hovednæringer. Utbetalingene fra horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring.

Landbruksstøtten utgjør litt under 70 pst. av næringsstøtten over budsjettets utgiftsside i 2005. En mindre del av jordbruksstøtten går i realiteten til den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien. Det meste av den budsjettmessige støtten til landbruket gis over jordbruksavtalen som inngås mellom staten og jordbruksorganisasjonene.

I tabell 6.6 er den totale næringsstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger kan oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Det framgår at støtte forbeholdt bestemte næringer (næringsspesifikk støtte) fortsatt utgjør en vesentlig andel av næringsstøtten.

Kilde: Finansdepartementet.

Ved siden av landbruk mottar nå sjøfart betydelig driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. Siden 1993 har sjøfartsnæringen mottatt støtte ved at rederiene får refundert en gitt prosent av sine brutto lønnsutgifter for visse fartøytyper. Fra juli 2002 ble det i tillegg innført en ordning med nettolønn for ferjer i utenriksfart. Nettolønn innebærer at rederiene får refundert inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift på lønnen til mannskap innenfor ordningen. Nettolønnsordningen ble senere utvidet til også å gjelde offshorefartøyer i NOR-registeret. Med virkning fra juli 2006 ble også øvrige fartøy i NOR-registeret omfattet, samtidig som ordningen for ferjer i utenriksfart ble avgrenset til bare å gjelde sikkerhetsbemanningen. Regjeringen foreslår nå at også sikkerhetsbemanningen for Hurtigruten omfattes av nettolønnsordningen fra 1. juli 2007.

Støtten til skipsbygging er blitt vesentlig redusert etter hvert som støtteberettigede byggekontrakter er sluttført. Ordningen med kontrakttilskudd til verft for bygging av skip ble avviklet for kontrakter inngått f.o.m. 1. januar 2001, og siste utbetaling var i 2004. En ny, mer begrenset støtteordning for deler av skipsbyggingsindustrien ble innført i 2003 og avviklet i mars 2005, jf. omtale av EUs tilleggsforordning for støtte til skipsbygging i avsnitt 6.3.2. En ny ordning med markedsnær innovasjonstøtte til maritim virksomhet er innført i 2006.

Hovedavtalen for fiskeriene ble avviklet fra 1. januar 2005. Enkelte støtteordninger for fiskeriene videreføres likevel innenfor egne bevilgninger.

Støtten til tapsbringende statsselskap er i stor grad opphørt. Etter 2001 er det heller ikke bevilget tilskudd til Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS på Svalbard, som er det siste store industriforetaket som har mottatt årlige tilskudd.

En økning i den generelle regionalstøtten over budsjettets utgiftsside i 2004 – 2006 må ses i sammenheng med bl.a. omlegging av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i 2004 som følge av pålegg fra EFTAs overvåkningsorgan, ESA, jf. omtale i avsnitt 6.3.2. Som kompensasjon for økt avgiftsinnbetaling er det gitt transportstøtte og støtte til næringsrettede tiltak. Deler av de næringsrettede midlene er brukt til samferdselsprosjekter og bredbåndutbygging, og er ikke inkludert i støtteberegningene. Når ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i stor grad gjeninnføres fra 1. januar 2007, vil de kompensatoriske tiltakene reduseres tilsvarende.

Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er oppført i tabell 6.7. Tabellen viser beregnede skatteutgifter i 2005 og 2006 fordelt etter formål. I tabellen er det bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Som det framgår av tabellen, øker den næringsspesifikke og regionale støtten samt den bedriftsrettede forskningsstøtten vesentlig dersom en tar med støtte i form av skatte- og avgiftslempninger.

Sjøfart er den enkeltnæringen som mottar mest næringsspesifikk støtte i form av særskilte skatteregler. Også skatteutgiften til landbruket er høy sammenliknet med de fleste andre sektorer. Den samlede skatteutgiften knyttet til særskilte skatte- og avgiftsordninger for landbruket er beregnet til i underkant av 1 mrd. kroner i 2006. Det særskilte inntektsfradraget ved beskatning av næringsinntekt fra jord og hagebruk, som ble innført i 2000, utgjør det meste av skattesubsidieringen av landbruket. Fra 2005 til 2006 ble den øvre grensen i jordbruksfradraget hevet fra 61 500 kroner til 71 500 kroner, noe som medførte at skatteutgiften knyttet til jordbruksfradraget økte med 35 mill. kroner. I forbindelse med jordbruksoppgjøret i 2006 vedtok Regjeringen å øke jordbruksfradraget ytterligere innenfor en provenyramme på 283 mill. kroner i budsjettet for 2007, jf. avnitt 4.2. Fiskerinæringen får også betydelig støtte i form av skatteutgifter.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling, Skattefunn, ble innført fra 2002 for små og mellomstore foretak, og utvidet fra 2003 til å omfatte alle foretak uansett størrelse. Omfanget av skattefradragsordningen har medført at den direkte forskningsstøtten til næringslivet nå er vesentlig større i form av skatteutgifter enn i form av tilskudd. Senter for statlig økonomistyring har gjennomført en evaluering av økonomistyringen og administreringen, mens Statistisk sentralbyrå utfører en bred evaluering av ordningen med hovedvekt på resultater og brukertilfredshet, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, avsnitt 2.3.10.

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som verken kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter.

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren er det få næringer som er støttet gjennom importvern. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre ferdigsydde tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens de er lave for jordbruksvarer som ikke produseres her i landet. I EØS-området er nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre kommet langt.

En rapport offentliggjort av Europakommisjonen i 2002 avdekket imidlertid at gjenstående handelshindre i EU er mye mer omfattende for tjenester enn for varer. For å skape et velfungerende indre marked for tjenester la Europakommisjonen fram et forslag til et direktiv om tjenester våren 2004. Et moderert forslag basert på et kompromiss i Europaparlamentet ble lagt fram av Kommisjonen i april 2006. Det er senere gjort mindre tekniske justeringer i direktivforslaget ved behandling i Rådet, og forslaget er nå på nytt oversendt Europaparlamentet. Etter planen skal direktivet vedtas formelt av Rådet i desember 2006. Regjeringen har arbeidet aktivt for å påvirke tjenestedirektivet, spesielt for å unngå sosial dumping, og har sendt norske kommentarer til forslaget, både i februar og i mai i år.

Deregulering av kraftmarkedet i 1990-årene berørte ikke Statkrafts kraftkontrakter på myndighetsbestemte vilkår med den kraftintensive industrien og treforedlingsindustrien. Disse kontraktene omfatter i dag om lag 10 TWh/år, noe som utgjør om lag en firedel av kraftforbruket til denne delen av industrien. Kraftkontraktene løper i all hovedsak ut i perioden fram til 2011. I tillegg disponerer industrien om lag 4 TWh/år knyttet til avtaler fra 1960-årene om foregrepet hjemfall, hvorav avtaler for 2,2 TWh/år løper helt fram til 2030.

6.3.2 Internasjonale rammevilkår

I internasjonale avtaler legges det økende vekt på å regulere næringsstøtten. EØS-avtalen, WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter og Avtalen om landbruk i WTO har hatt økende betydning for omfanget og utformingen av næringsstøtten.

Utforming av en ny avtale for landbruket står sentralt i den pågående forhandlingsrunden i WTO. Mandatet for forhandlingsrunden ble vedtatt på WTOs fjerde ministerkonferanse i Doha 2001. Et hovedmål med denne forhandingsrunden er at den spesielt skal komme utviklingsland til gode. Etter en mislykket ministerkonferanse i 2003 vedtok WTOs hovedråd i 2004 et rammeverk for videre forhandlinger. Rammeverket inneholdt bl.a. retningslinjer for forhandlingene om landbruk og markedsadgang for industrivarer, herunder fisk, samt subsidier og antidumping. På WTOs sjette ministerkonferanse i Hong Kong i desember 2005 var det fortsatt ikke grunnlag for enighet innenfor de to sentrale områdene landbruk og industrivarer (inkl. fisk). Det ble i stedet enighet om en arbeidsplan med sikte på å avslutte forhandlingene i løpet av 2006. Etter manglende framdrift i forhandlingene etter ministermøtet noterte imidlertid WTOs hovedråd seg, under sitt møte i juli 2006, at forhandlingene var suspendert. Doha-runden er dermed utsatt på ubestemt tid. Norge vil søke å bidra til at forhandlingen gjenopptas. Som en liten, åpen økonomi er det av stor betydning for Norge å ha et sterkt, regelbasert internasjonalt handelssystem.

På landbruksområdet legger rammeverket fra 2004 opp til betydelig reduksjon i handelsvridende støtte, avvikling av eksportsubsidier og vesentlig forbedret markedsadgang. Det skal tas spesielle hensyn til utviklingslandenes behov. Det skal også tas hensyn til ikke-handelsmessige forhold. Fra norsk side er det lagt vekt på at rammeavtalen åpner for spesielle løsninger når det gjelder markedsadgang for sensitive produkter, og at viktige deler av areal- og dyrestøtten kan videreføres. Samtidig er det et hovedprinsipp at land med de høyeste tollsatsene og de høyeste nivåene på handelsvridende støtte skal påta seg de største reduksjonsforpliktelsene. Norge har høy tollbeskyttelse for viktige produkter i norsk landbruk. Norge samarbeider med en del andre land i WTO for å unngå at det settes et tak på tollsatsene. Støttenivået i Norge er blant de høyeste i verden pr. produsert enhet. Det vil bli reduksjoner i den handelsvridende støtten, men det er Regjeringens mål at det ikke skal settes begrensninger i mulig samlet støtte til norsk landbruk. Det er grunn til å anta at en ny WTO-avtale vil kreve aktive tilpasninger i norsk landbrukspolitikk. Omfanget av konsekvensene vil imidlertid først være klart når avtalen er ferdigforhandlet.

Landbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien vil over tid møte økt konkurranse, bl.a. som følge av internasjonale avtaler. Regjeringen har som mål å sikre et aktivt landbruk med en variert bruksstruktur i alle deler av landet. Produktutvikling, god ressursutnyttelse og kostnadsreduksjoner er nødvendig for at det skal være mulig å opprettholde en jordbruksproduksjon på høyt nivå over hele landet. I løpet av de siste 10 årene har antall bruk blitt redusert med 1/3, eller nesten 30 000 enheter. Antall årsverk er redusert fra 87 000 til 63 000. Jordbruksarealet har vært om lag stabilt i samme periode. Norsk jordbruk er fortsatt dominert av forholdsvis små enheter med et høyt kostnadsnivå i internasjonal målestokk.

OECD beregner årlig den samlede jordbruksstøtten, hvor også skjermingsstøtte som følge av handelshindre inngår. Samlet støtte til norsk jordbruk i prosent av brutto næringsinntekt har endret seg lite ifølge OECDs støtteberegninger, jf. tabell 6.8. Samlet støtte utgjorde om lag 18,6 mrd. kroner i 2005 av en total brutto næringsinntekt på 29 mrd. kroner.

Norge er et av de landene med størst andel produksjonsnøytral støtte. Det siste tiåret har det skjedd en betydelig dreining i virkemiddelbruken fra pristilskudd til mer produksjonsnøytrale virkemidler både i Norge og andre land. Denne utviklingen må bl.a. ses i sammenheng med WTO-regelverket. Et viktig utgangspunkt i WTO har vært å begrense de negative økonomiske og miljømessige konsekvensene av overproduksjon samt legge til rette for økt handel.

Regjeringen Bondevik II gjennomførte flere strukturtiltak som har medvirket til å redusere antall driftsenheter. I forbindelse med årets jordbruksoppgjør ble det ikke iverksatt nye slike tiltak. I jordbruksavtalen blir det prioritert å stimulere miljøprofil og kulturlandskap gjennom tiltak for økt beiting og en større andel økologisk jordbruk. Det skal foretas en gjennomgang og vurdering av strukturutviklingen i norsk landbruk de siste tiårene, og det vil også bli foretatt en gjennomgang av ordningen med kjøp og salg av melkekvoter.

For norsk fiskerinæringer det viktig med forbedringer av WTO-avtalen som omfatter tollreduksjoner og innstramminger i muligheten til vilkårlig bruk av handelstiltak .Fisk og fiskevarer er et av de mest beskyttede vareområdene i internasjonal handel. Norsk eksport av sjømat møter hindringer i form av høy toll og nasjonale krav på veterinærområdet i mange markeder. I tillegg kommer ensidige handelstiltak fra USA og EU. USA har siden 1991 anvendt antidumpingtiltak på hel laks fra Norge. Bedret markedsadgang og beskyttelse mot vilkårlig anvendelse av handelstiltak har stor betydning for fiskeri- og havbruksnæringen, som eksporterer 95 pst. av produksjonen.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men det gjelder ikke for flere av de viktigste produktene, bl.a. laks, makrell, sild og reker. EØS-avtalen hindrer heller ikke at norsk fiskeeksport kan bli møtt med handelsmessige tiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side, til tross for at norsk statstøtte til fiskerinæringen er langt lavere enn EUs egne subsidier.

Høsten 2004 innførte Europakommisjonen beskyttelsestiltak (safeguard-tiltak) i form av tollkvoter og minstepris på all import av laks. Norge og Chile klaget beskyttelsestiltakene inn for WTOs tvisteløsningsorgan. Kommisjonen opphevet tiltakene i april 2005, men de ble umiddelbart erstattet av midlertidige og ensidige antidumpingavgifter mot norsk laks. I januar 2006 vedtok EU å innføre endelige antidumping tiltak mot norsk laks i form av minstepriser. Regjeringen besluttet, med støtte fra laksenæringen, å åpne en tvisteløsningssak i WTO mot EU og sendte i mars 2006 anmodning om konsultasjoner med EU under WTOs tvisteløsningsavtale. Konsultasjonene førte ikke fram, og det er derfor opprettet et panel under Tvisteløsningsavtalen som vil avgjøre saken. Panelets avgjørelse vil foreligge i mai 2007. Også norsk ørret er rammet av antidumpingtiltak i EU. I 2003 innførte Europakommisjonen en midlertidig antidumpingavgift på import av stor ørret fra bl.a. Norge, som året etter ble avløst av en femårig antidumpingavgift.

Regjeringen har arbeidet for at den pågående forhandlingsrunden i WTO skal føre til betydelige forbedringer i betingelsene for handel med sjømat. Det gjelder både reduksjon av tollsatser på fisk og fiskevarer, regelverk om antidumping- eller antisubsidietiltak, regelverk om ikke-tollmessige handelshindringer og regler som begrenser adgangen til å gi fiskerisubsidier.

Stillstanden i forhandlingene i WTO, og den tid det uansett vil ta å iverksette resultatene i alle WTO-landene etter at forhandlingene er sluttført, betyr at EFTAs frihandelsavtaler er viktige for markedsadgangen. Dette gjelder særlig potensielle nye markeder for norsk fisk. I dag har EFTA-landene frihandelsavtaler med 15 land. Det forhandles med tre nye land, og flere er mulige forhandlingspartnere.

All støtte utenom støtte til jordbruk og fiske skal som hovedregel følge EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte og være godkjent av ESA før den iverksettes. EØS-avtalen har bestemmelser som begrenser konkurransevridende offentlig støtte. Begrensningene gjelder både hvilke tiltak som kan motta støtte, og støttenivået i hvert prosjekt. Europakommisjonen vedtar og reviderer retningslinjer på støtteområdet fortløpende. ESA skal vedta tilsvarende retningslinjer som Europakommisjonen, bare begrenset av EØS-avtalens dekningsområde. Regler som har status av forordninger, tas inn i EØS-avtalen gjennom vedtak i EØS-komiteen.

Ordningen med geografisk differensiert arbeidsgiveravgift ble lagt om 1. januar 2004 som følge av krav fra ESA. Ordningen ble vurdert etter gjeldende retningslinjer for regionalstøtte. Europakommisjonen og ESA har nå vedtatt nye retningslinjer for regionalstøtte som vil gjelde fra 1. januar 2007 til 2013. Norske myndigheter har under hele prosessen forut for Europakommisjonens vedtak deltatt aktivt på linje med EUs medlemsland og bl.a. argumentert for geografisk differensiert arbeidsgiveravgift som den mest målrettede støtteordningen for å opprettholde bosetningen i tynt befolkede områder. De nye retningslinjene åpner for bruk av generelt redusert arbeidsgiveravgift i svært tynt befolkede områder for å hindre vedvarende nedgang i befolkningen. Adgangen til regional investeringsstøtte strammes inn i de fleste EU-land. Det norske virkeområdet kan imidlertid utvides noe.

Etter en forutgående dialog med ESA om anvendelsen av de nye retningslinjene notifiserte Norge et forslag til ny ordning med geografisk differensiert arbeidsgiveravgift. Forslaget til ordning ble godkjent av ESA 19. juli 2006, jf. nærmere omtale i St. prp. nr. 1 (2006–2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, avsnitt 2.5.2. ESA godkjente også et noe utvidet geografisk virkeområdet for andre distriktspolitiske støtteordninger. Samtidig har Europakommisjonen utarbeidet utkast til et nytt gruppeunntak, fritak for meldeplikten til ESA, for regional investeringsstøtte. De nye reglene skal etter planen vedtas i løpet av høsten 2006. Dette vil innebære at nye og endrede regionale investeringsstøtteordninger ikke trenger å meldes til ESA før de iverksettes så lenge støtten oppfyller kriteriene i gruppeunntaket. I dag er det slike gruppeunntak for støtte til små og mellomstore foretak, opplæring og sysselsetting.

Det har i flere år vært omstridt om kompensasjon for tjenester av allmenn økonomisk betydning skal karakteriseres som statsstøtte i EØS-avtalens forstand. Dette omfatter f.eks. statens kjøp av ulønnsomme tjenester fra Posten Norge og NSB. Europakommisjonen vedtok i juli 2005 nye regler om tjenester av allmenn økonomisk betydning. Reglene er en oppfølging av et vedtak i EF-domstolen i 2003 (Altmark-dommen). EF-domstolen slo da fast at godtgjørelse som bare kompenserer for en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, ikke er å anse som statsstøtte etter artikkel 87 i EF-traktaten (tilsvarende artikkel 61 i EØS-avtalen) dersom bestemte vilkår er oppfylt. Tjenesten må bl.a. være pålagt og klart definert, kriteriene for beregningen av kompensasjonen må være fastlagt på forhånd, kompensasjonen må ikke overstige utgiftene til oppfyllelsen av forpliktelsene, og kompensasjonens størrelse må bestemmes enten etter en offentlig anskaffelsesprosedyre eller på grunnlag av en analyse av omkostningene som et gjennomsnittlig foretak vil ha. Europakommisjonens nye regler regulerer kompensasjon som ikke samsvarer med kriteriene i Altmark-dommen, og som derfor i utgangspunktet er støtte som må godkjennes av Kommisjonen/ESA. Reglene ble innlemmet i EØS-avtalen 7. juli 2006.

De gjeldende retningslinjene for støtte til FoU utløper 31. desember 2006, og nye retningslinjer skal etter planen vedtas høsten 2006. Europakommisjonen har lagt fram utkast til nye retningslinjer. Kommisjonen foreslår blant annet å tillate støtte til mer markedsnære innovasjonsaktiviteter og til innovative, nyetablerte selskap.

De gjeldende retningslinjene for miljøstøtte utløper 31. desember 2007. Retningslinjene setter grenser for tillatt næringsstøtte til miljøtiltak, men fastsetter også vilkår for bl.a. adgangen til å gi næringsunntak fra nasjonale miljøavgifter. Europakommisjonen sendte høsten 2005 brev til samtlige EØS-medlemmer med spørsmål om erfaringene med de eksisterende retningslinjene for miljøstøtte, men har ennå ikke lagt fram utkast til nye regler.

Europakommisjonen har lagt fram forslag til ny forordning for bagatellmessig støtte. De viktigste endringene som foreslås er en heving av fribeløpet for et foretak fra 100 000 euro til 200 000 euro over en periode på tre år, samt en viss innstramming av vilkårene for tildeling av slik støtte. Forordningen foreslås utvidet til å omfatte også transportsektoren med unntak av veitransport. Gjeldende forordning utløper ved utgangen av 2006, og det er ventet at Kommisjonen vedtar ny forordning før dette.

Retningslinjene for støtte til risikokapital ble revidert våren 2006. De nye reglene trådte i kraft 19. juli 2006 og utløper innen utgangen av 2013.

Skipsbygginger en av få næringer hvor tillatt støtte er regulert av et eget sektorregelverk. Ved de siste revisjonene av regelverket er bestemmelsene blitt normalisert, dvs. gjort mer like bestemmelsene i det generelle statsstøtteregelverket. Blant annet er adgangen til løpende, kontraktrelatert støtte opphevet. Gjeldende retningslinjer for skipsbyggingssektoren trådte i kraft 1. januar 2004. Sammenliknet med det generelle statsstøtteregelverket gir disse retningslinjene mer liberal adgang til å gi innovasjonsstøtte, men mindre adgang til å gi bl.a. regionalstøtte. Retningslinjene utløper 31. desember 2006, men Kommisjonen har foreslått å forlenge dem fram til utløpet av juni 2008.

6.3.3 Støtte til forskning og tiltak for økt innovasjon

Forskning og utvikling (FoU) skal framskaffe ny innsikt og bidra til kunnskapsoppbygging i samfunnet. Forskningsbasert kunnskap er en viktig forutsetning for utvikling av næringslivet og fornying av offentlig sektor.

Næringslivets konkurranseevne avhenger bl.a. av at bedriftene tar i bruk ny kunnskap og nye teknologiske eller organisatoriske løsninger. Innovasjon i næringslivet er ikke bare forskningsbasert, men utvikles også i samspill mellom bedrifter, leverandører, kunder og kunnskapsinstitusjoner. Et innovativt næringsliv avhenger av gode universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter. Disse institusjonene er viktige for å framskaffe ny kunnskap og for å utdanne kandidater og forskere. Dette bidrar igjen til overføring av kunnskap og FoU til offentlig og privat sektor. Gode grunnforskningsmiljøer er også viktig for å tiltrekke utenlandske forskningsinvesteringer og gjesteforskere som bidrar til å heve kvaliteten på norsk forskning.

Offentlig forskningsfinansiering har de siste årene hatt en relativt sterk vekst i Norge. Figur 6.3 viser statens samlede finansiering av FoU gjennom bevilgninger og skattesystemet. Finansieringen er fordelt på hovedformål slik at den direkte satsingen på næringsrettet forskning framkommer. Næringslivet vil også dra nytte av den allmennvitenskapelige forskningen, både i form av resultater fra grunnleggende forskning og tilgang på kandidater og forskere. Bevilgningene til FoU over statsbudsjettet økte med 5,3 mrd. kroner fra 2000 til 2006, noe som innebærer en årlig realvekst på knapt 4 pst. I tillegg er det fra 2002 gitt støtte til bedriftenes FoU-prosjekter gjennom skattesystemet. Denne skatteutgiften utgjør det meste av veksten i statens finansiering av næringsrettet FoU over perioden.

¹ Bevilgninger over statsbudsjettet og støtte gjennom skattesystemet.

Kilde: NIFU STEP og Finansdepartementet.

De samlede utgiftene til FoU utført i Norge var nær 29 mrd. kroner i 2005. Målt i faste priser gir dette en svak nedgang fra året før. Næringslivet reduserte sine FoU-utgifter, mens veksten fortsatte i universitets- og høyskolesektoren og instituttsektoren. Antall FoU-årsverk har imidlertid økt betydelig samtidig som FoU-utgiftene har gått ned i næringslivet. De samlede FoU-utgiftene tilsvarte 1,5 pst. av BNP i 2005. Dette er en reduksjon fra 1,6 pst. i 2004, noe som delvis skyldes høy nominell vekst i BNP, bl.a. som følge av høye oljepriser. Målet om å øke den samlede forskningsinnsatsen til 3 pst. av BNP innen 2010, er dermed enda mer krevende enn antatt da målet ble vedtatt.

Utbyttet av forskningen bestemmes ikke bare av den samlede ressursinnsatsen, men også av hvordan midlene innrettes og prioriteres. For små land som Norge er det spesielt viktig å utnytte nasjonale fortrinn og samtidig opprettholde en bred kunnskapsbase. De nasjonale, forskningspolitiske prioriteringene skal ivareta både hensynet til bredde og behovet for målrettet satsing på enkeltområder. I St.meld. nr. 20 (2004–2005) Vilje til forskning er det trukket fram tre strukturelle prioriteringer: internasjonalisering, grunnforskning og forskningsbasert nyskaping og innovasjon. I tillegg skal forskningen styrkes særskilt innenfor fire tematiske områder – energi og miljø, mat, hav og helse – og tre teknologiområder: informasjons- og kommunikasjonsteknologi, bioteknologi og material- og nanoteknologi.

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2007 å øke bevilgningene til forskning med nær 900 mill. kroner. Økt internasjonalisering av norsk forskning er en av Regjeringens hovedprioriteringer i 2007. Et sentralt tiltak er Det internasjonale polaråret (IPY) 2007–2008. Regjeringen foreslår å øremerke 80 mill. kroner av den økte avkastningen fra Fondet for forskning og nyskaping til arbeidet med IPY. I tråd med den siste forskningsmeldingen foreslår Regjeringen å styrke de tematiske satsingene energi og miljø, mat, hav og helse med 80 mill. kroner fra den økte avkastningen fra Fondet for forskning og nyskaping. Regjeringens forskningspolitiske prioriteringer i 2007 er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2006–2007) for Kunnskapsdepartementet, kapittel 5.

Kvalitet i forskningen er avgjørende for at den skal kunne bidra positivt til samfunn og næringsliv. Forskning av høy kvalitet er viktig for å tiltrekke internasjonale forskere og for å få uttelling i internasjonalt forskningssamarbeid. Høy kvalitet er dessuten viktig for å opprettholde et godt utdanningstilbud og god rekruttering til forskningen. Den framtidige styrkingen av grunnforskningen skal derfor vektlegge kvalitet framfor kapasitetsutbygging. Som et viktig tiltak for å øke kvaliteten i norsk forskning ble det opprettet 13 sentre for fremragende forskning i 2002. Nesten en tredel av det vitenskapelige personalet i sentrene kommer fra utlandet, og sentrene har et utstrakt samarbeid med forskergrupper i andre land. En midtveisevaluering av sentrene gjennomføres høsten 2006. Ordningen skal utvides fra 2007.

Norges forskningsråd er myndighetenes sentrale rådgivende og utøvende forskningsstrategiske organ. Forskningsrådet forvalter bevilgninger til forskning innenfor alle fagområder, og i hele spekteret fra grunnforskning til innovasjon. I tillegg til å finansiere fri grunnforskning ved universiteter og høyskoler har Forskningsrådet en sentral rolle i finansieringen av strategiske satsinger både i instituttsektoren og i universitets- og høyskolesektoren. Forskningsrådet skal styrke sin strategiske rolle overfor instituttsektoren. Kunnskapsdepartementet har derfor bedt Forskningsrådet om å utarbeide forslag til nytt finansieringssystem for forskningsinstituttene og til nye retningslinjer for statlig finansiering av instituttene.

Forskningsinstituttene innenfor den blå-grønne sektoren skal omorganiseres, jf. St.prp. nr. 66 (2005–2006). Målet er en bedre arbeidsdeling og tettere forskningsfaglig samarbeid mellom de fiskeri-, havbruks- og landbruksvitenskapelige forskningsmiljøene. Det er etablert et selskap, NOFIMA AS, som arbeider med å etablere grunnlaget for et nytt holdingsselskap som skal samle de relevante instituttene.

Forskningsrådet har lagt om støtteordningene for næringsrettet FoU etter at deler av prosjektene får finansiering gjennom etableringen av henholdsvis «Store programmer» og skattefradrag for FoU. Sentrale, langsiktige forskningspolitiske prioriteringer, som utvikles mellom forskningsmiljøer, næringsliv og myndigheter, er nå samlet i «Store programmer». Etter omleggingen er den forskningsbaserte innovasjonssatsingen organisert med noen få programmer som har klar tematisk avgrensing, og en åpen konkurransearena uten tematiske prioriteringer. Etableringen av en bred konkurransearena for brukerstyrte prosjekter skal få fram og støtte de beste innovasjonsprosjektene i alle deler av norsk næringsliv. Kvaliteten på prosjektene og bidrag til verdiskaping skal være avgjørende for å nå opp i konkurransen.

Sentre for forskningsdrevet innovasjon er under etablering som et nytt virkemiddel rettet mot langsiktig og grunnleggende forskning i samarbeid mellom forskningsintensive bedrifter og framstående forskningsinstitusjoner. Etter en omfattende kvalifiseringsrunde er 14 sentre nå utpekt. Ordningen vil tre i kraft etter godkjenning av EFTAs overvåkningsorgan, ESA.

Internasjonalt forskningssamarbeid er viktig for utvikling av norsk forskning og overføring av ny kunnskap til det norske næringslivet og samfunnet. EUs 6. rammeprogram for forskning og teknologisk utvikling (2002–2006) er det mest omfattende samarbeidet Norge deltar i. Norske forskere har fått innvilget en betydelig høyere andel av søknadene enn gjennomsnittet, og deltok i nær 800 prosjekter pr. juni 2006. EU har startet forberedelsene til det 7. rammeprogrammet (2007–2013). Regjeringen ønsker at Norge skal delta i EUs 7. rammeprogram, og spørsmålet om norsk deltakelse vil bli lagt fram for Stortinget i 2006. Norge har også flere bilaterale forskningsavtaler, bl.a. ble det inngått en forsknings- og teknologiavtale med USA i 2005. Kunnskapsdepartementet tar sikte på å inngå forskningsavtaler med India og Frankrike i løpet av 2006, og Kina trolig i 2007.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling (Skattefunn) ble innført for små og mellomstore foretak fra 1. januar 2002, og for alle foretak fra 1. januar 2003. Skattefunn er et regelstyrt virkemiddel, hvor foretakene selv velger ut støtteberettigede prosjekter. Norges forskningsråd godkjenner prosjektene bare ut fra FoU-innhold, slik at ordningen er teknologi- og bransjenøytral. Skattefunn fungerer som en tilskuddsordning ved at eventuell fradragsverdi utover skyldig skatt betales ut til foretaket ved skatteoppgjøret. Regjeringen vil videreføre og evaluere Skattefunn-ordningen.

Næringslivet mottok nær 1,4 mrd. kroner i støtte gjennom Skattefunn for inntektsåret 2004. Av dette var 76 pst. utbetaling utover utlignet skatt. Skattefunn ble dermed i stor grad benyttet av foretak som ikke var i skatteposisjon. Prosjektene som mottar støtte gjennom Skattefunn, utgjør en betydelig del av næringslivets FoU-virksomhet. I ligningen for 2004 oppga foretakene FoU-kostnader på om lag 8,2 mrd. kroner som grunnlag for skattefradrag. Til sammenlikning utgjorde næringslivets FoU-virksomhet totalt, dvs. egenutført og innkjøpt FoU, som ble registert i FoU-statistikken, om lag 17 mrd. kroner. Fordi Skattefunn for en stor del benyttes av små foretak, mens FoU-statistikken ikke omfatter foretak under 10 sysselsatte, er det nærmere halvparten av kostnadene i Skattefunn-prosjekter som faller utenfor statistikken. Samlede FoU-kostnader i næringslivet kan dermed anslås til om lag 21 mrd. kroner, hvorav om lag 40 pst. får støtte gjennom Skattefunn. På grunnlag av godkjente søknader i Norges forskningsråd, og antatt frafall under gjennomføringen, anslås skatteutgiften i 2005 til om lag 1,3 mrd. kroner. Søknader til Norges forskningsråd så langt i år indikerer at bruken av Skattefunn fortsetter på om lag samme nivå i 2006.

Statistisk sentralbyrå gjennomfører en evaluering av Skattefunn for perioden 2002–2006 med hovedvekt på måloppnåelse og resultater. Sluttrapport og endelige resultater fra evalueringen skal legges fram mot utgangen av 2007, men allerede nå foreligger enkelte delrapporter og foreløpige resultater.

Senter for statlig økonomistyring (SSØ) har på oppdrag fra Finansdepartementet gjennomført en evaluering av økonomistyringen og administreringen av Skattefunn. SSØ nedsatte en egen arbeidsgruppe for denne evalueringen som la fram en rapport 9. juni 2006. SSØ har funnet svakheter i økonomistyringen av Skattefunn og mener det bør gjennomføres tiltak for å bedre denne. Tiltakene for bedre økonomistyring i Skattefunn vil følges opp av både Finansdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet. SSØs forslag og Regjeringens oppfølging er nærmere beskrevet i St.prp. nr. 1 (2006–2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

FoU-avgift som kreves inn fra fiskeri- og havbruksnæringen, forvaltes av Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (FHF). En evaluering av FoU-avgiften og FHFs virksomhet gjennomføres i 2006.

De bedriftsrettede virkemidlene for innovasjon og internasjonalisering er for en stor del samlet i Innovasjon Norge. Bedriftene har tilbud om fire hovedtjenester: finansiering, kompetanse, nettverk eller profilering. Finansiering omfatter tilskudd, stipender, lån til innovasjonsprosjekter og investeringer, garanti for driftskreditt i private banker, og egenkapital gjennom såkornfond. I 2005 innvilget Innovasjon Norge lån, tilskudd og garantier for 4,4 mrd. kroner. Det er vedtatt å opprette nye landsdekkende og distriktsrettede såkornfond som vil kunne ha en samlet kapitalbase på 2,4 mrd. kroner, hvorav staten kan bidra med knapt 1,4 mrd. kroner.

Garanti-Instituttet for Eksportkreditt tilbyr eksportkredittgarantier, produkter som er tilknyttet dette og investeringsgarantier. Garantiordningene er forutsatt å gå i balanse på lang sikt. Kjøpere av norske kapitalvarer får tilgang til fastrentelån på OECD-vilkår gjennom den såkalte 108-ordningen som forvaltes av Eksportfinans ASA.

6.4 Fornying av offentlig sektor

6.4.1 Utviklingen i tjenestetilbud og ressursinnsats i offentlig sektor

Offentlig finansiert tjenesteproduksjon har økt sterkt gjennom de siste tretti årene, og står for mer enn en firedel av den samlede verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Veksten har vært særlig sterk innenfor helse-, sosial- og omsorgssektoren, jf. figur 6.4. Det reflekterer i hovedsak en markert økning i ressursinnsatsen pr. bruker. Veksten i de offentlig finansierte helseutgiftene har vært høy sammenliknet med utviklingen i andre land, jf. figur 6.5.

Offentlig sektor i Norge kommer som helhet godt ut i internasjonale sammenlikninger. Befolkningen har høy tillit til offentlige institusjoner. Effektivitet i offentlig forvaltning bidrar til at norsk næringsliv har god konkurranseevne. Likevel peker flere indikatorer på et betydelig forbedringspotensial for kvaliteten i tjenestetilbudet og effektiviteten i produksjonen innenfor enkelsektorer. Til tross for den sterke veksten i offentlig finansiert tjenesteproduksjon, var brukerne mindre tilfredse med det offentlige tjenestetilbudet i 2004 enn i 1992, jf. figur 6.6. Norsk skole bruker mer ressurser pr. elev enn våre naboland. Likevel viser internasjonale sammenlikninger at norske elever i større grad har leseproblemer. Kostnadsveksten pr. bruker for sentrale velferdstjenester har vært høy sammenliknet med økonomien for øvrig, jf. figur 6.8.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

¹ Bruker i de enkelte årsklasser.

Kilde: L. J. Kotlikoff, C. Hagist. National Bureau of Economic Research 2005.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, TNS Gallup og Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

Boks 6.1 Hva vet vi om produktivitets- og kvalitetsutviklingen i offentlig sektor?

God informasjon om brukernes verdsetting av offentlige tjenester, ressursbruk og utviklingen i tjenesteproduksjonen er viktig i fornyingsarbeidet. I privat sektor kan verdien av vare- og tjenesteproduksjonen avledes fra omsetningen i de enkelte virksomheter og bransjer. I tillegg kan vi observere prisutviklingen for varer og tjenester med ulik kvalitet. Vi kjenner også sysselsettings- og lønnsutviklingen i de enkelte bransjene. Til sammen gjør disse opplysningene det mulig å si noe om produktivitetsutviklingen, dvs. utviklingen i produksjonen i forhold til ressursinnsatsen.

Tjenester som i hovedsak finansieres av det offentlige omsettes ikke i noe marked og er derfor ikke priset. Vi har også begrenset informasjon om produksjons- og kvalitetsutviklingen. Selv med kjennskap til ressursinnsatsen og kostnadene er det derfor i mange tilfeller vanskelig å beregne produktivitetsveksten. I nasjonalregnskapet er det konvensjonsmessig lagt til grunn at produktiviteten i alle deler av offentlig sektor øker ½ pst. pr. år.

Figur 6.7 gjengir noen rapporterte indikatorer for produktivitetsutviklingen innenfor enkelte offentlige sektorer. Vi ser at antall elever pr. årsverk i grunnskolen har økt fra 2002 til 2005, noe som indikerer økt produktivitet. Forholdet mellom elever og arbeidsinnsats gir imidlertid ikke informasjon om hvordan de samlede resultatene pr. læreårsverk utviklet seg. For å finne den samlede effekten av lærernes arbeidsinnsats, må vi i tillegg ha informasjon om utviklingen i elevenes prestasjoner. Det er trolig mindre problematisk å bruke saksbehandlingstid som indikator på produktivitetsutvikling og effektivitet i resultatoppnåelse i kommunal administrasjon. Innen saksbehandlingen av byggesaker ser det ut til at produktivitetsveksten har vært sterkere enn i gjennomsnitt for fastlandsøkonomien. Innenfor behandlingen av reguleringssaker har derimot produktivitetsutviklingen vært negativ i denne perioden.

Figur 6.8 gjengir kostnadsveksten pr. enhet for en del kommunale tjenester. Det framgår at kostnadsveksten har vært høyere for arbeidsintensive velferdstjenester som skole, barnehage, pleie og omsorg enn i fastlandsøkonomien totalt. Dette gjenspeiler at det ikke er samme rasjonaliseringsmuligheter som f.eks. innen vareproduksjon. Noe av veksten kan også gjenspeile kvalitetsforbedringer og at endringer i brukernes behov gjør tjenesteproduksjonen mer ressurskrevende. Høyere andel enerom og økt gjennomsnittsalder blant brukerne har økt ressursbehovet innen eldreomsorgen. Men den høye kostnadsveksten kan også reflektere et potensial for produktivitetsforbedringer gjennom bedre organisering. Ikke alle offentlige tjenester er karakterisert ved høy kostnadsvekst. Innenfor enkelte kommunale tekniske tjenester har kostnadsveksten vært markert lavere enn i fastlandsøkonomien som helhet.

Det pågår et omfattende arbeid i Norge og internasjonalt med sikte på å framskaffe bedre informasjon om offentlig tjenesteproduksjon, jf. omtalene av informasjonssystemene KOSTRA og StatRes i avsnitt 6.4.3 og 6.4.4.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA).

Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA).

I tiårene framover vil aldringen av befolkningen øke ressursbehovet innen helse og omsorgssektoren. I tillegg må vi forvente at kravene til kvalitet og brukertilpasning vil fortsette å øke i takt med den generelle velstandsutviklingen. Samtidig vil utgiftene til pensjoner øke raskere enn verdiskapingen. Samlet vil disse utviklingstendensene sette offentlige finanser under sterkt økende press, jf. avsnitt 3.3. Det vil ikke være mulig å møte kravene om et forbedret tjenestetilbud ved å øke ressursinnsatsen. Bedre effektivitet vil gi større handlingsrom i videreutviklingen av tjenestetilbudet. Kan effektiviteten i all offentlig tjenesteproduksjon forbedres med én prosent pr. år uten å svekke kvaliteten, vil vi etter fire år frigjøre om lag 15 mrd. kr. til bruk for prioriterte formål.

Begrensninger i budsjettrammene stiller også store krav til prioriteringer av de viktigste offentlige oppgavene. Manglende prioriteringer kan resultere i at det offentlige tjenestetilbudet ikke blir godt nok. Det vil i så fall kunne svekke betalingsvilligheten for og oppslutningen om offentlige løsninger.

6.4.2 Regjeringens overordnede strategi for fornying av offentlig sektor

Regjeringen vil styrke og videreutvikle velferdssamfunnet. Dette skal gjøres gjennom å satse på fellesskapsløsninger. Forskjellene i samfunnet skal reduseres. Offentlig sektor skal gi mer velferd for den enkelte og for landet samlet gjennom mindre administrasjon, mer effektiv ressursutnyttelse og folkevalgt demokratisk styring. For å nå de ambisiøse målene må fornyingsarbeidet styrkes bl.a. ved å trekke de ansatte mer inn i omstillingen. I fornyingsarbeidet vil Regjeringen særlig legge vekt på:

• Brukerorientering:å organisere det offentlige tilbudet slik at det møter folks behov og gjør det enkelt for innbyggere og næringsliv å være i kontakt med det offentlige.

• Åpenhet: å arbeide aktivt for å gi folk flest bedre kunnskap om og innsikt i offentlige aktiviteter, ressursbruk, kvalitet og resultat .

• Effektivisering:å løse fellesskapsoppgaver mer effektivt for å frigjøre ressurser til prioriterte oppgaver .

• Kvalitet:å sikre at det offentlige tilbudet har høy kvalitet, og at dette kan måles og følges opp systematisk .

• Medvirkning:å legge opp til bred og konstruktiv medvirkning fra brukere, ansatte og ledere samt de enkelte gruppenes organisasjoner .

Regjeringen tar i løpet av 2007 sikte på å legge fram en strategi for det videre fornyingsarbeidet i offentlig sektor.

6.4.3 Fornying av kommunal sektor

Kommunene har det overordnede ansvaret for viktige velferdstjenester som skole, pleie- og omsorgstjenester, barnehage, samferdsel, sosiale og tekniske tjenester, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.4 og i St.prp. nr. 1 (2006–2007) for Kommunal- og regionaldepartementet. Kommunesektoren skal levere tjenester av høy kvalitet, tilpasset innbyggernes og lokalmiljøets behov. En effektiv kommunesektor er en viktig forutsetning for å lykkes med dette.

Rammebetingelsene for det kommunale fornyingsarbeidet

For å kunne løse sine oppgaver må kommunene og fylkeskommunene ha handlingsrom og virkemidler. Statens styring av kommunesektoren er basert på rammestyring. Innenfor de krav lover og forskrifter stiller til et forsvarlig tjenestetilbud til hele befolkningen, gir dette rom for lokale beslutninger tilpasset innbyggernes behov og lokale kostnadsforhold. Regjeringen mener finansiering gjennom øremerkede tilskudd som en hovedregel bør forbeholdes viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase eller finansiering av oppgaver som få kommuner har ansvar for.

Det er behov for å utvikle former for samhandling mellom staten og kommunene som i mindre grad baseres på lovfesting, øremerking, rapportering og tilsyn. I 2000 ble det etablert en ordning med konsultasjoner mellom staten og KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) om neste års kommuneopplegg i statsbudsjettet. Ordningen omfatter fire møter i året og utarbeiding av et fellesdokument etter at statsbudsjettet er framlagt.

Bedre informasjon om produksjon og tjenestetilbud

Innenfor KOSTRA-systemet, et informasjonssystem for bl.a. tjenestetilbudet i kommunene, arbeides det med å introdusere kvalitetsindikatorer. Statistisk sentralbyrå tar sikte på å publisere slike kvalitetsindikatorer våren 2007.

Et prosjekt om effektivitet og effektivitetsutvikling i kommunesektoren utføres av Senter for økonomisk forskning med sikte på å framskaffe oppdaterte tall for effektivitetsutvikling og -potensial i kommunene. Prosjektet vil også kartlegge hvilke organisatoriske endringer som kan gi økt effektivitet.

Regelverket om kommunalt rapporteringsregister (KOR) trådte i kraft 1. januar 2006. Registeret gir en elektronisk oversikt over kommunesektorens rapporteringsplikter til staten, og vil bl.a. gi muligheter til å anslå ressursbruken som knytter seg til rapporteringen.

Regelverk, inntektssystem og samarbeid

Regjeringen vedtok i juni 2006 retningslinjer for framtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren. Retningslinjene tar utgangspunkt i at staten bør gi kommunene reell myndighet og handlingsrom slik at de kan finne kostnadseffektive og gode løsninger tilpasset lokale forhold.

Felles regler i kommuneloven for statlig tilsyn med kommunesektoren skal blant annet tydeliggjøre hvor langt kommunene og fylkeskommunene kan overprøves. Regjeringen har i lovforslag til Stortinget i juni i år foreslått at tilsynet skal avgrenses til å gjelde kontroll med om kommunen og fylkeskommunen oppfyller plikter som er pålagt i lov, jf. Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006).

Regjeringen ønsker å videreutvikle konsultasjonsordningen mellom staten og KS. Arbeidet skal skje ved tettere samarbeid om kostnadsberegninger av statlig initierte reformer i kommunesektoren og en mer samordnet og standardisert bruk av bilaterale samarbeidsavtaler innenfor ulike tjenesteområder. Utviklingsarbeidet skal gjennomføres i løpet av 2006, slik at arbeidet med kommuneopplegget i statsbudsjettet for 2008 kan skje innenfor rammene av en mer forpliktende konsultasjonsordning.

Borge-utvalget la i oktober 2005 fram sine forslag til endringer i inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene i NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring. Som en oppfølging av Borge-utvalgets rapport, har Regjeringen invitert de politiske partiene til å delta i et utvalg som skal gjennomgå inntektssystemet. I tillegg vil Kommunal- og regionaldepartementet arbeide videre med kostnadsnøklene i inntektssystemet. Regjeringen legger opp til å fremme forslag til endringer i inntektssystemet i Kommuneproposisjonen 2009, som legges fram våren 2008. Når det gjelder fylkeskommunene, vil forslag til endringer i inntektssystemet ses i sammenheng med forvaltningsreformen i 2010.

Bedre styring og omstilling i den enkelte kommune

Regjeringen støtter opp om lokalt utviklingsarbeid gjennom flere prosjekter. Stifinnerprogrammet blir avsluttet i 2006, og erfaringene og konklusjonene vil bli formidlet i første halvdel av 2007.

Kommunal- og regionaldepartementets prosjekt Resultatledelse og politikerrollen omhandler balansert målstyring og resultatledelse. Formålet er å samle erfaringer med politikernes bruk av resultatledelse og å utarbeide en veileder. Prosjektet ble igangsatt høsten 2005 og vil bli avsluttet før kommunevalget høsten 2007.

Prosjektet Kvalitetskommunerer et samarbeid mellom staten, KS og arbeidstakerorganisasjonene i kommunesektoren om utvikling av kvalitet i pleie- og omsorgssektoren og oppvekstsektoren i kommunene. Det sentrale samarbeidet skal stimulere til lokalt utviklingsarbeid som involverer lokalpolitikere, ledere og de ansatte.

6.4.4 Fornying i statlig sektor

Statlig finansiert tjenesteforbruk omfatter både fellesgoder som forsvar og politi og individrettede tjenester som helsetjenester og høyere utdanning. Etter den statlige overtakelsen av sykehusene, utgjør helseforbruket den klart største posten. Andre områder som legger beslag på store ressurser er forsvar og utdanning. Om lag 12 pst. av landets sysselsatte arbeider i staten.

Forbedring og effektivisering av tjenestetilbudet vil i første rekke være et resultat av kontinuerlige, lokale tilpasninger der de enkelte virksomheter må avveie brukernes behov, tildelte ressurser og organisatoriske rammebetingelser. Sentralt foregår fornyingsarbeidet langs to dimensjoner; sektorvise tiltak med sikte på å forbedre effektivitet og utvikle tilbudet på de enkelte områdene, og tverrgående tiltak med sikte på å stimulere fornyingsarbeidet innenfor hele statlig sektor.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Sektorreformer

Regjeringen har gitt sin tilslutning til Skattedirektoratets forslag til reorganisering av etaten, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) for Finansdepartementet. Forslaget innebærer en reduksjon til to myndighetsnivåer og en inndeling av virksomheten i fem regioner underlagt direktoratet. Videre foreslås innføring av riksdekkende vedtakskompetanse også på regionnivå og sterkere satsing på landsdekkende eller regiondekkende oppgaveansvar. Dette vil gi bedre ressursutnyttelse og kvalitet på tjenestene og i sin tur medføre riktigere skatteinngang. Reorganiseringen skal være gjennomført i løpet av 2009.

Forsvaret gjennomfører en omfattende reform. Omleggingen ble startet av Stoltenberg I - regjeringen. Stortinget har vedtatt omleggings- og moderniseringstiltak fram tom. 2008. Målet er at Forsvaret skal være moderne, alliansetilpasset, kostnadseffektivt og fleksibelt i forhold til å håndtere et bredt spektrum av ulike oppgaver. I tråd med regjeringspartienes politiske plattform fra Soria Moria, legges det opp til økt tilstedeværelse i nordområdene og økt satsing på FN-oppdrag. I omstillingsperioden 2002 – 2005 ble alle overordnede økonomisk-administrative omstillingsmål nådd. Forsvarets struktur og driftsmønster er nå bedre tilpasset et realistisk budsjettnivå og de nye sikkerhetspolitiske rammebetingelser og utfordringer. Det er også iverksatt et stort antall tiltak for å forbedre styringen og kontrollen med økonomi- og regnskapsfunksjoner i Forsvarets militære organisasjon. Det vises til nærmere redegjørelse i St.meld. nr. 10 (2005 – 2006), jf. også Innst. S. nr. 176 (2005 – 2006). Fram mot 2009 fortsetter moderniseringen av Forsvaret med etablering av kapasiteter som dekker en bred del av oppgavespekteret, har hurtig reaksjons- og forflytningsevne, og som bidrar til reell fornyelse. I perioden 2005 – 2008 skal driftsmidler tilsvarende 2 mrd. 2004- kroner omprioriteres for å styrke Forsvarets evne til innsats nasjonalt og internasjonalt, samt bidra til finansiering av nytt og moderne materiell. Dette innebærer nye rasjonaliseringstiltak, framfor alt innenfor logistikk- og støttestrukturen.

Fortsatt gjenstår det betydelige utfordringer i den videre fornying av Forsvaret. Det er, i tråd med Soria Moria-erklæringen, nedsatt et forsvarspolitisk utvalg som utreder forslag til den videre utvikling av Forsvaret fom. 2009. Forsvarssjefen vil legge fram sine langsiktige militærfaglige tilrådninger gjennom Forsvarsstudien 2007. Neste langtidsplan for Forsvaret planlegges lagt fram for Stortinget våren 2008.

For å skape mer effektive og faglig robuste domstoler, ble det i 2001 vedtatt å redusere antall førsteinstansdomstoler fra 92 til 66. Ved utgangen av første halvår i år er antallet førsteinstansdomstoler redusert til 78.

Overføringen av ansvaret for tinglysing av fast eiendomfra domstolene til Miljøverndepartementet ved Statens kartverk, planlegges ferdigstilt i løpet av 2007, jf. St.meld. nr. 13 (2001 – 2002) og Innst. S. nr. 221 (2001 – 2002).

De organisasjonsmessige endringene i fase I av politireformenble gjennomført i 2002, og medførte en reduksjon i antall politidistrikter fra 54 til 27. Som ledd i denne prosessen ble i alt 1 260 stillinger omdisponert innenfor de 27 nye politidistriktene og 414 årsverk ble frigjort fra administrative gjøremål til publikumsrettet og operativ tjeneste. Fase II av politireformen ble iverksatt i 2005 med sikte på å få en mer rasjonell, tjenesteytende og tilgjengelig polititjeneste på lokalt nivå. Denne fasen skal evalueres ved årsskiftet 2006/2007.

I 2002 ble det innført et resultatbasert finansieringssystem i universitets- og høyskolesektoren. En del av midlene til undervisning og forskning tildeles med utgangspunkt i oppnådde resultater. I tillegg mottar institusjonene en basisfinansiering. For å stimulere til økt forskningsaktivitet av høy kvalitet ble det i budsjettet for 2006 tatt i bruk nye indikatorer med større vekt på oppnådde resultater ved tildelingen av budsjettmidler. Det arbeides med å utvikle og fastsette indikatorer som kan inngå i en ny resultatbasert formidlingskomponent i finansieringssystemet. Universitets- og høyskolerådet (UHR) har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet kommet med et forslag til indikatorer. Rapporten fra UHR er sendt på høring. Norges forskningsråd evaluerer Kvalitetsreformen på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet. Sluttrapport vil foreligge i januar 2007.

For å få en mer effektiv utnyttelse av knappe tilsynsressurser er det gjennomført en ny organisering avArbeidstilsynet som innebærer omdanning av ytre etats 11 distrikter til 7 regioner. Den utadrettede innsatsen styrkes gjennom en overføring av ressurser fra direktoratet til regionene. Arbeidet med omstillingen sluttføres i 2006.

Det er i 2006 etablert et nytt Nasjonalt overvåkingssystem for arbeidsmiljø- og arbeidshelse (NOA) ved Statens arbeidsmiljøinstitutt. NOA skal systematisere, sammenstille og forbedre relevante data og informasjon og gjøre dette tilgjengelig for aktuelle aktører på arbeidsmiljøfeltet.

Sektorovergripende reformer

Et hovedmål ved etableringen av en nyarbeids- og velferdsforvaltning (NAV-reformen) er at flere skal være i arbeid eller aktiv virksomhet og færre ha trygd eller stønad som hovedkilde til livsopphold. Reformen sikte på en mer brukervennlig, samordnet og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Den nye Arbeids- og velferdsetaten ble formelt etablert 1. juli 2006. I samarbeid med landets kommuner skal den nye statlige etaten etablere lokale arbeids- og velferdskontorer over hele landet innen 2010. Etableringen av Arbeids- og velferdsetaten og felles førstelinjekontorer legger til rette for et helhetlig og samordnet tjenestetilbud, spesielt for personer som vil ha behov for et bredt spekter av statlige og kommunale tjenester, jf. nærmere omtale i St.prp. nr. 1 (2006–2007) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Utredningsinstruksen omfatter krav til analyse av nytte- og kostnadsvirkninger av offentlige tiltak og reformer og administrativ styring av utredningsarbeid . Det er utarbeidet en forbedret veiledning til sentralforvaltningen som omfatter både analyse og administrativ ledelse av utredningsprosessen. Det er etablert et fagpanel som støtter og gir råd til departementene i arbeidet med økonomiske konsekvensanalyser.

Blant annet gjennom evalueringer av allerede gjennomførte omstillinger vil Fornyings- og administrasjonsdepartementet analysere hvilke forutsetninger som må være til stede for at omstillinger og ny teknologi skal gi de forventede effektiviseringsgevinstene. Det skal også arbeides med å utvikle en metodikk for bedre å kunne vurdere kostnadene ved omstillinger. I samarbeid med andre departementer vil Fornyings- og administrasjonsdepartementet utvikle kvalitetsmål som bedre tar hensyn til brukertilfredshet, helsefremmende arbeidsmiljø og kompetanseoppbygging.

Formålet med StatRes er å få et bedre faktagrunnlag om ressursbruk, produksjon, kvalitet og resultater i staten. StatRes vil bidra til mer åpenhet om statlig tjenesteyting, gi bedre grunnlag for analyser, mer resultatfokus og økt grad av fornying i offentlig sektor. Systemet utvikles av Statistisk sentralbyrå på oppdrag fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Prosjektet tar utgangspunkt i internasjonale standarder, noe som tilrettelegger for framtidige sammenlikninger med andre land. StatRes er planlagt lansert i 2007, og vil da dekke et begrenset område, blant annet høyere utdanning. I løpet av 2007 vil det også foreligge en plan for videreutvikling av systemet.

Offentlig sektors størrelse og rolle som myndighet, tjenesteyter og bruker innebærer at den spiller en sentral rolle i utviklingen av informasjonssamfunnet. Fornyings og administrasjonsdepartementet arbeider med en stortingsmelding om IKT – politikken som også vil omhandle bruk av IKT i fornyingsarbeidet. Denne planlegges lagt fram for Stortinget høsten 2006.

Boks 6.2 Elektronisk selvangivelse

¹ Anslag

Kilde: Skattedirektoratetet.

Elektronisk innrapportering av selvangivelsen er et eksempel på hvordan IKT bidrar til forenkling for publikum og effektivisering internt i forvaltningen.

Stadig flere næringsdrivende og lønnstakere velger å levere selvangivelsen elektronisk. Skattedirektoratet regner med at innen leveringsfristen i høst utløper vil minst 75 pst. av selvangivelsene for selskap og næringsdrivende ha blitt levert elektronisk, mens over 60 pst. av lønnstakerne og pensjonistene forventes å levere elektronisk.

Innføring av elektronisk selvangivelse har bidratt til at likningskontorenes ressursbruk knyttet til administrasjon og likning av lønnstakere og pensjonister har blitt betydelig redusert. Dette har muliggjort omprioritering av etatenes ressurser. Ved hjelp av omskolering av arbeidskraft har etaten nå styrket kontrollinnsatsen overfor de mer krevende delene av næringslivet. En brukerundersøkelse som ble gjennomført i 2005 viser at tilbudet er blitt svært godt mottatt av publikum. Totalt svarte 96 pst. av de som brukte internett at nettsiden har gjort det lettere å levere selvangivelsen.

Utviklingen av en døgnåpen forvaltning med tilrettelagte elektroniske tjenester fra det offentlige står sentralt i arbeidet med fornying av offentlig sektor. Utviklingen av tjenestene skal baseres på brukernes premisser, og tjenestene skal være tilrettelagt for brukere med ulike behov. I dag utvikler i stor grad hver enkelt kommune og den enkelte statlige etat sine egne elektroniske tjenester. En slik desentralisert tjenesteutvikling skal fortsette, og vil supplere næringslivsportalen Altinn og innbyggerportalen MinSide. Altinn er nærmere omtalt i avsnitt 6.2.6.

Som ansvarlig for Økonomiregelverkethar Finansdepartementet utviklet regnskapsstandarder etter periodiseringsprinsippet. Standardene prøves ut i ti statlige virksomheter. Som ledd i forsøkene vurderer en også hvordan regnskapene kan benyttes som grunnlag for å få bedre kostnadsdata for å vurdere ressursbruk knyttet til mål og aktiviteter. Det legges opp til en ny evaluering av forsøkene i 2009. Stortingets bevilgninger vil fortsatt gjøres etter kontantprinsippet.

Finansdepartementet har utarbeidet nye retningslinjer for gebyrer og sektoravgiftersom trer i kraft 1. januar 2007. De siste årene synes det å ha vært en tiltakende tendens til å finansiere statlige driftsutgifter med gebyrer og sektoravgifter. Gebyrene kan i enkelte tilfeller være langt høyere enn kostnadene ved å frambringe de offentlige ytelsene de skal finansiere, slik at de i realiteten framstår som en skjult skattlegging av brukerne av tjenesten. Dette kan både ha uheldige fordelingsvirkninger og føre til at forbruket av de gebyrbelagte tjenestene blir lavere enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig. Gjennom å innskjerpe skillet mellom gebyrer og sektoravgifter vil muligheten til å kamuflere avgifter som gebyrer fjernes. Retningslinjene innebærer dessuten at Regjeringen og Stortinget får en mer fullstendig oversikt over det faktiske omfanget av skatter og avgifter. Dette vil gjøre det lettere å utforme en konsistent og målrettet skatte- og avgiftspolitikk.