3 Hvordan bruke plan- og bygningsloven for å skape gode samfunn for barn og unge

Plan- og bygningsloven er sentral for all samfunnsplanlegging, arealforvaltning og byggesaksvirksomhet i Norge. Den gir rammer og føringer. Den pålegger også plan- og bygningsmyndighetene å ta hensyn til og sikre barn og ungdom et godt oppvekstmiljø. Barn og unges interesser skal ivaretas i alle plan- og byggesaker som behandles etter loven.

Stat, fylkeskommune, kommuner og private planforslagstillere og utbyggere har alle et ansvar for å følge opp lovens intensjon.

Plan- og bygningsloven er delt i to: en plandel og en byggesaksdel. Plandelen handler om hvordan vi planlegger samfunnet vårt. Bygningsdelen handler i hovedsak om krav til bebyggelsen og det enkelte bygg og hvordan byggesaken skal følge opp intensjonene i planene.

Barn og unges interesser ivaretas i første rekke gjennom planbestemmelser. Krav i plan skal ivaretas i byggesaksbehandling.

I dette kapitlet omtales de paragrafene som er særlig relevante når hensynet til barn og unges behov og interesser skal ivaretas.

3.1 Felles bestemmelser for plandelen og byggesaksdelen

3.1.1 Lovens formål

I § 1-1 sier loven:

«Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner.

Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser.

Byggesaksbehandling etter loven skal sikre at tiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Det enkelte tiltak skal utføres forsvarlig.

Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives.

Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak. Det samme gjelder hensynet til barn og unges oppvekstvilkår og estetisk utforming av omgivelsene.»

Barn og unge er fremhevet spesielt i lovens formål fordi de skiller seg fra andre grupper. De er umyndige, har liten innflytelse, og er helt avhengig av at voksne ivaretar interessene deres i plan- og byggesaker. Lovens formålsparagraf sier at alle, enten de planlegger eller har en byggesak, skal ta hensyn til barn og unges oppvekstsvilkår.

Voksne med ansvar for samfunnets utvikling må derfor vurdere om de faktisk skaper gode oppvekstmiljø og om de skaper en ønsket utvikling til beste for barn og unge i plan- og byggesaker. Loven pålegger også at prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak. Målgruppen for universelle løsninger er hele befolkningen, men de kommer ofte barn og unge til gode.

3.1.2 Forholdet til forvaltningsloven og klageadgang

Barn og unge har også klageadgang, dersom de er part i saken, jf. § 1-9. Vær oppmerksom på at kommunen er første klageinstans, fordi det er kommunen som har fattet vedtaket. I reguleringsplaner kan barn og unge klage på et kommunestyrevedtak. Det kan for eksempel være aktuelt dersom leke- og oppholdsareal er omdisponert til utbyggingsformål. Barna kan også klage på manglende medvirkning dersom det er tilfelle og manglende erstatningsareal dersom det ikke er funnet.

I plan- og bygningsloven § 1-9 siste ledd står det at departementet er klageinstans for enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven. Departementet har delegert myndigheten til statsforvalteren, slik at klager på kommunale vedtak etter plan- og bygningsloven avgjøres av statsforvalteren.

Klager skal sendes via kommunen, og dersom kommunen ikke endrer vedtaket, sendes klagesaken til statsforvalteren for avgjørelse.

3.1.3 Kart og stadfestet informasjon

Kommunen skal ha en arealplan for hele kommunen (kommuneplanens arealdel). Kommuneplanens arealdel omfatter et plankart, planbestemmelser og planbeskrivelse, jf § 2-1. Arealer som er viktige for barn og unge fastsettes i denne planen. Det kan være boligområder, barnehager, skoler, kulturanlegg, friområder, parker, sykkelstier, gangveier, snarveier og stinett mv. Lokalisering og størrelse og forholdet mellom disse vises i plankart. De overordnede føringene i kommuneplanens arealdel skal følges opp i mer detaljerte reguleringsplaner.

Den vedtatte arealplanen med bestemmelser er grunnleggende for den videre byggesaksbehandlingen for å sikre at bestemmelsene som sikrer barn og unges interesser blir fulgt i byggesaksbehandlingen.

3.2 Plandelen av plan- og bygningsloven

3.2.1 Oppgaver, myndighet, ansvar

Bestemmelsen i § 3-1 tar utgangspunkt i § 1-1 og lister opp de viktigste hensyn og oppgaver som skal ivaretas i planleggingen. Formuleringen «gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår i alle deler av landet» i punkt e) understreker betydningen planleggingen har for å oppfylle formålsparagrafens intensjon om å ivareta hensynet til barn og unges oppvekstsvilkår.

All planlegging skal ifølge punkt f) blant annet «fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller», jf. beskrivelse av kobling til folkehelseloven i kapittel 1. Tiltak som bidrar positivt for helsen til de unge er god tilgang til områder for rekreasjon og aktivitet, samt tiltak mot forurensning og støy.

Loven understreker at planlegging er sektorovergripende. Samarbeid skal skje på tvers av sektorer og forvaltningsnivå. Hensynet til barn og unge er en av mange interesser som skal ivaretas. Samarbeid mellom sektorer som har kunnskap om barn og unges behov og planleggere er derfor viktig for å ivareta disse interessene.

I § 3-1 fjerde ledd fremgår at planer etter denne loven skal bidra til å gjennomføre internasjonale konvensjoner og avtaler innenfor lovens virkeområder, som Barnekonvensjonen.

Ifølge § 3-2 er det kommunestyret, fylkestinget og Kongen som har ansvar for planleggingen etter loven. De har dermed alle på hvert sitt nivå et overordnet ansvar for at barns stemmer blir hørt og at hensynet til barns beste blir ivaretatt. Hovedansvaret for å organisere og gjennomføre den kommunale planleggingen ligger hos kommunestyret. Kommunestyret må stå til ansvar for de planer de godkjenner og det resultatet det gir.

Det går frem av plan- og bygningslovens § 3-2 fjerde ledd at statsforvalteren skal påse at kommunen oppfyller plikten til planlegging etter loven. Fylkeskommunen skal veilede og bistå kommunene i deres planleggingsoppgaver. De rikspolitiske retningslinjene for å styrke barn og unges interesser i planleggingen påpeker dette særlige ansvaret i forhold til barn og unges interesser i planleggingen.

3.2.2 Etablering av en særskilt ordning for å ivareta barn og unges interesser

Kommunestyret skal, etter § 3-3, sørge for å etablere en særskilt ordning for å ivareta barn og unges interesser i planleggingen.

Intensjonene bak ordningen er at vedkommende som har denne rollen skal bidra til at barn og unges interesser skal bli bedre synliggjort og ivaretatt i all plan- og byggesaksbehandling. Videre ligger i intensjonen at den som innehar funksjonen på et tidlig tidspunkt skal gis innsikt og rett til å uttale seg i de deler av saksbehandlingen og planleggingen som berører barn og ungdom. Les mer om den særskilte ordningen i kapittel 5.

3.2.3 Rikspolitiske retningslinjer for barn og unge

Staten har i tråd med § 3-5 ansvar for å utarbeide statlige planretningslinjer og planvedtak med formål å ivareta nasjonale eller regionale interesser. Staten skal også utarbeide Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Se kap. 3.2.4.

Rikspolitiske retningslinjer barn og planleggingen(RPR BU) er statlige planretningslinjer. RPR BU gjelder for hele landet og skal legges til grunn ved statlig, regional og kommunal planlegging og i enkeltvedtak som statlige, regionale og kommunale organer treffer etter loven. RPR BU trådde i kraft i 1989 for å synliggjøre, styrke og ivareta barn og unges interesser i all planlegging og byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven.

Retningslinjene har som mål å støtte opp under viktige nasjonale mål for barn og unges oppvekstmiljø, dette er:

• a)å sikre et oppvekstmiljø som gir barn og unge trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger, og som har de fysiske, sosiale og kulturelle kvaliteter som til enhver tid er i samsvar med eksisterende kunnskap om barn og unges behov.
• b)å ivareta det offentlige ansvar for å sikre barn og unge de tilbud og muligheter som samlet kan gi den enkelte utfordringer og en meningsfylt oppvekst uansett bosted, sosial og kulturell bakgrunn.

I Rundskriv T-2/08 Om barn og planlegging gis det veiledning om retningslinjene. Vi gjør oppmerksom på at dette rundskrivet ble laget før siste plan- og bygningslov i 2008 og senere endringer, slik at noen av henvisningene til paragrafer ikke lenger stemmer. Anbefalinger vedrørende lekeplassnormer kan også være utdatert.

3.2.4 Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

Regjeringen utarbeider Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging hvert fjerde år, og den siste utgaven ble publisert mai 2019. Forventningene skal følges opp i planlegging etter plan- og bygningsloven og legges til grunn for statens deltaking.

I Nasjonale forventninger fra 2019 rettes følgende forventninger knyttet til barn og unge og deres oppvekstmiljø:

• Fylkeskommunene og kommunene legger til rette for sykling og gange i byer og tettsteder, blant annet gjennom trygge skoleveier, ved å planlegge for gange og sykling fra kollektivknutepunkt og ut til friluftslivsområder, og for transportløsninger for grupper som er mindre mobile.
• Kommunene legger vekt på å ivareta byrom og blågrønn infrastruktur med stier og turveger som sikrer naturverdiene, hensyn til overvann og legger til rette for fysisk aktivitet og naturopplevelser for alle.
• Kommunene ivaretar barn og unges interesser gjennom en samfunns- og arealplanlegging som skaper trygge, attraktive og aktivitetsfremmende by- og bomiljø.
• Kommunene sikrer trygge og helsefremmende bo- og oppvekstmiljøer, frie for skadelig støy og luftforurensning.

3.2.5 Planprogram. Beskrive konsekvenser for barn og medvirkning

For alle regionale planer og kommuneplaner, og for reguleringsplaner som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal det som et ledd i varsling av planoppstart utarbeides et planprogram som grunnlag for planarbeidet.

I forbindelse med dette arbeidet bør det vurderes om og hvordan barns oppvekstmiljø påvirkes av planforslaget. Konsekvensene av et arealtiltak kan for eksempel være endringer i avstand til skole og barnehage eller grøntområder, redusert tilgang til friområder, omdisponering av områder, endret tilgang til gang og sykkelvei etc. Videre vil det være nødvendig å gjøre en vurdering av hvordan disse forholdene berører barn og unge. En slik vurdering er også et krav i barnekonvensjonens artikkel 3.

Planprogrammet skal avklare hvilke alternativer som skal inngå i utredningsarbeidet. Disse må være relevante og realistiske. Dersom et planområde kan realiseres på flere måter, er det viktig at planmyndighetene kjenner til disse, slik at de kan vurdere og velge den beste løsningen ut fra hensynet til miljø og samfunn og barns og unges livsmiljø og utfoldelsesmuligheter.

I planprogrammet skal opplegg for medvirkning beskrives, spesielt i forhold til grupper som antas å bli spesielt berørt. Herunder inngår medvirkning fra barn og unge, med hensyn til hvordan dette skal organiseres og tilrettelegges, jf. lovens § 5-1.

3.2.6 Planbeskrivelse - skal følge alle planer

En planbeskrivelse skal følge alle planer, jf. § 4-2. Beskrivelsen skal gjøre det klart for høringsinstansene hva planen inneholder og hvilke virkninger den har. Planbeskrivelsen skal spesielt gjøre rede for de rammer og retningslinjer som gjelder for området, som for eksempel Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging (RPR BU) og folkehelseloven.

Det skal fremgå av beskrivelsen hvordan planforslaget imøtekommer kravene til planprosessen, jf. RPR BU punkt 4 a og d (vurdering av konsekvenser og medvirkning). Synspunkter fra barn og unge skal gjengis i beskrivelsen. RPR BU punkt 5 stiller krav til den fysiske utformingen. Ved omdisponering av areal som er avsatt eller i bruk av barn og unge, skal det skaffes fullverdig erstatningsareal. Planbeskrivelsen må redegjøre nærmere for hvordan disse kravene er oppfylt. Les mer i Kommunal- og moderniseringsdepartementets veiledning om planbeskrivelse.

Dersom regionale planer, kommunale planer eller reguleringsplaner kan få vesentlig virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering av det. Se nærmere regler for konsekvensutredning i forskrift om konsekvensutredning (KU-forskriften) fastsatt 22. juni 2017.

Det er utgitt en veileder om konsekvensutredninger for kommuneplanens arealdel. I kap 5.2. står det:

«I arbeidet med konsekvensutredningen må man systematisk gå igjennom og identifisere den kunnskapen som foreligger om forhold som kan bli berørt. Konsekvensutredningen skal beskrive de elementene som kan bli påvirket av tiltaket, og vurdere hvorvidt tiltaket vil medføre vesentlige virkninger for miljø og samfunn. I KU-forskriften § 21 gis det en oversikt over de elementene (faktorene) eller tema som skal identifiseres og utredes der det er beslutningsrelevant.»

Barn og unges oppvekstvilkår er et av temaene i denne lista.

3.2.7 Medvirkning

I følge lovens § 5-1 første ledd skal:

• «Enhver som fremmer planforslag skal legge til rette for medvirkning. Kommunen skal påse at dette er oppfylt i planprosesser som utføres av andre offentlige organer eller private.
• Kommuner har et særskilt ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte skal sikres gode muligheter på annen måte.»

Alle som utarbeider et planforslag har plikt til å legge til rette for aktiv medvirkning fra barn og unge. Medvirkning bør settes i gang tidlig i planprosessen. Kommuner har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra barn og unge. Kommunen skal presentere planforslaget slik at det blir forståelig for barn og unge.

Rundskriv T-2/09 Ikrafttredelse av ny plandel av plan- og bygningsloven: «Barn og unge står i en særstilling som gruppe i forhold til andre som krever spesiell tilrettelegging i forhold til planarbeidet, og er derfor spesielt framhevet i loven. Alle som utarbeider og fremmer planforslag har en plikt til å legge til rette for aktiv medvirkning. Imidlertid påhviler det kommunen som planmyndighet en særskilt plikt og oppgave med å påse at kravet om å tilrettelegge for medvirkning er fulgt der andre myndigheter og private har utarbeidet planforslaget. Dette er nødvendig for å kvalitetssikre saksbehandlingen i forhold til medvirkningskravet generelt. Dessuten har kommunen en særlig oppgave med å tilrettelegge for at grupper som ellers ikke så lett kommer til orde i planprosesser, aktivt skal bringes inn. I loven er barn og unge nevnt direkte som en slik gruppe, men også grupper med forskjellige funksjonsnedsettelser kan ha behov for slik tilrettelegging.»

Det er verd å merke seg at medvirkningfra barn og unge skal skje i planprosessen før planen sendes ut til høring og offentlig ettersyn. I denne fasen er det mulig å komme med konstruktive innspill som kan bli tatt hensyn til i planforslaget.

Barn og unge representert av ungdomsråd eller barnerepresentant kan delta i oppstartsmøtet for planer der de er berørt part. Slik kan de komme med innspill, spørsmål og behov tidlig i planprosessen.

Så snart oppstartsmøtet har vært gjennomført, og rammer for planen er avklart, bør barn og unge involveres i aktiv medvirkning. Det er i denne fasen at planene utformes og konkretiseres.

Kommunen skal påse at medvirkning gjennomføres. Se også forskrift om behandling private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven.

Merk: Personen som er pekt ut til å ivareta den særskilte ordningen for å ivareta barn og unges interesser i planleggingen etter § 3-3 tredje ledd har kun ansvar for å se til at det blir gjennomført medvirkning med barn og unge i tråd med loven. Personen/representantens uttalelser kan ikke erstatte kravet til medvirkning, og vedkommende har ikke automatisk ansvar for gjennomføring av medvirkningsprosessen.

Se også veilederen Medvirkning i planlegging.

Ungdomsråd

I kommunelovens § 5-12 pålegges kommunen å etablere ungdomsråd eller et annen medvirkningsorgan for ungdom jf. kapittel 1. Kommunen må gjøre en grundig vurdering av hvilke medvirkningsorgan den skal bruke i plan- og byggesaker, og spesielt om den skal bruke ungdomsrådet eller annet medvirkningsorgan. Det er ikke alltid disse organene er representative for de barna og unge som faktisk blir berørt av en plan, og disse bør derfor involveres direkte. Les mer i kap. 4.

3.2.8 Høring og offentlig ettersyn – barn og unge er høringsinstanser

Barn og unge, ungdomspanel, barne- og ungdommens kommunestyre eller ungdomsråd er høringsinstanser når planforslag legges ut til offentlig ettersyn jf. § 5-2. Det er de eksisterende ungdomsrådene eller annet medvirkningsorgan også. Barn og unge skal gis anledning til å uttale seg og komme med innspill til planforslaget dersom de ønsker det.

3.2.9 Regionalt planforum – deltagelse fra barn og unge

Regionalt planforum er et organ der statlige og regionale myndigheter og kommuner som berøres av den enkelte plansak skal delta (§ 5-3). I saker som er spesielt viktige for barn og unge anbefales at barn og unges representant for angjeldende kommuner kan delta. I tråd med paragrafens andre ledd kan den regionale planmyndigheten også invitere berørte barn og unge til regionalt planforum, og det anbefales at dette gjøres.

3.2.10 Innsigelser til planforslag

Statlige og regionale myndigheter har anledning til å fremme innsigelse til kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning eller dersom planforslaget er i strid med bestemmelser i loven, forskrift, statlig planretningslinjer eller overordnet plan (§ 5-4).

Innsigelser kan for eksempel fremmes dersom hensynet til barn og unge ikke er ivaretatt eller ved manglende beskrivelse av virkninger av planforslaget, manglende medvirkning, manglende vurderinger av barns beste og krav til fysisk utforming mm.

3.2.11 Regional planstrategi. Regional plan.

Mange planspørsmål berører forhold ut over den enkelte kommune. Samtidig lar mange oppgaver seg ikke løse innenfor rammen av den enkelte kommune. Disse kan ha betydning for barn og unge i regionen (bla sykkelveier til videregående skoler etc.).

Fylkeskommunen skal utarbeide en regional strategi og skal, i tråd med § 7-1, behandle utviklingstrekk og utfordringer. Dette omtales i veilederen om Regional planstrategi, om kunnskapsgrunnlaget. Regionale myndigheter skal utarbeide regionale planer (§ 8-1) for de spørsmål som er fastsatt i den regionale planstrategien. Ferdig utarbeidet forslag til regional planstrategi skal også sendes på høring til de organ som representerer barn og unge. De kommer i mange former som ungdomspanel, ungdommens fylkesting, barnas kommunestyre, barn og unges kommunestyre, unges kommunestyre/ungdommens kommunestyre eller ungdomsråd, og er aktuelle høringsinstanser.

3.2.12 Kommunal planstrategi

Kommunestyret skal, senest ett år etter konstituering, utarbeide og vedta en kommunal planstrategi, jf. plan- og bygningsloven § 10-1.

Kommunal planstrategi er ikke en plan og skal ikke inneholde typisk planinnhold som mål, strategier og tiltak, men bør ha en drøfting av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling – under dette langsiktig arealbruk, miljøutfordringer og de ulike sektorenes aktiviteter.

Kommunal planstrategi skal bygge på et kunnskapsgrunnlag med sentrale utviklingstrekk og utfordringer, og synliggjøre viktige føringer som FNs bærekraftsmål, folkehelseoversikten, nasjonale og regionale føringer og ny politikk. Dette kan omhandle befolkningsutvikling, skolesituasjonen, barnehagesituasjonen, boligbehov mv.

Iht. § 5 i folkehelseloven (første ledd) skal:

«Kommunen ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne.»

Andre ledd sier:

«Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene i kommunen, herunder vurdere konsekvenser og årsaksforhold. Kommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller.»

Oversikten etter § 5 annet ledd i folkehelseloven, som beskrevet over, skal inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi. En drøfting av folkehelseutfordringer i kommunen bør også inngå i planstrategien, jf. § 6 i folkehelseloven.

Basert på dette kunnskapsgrunnlaget og folkehelseoversikten, drøfter og grunngir planstrategien reelle planbehov og oppgaver som har politisk prioritet, hvilke planer kommunen bør starte opp, revidere, rullere, videreføre, eventuelt avvikle og prioritere rekkefølge på i dette arbeidet i valgperioden, for å legge til rette for ønsket utvikling.

I arbeidet med planstrategien skal kommunestyret ta stilling om gjeldende kommuneplan, eller deler av denne skal revideres, eller om planen skal videreføres uten endringer i behandlingen av planstrategien (med kommuneplan menes her kommuneplanens samfunnsdel med handlingsdel og arealdel).

Planstrategien skal også avklare sektorenes planleggings- og samordningsbehov.

Utarbeiding og behandling av kommunal planstrategi kan være en del av oppstarten av arbeidet med kommuneplanen. Planstrategien kan også angi om det skal være temaplaner, strategier eller handlingsplaner for å styrke kunnskapsgrunnlaget eller oppmerksomheten innen ulike felt.

På KMDs nettsider gis det en innføring i plansystemet og prosessene og de kommunale planoppgavene, herunder planstrategi: Kommunale planoppgaver - regjeringen.no.

Følgende systemveiledere omtaler også bruk av planstrategi:

• Kommunal planstrategi
• Kommuneplanprosessen – samfunnsdelen – handlingsdelen
• Kommuneplanens arealdel

3.2.13 Kommunal planstrategi. Vurderingstema om barn og unges interesser

Planstrategien bør drøfte utfordringer og strategiske valg.

Her tar vi utgangspunkt i de utviklingstrekkene som blir skissert i planstrategien:

• Er det noe der som vil påvirke barns oppvekstmiljø?
• Ved ev. vekst i folketallet – blir det nok lekeplasser, barnehager og skoler?
• Blir skolevegen trygg?
• Skiller enkelte geografiske områder seg ut med hensyn til sosiale helseutfordringer blant barn? Hva med de unge?
• Hva med utviklingen av helseutfordringene?

Behov for revidering av planer eller nye planer?

• Utfordringene som blitt skissert - bør de håndteres i en egen oppvekstplan, barnehage- og eller skoleplan eller folkehelseplan?
• Er det behov for å revidere noen av de eksisterende planene som er nevnt over?
• Trenger kommunen nye planer for å håndtere utviklingstrekkene?
• Bør samfunnsdelen eller arealdelen av kommuneplanen revideres?
• Er det behov for å utarbeide egne oppvekstplanar, folkehelseplan, helse- og omsorgsplan, handlingsplan for ungdom, eller andre tema for å løse utfordringer?

Det vil være klokt av kommunen å involvere barn og unge i de drøftinger i grunnlagsdokumentet som angår dem i forkant av behandlingen av planstrategien.

3.2.14 Kommuneplan

Kommunen skal også ha en samlet kommuneplan som omfatter en samfunnsdel med handlingsdel og arealdel for hele kommunen, jf. plan- og bygningsloven § 11-1.

Kommuneplanen skal ivareta nasjonale mål og retningslinjer, jf. § 11-1. Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging skal ligge til grunn for kommunens planlegging. Det samme skal statlige planretningslinjer og Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging. Videre gir folkehelseloven føringer om kommunens plikt til et kunnskapsbasert og systematisk folkehelsearbeid, som skal ligge til grunn for kommunens planlegging, se kapittel 1.

Nasjonale mål om å sikre barn og unge et trygt og sikkert oppvekstmiljø står nærmere omtalt i Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging. Barn og unge skal ha muligheter og utfordringer som gir en meningsfylt oppvekst, uansett bosted og sosial og kulturell bakgrunn. Dette må ligge til grunn når kommuneplanens samfunns- og arealdel kommer på den politiske dagsorden.

Det kan utarbeides kommunedelplaner for spesielle områder, tema eller virksomhetsområder som omhandler barn og unges interesser. Det kan være oppvekstplaner, folkehelseplan, helse- og omsorgsplan, grønnstrukturplan, skoleplaner mv.

3.2.15 Kommuneplanens samfunnsdel. Prioriteringer av ressurser og arealbruk

Samfunnsdelen skal etter § 11-2 ta stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier og bør inneholde en beskrivelse og vurdering av alternative strategier for utviklingen i kommunen. Samfunnsdelen er grunnlaget for de ulike sektorenes planer og virksomhet og er tett koplet til økonomiske disposisjoner og prioriteringer i kommunens økonomiplan. Den skal legges til grunn for kommunens virksomhet, og for statens og regionale myndigheters virksomhet i kommunen, jf. §11-3.

Samfunnsdelen bør si noe om hvordan kommunen skal organisere seg for å lykkes med det tverretatlige samarbeidet og gi føringer for sektorenes arbeid. Alle sektorene skal bidra med diskusjoner i arbeidet med samfunnsplanleggingen. Bidrag og deltagelse fra helse-, oppvekst-, skolesektor, barnevern og helsestasjonstjenesten er viktige.

I tillegg er det viktig at temaene i «Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging» vurderes i kommuneplanens samfunnsdel. De nasjonale forventningene kan også brukes som en sjekkliste i planarbeidet.

I Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging i 2019 (side 7) står det at kommunene forventes å utarbeide en overordnet arealstrategi i kommuneplanens samfunnsdel. Arealstrategien blir bindeleddet mellom samfunnsdelen og arealdelen i kommuneplanen. Den angir hovedprinsipper for kommunens langsiktige arealbruk. Arealstrategien skal gi langsiktig retning til kommunens areal- og ressursforvaltning. Dette er viktig for å blant annet å skape sosialt bærekraftige samfunn og sikre at arealer for barn og unge blir sikret og ivaretatt.

Kommuneplanens handlingsplan gir grunnlag for kommunens prioritering av ressurser, planleggings- og samarbeidsoppgaver og konkretiserer tiltakene innenfor kommunens økonomiske rammer.

Mål og strategier for barn og unge som er nedfelt i handlingsdelen skal følges opp og synliggjøres gjennom økonomiplan og budsjett. Det er derfor viktig at sektorene deltar i kommunens overordnede planlegging og ser på om kommunens handlingsplan får konsekvenser for barn og unges oppvekst og nærmiljø og aktivitetsmuligheter. Økonomiplanen kan i noen kommuner utgjøre handlingsdelen eller inngå i handlingsdelen, men prinsippet gjelder likevel.

Samfunnsdelen bør si noe om kommunens samfunnsutviklerrolle som helhet, herunder som arealdisponent og tjenesteyter i forhold til barn og unge.

3.2.16 Samfunnsdelen - vurderingstemaer barn og unges interesser

I samfunnsdelen er det først og fremst aktuelt å vedta mål og strategier – og det er viktig at barn og unges interesser er tatt høyde for der. Konsekvensene for barn og unge som følge av utvikling og planlagt utbygging i kommunen må vurderes.

• Vil framtidig befolkningssammensetning påvirke skolesituasjon og eller helsetilbud?
• Vil det være tilstrekkelig med aktivitetsmuligheter og lekeområder til barn framover?
• Vil samfunnsutviklingen påvirke hvordan barn og unge kan bevege seg rundt om i lokalmiljøet, til skolen og venner?
• Kan det være et mål å ha flere ungdomstilbud og -klubber?
• Fruktordning i skolen for å jevne ut sosiale helseforskjeller?
• Kan det være et mål med trygge skoleveier?
• Er det behov for tiltak for å få bedre trafikktryggheten?
• Kan det være et mål å bedre barns fritidsbehov og fritidsmuligheter?
• Er det tilstrekkelig med gangveier og stier i kommunen?
• Er det nødvendig å sikre den samlede grønstrukturen, og sikre egnede areal for barn og unge?

3.2.17 Kommuneplanens arealdel

Kommuneplanens samfunnsdel konkretiseres i kommuneplanens arealdel, jf. § 11-5. Her fastsetter kommunestyret hva som er tillatt arealbruk og hvilke restriksjoner som gjelder. Arealdelen er en oversiktsplan som angir hvilke arealer som skal disponeres til de ulike formålene. Arealutnyttelse skal fremgå av planen. Planen skal også vise hvilke arealer som skal beskyttes mot byggetiltak og andre inngrep.

Kommuneplanens arealdel skal omfatte plankart, bestemmelser og planbeskrivelse som beskriver hvordan nasjonale og regionale hensyn er ivaretatt i planen. Barn og unge er et slikt hensyn. Det skal formuleres bestemmelser til plankartet som gir utfyllende informasjon til plankartet (se omtale av plankart § 2-1). Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan skal følges.

Når planarbeid igangsettes, skal kommunen varsle berørte offentlige organer og andre interesserte om formålet med planarbeidet og problemstillinger knyttet til formålet. Samtidig skal kommunen kunngjøre at planarbeid startes opp i minst én alminnelig lest avis og gjennom elektroniske medier. Dette følger av plan- og bygningsloven § 11–12 andre ledd om oppstart av arbeid med kommuneplan. Vurderingstema knyttet til barn og unges interesser omtales under i avsnitt 3.2.18.

Det er også laget en egen veileder om Kommuneplanens arealdel.

3.2.18 Kommuneplanens arealdel - vurderingstemaer for barn og unges interesser

Samfunnsdelens langsiktige mål og strategier skal gjenspeiles i kommuneplanens arealdel. Det kan utarbeides kommunedelplaner for spesielle områder, tema eller virksomhetsområder. Dette kan være nyttig for å belyse særlige tema som angår barn og unges interesser, som oppvekstplan, folkehelseplan, helse- og omsorgsplan, grønnstrukturplan, skoleplan mv.

I utarbeidelse av arealdelen må kommunen være bevisst på lokaliseringen av boligområder, skoler, kultur- og fritidsfasiliteter for å stimulere til trygg ferdsel og mulighet for fysisk aktivitet. Det er viktig at kommunen gjennom bestemmelser i kommuneplanens arealdel tilrettelegger for:

• Sammenhengende grønnstruktur, innslag av natur og grøntområder i boligområder og korte avstander til gode plasser for lek og fysisk aktivitet for hele befolkningen.
• Barn beveger seg med kortere avstand fra hjemmet jo yngre de er, og det viktig at de minste kan finne egnede områder,
• Samtidig som større barn og unge også må ha steder å møtes og å være fysisk aktive og kunne gå eller sykle selv til sine aktiviteter.

Kartlegging av barn og ungdoms bruk av arealer er et godt redskap for å få kunnskap om og å kunne ta hensyn til deres bevegelsesmønster og bruksområder når kommuneplanens arealplan skal utarbeides. Barnetråkk er en måte å kartlegge barns bruk av sine omgivelser. Mange kommuner har gjennomført Barnetråkk i noen eller mange deler av kommunen, og det kan være nyttig å hente frem disse og se om de fortsatt er relevante for planprosessen. Se mer i kapittel 4.

Ved omdisponering av arealer som er i bruk eller avsatt til uterom, fellesareal, friareal eller uteområder til skoler og barnehager som brukes eller er egnet for lek, skal det iht. Nasjonale føringer og planoppgaver - regjeringen.no punkt 5 d gjøres en vurdering av de eksisterende leke- og oppholdsarealene og skaffes fullverdig erstatning i rimelig nærhet.

Det kan fastsettes bestemmelser om lokalisering av bebyggelse, anlegg og arealbruk, styring av tomteutnyttelse og antall enheter, bygninger og anleggs størrelse, form og funksjonskrav. Det kan også stilles areal- og funksjonskrav til lekearealer og andre ute- og oppholdsarealer. Det kan også settes rekkefølgekrav og krav til samtidig ferdigstillelse av bolig- og uteområder.

3.2.19 Rettsvirkning av kommuneplanens arealdel; juridisk bindende

Arealdelen er juridisk bindende for nye tiltak eller utvidelse av nye tiltak. Det er ikke anledning til å iverksette nye tiltak eller gjøre disponeringer som er i strid med planen, jf. § 1-6.

3.2.20 Arealformål i kommuneplanens arealdel - barn og unges interesser

Plan- og bygningsloven (pbl) § 11-7 sier hva slags arealformål som kan brukes i arealdelen av kommuneplanen. Det angis i hovedformål og eventuelt underformål.

Arealformålene er:

1. Bebyggelse og anlegg. Underformål (for eksempel): boligbebyggelse, fritidsbebyggelse, sentrumsformål, kjøpesenter, forretninger, uteoppholdsarealer mv.
2. Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur.
3. Grønnstruktur. Underformål: naturområder, turdrag, friområder og parker.
4. Forsvaret.
5. Landbruks-, natur, friluftsformål samt reindrift (LNFR).
6. Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone.

Flere hovedformål kan ikke brukes på samme areal, men underformål kan kombineres under hovedformålene.

For eksempel kan et uteområde ikke reguleres til friområde dersom det er ment å tjene som uteareal for en barnehage. Det formålet som er riktig vil være arealformål Bebyggelse og anlegg, med underformål offentlig tjenesteyting (uteområde barnehage).

I byggeområder vil det være behov for å sette av areal til utendørs aktiviteter for barn og ungdom. På kommuneplannivå ansees dette som en nødvendig forpliktelse som ligger innbakt i arealformål Bebyggelse og anlegg og som kan detaljeres i påfølgende reguleringsplan. Lekeområder og friområder kan også vises som en egen arealbruk gjennom bruk av underformålet uteoppholdsarealer.

Arealformålet Grønnstruktur benyttes for å angi de overordnede grøntområdene i tettsteder og byer. Det gjelder grønne arealer som er sammenhengende eller tilnærmet sammenhengende og som dekker allmenhetens behov for rekreasjonsarealer i byer og tettsteder. Arealformål Grønnstruktur må skilles fra arealformålet LNFR og arealformål Grønnstruktur med underformål uteoppholdsareal.

Grønnstruktur kan alternativt angis som en hensynssone i kommuneplanens arealdel. Dersom hensikten er å opparbeide og tilrettelegge for barns bruk i et område som er avsatt til grønnstruktur, må det velges et underformål som park eller friområde som gir anledning til dette. Les mer om grønnstruktur og friluftsliv i byene på Miljødirektoratets nettside.

Arealformålet LNFR benyttes i de tilfeller hvor kommunen ønsker å avsette større areal som imøtekommer natur- og friluftslivsinteresser. I slike områder vil det være begrenset adgang til å oppføre bygninger og iverksette tiltak.

3.2.21 Generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel

I pbl § 11-9 omtales åtte punkter der kommunen har hjemmel til å formulere generelle bestemmelser til arealdelen. Vi vil trekke frem følgende hjemler som er viktige når barn og unges interesser skal ivaretas:

Kommunen kan uavhengig av arealformål vedta bestemmelser til kommuneplanens arealdel om:

• 4. rekkefølgekrav for å sikre etablering av samfunnsservice, teknisk infrastruktur, grønnstruktur før områder tas i bruk og tidspunkt for når områder kan tas i bruk til bygge- og anleggsformål, herunder rekkefølgen på utbyggingen,
• 5. byggegrenser, utbyggingsvolum og funksjonskrav, herunder om universell utforming, leke-, ute- og oppholdsplasser, skilt og reklame, parkering, frikjøp av parkeringsplasser etter § 28-7 og utnytting av boligmassen etter § 31-6.

§ 11-9 nr. 4 gir anledning til å formulere rekkefølgebestemmelser for å sikre at et område ikke bygges ut før det for eksempel er etablert nødvendig teknisk infrastruktur (energiforsyning, vei, vann og avløp), grønnstruktur (for eksempel park) og samfunnsservice (barnehager og skoler) som må til for å betjene det aktuelle området.

Hensikten med en slik formulering er for eksempel å sikre det bygges barnehager og skoler ved behov. Detaljer omkring vei, fortau, gang/sykkelvei og eventuelle omkringliggende grøntområder vil avklares nærmere når reguleringsplanen utarbeides, men kan altså sikres/hjemles i arealdelens bestemmelser.

Etter § 11-9 nr. 4 kan kommunen vedta rekkefølgekrav for å sikre bl.a. etablering av grønnstruktur, som lekeplasser og utearealer før områder tas i bruk og bestemme rekkefølgen på utbyggingen. Dette er et virkemiddel for å sikre at omgivelsene rundt boligene blir ferdig opparbeidet, anvendbare, trygge og trivelige for bl.a. barn og unge. Videre vil man sikre at alle beboere, inkl. barn og unge får lett tilgang til og trygge ferdselsårer til større grøntarealer, parker og friluftsområder som ligger litt unna boligområdet.

§ 11-9 nr. 5 gir kommunen anledning til å formulere krav til leke- ute- og oppholdsplasser og universell utforming i arealdelen. Krav til tilgjengelighet, størrelse på gitte formål, stignings- og solforhold er også eksempler på funksjonskrav som kan tas inn i arealdelens bestemmelser. Kommunen kan også utarbeide egen norm som fastsetter ytterligere krav til funksjon og fysisk utforming av leke- og oppholdsarealer. I tråd med § 11-9 kan normen hjemles i kommuneplanen.

Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging (RPR BU) punkt 4 c stiller krav om at kommunen må utarbeide egne bestemmelser og retningslinjer om omfang og kvalitet på arealer og anlegg av betydning for de unge. Dette er sammenfallende med det § 11-9 nr. 5 gir anledning til.

Mindre barn har begrenset aksjonsradius. Det er derfor vesentlig at arealer og anlegg som er ment for de ulike aldersgruppene, er store nok og egnet for lek og opphold på ulike årstider. Avsatte arealer må tilrettelegges for ulike aldersgrupper og være egnet som sted for samhandling mellom barn, unge og voksne.

Arealene må også ha god tilgjengelighet. Ferdselsårene mellom lekearealer og der barna bor må være trafikksikre. Arealer og anlegg som tilrettelegges for barn og unge skal være sikret mot støy og annen helsefare. Arealene som settes av må vurdere i lys av RPR BU punkt 5 a og b. Det er kommunen som må sørge for at disse kravene innfris i arealplanen med tilhørende bestemmelser. Hjemmelen finnes i § 11-9 nr. 5.

De fleste kommuner formulerer bestemmelser til kommuneplanens arealdel om at det skal opparbeides varierte lekeplasser f.eks. som sandlekeplasser, kvartalslekeplasser, balløkker og større lekeområder. RPR BU punkt 5 b poengterer at barn skal ha tilgang til arealer hvor de kan skape sitt eget lekemiljø.

Kartlegging av barn og ungdoms bruk av arealer er et godt redskap for å få oversikt og ta hensyn til deres arealbruk og behov når kommuneplanens arealplan skal utarbeides. Barnetråkk er som nevnt en måte å kartlegge barns bruk av arealer.

RPR BU punkt 5 c stiller krav til kommunen om at det skal avsettes tilstrekkelig store nok areal til barnehager. Formuleringen gjelder både nye og eksisterende barnehager. Dette må avklares i kommuneplanens arealdel og senere følges opp i reguleringsplaner.

Veilederen til forskrift til miljørettet helsevern i barnehager og skoler gir mer utfyllende informasjon om kvalitet og størrelsen på uteområdet. Veilederen IS-2072 utdyper forskriften og omtaler uteområdet for barnehager. Her oppgis det at uteområde for barn mellom 0-3 år skal være 24 m² per barn og at det skal være 33 m² per barn over 3 år. Veilederen IS-2073 gjelder tilsvarende for skoler og har anbefalinger om størrelsen på skolegården. Kvaliteten på arealene som settes av til barnehage- og skoletomt må vurderes nøye.

Det er vesentlig at uteområdene på tomta har tilfredsstillende variert og utfordrende terreng som gjeldende forskrifter angir. Dersom kommunen avviker vesentlig fra veilederens anbefalinger, må valgene dokumenteres og begrunnes. Byggteknisk forskrift TEK17 med veileder gir i kapittel 8 mer nyttig og utfyllende informasjon når areal til barnehage- og skoletomt skal settes av i arealplanen.

3.2.22 Bestemmelser til arealformål (§ 11-10 ) etter § 11-7 nr. 1, 2, 3, og 4

Etter loven kan kommunen formulere supplerende bestemmelser til arealformål kun i «nødvendig utstrekning». Kommunen kan gjennom å vedta bestemmelser i kommuneplanens arealdel tilrettelegge og sørge for sammenhengende grønnstruktur, innslag av natur og grøntområder i boligområder og korte avstander til gode plasser for lek og fysisk aktivitet for barn og unge.

Kommunen kan også vedta bestemmelser om krav til at det legges frem en plan for uteområdene. Kommunene kan også legge premisser for kvaliteter ved å stille krav til sol og lys, arealstørrelser og avstander i utearealene i nye planer.

Etter § 11-10 nr. 2, kan kommunen gi bestemmelser om fysisk utforming av anlegg og etter nr. 3 angi hvilke arealer som skal være til offentlig formål eller fellesareal.

Det gis anledning til å formulere bestemmelser om fysisk utforming av eksempelvis trafikkanlegg, idrettsanlegg og parkeringsanlegg for sykler ved nye skoler og barnehager.

Kommunen kan også fastsette minste uteoppholdsareal (MUA) iht. § 5-6 i teknisk forskrift av 2017 (TEK17) til felles og privat bruk i utfyllende bestemmelser til kommuneplanens arealdel. MUA er praktisk å bruke i plan fordi det er et kjent begrep i byggesaksbehandlingen.

I tillegg kan kommunen i § 11-19 nr. 3 gi bestemmelser om hvilke areal som skal være offentlig formål eller fellesareal. Et offentlig areal er åpent for alle, mens det gjennom bestemmelsene til en plan skal avklares hvem fellesarealet er felles for. En balløkke som er regulert som fellesareal for borettslagets medlemmer kan hindre barn fra nabolaget å bruke løkka. For barn og unge har det stor betydning at de arealene i nabolaget som skal kunne brukes av alle, gis bestemmelse om offentlig formål.

3.2.23 Oppstart av arbeid med kommuneplan jf. § 11-12

Bestemmelsen beskriver regler om varsling og kunngjøring når arbeidet med ny kommuneplan starter. Loven sier at berørte organer og andre interesserte skal varsles om formål og viktige problemstillinger for planarbeidet. Barn og unges arealinteresser kommer inn under dette begrepet. RPR BU er et sentralt verktøy når man skal vurdere hvilke viktige problemstillinger som berører de unge. Dersom arealer som har vært i bruk, er i bruk eller er viktige for barn og unge foreslås omdisponert til byggeformål, må det forklares i varsel om oppstart.

Kommunen må også sørge for at informasjonen i oppstartsvarselet blir tilpasset og gjort tilgjengelig slik at barn og unge forstår hva det gjelder. Kommunen skal selv legge til rette for en aktiv medvirkningsprosess der de unge får anledning til å delta, dersom de ønsker det.

3.2.24 Utarbeiding av planprogram

Samtidig med kunngjøring av oppstart av arbeid med ny kommuneplan sender kommunen vanligvis ut planprogrammet til offentlig ettersyn (§ 11-13).

Planprogrammet skal utarbeides etter reglene i § 4-1 som beskrevet over. Planprogrammet skal gjøre rede for hensikten med kommuneplanen, om alternativer som er vurdert, liste over behov for utredninger, og foreslå opplegg for medvirkning, herunder med barn og unge.

3.2.25 Høring av planforslag

I følge § 11-14 skal forslag til kommuneplanens samfunnsdel og arealdel sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn med uttalelsesfrist på minst seks uker. Av saksfremlegget som følger planen i høringsperioden, skal det fremgå hvordan virkningen av planen og innkomne uttalelser til planforslaget har vært vurdert og også presentere hvilken betydning disse er tillagt i planforslaget.

Det forutsettes at det i planforslaget vurderes konsekvenser for barn og unge ved de foreslåtte løsningene i planen. Denne vurderingen kan inngå som en del av planbeskrivelsen.

Forslag til kommuneplan skal presenteres og gjøres tilgjengelig ogtilpasses barn og unge som i høringsperioden har lyst og interesse av å delta og komme med innspill.

Kommunen må i saksfremstillingen gjøre rede for hvordan aktuelle krav og retningslinjer som i RPR BU punkt 4 og 5 er fulgt opp i plankart og bestemmelser. Dette må sees i sammenheng med Barnekonvensjonens krav om å legge barnas beste til grunn for beslutninger.

3.2.26 Reguleringsplanlegging.

Det er to typer reguleringsplaner; områdereguleringsplan og detaljreguleringsplan. Begge plantypene skal følge opp kommuneplanens arealdel og gi mer detaljerte føringer og beskrivelser av arealbruken for et område. Reguleringsplaner består av et plankart og bestemmelser, og bestemmelser i reguleringsplaner er juridisk bindende for arealbruken i området. Vedtak av disse planene er enkeltvedtak etter forvaltningslovens § 2 b.

Områderegulering (§ 12-2) utarbeides av kommunen for å avklare arealbruken i et større område. Hensikten er å avklare hovedstrukturene og prinsippene for bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser i et område, og/eller legge rammer for videre detaljering. Kommuneplanens arealdel kan stille krav om at det skal utarbeides en områderegulering. Detaljregulering (§ 12-3) er en plan for et avgrenset område. Planen følger opp og detaljerer hovedtrekkene som er vist i kommuneplanen, eller i en områderegulering om den foreligger for arealene.

3.2.27 Områderegulering. Vurderingstemaer for barn og unges interesser

I en områderegulering vil barn og unges oppvekstmiljø kunne vurderes og planlegges helhetlig. Aktuelle vurderingstemaer kan være uteområder, lys og solforhold, variert terreng, lekeplasser/uteareal på tomten, attraktiv del av tomten og uteareal/lekeplass i nærhet til bolig. Det kan være aktuelt å utrede hvordan disse er med hensyn til synsfelt fra bolig, tilgang til grøntstruktur og trafikksikkerhet.

Områderegulering kan gi større muligheter for å sikre utearealer og trafikktrygge forbindelser for større barn mellom bolig og parker, plasser og grønne areal i tettsteder og bystrøk. Utearealer og parker i boområdene må henge sammen og være tilgjengelige. Dette er spesielt viktig for å få til gode og funksjonelle nærmiljø for barn og unge.

3.2.28 Detaljregulering. Vurderingstemaer for barn og unges interesser

For å ivareta barn og unges interesser vil det være aktuelt å vurdere elementer som bl.a. uteoppholdsarealer, utelekeplasser, lys- og solforhold, hva som er attraktiv del av tomten, avstand mellom uteareal/ lekeplass og bolig, synsfelt fra bolig, tilgang til grøntstruktur, gangveier, stier og trafikksikkerhet. Se Veilederen om reguleringsplaner.

3.2.29 Arealformål i reguleringsplan jf. § 12-5

Inndelingen i arealformål for reguleringsplaner er i hovedtrekk den samme som for kommuneplanens arealdel. Underformålene er også stort sett sammenfallende. Hovedformålene kan kombineres innbyrdes og med hensynssoner. Det samme kan underformål.

De formål som benyttes er bindende for arealbruken innenfor området. Det er også slik at kommunen må nytte den arealformen som området er ment å tjene. Eksempelvis kan ikke en skolegård reguleres til friområde, dersom den er ment å tjene som uteområde for elevene. Da vil arealformålet Bebyggelse og anlegg, og underformål bebyggelse for offentlig tjenesteyting vil være riktig formål.

Valget av arealformål tilsvarer den type arealbruk som er bestemt i overordnede planer.

Arealformålet Grønnstruktur benyttes i en reguleringsplan primært for å dekke de større og sammenhengende grøntområdene som ligger utenfor, og enkelte ganger innenfor, bebyggelsen. Underformålene som kan benyttes er naturområder, turdrag, friområder og parker. Velges de tre siste som underformål vil det gi mulighet for å foreta en viss opparbeidelse og tilrettelegging til nytte og glede for allmenheten, herunder barn og ungdom.

Leke- og oppholdsareal hører naturlig med i en reguleringsplan for boligutbygging og er like nødvendig som interne veier i et boligområde. I denne sammenheng er det er nyttig å vite forskjellen i bruk av arealformålet Bebyggelse og anlegg med underformålet Uteoppholdsarealer og Arealformål Grønnstruktur.

Uteoppholdsareal er fellesareal for de som bor i området, mens grønstrukturen som hovedregel er offentlig tilgjengelig.

Underformålet Uteoppholdsarealer benyttes når arealer er knyttet direkte til bebyggelsen. Arealformålet Grønnstruktur er større og mer eller mindre sammenhengende grønne områder som ligger innenfor eller i tilknytning til større tettsteder og byer. Uteoppholdsareal og Grønnstruktur kan langt på vei sammenliknes mot det som tidligere hadde betegnelsen «interne og eksterne friområder».

Valg av både formål og underformål er viktig for å legge til rette for et godt oppvekstmiljø og imøtekomme de behov barn og unge har.

Kommunen må selv sørge for at det avsettes tilstrekkelig med uteoppholdsarealer og grønnstruktur som innfrir målsettingen i RPR BU.

Reguleringsplanen må sette av arealer til lek og opphold i tråd med de formuleringer som finnes i kommuneplanens bestemmelser til arealdelen. Se også RPR-BU, punkt 5 a og b. Omdisponering av arealer bør vies spesiell oppmerksomhet jf. RPR BU punkt 5 d.

Dersom det skjer en omdisponering av areal, enten fra uregulert til regulert areal eller en omregulering av allerede regulert areal, skal det alltid vurderes om arealet som ønskes regulert eller omdisponert har vært i bruk, er i bruk eller kan ha nytteverdi for barn og unge i fremtiden. Se også omtale i 3.2.5 om Planprogram, 3.2.6. om Planbeskrivelse, 3.2.18. Vurderingstema om kommuneplanens arealdel.

Byggteknisk forskrift TEK17 med veileder gir i kapittel 8 gir mer nyttig og utfyllende informasjon om de krav som stilles til opparbeidet uteareal for barnehage- og skoletomter som skal settes av i arealplanen.

3.2.30 Bestemmelser i reguleringsplan jf. § 12-7

Under trekker vi frem en del bestemmelser som relevante for å ivareta barn og unges interesser i planleggingen.

I reguleringsplan kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser til arealformål og hensynssoner om følgende forhold (utdrag):

• 1. grad av utnytting, utforming herunder estetiske krav, og bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet,
• 2. vilkår for bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet, eller forbud mot former for bruk, herunder byggegrenser, for å fremme eller sikre formålet med planen, avveie interesser og ivareta ulike hensyn i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet,
• 4.funksjons- og kvalitetskrav til bygninger, anlegg og utearealer, herunder krav for å sikre hensynet til helse, miljø, sikkerhet, universell utforming og barns særlige behov for leke- og uteoppholdsareal,
• 10. krav om særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen, og at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, sosiale tjenester, helse- og omsorgstjenester, barnehager, friområder, skoler mv. er tilstrekkelig etablert,
• 14. hvilke arealer som skal være til offentlige formål eller fellesareal.

Både for område- og detaljreguleringer gis det i «nødvendig grad» anledning til å formulere bestemmelser til de arealformål og hensynssoner som er nevnt i paragrafen. Flere av disse berører barn og unges interesser.

Merk at det til arealdelen også kan være bestemmelser om uteoppholdsareal som må følges opp i områdereguleringer og detaljreguleringer.

§ 12-7 punkt 1 Grad av utnytting er antakelig det viktigste styringsmiddelet for å forme ny bebyggelse både på ubebygd mark og ved fortetting. Grad av utnytting skal angis i reguleringsplan for byggeområder. Bestemmelser til arealformål kan også gjelde høyde på bygg og utforming av utearealer rundt bygg. Byggteknisk forskrift (TEK 17) kapittel 8 har bestemmelser som stiller krav til opparbeidelse av uteareal (atkomst, parkering og uteoppholdsarealer) og plassering av byggverk. Det gjelder både for boligtomta, barnehagen og skoleanlegget. Forskriften skal alltid følges når areal avsatt i planen skal opparbeides. Grad av utnytting angis og beregnes i samsvar med TEK 17, se veileder: Grad av utnytting.

§ 12-7 punkt 4 i gir anledning til å formulere bestemmelser om funksjons- og kvalitetskrav til bygninger, anlegg og utearealer, herunder krav for å sikre hensynet til helse, miljø, sikkerhet, universell utforming og barns særlige behov for leke- og uteoppholdsareal. Hensikten er å beskrive hvordan disse forholdene skal ivaretas ved utbygging av et område.

Uterommet bør ha en utforming som gir mulighet både for opphold og sosialt samkvem, rekreasjon, lek og spill i de ulike årstidene. Arealene bør kunne brukes av ulike aldersgrupper og gi mulighet for samhandling mellom barn, unge, voksne og eldre uavhengig av funksjonsevne. Se TEK17 § 8-3 om minste uteoppholdsareal (MUA) og § 8-4 om uteoppholdsareal. I både område- og detaljregulering kan det gis bestemmelser til arealformål om krav til kvalitet og utforming av arealer og fysiske omgivelser som sikrer definerte funksjonskrav. Gjennomtenkte og praktisk gode planer legger grunnlaget for at barn og unge skal få sine rettigheter ivaretatt jf. pbl. § 12-7 nr. 4.

Tilgjengelighet, størrelse, plassering, sikringstiltak, universell utforming, stignings- og solforhold er eksempel på kvalitets- og funksjonskrav til leke- og oppholdsarealer som ofte er nevnt i bestemmelsene til kommuneplanens arealdel. Dette må også ivaretas i bestemmelsene til en reguleringsplan. Det vises for øvrig også til RPR BU punkt 5 a og b for beskrivelse av når arealer som er ment for barn og unge skal avsettes i reguleringsplanen.

Kapittel 5 i TEK17 gir også kommunen anledning til å stille krav i reguleringsplanens bestemmelser om bruk og utforming av arealer og bygninger innenfor avgrensningen av en reguleringsplan. Det kan dreie seg om grad av utnytting, høyder, minste lekeareal per boenhet, utforming av uteareal, støyskjerming o.l. Bebygd areal, kjøreareal og parkering regnes ikke som uteareal.

Kommunen har anledning til å utforme bestemmelser som hindrer fjerning av vegetasjon og andre inngrep i friluftsområder og naturområder som inngår i planen. Dette kan være aktuelt dersom områdene for eksempel er viktige for barn og unges mulighet for lek og rekreasjon.

§ 12-7 punkt 10 gir hjemmel til å fastsette rekkefølgebestemmelser som sikrer at tiltak etter planen, dvs. innenfor planområdet, gjennomføres etter en bestemt rekkefølge. Det kan stilles krav om at lekeareal og annet uteoppholdsareal skal være ferdigstilt før boligområdet kan tas i bruk (brukstillatelse). Slike bestemmelser er mye brukt, og er svært viktige for at kostnaden med å etablere lekeareal blir tatt av utbygger. Det er også hjemmel til å kreve at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, sosiale tjenester, helse- og omsorgstjenester, barnehager, friområder, skoler mv. er tilstrekkelig etablert. Slike tiltak kan ligge utenfor planområdet, men kan sikres etablert gjennom rekkefølgebestemmelsen dersom de er nødvendig for å betjene planområdet.

Det kan i reguleringsplanen i utgangspunktet bare gis bestemmelser som regulerer arealbruk og tiltak innenfor området som planen gjelder for. Det kan imidlertid gis bestemmelser i planen som stiller vilkår om at for eksempel barnehage, skole eller gang/sykkelvei som ligger utenfor planområdet skal være etablert, før utbygging av planområdet kan starte (rekkefølgebestemmelse). Dette fordi det her dreier seg om teknisk anlegg og samfunnstjenester som knytter seg til og skal betjene det området som reguleres.

Se kap. 3.2.21 om rekkefølgebestemmer.

§ 12-7 punkt 14 gir hjemmel til å fastsette om et areal skal være offentlig formål eller fellesareal. For å sikre barn arealer er det viktig at leke- og oppholdsarealer som er ment å tjene hele boligområdet bør det reguleres til offentlig formål. Areal som avsettes til fellesareal for lek kan bare benyttes av dem planens bestemmelser beskriver at arealet er felles for. Det kan ekskludere de barn som hører til andre deler av boligområdet. Det er derfor viktig å vurdere planområdet i sammenheng med området rundt, også for å sikre at barn og unge får tilstrekkelige og gode leke- og uteoppholdsarealer i nærheten av der de bor.

Det er bestemmelser til en plan som avklarer om også en regulert vei er offentlig eller privat. For barn og ungdom er det vesentlig at kommunen gjennom bruk av bestemmelser sikrer at viktige ferdselsårer for de unge blir offentlig tilgjengelige.

3.2.31 Oppstart av reguleringsplanarbeid jf. § 12-8

Når planarbeidet igangsettes, skal berørte offentlige organer og andre interesserte varsles. Når forslagsstilleren er en annen enn planmyndigheten selv, skal planspørsmålet først legges fram for planmyndigheten i et møte, gjerne kalt oppstartsmøte.

Oppstartsmøtet er viktig. Det er kommunens plikt å fortelle hvilke rammer og føringer som det må tas hensyn til i planprosessen. Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging er slike rammer som og må presenteres. Barn og unges representant kan også være med på oppstartsmøtet. Vedkommende erstatter ikke barna selv, men kan legge frem synspunkter om hva planen må ta hensyn til eller synspunkter som kan bidra til for å sikre eller gi gode oppvekstmiljø.

Kommunen må også informere om kravene i § 5-1 om forslagstillers ansvar for å gjennomføre aktiv medvirkning fra barn og unge.

Det skal også avklares om planforslaget utløser krav om planprogram og konsekvensutredning. Se beskrivelse av §§ 4-1 og 4-2.

Det er krav til at det skrives referat fra oppstartsmøte, og det vil kunne vise om kommunen har opplyst om RPR BU, og om hvem som var til stede.

Når reguleringsplanarbeidet starter opp blir planen lagt ut åpent for offentlig ettersyn, for å motta merknader ved at det blir kunngjort i ei avis og elektronisk medium. I tillegg skal det sendes varsel til de som er høringsparter, det vil si offentlige myndigheter, aktuelle organisasjoner, naboer, barn og unge.

3.2.32 Utbyggingsavtaler etter §§ 17-1 – 17-7

En utbyggingsavtale inngås mellom utbygger eller grunneier og kommunen. Avtalen gjelder utbyggingen av et område som inngår i kommuneplanen arealdel eller den gjelder en reguleringsplan. Hensikten er at det skal bli klart hvilke forutsetninger kommunen stiller og hvilke forpliktelser utbygger påtar seg for et utbyggingsområde. Avtalen tar utgangspunkt i planen og dens bestemmelser som kommunestyret har vedtatt (§§ 17-2 – 17-3).

Kommunen skal legge til rette for medvirkning av berørte grupper og interesser. Barn og unge er stort sett en berørt gruppe i en utbyggingsavtale. Dette fordi utbyggingsavtalen kan omfatte å sikre at planen bestemmelser om leke- og oppholdsarealer, gang/sykkelveier, tilgang til grønnstruktur, bade- og rekreasjonsarealer og annet blir opparbeidet.

Barn og unges representant skal se til at interessene til barn og ungdom blir ivaretatt i alle saker som behandles etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Vedkommende bør derfor få oversendt forslag til utbyggingsavtaler til uttalelse for å vurdere om forholdet mellom avtalen og planens bestemmelser ivaretar barn og unges interesser eller ikke.

3.2.33 Dispensasjon jf. §§ 19-1 – 19-4

Dispensasjon innebærer at en tiltakshaver etter søknad gis unntak fra planer og bestemmelser. Det kan bare gis dispensasjon dersom vilkårene i § 19-2 er oppfylt.

Konsekvenser for barn og unge skal tillegges særlig vekt ved vurdering av om det kan gis dispensasjon (jf. RPR BU). Kommunen bør også vurdere om det er nødvendig å stille vilkår for avbøtende tiltak i forhold til barn og unges interesser.

Regionale og statlige myndigheter skal alltid gis anledning til å uttale seg før det gis dispensasjon, dersom deres saksområde blir direkte berørt. Barn og unges interesser er et slikt saksområde. I slike saker vil RPR BU punkt 5 bli lagt til grunn for fylkeskommunens og statsforvalterens vurdering og uttalelser om søknaden.

3.3 Byggesaksdelen av plan- og bygningsloven

Byggesaksbehandlingen skal sikre at byggetiltak gjennomføres i samsvar med lov og forskrift og planvedtak.

Barn og unges interesser ivaretas i første rekke gjennom planbestemmelser. Krav i plan skal ivaretas ved byggesaksbehandling.

Byggesaksforskriften (SAK10) skal bidra til å sikre gjennomføring av lovens formål gjennom krav til søknader, saksbehandling, ansvar i byggesaker, gjennomføring av tilsyn, kontroll, samt bestemmelser om overtredelsesgebyr.

3.3.1 Søknadsplikt etter § 20-2

Byggetiltak kan ikke iverksettes uten godkjent søknad. Utfyllende liste over tiltak som krever byggetillatelse står i § 20-1, og ytterligere bestemmelser i § 20-2 -20-6. 

3.3.2 Forhåndskonferanse etter § 21-1

Loven sier:

«For nærmere avklaring av rammer og innhold i tiltaket kan det holdes forhåndskonferanse mellom tiltakshaver, kommunen og andre berørte fagmyndigheter. Andre berørte kan også innkalles. Forhåndskonferanse kan kreves av tiltakshaver eller plan- og bygningsmyndighetene.»

På forhåndskonferanse for byggesaken etter pbl § 21-1 må det orienteres bredt om tiltakets forutsetninger og plangrunnlaget på den aktuelle eiendommen, herunder barn og unges interesser.

På forhåndskonferansen vil det være naturlig å nevne at ifølge pbl § 1-1 skal barn og unges interesser ivaretas i planleggingen og i det enkelte byggetiltak. Disses interesser ivaretas i første rekke gjennom planbestemmelser, men det blir viktig å presisere at krav i plan skal ivaretas ved byggesaken, og at den som fremmer byggesaken også er ansvarlig for at byggesaken ivaretar disse interessene.

Krav til innsendte dokumenter skal også angis på dette møtet, og i denne sammenheng vil det for eksempel er det viktig å få en god situasjonsplan som etterkommer kravene i reguleringsplanen.

3.3.3 Nabovarsel

Det går frem av paragrafen § 21-3 første ledd at før søknad (se pbl. § 20-1) sendes inn, skal naboer og gjenboere varsles av den som søker hvis ikke disse skriftlig har meddelt at de ikke har merknader til søknaden.

Andre ledd sier at varsel etter første ledd kan unnlates når arbeidet ikke, eller i liten grad, berører interessene til naboer og gjenboere. Kommunen kan likevel kreve varsling av naboer og gjenboere som ikke er varslet, dersom den finner at vilkårene for unnlatt varsling ikke er oppfylt.

Kommunen kan også kreve at andre eiere eller festere enn de som er nevnt i første ledd, skal varsles. Dette kan for eksempel skje dersom kommunen mener byggetiltaket får konsekvenser for barn og unges bomiljø.

3.3.4 Tilsynsplikt

Kommunen har plikt til å utføre tilsyn i byggesaker iht. § 25-1. Plikten gjelder generelt. Det er ikke regelfestet hvilke forhold som eventuelt skal vurderes. Kommunen skal imidlertid ha en strategi der det oppgis utvelgelse og prioritering av forhold som følges opp. Dette kan for eksempel gjelde om tiltaket er plassert iht. til godkjent situasjonsplan. Et annet eksempel kan være om tiltaket som er en lekeplass er utformet iht. til godkjent situasjonsplan.

3.3.3 Den ubebygde del av tomta. Fellesareal

Loven sier i § 28-7 første og andre ledd:

«Uteareal skal innenfor sin funksjon være universelt utformet i samsvar med forskrifter gitt av departementet. Uteareal for arbeidsbygg skal være universelt utformet i samsvar med forskrift gitt av departementet.

Uteareal på tomta skal gjennom størrelse, utforming og beliggenhet mv. sikre forsvarlig oppholdssted i det fri for beboerne og i nødvendig utstrekning muliggjøre lek, rekreasjon, avkjørsel og parkering av biler, motorsykler, sykler o.l. Opparbeidet uteareal på tomta skal kunne brukes av alle innenfor tillatelsens formål. Kommunen kan godta at fellesareal avsettes for flere eiendommer.»

§ 28-7 inneholder generelle krav til uteoppholdsareal. Bestemmelsen sikrer blant annet at et uteareal skal være egnet for barn der dette er en forventet brukergruppe.

Grad av utnytting er sammen med arealformål og planbestemmelser viktige premisser for utvikling av et område, med hensyn til bærekraftig stedsutvikling og utvikling av gode bo- og nærmiljø. Man bør utrede ulike grader av utnyttelse som egner seg på tomta og fastsette forholdene som anbefales i reguleringsplanen.

Iht. TEK 17 er det i en byggesak satt krav til utforming av opparbeidet uteoppholdsarealer som etter sin funksjon skal være egnet til rekreasjon, lek og aktiviteter for ulike aldersgrupper. Ved byggesaksbehandling skal kommunen bekrefte at det er prosjektert i tråd med gjeldende bestemmelser. Kommunen kan føre tilsyn med at et lekeområde er prosjektert og/eller om det er utført etter gjeldende lov og forskrifter.

Se Byggteknisk forskrift (TEK 17) kapittel 8, spesielt Opparbeidet uteareal § 8-3 og Veileder Grad av utnytting H-2300.