3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Finanspolitikkens rolle i den økonomiske politikken

Finanspolitikken styrer utviklingen i statens finansformue og størrelsen på offentlig forvaltning. Dermed påvirker den også sammensetningen av og størrelsen på samlet etterspørsel etter arbeidskraft, varer og tjenester. I Norge gir oljeinntektene et grunnlag for at skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien kan holdes litt under nivået på offentlige utgifter. Samtidig gjør oljevirksomheten det mer krevende å oppnå en stabil utvikling i fastlandsøkonomien. Inntektene fra olje- og gassvirksomheten er høye i en periode, svinger mye, og vil etter hvert ta slutt. Mange land har erfart at for høy bruk av inntekter fra naturressurser kan føre til krevende tilpasninger når inntektene senere faller (hollandsk syke). Dette understreker behovet for en forsvarlig innfasing av inntektene. Inntektene bør også benyttes til tiltak som kan øke produktivitetsveksten og legge til rette for langsiktig vekst og velstandsutvikling.

Et viktig siktemål med Statens pensjonsfond og handlingsregelen for bruk av oljeinntekter er å legge til rette for varig høy verdiskaping og en stabil utvikling i fastlandsøkonomien. Som et ledd i dette overføres statens nettoinntekter fra petroleumsvirksomheten i sin helhet til Statens pensjonsfond utland. Etter vedtak i Stortinget overføres hvert år et beløp tilbake til statsbudsjettet for å dekke underskuddet i budsjettet utenom petroleumsinntektene. Slik frikobles bruken av olje- og gassinntektene fra opptjeningen av dem. Det bidrar til stabilitet i det norske valutamarkedet og til å skjerme statsbudsjettet fra svingninger i finansformuen og i inntektene fra olje og gass.

Regjeringen vil føre en ansvarlig økonomisk politikk basert på handlingsregelen for bruk av oljeinntekter, jf. boks 3.1. Den økte bruken av oljepenger skal vris i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt skattelettelser som fremmer vekst. Bruken av oljepenger skal tilpasses situasjonen i økonomien innenfor handlingsregelens rammer. Det legger til rette for en gradvis opptrapping i bruken av statens inntekter fra olje og gass og reduserer faren for en for sterk nedbygging av konkurranseutsatt sektor. Når bruken av midler følger realavkastningen av fondet, kommer olje- og gassformuen også framtidige generasjoner til gode.

De siste årene har kapitalen i Statens pensjonsfond utland økt svært raskt. I 2013 alene økte fondet med over 1 200 mrd. kroner, og kapitalen utgjør nå mer enn to års verdiskaping i fastlandsøkonomien. Erfaringene viser at både valutakurser og aksje- og obligasjonskurser kan endres kraftig og raskt. Svingninger i fondets verdi og i forventet fondsavkastning vil dermed kunne bli betydelige sett i forhold til størrelsen på statens øvrige inntekter og norsk økonomi, og særlig sett i forhold til den underliggende veksten i fastlandsøkonomien fra ett år til det neste. Med et stort fond blir dermed banen for forventet fondsavkastning mindre egnet som operativt mål for finanspolitikken på kort sikt. Dette illustreres av dagens situasjon, der en rask tilbakevending til forventet fondsavkastning ville gitt en svært sterk økning i bruken av oljeinntekter over en kort tidsperiode. Regjeringen vil på denne bakgrunn sette ned et ekspertutvalg som skal vurdere praktiseringen av retningslinjene for bruken av oljeinntekter i lys av den kraftige veksten i Statens pensjonsfond utland og utfordringene for norsk økonomi på kort og lang sikt, jf. boks 3.2.

Det er viktig at finanspolitikken har spillerom til å kunne håndtere uforutsette hendelser. I tillegg til svingninger i verdien av fondet, er det også usikkerhet om den underliggende utviklingen i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien. Ved et økonomisk tilbakeslag kan anslaget for disse inntektene bli satt betydelig ned, slik vi så i flere land etter finanskrisen. Regjeringens forslag til budsjett for 2015 er nærmere omtalt i avsnitt 3.1.3. Handlingsrommet i finanspolitikken på mellomlang sikt er diskutert i avsnitt 3.1.4, mens utfordringene i finanspolitikken på lang sikt er diskutert i avsnitt 3.2. Kommuneforvaltningens økonomi omtales i avsnitt 3.3.

Finanspolitikken må virke sammen med de øvrige delene av den økonomiske politikken for å fremme verdiskaping og økt produktivitet i norsk økonomi. Pengepolitikken er omtalt i avsnitt 3.4, mens finansiell stabilitet er omtalt i avsnitt 3.5. Arbeidsmarkeds- og inntektspolitikken er omtalt i avsnitt 3.6. Regjeringens klimapolitikk er omtalt i avsnitt 3.7.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2014

I saldert budsjett for 2014 ble det lagt opp til et oljekorrigert underskudd på 137,5 mrd. kroner. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ble anslått til 139,0 mrd. kroner. Endringer i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett og ny informasjon om budsjettet og utviklingen i norsk økonomi trekker samlet sett i retning av en svekkelse av budsjettet for 2014, jf. tabell 3.1. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2014 anslås nå til 142,2 mrd. kroner.

Anslaget for betalte skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien i 2014 ble satt ned med 9,2 mrd. kroner fra saldert budsjett til Revidert nasjonalbudsjett. Nye opplysninger om skatteinngangen og utviklingen i norsk økonomi tilsier at anslaget settes ned med ytterligere 4,8 mrd. kroner nå. Nedjusteringene må ses i sammenheng med noe svakere vekst i norsk økonomi, herunder litt lavere anslått lønnsvekst. Den største enkeltposten er redusert merverdiavgift. Også inntektene fra skatt på inntekt, bilavgifter og andre særavgifter er nedjustert.

Kommuner og fylkeskommuner ser ut til å få anslagsvis 0,9 mrd. kroner lavere skatteinntekter i år enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2014.

Skatte- og avgiftsinntektene er høye og svinger mye. De siste årene har den årlige veksten i samlede skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien variert fra 1 pst. til over 10 pst., jf. figur 3.1A. Sammenliknet med saldert budsjett i fjor høst er veksten justert ned med 0,7 prosentenheter for 2013 og 0,9 prosentenheter for 2014.

I beregningene av den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen brukes ikke anslag på faktiske betalte skatter og avgifter, men et anslag på utviklingen i de strukturelle inntektene fra skatter og avgifter fra Fastlands-Norge, jf. boks 3.3. Disse tallene er justert for anslåtte virkninger av konjunkturene i økonomien og enkelte andre forhold. Anslaget for nivået på disse underliggende inntektene fra skatter og avgifter i 2014 ble nedjustert med 2,9 mrd. kroner i Revidert nasjonalbudsjett og reduseres nå med ytterligere 2 mrd. kroner. Hovedårsaken er litt svakere vekstutsikter for norsk økonomi. En mindre del skyldes at anslaget for lønnsveksten ble satt ned i Revidert nasjonalbudsjett. Lavere lønnsvekst gir en om lag like stor innsparing på budsjettets utgiftsside og svekker derfor ikke balansen i budsjettet.

Bruken av oljeinntekter måles ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Endringen i denne størrelsen som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge brukes som et enkelt mål for virkningen av statsbudsjettet på etterspørselen etter varer og tjenester i økonomien. Dette omtales også som budsjettimpulsen. Målt på denne måten anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet å øke med 0,7 prosentenheter fra 2013 til 2014. Det gir en budsjettimpuls som er 0,2 prosentenheter høyere enn det ble lagt opp til i fjor høst. Økningen skyldes bl.a. at bruken av oljeinntekter i 2013 ble lavere enn anslått.

Kilde: Finansdepartementet.

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2014 anslås til 5 545 mrd. kroner. Dette er 69 mrd. kroner mer enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Anslaget er basert på fondsverdien medio august, beregnet netto tilførsel gjennom resten av året og en forutsetning om 4 pst. realavkastning. Det er betydelig usikkerhet om den videre utviklingen i både kronekurs og internasjonale finansmarkeder. Siden midten av august har svakere krone bidratt til å øke verdien av fondet målt i norske kroner. En svakere krone øker imidlertid ikke fondets internasjonale kjøpekraft.

Sammenliknet med Revidert nasjonalbudsjett er anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten for inneværende år nedjustert med knapt 30 mrd. kroner. Nedjusteringen skyldes bl.a. lavere anslag på gassprisen og nye prognoser for produksjon og kostnader for SDØE.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2015

Budsjettet for 2015 innebærer et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 163,7 mrd. kroner. Det er en økning på 17,3 mrd. 2015-kroner fra i år, jf. figur 3.1B. Om lag hver niende krone som brukes over offentlige budsjetter i 2015 vil hentes fra Statens pensjonsfond utland. Uttaket fra fondet utgjør om lag 31 700 kroner per innbygger.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet tilsvarer 6,4 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Det er ½ prosentenhet høyere enn i 2014. Denne økningen omtales også som budsjettimpulsen.

Bruken av oljeinntekter i 2015 anslås å bli 58 mrd. kroner lavere enn forventet fondsavkastning (4-prosentbanen), mot en avstand på 61 mrd. 2015-kroner i 2014. Den betydelige avstanden må ses i sammenheng med den sterke veksten i fondskapitalen de siste årene. Bruken av midler fra Statens pensjonsfond utland i 2015 anslås å svare til 3,0 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til året. Dette er om lag på linje med de gjennomsnittlige rente- og utbytteinntektene i prosent av fondskapitalen de siste 5 årene, jf. figur 3.2. Som figuren illustrerer er dette inntekter som over tid har svingt klart mindre enn avkastningen inklusive kursgevinster og kurstap. Siden 1997 har den gjennomsnittlige årlige realavkastningen i fondet vært rett i underkant av 4 pst.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Avstanden til 4-prosentbanen svarer til 2,3 pst. av BNP for Fastlands-Norge og gir oss en viktig buffer i finanspolitikken. Budsjettanslagene er usikre, jf. boks 3.4. Erfaringer fra både Norge og andre land er at vurderingene av budsjettet kan endres betydelig ved økonomiske tilbakeslag. Flere land har opplevd at det de trodde var stabile, strukturelle skatte- og avgiftsinntekter sviktet i møte med større økonomiske forstyrrelser. For flere OECD-land ble anslagene for strukturell budsjettbalanse revidert ned med 1–2 pst. av BNP i kjølvannet av finanskrisen, jf. figur 3.3A. Norge er også utsatt for svingninger i de internasjonale finansmarkedene. Utviklingen i Statens pensjonsfond utland gjennom 2013, der kapitalen i fondet økte med et beløp som tilsvarer 50 pst. av BNP Fastlands-Norge, illustrerer at også kapitalen i fondet kan endre seg mye fra et år til det neste. Slike endringer kan gå begge veier. I forhold til de svingningene vi kan oppleve i strukturelle skatte- og avgiftsinntekter og i fondskapitalen, er ikke den avstanden vi nå har til 4-prosentbanen spesielt stor. Det så vi fra 2008 til 2009 da uttaket fra fondet økte fra 2,9 til 4,3 pst.

Regjeringens forslag til budsjett innebærer nye bokførte skatte- og avgiftslettelser på 6,9 mrd. kroner i 2015. I tillegg kommer helårsvirkningen av skatte- og avgiftslettelsene i 2014 på om lag 3,1 mrd. kroner bokført. Påløpt utgjør skatte- og avgiftslettelsene i 2015 i underkant av 8,3 mrd. kroner. Skatte- og avgiftsopplegget er nærmere omtalt i kapittel 4.

Realveksten i statsbudsjettets underliggende utgifter anslås til 25,4 mrd. 2015-kroner, som svarer til 2,3 pst. Dette er om lag på linje med gjennomsnittet for de årene der handlingsregelen har virket, jf. figur 3.1D. I løpende kroner er veksten anslått til 5,3 pst., mens statsbudsjettets prisdeflator er anslått til 2,9 pst. Denne deflatoren beregnes fra kostnadssiden med lønnsvekst som viktigste enkeltkomponent. Deflatoren tar dermed ikke hensyn til vekst i produktiviteten i offentlig tjenesteproduksjon. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger til arbeidsledige utenfor. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det på vanlig måte korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold, jf. tabell 3.3.

¹ Finansdepartementets anslag for Norge.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Endringene i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er en enkel indikator for budsjettets virkning på aktiviteten i fastlandsøkonomien. Indikatoren tar for eksempel ikke hensyn til at de enkelte inntekter og utgifter på budsjettet kan ha ulik virkning på norsk økonomi. I tillegg brukes nivået på dette underskuddet som mål på den underliggende bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet.

Ved å styre finanspolitikken etter utviklingen i den strukturelle budsjettbalansen kan vi unngå at utgifter reduseres eller andre inntekter økes for å skjerme budsjettbalansen. Dette innebærer at de såkalte automatiske stabilisatorene i budsjettet får virke. I tillegg til å dempe svingninger i produksjon og sysselsetting gir en slik innretting også bedre kontroll med utviklingen i statens nettoformue over konjunktursykelen. Også i en rekke andre land, herunder landene i EU, står indikatorer for strukturell budsjettbalanse sentralt i de finanspolitiske rammeverkene.

For å belyse hvordan budsjettet påvirker økonomien, supplerer Finansdepartementet den enkle budsjettimpulsen med beregninger fra den makroøkonomiske modellen MODAG. Beregningene omfatter også det økonomiske opplegget for kommunene. Som sammenlikningsgrunnlag brukes et forløp der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning anslås å vokse i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. I noen grad kan dermed virkningen av finanspolitikken undervurderes, siden trendveksten i økonomien også trekkes opp av den økte bruken av oljepenger. Modellberegningene peker i retning av at forslaget til budsjett vil kunne virke litt mindre ekspansivt i 2015 enn det som følger av den enkle budsjettindikatoren, med et utslag i BNP for Fastlands-Norge på knapt ¼ pst. det første året. Dette må bl.a. ses i sammenheng med at modellen tar hensyn til at det normalt tar tid før lavere skatter slår ut i økt etterspørsel. Beregningene tar imidlertid ikke hensyn til at pengepolitikken kan bli endret dersom budsjettet skulle trekke i retning av et annet forløp for inflasjon, produksjon og sysselsetting enn det Norges Bank har lagt til grunn i sine analyser. Videre er beregningene best egnet til å vurdere endringer i budsjettet langs en bærekraftig bane, bl.a. fordi modellen ikke fanger opp eventuelle utslag av endret budsjettpolitikk på forventningene i valutamarkedene, og dermed på valutakursen.

Endringer i budsjettposter som ikke inngår i det oljekorrigerte underskuddet kan også ha betydning for den økonomiske utviklingen og offentlige finanser. Et eksempel på dette er statens utgifter til petroleumsvirksomhet. Gjennom SDØE har staten betydelige utgifter til investeringer på norsk sokkel. For 2015 anslås statens utgifter til SDØEs investeringer til 38 mrd. kroner, om lag som i 2014. Investeringene gir grunnlag for store framtidige inntekter til fellesskapet og er et viktig redskap for å sikre fellesskapet en vesentlig del av grunnrenteinntektene i petroleumsvirksomheten. Målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien er statens utgifter til petroleumsvirksomhet redusert fra 2½ pst. i gjennomsnitt på 1990-tallet til om lag det halve de siste årene.

Statlige kapitaltransaksjoner (såkalte bevilgninger «under streken») inngår heller ikke i det oljekorrigerte underskuddet. Slike transaksjoner er en omplassering av statens finansformue og ikke utgifter eller inntekter som finansieres av skatteinntekter eller oljeinntekter. De kan likevel ha virkning på aktiviteten i økonomien, særlig dersom banksystemet er i ulage. For eksempel var siktemålet med bytteordningen, som ble innført under finanskrisen høsten 2008, nettopp å bidra til at de normale kanalene for kreditt til husholdninger og foretak kunne holdes åpne. Ordningen innebar at bankene kunne låne statspapirer i bytte mot obligasjoner med fortrinnsrett. Også andre aktører kan ønske å nyte godt av at den norske staten har god kredittverdighet, for eksempel i form av statsgarantier eller statlige låneprogrammer med lav rente. For å opprettholde produktiviteten og vekstevnen i økonomien bør imidlertid kredittvurdering og låneutmålinger i stor grad foretas av banker og andre som selv er ansvarlige for sin finansiering og sine tap.

I statsbudsjettet for 2015 foreslås det kapitaltransaksjoner på 236 mrd. kroner på utgiftskapitler og 103 mrd. kroner på inntektskapitler. På utgiftssiden utgjør avdrag på innenlandsk statsgjeld om lag en firedel av det samlede beløpet. Videre tilføres infrastrukturfondet 40 mrd. kroner i ny kapital, mens klimafondet økes med 9¼ mrd. kroner. For statsbankene, boliglånsordningen i Statens pensjonskasse og Eksportkreditt Norge AS er det betydelige beløp både i form av utgifter til nye lånemidler og i form av inntekter fra tilbakebetalinger. Netto anslås det at utlånene fra disse institusjonene vil øke med 35 mrd. kroner.

Sammenliknet med de aller fleste andre OECD-land har Norge solide offentlige finanser. Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2015 anslås til nærmere 2½ ganger BNP for Fastlands-Norge, hvorav det aller meste er plassert i utenlandsdelen. Staten har også eiendeler og gjeld utenom pensjonsfondet. Slik dette måles i statsregnskapet anslås statens egenkapital utenom Statens pensjonsfond til om lag 21 pst. av BNP Fastlands-Norge. Denne andelen har vært rimelig stabil de siste årene, noe som tyder på at sparingen i Statens pensjonsfond ikke er motvirket gjennom reduksjon i den øvrige egenkapitalen. Netto finanskapital framkommer også i nasjonalregnskapet, men her er det brukt andre regnskapsprinsipper. Blant annet er alle eiendelene verdsatt til markedspris.

¹ SDØE er holdt utenom.

² Tallene er nærmere omtalt i vedleggstabell 2.25.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Boks 3.5 Prioriteringene i budsjettet

Oljeinntektene gir Norge store muligheter og må forvaltes godt. Det er derfor sentralt hvordan oljepengene brukes. Da handlingsregelen ble innført i 2001, ble det lagt vekt på at handlingsrommet fra innfasingen av oljeinntektene måtte brukes til å øke vekstevnen i norsk økonomi. Både i St.meld. nr. 29 (2000–2001) og i finanskomiteens innstilling ble det pekt på at skatte- og avgiftspolitikken og satsing på infrastruktur, utdanning og forskning kan støtte opp under vekstevnen i fastlandsøkonomien.

Innfasing av oljeinntekter øker handlingsrommet i budsjettene utover det som følger av den underliggende veksten i skatter og avgifter. For å vurdere hvordan det ekstra handlingsrommet slår ut i de enkelte postene på budsjettet, må vi sammenlikne med en situasjon uten innfasing av oljeinntekter. En slik sammenlikning vil måtte baseres på skjønn. Som et alternativ kan utviklingen på utvalgte områder ses opp mot endringen i det samlede handlingsrommet i budsjettet, dvs. inklusive inntektene fra fastlandsøkonomien. For å få et dekkende bilde må vi også følge utviklingen i kommunesektoren, siden kommuner og fylkeskommuner får store deler av sine inntekter over statsbudsjettet.

Prioriteringen av kunnskap, samferdsel og skattelettelser framgår av figur 3.5. For 2014 og 2015 har den samlede satsingen på kunnskap, samferdsel og skattelettelser vært klart større enn under den forrige regjeringen, i tråd med regjeringens mål. Målt i faste priser øker utgiftene til samferdsel med i gjennomsnitt 4,7 mrd. kroner per år i 2014 og 2015, om lag dobbelt så mye som under den forrige regjeringen. Utgiftene til kunnskap øker i gjennomsnitt med 2,4 mrd. kroner, som er nesten 40 pst. høyere enn gjennomsnittet under forrige regjering. Samtidig øker også bruken av oljeinntekter mer enn gjennomsnittet for perioden 2006–2013. Andelen av det samlede handlingsrommet som brukes på kunnskap og samferdsel øker likevel med 2,2 prosentenheter, til knapt 20 pst. Medregnet skattelettelsene i 2014 og 2015 øker andelen til knapt 40 pst.

Disse anslagene er usikre og bygger på skjønnsbaserte avgrensinger. De må derfor brukes med varsomhet. Budsjettene for de enkelte år kan påvirkes av spesielle forhold, samtidig som tallgrunnlaget kan endre seg betydelig gjennom året. Det tilsier at en ser flere budsjettår i sammenheng. Det kan også være ulike syn på hvilke budsjettposter som bør inngå. I de beregningene som gjengis her, er både kunnskap og samferdsel forholdsvis bredt definert, men for eksempel utgifter til barnehager er holdt utenom.

Ressursinnsatsen på områder som infrastruktur, forskning og utdanning er høy, også sammenliknet med andre land. Det understreker betydningen av at midlene prioriteres slik at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten blir størst mulig. I noen tilfeller vil også vekstevnen i norsk økonomi kunne økes ved å omprioritere midler innenfor det enkelte område, uten at de samlede utgiftene stiger.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Staten har også betydelige og økende forpliktelser, ikke minst til pensjoner. Utgiftene til alderspensjoner i folketrygden kommer først til syne på statsbudsjettet etter hvert som pensjonene utbetales. Verdien av forpliktelsene må anslås med utgangspunkt i utbetalingene framover. Beregninger av statens forpliktelser til pensjoner er følsomme for forutsetningene om framtidig rentenivå og lønnsvekst. Forskjellen mellom disse størrelsene kalles også nettorenten. Dersom en i tråd med tidligere praksis legger til grunn en nettorente på 2 pst., kan verdien av allerede opparbeidede rettigheter til alderspensjoner fra folketrygden ved utgangen av 2015 anslås til et beløp som er litt høyere enn kapitalen i Statens pensjonsfond. I tillegg kommer statens forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden, og forpliktelsene til opptjente rettigheter i Statens pensjonskasse, som til sammen utgjør om lag 30 pst. av kapitalen i pensjonsfondet. Sett under ett er pensjonsforpliktelsene omtalt ovenfor klart større enn summen av pensjonsfondet og den øvrige statlige nettoformuen. Med en nettorente på 1 pst., som legges til grunn for beregningene i kommunesektoren, øker anslaget for pensjonsforpliktelsene ytterligere.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 304 mrd. kroner i 2015, om lag samme nivå som 2014, men lavere enn i 2012 og 2013. Netto avsetning til Statens pensjonsfond, der overføringen til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til om lag 130 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås til om lag 308 mrd. kroner i 2015, jf. tabell 3.3.

3.1.4 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Regjeringen legger et generasjonsperspektiv til grunn i den økonomiske politikken. De neste tiårene vil utgiftene til pensjoner, helse og omsorg øke i takt med at befolkningen blir eldre. Samtidig vil skatteinntektene fra fastlandsøkonomien være den viktigste kilden til finansiering av velferdsordningene. Det er derfor viktig å opprettholde et effektivt skattesystem og et mangfoldig næringsliv som er robust overfor skiftende internasjonale markedsforhold. En mer produktiv økonomi kan gjøre det lettere å finansiere utgiftene til en aldrende befolkning, særlig hvis produktiviteten også øker i offentlig sektor. Samtidig legger Regjeringens økonomiske politikk til rette for at avkastningen av Statens pensjonsfond utland kan gi et viktig og varig bidrag til å finansiere økende offentlige utgifter.

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av tre forhold, utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien, bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak og utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. I tillegg påvirkes det framtidige handlingsrommet av om det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i utgangsåret avviker fra anslaget for forventet fondsavkastning.

Til tross for et skatte- og avgiftsnivå som er forholdsvis høyt i internasjonal sammenheng har det i mange år vært god vekst i skatteinntektene fra fastlandsøkonomien. Det norske skattesystemet har brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Samtidig har veksten i norsk økonomi vært understøttet av bedring i bytteforholdet mot utlandet, økende etterspørsel fra petroleumsvirksomheten, en gjennomgående ekspansiv finanspolitikk og et tidvist lavt rentenivå. Høy innvandring har bidratt til å øke vår evne til å produsere, men gir også økt press på infrastruktur og større etterspørsel etter offentlige tjenester.

Den samlede virkningen av innvandring på offentlige budsjetter og verdiskaping per innbygger avhenger både av hvor fleksibelt arbeidskraften beveger seg over landegrensene og hvor godt vi lykkes med å integrere de innvandrerne som oppholder seg i landet i arbeidslivet. Regjeringen vil prioritere tiltak som kan gi raskere integrering og øke arbeidsdeltakelsen blant innvandrere. Det vil være viktig for å sikre framtidig velstand. I årene etter EØS-utvidelsen har vi ikke hatt noe større tilbakeslag i det norske arbeidsmarkedet. Vi vet dermed ikke så mye om hvordan et omslag vil slå ut i inn- og utvandringen av arbeidskraft.

For de nærmeste årene anslås den underliggende realveksten i skatte- og avgiftsinntektene til 18 mrd. 2015-kroner per år, eller i underkant av 2 pst. Dette er noe lavere enn den gjennomsnittlige veksten de siste tiårene, men høyere enn i Sverige og Danmark. Forklaringen er at den underliggende økonomiske veksten har vært svakere i disse to landene enn i Norge. Sverige – og særlig Danmark – har blitt mer påvirket av utviklingen i Europa enn vi har, og disse landene har ikke noe motstykke til den store etterspørselen fra oljevirksomheten som over tid har løftet aktivitet og inntekter i norsk økonomi.

Om lag en femdel av økningen i BNP for Fastlands-Norge siden 2002 kan tilskrives økt etterspørsel fra oljevirksomheten og økt bruk av oljepenger over statsbudsjettet, ifølge en utredning som Statistisk sentralbyrå utførte for Holden III-utvalget. Dette har trukket den underliggende veksten i skatter og avgifter opp, noe som illustrerer at denne veksten er følsom for endringer i økonomien. For eksempel kan et markert fall i oljeprisen, et kraftig omslag i markedene for boliger og næringseiendom eller lavere vekst internasjonalt lede til flere år med svakere vekst i norsk økonomi. Erfaringene fra tilbakeslaget på 1980-tallet illustrerer at en slik utvikling kan slå betydelig ut i samlede skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien. Fra 1987 til 1996 var det for eksempel ingen vekst i antall utførte normalårsverk i norsk økonomi.

Økte utgifter som følge av utviklingen i befolkningen vil legge beslag på en betydelig del av den underliggende veksten i skatteinntektene. For de nærmeste årene anslås bindingene i folketrygden å øke utgiftene med om lag 11 mrd. 2015-kroner i gjennomsnitt per år. Befolkningsutviklingen vil videre gi økte utgifter i kommunene og helseforetakene på om lag 4 mrd. 2015-kroner per år med en videreføring av dagens standard og dekningsgrader. I møte med denne utviklingen er det viktig at ressursene i offentlig sektor brukes mest mulig effektivt. Veksten i andelen eldre vil fortsette i mange år framover. En bedring i befolkningens helse og mer effektiv produksjon av velferdsgoder kan redusere disse forventede utgiftsøkningene.

Omfattende opptrappingsplaner innen bl.a. samferdsel og kjøp av forsvarsmateriell bidrar til å øke bindingene i budsjettet utover det som følger av pensjoner og demografi. Anskaffelsen av nye kampfly vil kreve en økning i forsvarsrammen i årene framover, anslått til 2,7 mrd. 2015-kroner i 2016 og ytterligere 0,5 mrd. 2015-kroner i 2017. Denne økningen tilsvarer isolert sett en budsjettimpuls på henholdsvis 0,1 og 0,02 prosentenheter i de to årene.

Veksten i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland vil gradvis avta i forhold til verdiskapingen i fastlandsøkonomien framover, jf. tabell 3.4. Det vil gi mindre rom for å øke det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra det ene budsjettåret til det neste. Når uttaket fra fondet følger forventet realavkastning på 4 pst., vil fondets bidrag til finansiering av statsbudsjettet øke fra 6,4 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2015 til en topp på 9¼ pst. rundt 2025. Deretter vil finansieringsbidraget flate ut og etter hvert gradvis avta som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Når toppen er passert, innebærer det en finanspolitikk som i gjennomsnitt vil virke innstrammende på etterspørselen etter varer og tjenester gjennom mange tiår. For 2060 anslås det at finansieringsbidraget fra fondet vil være om lag på samme nivå som dagens uttak, målt som andel av BNP Fastlands-Norge. Det er da lagt til grunn en vekst i verdiskapingen i fastlandsøkonomien om lag på linje med anslagene i Perspektivmeldingen 2013.

På kort sikt innebærer økt bruk av oljeinntekter at arbeidsinnvandringen må øke og/eller at arbeidskraft og andre produksjonsressurser flyttes fra konkurranseutsatte til skjermede virksomheter. Slike omstillinger skjer ved at den kostnadsmessige konkurranseevnen svekkes, enten ved høyere nominell lønns- og prisvekst eller ved en styrking av valutakursen. Begge mekanismene kan være sterke i en liten, åpen økonomi som den norske. Presset mot kostnadene kan forsterkes dersom etterspørselen fra petroleumsvirksomheten vokser samtidig. Hvis kostnadsnivået blir for høyt og for mye konkurranseutsatt virksomhet faller fra, vil grunnlaget for framtidig eksport og balanse i utenriksøkonomien svekkes. Budsjettene må derfor legges opp slik at de støtter opp under en balansert utvikling i norsk økonomi med varig høy verdiskaping og produktivitet.

Et helhetlig budsjett, der alle inntekts- og utgiftsposter ses under ett, gir et godt grunnlag for å prioritere mellom ulike formål, innenfor rammer som ivaretar hensynet til et robust og mangfoldig næringsliv, en balansert utvikling i økonomien og offentlige finanser som også er bærekraftige i et generasjonsperspektiv. Så lenge staten ikke bygger opp gjeld ved å lånefinansiere utgifter, vil utviklingen i Statens pensjonsfond gi uttrykk for en reell sparing i finanskapital på statens hånd. Dermed gir utviklingen i fondet også informasjon om det faktiske handlingsrommet i framtidige budsjetter.

3.2 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.2.1 Innledning

Norge har solide offentlige finanser. Betydelige inntekter fra oljevirksomheten i Nordsjøen har bidratt til store overskudd i offentlige budsjetter siden midten av 1990-tallet. Dette har gitt rom til å bygge opp finansielle reserver i Statens pensjonsfond.

Flertallet av de tradisjonelle industrilandene er i en annen situasjon enn Norge, jf. figur 3.7A. Samlet har OECD-landene hatt underskudd på offentlige budsjetter de siste tre tiårene. Etter en viss bedring av budsjettbalansen i årene før finanskrisen, førte kostnadene ved krisehåndteringen og det påfølgende konjunkturtilbakeslaget til store budsjettunderskudd i OECD-landene. Fra et toppnivå for OECD-området sett under ett på 8½ pst. av BNP i 2009, har underskuddet blitt gradvis redusert de siste årene. Dette skyldes i noen grad bedrede konjunkturer, men først og fremst at svært mange land har foretatt innstramminger i finanspolitikken. På tross av at underskuddene nå er redusert, anslår både OECD, IMF og Europakommisjonen at de fleste industrilandene må gjennomføre ytterligere tiltak i årene framover for å sikre langsiktig bærekraft i offentlige finanser.

Regjeringen legger et generasjonsperspektiv til grunn i den økonomiske politikken. Handlingsregelen legger til rette for at avkastningen av Statens pensjonsfond utland kan gi et viktig og varig bidrag til å finansiere offentlige utgifter. Etter hvert vil imidlertid finansieringsbidraget fra fondet reduseres sammenliknet med både verdiskapingen i fastlandsøkonomien og med statens øvrige inntekter, jf. figur 3.6 og omtalen i avsnitt 3.1.4. Samtidig vil en økende andel eldre i befolkningen legge et press på offentlige utgifter til pensjoner og pleie og omsorg. Regjeringen legger nå fram oppdaterte beregninger av den langsiktige bærekraften i offentlige finanser. Disse beregningene viser, som tidligere, et gradvis stigende behov for inndekning i offentlige finanser på lang sikt.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Utviklingen i offentlige finanser fram til 2015 er nærmere omtalt i avsnitt 3.2.2, mens utfordringen for offentlige finanser i Norge på lang sikt er diskutert i avsnitt 3.2.3.

3.2.2 Utvikling i offentlige finanser de siste årene

Nettofinansinvesteringer er nasjonalregnskapets mål på overskudd i offentlig forvaltning. Dette overskuddsmålet gir et grunnlag for å sammenlikne utviklingen i offentlige finanser mellom land. For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning – altså for stats- og kommuneforvaltningen sett under ett – til 306 mrd. kroner i 2015, som tilsvarer 9,5 pst. av BNP, jf. tabell 3.6.

Overskuddene i offentlig forvaltning skyldes statens høye inntekter fra petroleumsvirksomheten. Utenom disse inntektene har staten et betydelig underskudd. I tråd med lov om Statens pensjonsfond dekkes dette underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Også kommuneforvaltningen har hatt negative nettofinansinvesteringer de siste årene. Dette skyldes bl.a. et høyt nivå på bruttorealinvesteringer. De kvartalsvise nasjonalregnskapstallene for 1. halvår i år viser et fortsatt høyt investeringsnivå i kommunene.

Som det framgår av figur 3.7A, har Norge hatt store positive nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning siden midten av 1990-tallet. I samme periode har OECD-landene i gjennomsnitt hatt underskudd i offentlige budsjetter. OECD anslår at medlemslandene i 2015 vil ha negative nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning tilsvarende 3,2 pst. av samlet BNP i OECD-området. Dette er ¾ prosentenhet lavere enn anslått for 2014.

De siste tiårene har overskuddene i offentlig forvaltning om lag vært på linje med overskuddet på driftsregnskapet overfor utlandet, jf. figur 3.7B. Det innebærer at nettofinansinvesteringene i privat sektor har vært nær null. Høy finansiell sparing og en økende netto finansformue i offentlig forvaltning har altså ikke blitt motsvart av negative nettofinansinvesteringer og en nedbygging av netto finansformue i privat sektor.

Nettofinansinvesteringene summerer opp bidraget til endringer i nettofordringer fra økonomiske transaksjoner, men forklarer ikke fullt ut utviklingen i offentlig sektors nettofordringer. Denne avhenger også av endringer i markedsverdien på fordringer og gjeld, herunder aksjekursgevinster og endret verdi på plasseringer i utlandet som følge av valutakursendringer. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til om lag 6 900 mrd. kroner ved utgangen av 2015. Dette tilsvarer 214 pst. av BNP, jf. figur 3.7C. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha negative nettofordringer tilsvarende 71 pst. av BNP. Kun i fem andre OECD-land har offentlig forvaltning positive nettofordringer; Sverige og Finland er blant disse.

¹ Nettofinansinvesteringer er nasjonalregnskapets overskuddsmål og summerer opp bidraget til endringer i nettofordringer fra økonomiske transaksjoner. Utviklingen i nettofordringer avhenger i tillegg av endringer i verdsettingen av formuesobjekter.

² Fastlands-Norge angir samlede offentlige netto finansinvesteringer fratrukket statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen i Statens pensjonsfond utland.

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

De samlede offentlige utgiftene i Norge anslås å øke til knapt 1 500 mrd. kroner i 2015, tilsvarende vel 59 pst. av BNP Fastlands-Norge. De offentlige utgiftene økte som andel av fastlands-BNP under finanskrisen i 2009, men har deretter ligget nokså stabilt nær gjennomsnittet for de siste 25 årene, jf. figur 3.8A.

Sammensetningen av offentlige utgifter har imidlertid endret seg over tid. Blant annet er offentlige overføringer til næringslivet mer enn halvert som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien de siste 30 årene, til i overkant av 2 pst. av BNP Fastlands-Norge. Dette har gitt rom for økte utgifter til offentlig tjenesteproduksjon i denne perioden. Målt som andel av BNP Fastlands-Norge har offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital – den delen av offentlige utgifter som går til å bygge veier, offentlige bygg, anskaffe utstyr på sykehus mv. – økt de siste årene. Andelen er nå godt over gjennomsnittet for de siste 25 årene og litt høyere enn på 1970-tallet jf. figur 3.8C. Nivået på offentlige bruttoinvesteringer i realkapital har i lang tid ligget høyere i Norge enn i mange andre industriland. Forskjellen har økt etter 2009, siden mange land har redusert investeringene i realkapital for å styrke offentlige budsjetter.

Offentlige utgifter som andel av BNP brukes ofte for å sammenligne størrelsen på offentlig forvaltning mellom land. Målt på denne måten er de offentlige utgiftene noe lavere i Norge enn gjennomsnittet for euroområdet. Dette må ses i sammenheng med at petroleumsvirksomheten gir et ekstraordinært bidrag til BNP i Norge, og en tilsvarende lav utgiftsandel. Over tid vil statens petroleumsinntekter avta. Offentlige utgifter i forhold til samlet BNP undervurderer derfor finansieringsbyrden på lang sikt. Målt som andel av fastlands-BNP framstår de offentlige utgiftene som forholdsvis høye i Norge sammenliknet med nivået i andre land. Offentlige utgifter som andel av BNP for Fastlands-Norge overvurderer imidlertid den langsiktige finansieringsbyrden. Dette skyldes dels at en da ikke tar med finansieringsbidraget fra pensjonsfondet og dels at en ser bort fra muligheten for alternativ anvendelse av de ressursene som nå brukes i petroleumsvirksomheten.

Over tid må offentlige utgifter motsvares av tilsvarende inntekter. Den viktigste inntektskilden i moderne økonomier er skatter og avgifter, som i OECD-landene sett under ett utgjør noe over 80 pst. av samlede offentlige inntekter. Andre inntektskilder er bl.a. gebyrinntekter og formuesinntekter. Danmark er et av de få OECD-landene med et høyere skattenivå enn vår fastlandsøkonomi, jf. figur 3.8B1. Til tross for det forholdsvis høye skattenivået har det i mange år vært god vekst i skatteinntektene i Norge, jf. avsnitt 3.1.4.

Fra 2015 skal uføretrygd skattlegges som lønn. Dagens uføre får omregnet uførepensjonen slik at verdien av ytelsen etter skatt er om lag uendret. Reformen innebærer at påløpte skatteinntekter øker om lag like mye som uførepensjonene. Isolert sett innebærer denne reformen at både offentlige utgifter og samlede skatter og avgifter i 2015 løftes med om lag ½ prosentenhet målt som andel av BNP for Fastlands-Norge.

Forskjeller i utgifts- og skattenivåer mellom land gjenspeiler ulik arbeidsdeling mellom privat og offentlig sektor. Blant annet har offentlig forvaltning ikke det samme ansvar for alderspensjoner i alle land. I tillegg beskatter ulike land pensjoner og andre overføringer ulikt. De enkelte landene baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige utgifter og inntekter. I tillegg har flere land underskudd på offentlige budsjetter og betydelig gjeld. Over tid må disse landene enten redusere utgiftene eller øke inntektene for å styrke offentlige finanser.

¹ Tallene for Norge vil kunne bli endret ved revisjonen av nasjonalregnskapet høsten 2014. Bl.a. vil forsknings- og utviklingstjenester og større militære anskaffelser blir ført som investeringer.

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

3.2.3 Langsiktige utfordringer for finanspolitikken

De siste par tiårene har flere forhold bidratt positivt til offentlige finanser. Sterke vekstimpulser fra oljevirksomheten og bedret bytteforhold overfor utlandet har løftet verdiskaping og inntekter. Høy vekst i økonomien har slått ut i god vekst i skatteinntektene. Samtidig har utviklingen i befolkningen vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, med en avtakende andel eldre. Siden 2001 har også bruken av oljepenger økt, og dette har gitt rom for å øke offentlige utgifter uten en tilsvarende økning i skattenivået. Disse utviklingstrekkene vil etter hvert snu.

Statistisk sentralbyrå la i juni i år fram oppdaterte framskrivinger av befolkningen i Norge. Fra et bunnpunkt i 2009 viser framskrivingene en dobling i andelen eldre (67 år og over) i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder fram mot 2060, jf. figur 3.9A. Dette er om lag som i framskrivingene fra 2011. En liknende utvikling ventes i de fleste andre industrilandene. I de fleste av landene vil aldringen sette offentlige finanser under press.

Offentlige ytelser betales i all hovedsak ved skatter og avgifter på inntekter skapt av befolkningen i yrkesaktiv alder, mens barn, ungdom og eldre er netto mottakere, jf. figur 3.9B. Den endrede alderssammensetningen i den norske befolkningen vil dermed svekke finansieringsgrunnlaget for velferdsordningene. Aldringen vil bidra til å redusere samlet arbeidsinnsats per innbygger i årene framover. En mekanisk videreføring av dagens tilknytning til arbeidsmarkedet for ulike befolkningsgrupper etter alder, kjønn og landbakgrunn gir en reduksjon fra rundt 750 timeverk per innbygger i 2015, til rundt 665 timeverk per innbygger i 2060, jf. figur 3.9C. Samtidig vil arbeidsinnsatsen i offentlig forvaltning trolig måtte øke betydelig for å dekke det økte behovet for helse- og omsorgstjenester som følger av at antallet eldre vokser.

¹ Omfatter offentlige utgifter til utdanning, helse, omsorg og overføringer til privatpersoner (herunder alderspensjon, sykepenger og uføretrygd), fratrukket personskatter, merverdiavgift og størsteparten av øvrige avgifter.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå, Eurostat, Statistiska centralbyrån og Danmarks statistik.

Aldringen innebærer at offentlige utgifter til alders- og uførepensjoner i folketrygden og til pleie- og omsorgstjenester øker i forhold til verdiskaping og skattegrunnlag. Avkastningen av Statens pensjonsfond utland vil etter hvert begynne å falle som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, jf. figur 3.10. Med en videreføring av dagens velferdsordninger vil det dermed bli et økende behov for inndekning i offentlige finanser. I Perspektivmeldingen 2013 ble inndekningsbehovet i 2060 anslått til 6,1 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Som varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2014, legger Regjeringen nå fram oppdaterte beregninger. De oppdaterte beregningene viser et inndekningsbehov i 2060 på 5,2 pst. av BNP for Fastlands-Norge, jf. figur 3.11. Det innebærer at offentlige budsjetter fra 2015 og fram mot 2060 må styrkes tilsvarende 5,2 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Flere forhold bidrar til at behovet for inndekning på lang sikt nå vurderes som litt lavere enn i Perspektivmeldingen 2013. Det viktigste forholdet er at Statistisk sentralbyrå har oppdatert sine beregninger av hvordan bruken av offentlige tjenester fordeles på ulike aldersgrupper. De nye beregningene viser at personer i yrkesaktiv alder har noe høyere bruk av tjenester enn tidligere anslått, og at eldre personer har en tilsvarende lavere bruk. Aldringen av befolkningen får dermed litt mindre betydning for offentlige utgifter. Videre har Statens pensjonsfond utland vokst noe raskere enn ventet. Dermed blir finansieringsbidraget fra fondet litt større, også på lang sikt, og inndekningsbehovet tilsvarende lavere. I motsatt retning trekker at bruken av oljepenger over statsbudsjettet er økt siden 2011, i tråd med handlingsregelen. Dette har gitt rom både for økte utgifter og lavere skatter og avgifter.

Langsiktige budsjettframskrivinger bygger på forutsetninger og usikre anslag for utviklingen i en rekke størrelser. Noen av disse gjelder forhold vi i liten grad kan påvirke selv, slik som prisene på olje og gass på verdensmarkedet og avkastningen i de internasjonale aksje- og obligasjonsmarkedene. Andre forhold kan i større grad påvirkes av beslutninger her hjemme, slik som befolkningens samlede arbeidsinnsats per innbygger eller standarder i offentlige velferdstjenestene. Betydningen av noen slike forhold er illustrert ved egne framskrivinger basert på alternative forutsetninger, jf. figur 3.11. Forutsetninger og resultater er kort omtalt nedenfor.

Utviklingen i priser på petroleumsprodukter og størrelsen på olje- og gassreservene har betydning for statens framtidige inntekter fra petroleumsvirksomheten. Siden utvinningen på norsk sokkel startet tidlig på 1970-tallet har prisen på råolje svingt mye. Anslagene både for framtidige priser og framtidig produksjon er usikre. Framskrivingene tar utgangspunkt i en langsiktig oljepris på 550 2015-kroner fatet for Nordsjøolje. Dersom oljeprisen blir 100 kroner høyere eller lavere, og gassprisene endres tilsvarende, vil behovet for inndekning i offentlige finanser i 2060 endres med pluss/minus 1 pst. av fastlands-BNP. Generelt vil behovet for inndekning også bli større om utvinningen av olje og gass blir mindre enn ventet. Det er imidlertid vanskeligere å tallfeste virkningen av dette, fordi lønnsomheten varierer mye mellom felt.

Den framtidige avkastningen av Statens pensjonsfond utland har betydning for fondets bidrag til finansieringen av offentlige utgifter og dermed også for bærekraften i velferdsordningene. Dersom en legger til grunn en gjennomsnittlig årlig realavkastning på henholdsvis 3 pst. og 5 pst. vil behovet for inndekning i offentlige finanser i 2060 endres med om lag pluss/minus 2 pst. av fastlands-BNP. Virkningen vil bli noe sterkere dersom det tar tid før uttaket fra fondet justeres i takt med den endrede avkastningen. Dette understreker hvor viktig det er å holde fast ved målet for investeringene i Statens pensjonsfond utland, som er over tid å oppnå høyest mulig internasjonal kjøpekraft av kapitalen med et moderat nivå på risiko. Begrensninger på fondets investeringer som ikke er finansielt begrunnet, kan redusere avkastningen og dermed fondets evne til å bidra til å finansiere framtidig velferd. Forvaltningen av Statens pensjonsfond er nærmere omtalt i kapittel 7.

Over tid er utviklingen i produktiviteten avgjørende for velstandsnivået i samfunnet. Dersom den årlige produktivitetsveksten i privat sektor øker med ¼ pst., vil det isolert sett løfte verdiskapingen i fastlandsøkonomien med 13½ pst. i 2060, eller mer enn det dobbelte av hva Statens pensjonsfond forventes å bidra med i avkastning på dette tidspunktet. Den sterke virkningen av høyere vekst i produktiviteten på inntekt og velferd i framtiden illustrerer hvorfor Regjeringen prioriterer tiltak som fremmer mer effektiv bruk av ressursene i norsk økonomi. Endringer i produktiviteten i privat sektor har imidlertid ikke noen entydig effekt på bærekraften i offentlige finanser. Høyere produktivitet gir høyere skatteinntekter, men dette motvirkes av at også lønnsnivået i hele økonomien vil stige. Dette gir økte utgifter til lønn og pensjon på offentlige budsjetter. Samtidig reduseres betydningen av overføringene fra Statens pensjonsfond utland som finansieringskilde, fordi kapitalen i fondet ikke øker i takt med produktivitet og lønn. Den samlede virkningen på offentlige finanser av økt produktivitet i privat sektor, anslås dermed å være beskjeden.

Utviklingen i produktiviteten i offentlig sektor kan derimot ha stor betydning for bærekraften i velferdsordningene. Dersom produktiviteten i offentlig tjenesteproduksjon øker med ¼ pst. årlig, og dette tas ut som en innsparing på offentlige budsjetter, vil behovet for inndekning i 2060 reduseres tilsvarende knapt 3¾ pst. av fastlands-BNP. Med en årlig produktivitetsvekst på ½ pst. vil offentlige finanser i 2060 styrkes med et beløp tilsvarende 6¾ pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Over tid er det rom for en mer effektiv ressursutnyttelse i offentlig virksomhet, selv om det er vanskelig å anslå potensialet nøyaktig. Offentlige tjenester som undervisning, helse og pleie og omsorg er arbeidsintensive, der direkte kontakt mellom tjenesteyter og mottaker ofte er vesentlig. Selv om ny teknologi kan gjøre det mulig å erstatte eller redusere bruken av arbeidskraft også innenfor slik virksomhet, er potensialet trolig mer begrenset enn innenfor vareproduksjon. Arbeidet for mer effektiv bruk av ressursene i offentlig forvaltning er omtalt i kapittel 6.

Framskrivingene forutsetter at standarden i offentlige tjenester – målt som ressursinnsatsen per bruker – ikke øker fra dagens nivå. Videre forutsettes det at andelen personer i hvert årskull som bruker offentlige tjenester ligger fast. Dette er beregningsmessige forutsetninger som er egnet til å belyse konsekvenser av valg som allerede er tatt. Historisk har det ikke vært slik. Både andelen som bruker offentlige tjenester og ressursinnsatsen per bruker har steget over tid. Dette må ses i sammenheng med at etterspørselen etter flere av de tjenestene som tilbys av det offentlige gjerne øker med inntektsnivået i samfunnet. Dersom standarden på viktige offentlige tjenester skal fortsette å vokse i årene framover, vil også behovet for inndekning gå opp. Med en økning i ressursinnsatsen per bruker innenfor helse og omsorg på ½ pst. per år, løftes behovet for inndekning i 2060 tilsvarende hele 5 pst. av fastlands-BNP. Til sammenligning har ressursinnsatsen innenfor helse og omsorg de siste par tiårene i gjennomsnitt steget med knapt 1½ pst. mer i året enn det som følger av rene demografiske endringer.

Både velstandsnivået i samfunnet og bærekraften i offentlige finanser avhenger av hvor mye vi arbeider. Høyere sysselsetting gir ikke bare økt verdiskaping, men også større skatteinntekter til stat og kommune. Aldringen av befolkningen trekker i retning av færre timeverk per innbygger fordi eldre personer vanligvis jobber kortere og etter hvert går av med pensjon. I tillegg har gjennomsnittlig arbeidstid avtatt etter hvert som vi har blitt rikere. I framskrivingene er det lagt til grunn at denne utviklingen stopper opp, og at gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt framover er uendret på 2013 nivået. Hvis vi i stedet antar at gjennomsnittlig arbeidstid fortsetter å synke i om lag samme takt som nedgangen vi observerte mellom 1990 og 2013, reduseres gjennomsnittlig antall årlige arbeidstimer per innbygger i 2060 til 585, mot 665 timer når arbeidstiden er uendret. Dette tilsvarer en reduksjon fra 37,5 til 33 timers arbeidsuke, men kan realiseres både ved kortere arbeidstid eller lengre ferier. En slik arbeidstidsreduksjon løfter behovet for inndekning i 2060 tilsvarende 5½ pst. av fastlands-BNP.

En viktig målsetning med pensjonsreformen er å få flere til å stå i arbeid lenger. Det er fortsatt usikkert hvor stor effekt reformen vil ha på deltakelsen i yrkeslivet. Mens konsekvensene av lavere pensjonsutbetalinger er tatt inn i framskrivingene, er eventuelle virkninger av høyere arbeidstilbud på lang sikt ikke regnet med. Statistisk sentralbyrå har prøvd å anslå hvor stor endring i yrkesdeltakelsen pensjonsreformen kan gi, og kommet til at utførte timeverk i 2060 kan øke med om lag 8 pst. sammenliknet med om reformen ikke hadde blitt gjennomført. Dersom antall utførte timeverk i 2060 blir 8 pst. høyere enn det som er lagt til grunn i de langsiktige framskrivingene, vil behovet for inndekning i 2060 reduseres med om lag 3½ pst. av fastlands-BNP.

For å lukke det anslåtte behovet for inndekning i offentlige finanser må antall timeverk per innbygger i 2060 øke med 12 pst. sammenliknet med referanseforløpet. Denne beregningen tar hensyn til at høyere sysselsetting gir større skatteinntekter, men ikke til at økt sysselsetting også kan påvirke trygdeutgiftene. I den grad høyere sysselsetting gir færre stønadsmottakere, og dermed lavere trygdeutgifter, vil beregningen overvurdere behovet for økt arbeidsinnsats.

Yrkesdeltakingen i Norge er høy i internasjonal sammenheng, men fortsatt lavere enn for eksempel på Island. Dersom yrkesdeltakingen i Norge steg til samme nivå som på Island, ville det langt på vei være tilstrekkelig til å bringe offentlige budsjetter i balanse fram mot 2060. Samtidig er gjennomsnittlig arbeidstid lavere i Norge enn i de fleste andre land. Dersom den gjennomsnittlige arbeidstiden i Norge kom opp på samme nivå som i Sverige, ville det vært mer enn tilstrekkelig til å bringe offentlige budsjetter i balanse fram mot 2060.

Den forventede svekkelsen av offentlige finanser i tiårene framover kan ikke løses med skatteøkninger. Mens høyere skatt på arbeidsinntekt kan redusere arbeidstilbudet, kan høyere skatt på kapitalavkastning redusere skattegrunnlaget ved å gjøre det mindre lønnsomt å investere i Norge. Sammenhengen mellom skattesatser og skattegrunnlag har trolig blitt forsterket gjennom internasjonaliseringen av norsk økonomi. Det nære økonomiske samkvemmet med andre land setter grenser for hvor mye skattesatsene i Norge kan avvike fra skattesatsene i utlandet. Det norske skattenivået er allerede i dag høyt i europeisk sammenheng. I sin siste landrapport om Norge anbefalte OECD en reduksjon i det norske skattenivået. Regjeringen er enig i at lavere skattenivå er et viktig skritt for å legge til rette for økt verdiskaping.

3.3 Kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Sentrale utviklingstrekk

Kommuneforvaltningen sysselsetter om lag en femdel av alle yrkesaktive i Norge og står for om lag halvparten av den offentlige tjenesteproduksjonen. Kommunene har bl.a. ansvaret for primærhelsetjenesten, sosial- og omsorgstjenesten, barnehager, skole og andre viktige tjenester til den norske befolkningen. Kommuneforvaltningen er rammestyrt, og aktiviteten i sektoren bestemmes i hovedsak gjennom de inntektsrammene Stortinget fastsetter i de årlige statsbudsjettene, jf. boks 3.6.

For tiårsperioden 2004–2013 sett under ett, kan den gjennomsnittlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslås til 2,8 pst. per år. Til sammenlikning var den gjennomsnittlige årlige realinntektsveksten i perioden 1990–2003 på 2,2 pst. Inntektsveksten i den siste tiårsperioden må ses i sammenheng med sterk befolkningsvekst som følge av større arbeidsinnvandring etter utvidelsen av EU i 2004. Dette har gitt store skatteinntekter til stat og kommune, men også økt behovet for kommunale tjenester. Kommunesektorens inntekter har de siste årene vært forholdsvis stabile målt som andel av BNP Fastlands- Norge.

Over tid har aktiviteten i kommunesektoren steget om lag i takt med inntektene, jf. figur 3.12A. Etter særlig høy vekst i aktiviteten i perioden 2006–2009 har utviklingen vært mer moderat de siste fire årene. Etter tre år med svak nedgang i realinvesteringene tok investeringene seg opp med 3,7 pst. i 2013. Oppgangen har fortsatt i første halvår i år. Som andel av de samlede inntektene i sektoren er realinvesteringene nå klart høyere enn på 1990-tallet, jf. figur 3.12C. Målt ved nettofinansinvesteringene har underskuddet i kommuneforvaltningen vokst om lag tilsvarende, noe som indikerer at de økte realinvesteringene i hovedsak har vært lånefinansierte.

Sysselsettingen i kommuneforvaltningen utgjør om lag 19 pst. av samlet sysselsetting, som er på linje med nivået for ti år siden jf. figur 3.12B. Målt i antall personer har sysselsettingen i kommuneforvaltningen økt med i alt 74 400 personer de siste ti årene. I 2013 gikk sysselsettingen i kommuneforvaltningen opp med 7 300 personer, en forsiktig avdemping sammenliknet med de foregående årene. Som følge av flere deltidsstillinger steg antall årsverk i sektoren med 5 200 i fjor.

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

² Reduksjon i kommunal sysselsetting fra 2001 til 2002 skyldes overføring av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunen til staten.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Økt bruk av innsatsfaktorer, finansiert av høyere inntekter, er ikke den eneste kilden til større tjenesteproduksjon i kommunesektoren. Produksjonen av kommunale tjenester må påregnes å bli mer effektiv over tid. En slik utvikling fanges ikke opp i indikatoren som måler aktiviteten i sektoren. Kommunal tjenesteproduksjon er imidlertid mer arbeidsintensiv enn økonomien for øvrig, og det har vært vanlig å anta at potensialet for produktivitetsvekst i denne typen tjenesteytende næringer, både i privat og offentlig sektor, er lavere enn i vareproduksjon. På noen områder kan bruken av informasjonsteknologi endre dette bildet. Produktiviteten i offentlig tjenesteyting er imidlertid vanskelig å måle, jf. kapittel 6.2.

Netto driftsresultatet i kommunesektoren har de siste fem årene holdt seg rundt 3 pst. av inntektene og utgjorde i fjor 2,9 pst., jf. figur 3.13A. For kommunene inkludert Oslo anslås netto driftsresultat i 2013 til 2,3 pst., ned fra 2,7 pst. året før. For fylkeskommunene anslås netto driftsresultatet til 5,9 pst., opp fra 5,2 pst. i 2012.

Ifølge Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) bør netto driftsresultatet for kommunesektoren sett under ett svare til om lag 3 pst. av driftsinntektene over tid, for at sektoren skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer. For tiårsperioden 2004–2013 lå netto driftsresultatet i sektoren i gjennomsnitt på 2,9 pst. Fra og med 2014 skal kommunenes inntekter fra momskompensasjon ved investeringer føres på investeringsregnskapet istedenfor på driftsregnskapet. Det vil isolert sett trekke ned kommunenes netto driftsresultat. Samtidig reduseres kommunenes behov for å sette av midler på driftsbudsjettet til investeringer. Momskompensasjonen fra investeringer har i gjennomsnitt ligget på 1½ pst. av driftsinntektene for sektoren siden ordningen ble innført i 2004. I løpet av året vil TBU på ny vurdere anbefalt nivå på netto driftsresultat i kommunesektoren.

Ved beregning av netto driftsresultat er det de beregnede pensjonskostnadene, og ikke de løpende pensjonspremiene, som inngår. I 2013 var de samlede pensjonskostnadene noe høyere enn de betalte pensjonspremiene, mens det i flere av de foregående årene har vært motsatt. Forskjellen mellom premier og kostnader gjennom denne perioden har sitt motstykke i et betydelig akkumulert premieavvik i sektorens balanse. Ved utgangen av 2013 utgjorde dette premieavviket om lag 28 mrd. kroner. Premieavvik skal bygges ned over et fastsatt antall år. Fra 2015 reduseres den fastsatte nedbetalingstiden fra 10 til 7 år.

Kilde: Finansdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Kommunesektorens nettofinansinvesteringer framkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er også utgifter til realinvesteringer medregnet, mens låneopptak og avdrag på lån er holdt utenom. Negative nettofinansinvesteringer innebærer isolert sett at kommunenes nettofordringer går ned (eller at nettogjelden øker). Nettofinansinvesteringene i kommunesektoren anslås til minus 23,4 mrd. kroner i 2013, tilsvarende minus 5,6 pst. av inntektene. Dette er klart høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2014. I 2012 var nettofinansinvesteringene minus 17 mrd. kroner. De store negative netto finansinvesteringene skyldes ikke svake netto driftsresultater, men må ses i sammenheng med høye realinvesteringer i sektoren.

Negative nettofinansinvesteringer de siste årene har bidratt til at nettogjelden i kommune-sektoren har økt raskt, og til et historisk sett høyt nivå. Ved utgangen av 2013 utgjorde gjelden om lag 44 pst. av sektorens inntekter, jf. boks 3.7. Imidlertid belaster ikke alle kommunenes lån kommuneøkonomien. En del lån er knyttet til gebyrfinansierte investeringer, der økte renteutgifter finansieres gjennom økte kommunale gebyrer. I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på deler av investeringene i skole, kirke og sykehjem og transporttiltak i fylkene. Ved utgangen av 2013 utgjorde den rentebærende gjelden om lag 29 pst. av inntektene, opp fra om lag 5 pst. av inntektene for 10 år siden.

Boks 3.7 Nettogjeld i kommuneforvaltningen i Norge og Sverige

Store underskudd før lånetransaksjoner har de siste årene bidratt til sterk gjeldsvekst i norske kommuner og fylkeskommuner. Ved utgangen av 2013 utgjorde nettogjelden i kommuneforvaltningen 7,9 pst. av BNP Fastlands-Norge, jf. figur 3.14B. Gjennom 1990-tallet avtok gjeldsgraden, bl.a. som følge av flere år med positive omvurderinger av fordringer. Siden tidlig på 2000-tallet har imidlertid nettogjelden i kommuneforvaltningen økt markert.

Figur 3.14 viser også utviklingen i netto finansinvesteringene og nettogjelden i kommuneforvaltningen i Sverige. I Sverige har kommuneforvaltningen stort sett hatt balanse i sine budsjetter. Nettogjelden har dermed holdt seg nær null, målt som andel av BNP.

¹ For Norge er tallene vist som andeler av BNP for Fastlands-Norge.

Kilde: Finansdeprtementet, Statistisk sentralbyrå og Statistiska centralbyrån.

Antall kommuner som må ha godkjenning fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler har holdt seg relativt stabilt rundt 50 de siste seks årene. I september 2014 var det 54 kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), jf. figur 3.13C. Av disse lå 34 kommuner i fylkene Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal og i de tre nordligste fylkene. De aller fleste av disse kommunene har hatt en gjennomsnittlig nedgang i folketallet de siste 10 årene. Det er for tiden ikke registrert noen fylkeskommuner i ROBEK.

3.3.2 Nærmere om kommuneøkonomien i 2014

Saldert budsjett for 2014 ble anslått å innebære en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på 5,4 mrd. kroner regnet fra daværende anslag på regnskap for 2013. Realveksten i frie inntekter ble anslått til 3,6 mrd. kroner, jf. tabell 3.7.

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2014 ble anslagene for realveksten i både frie og samlede inntekter i 2014 nedjustert med 0,4 mrd. kroner. Kommunenes inntekter fra skatt på inntekt og formue i 2014 ble satt ned med 1,2 mrd. kroner sammenliknet med anslaget i tilleggsproposisjonen og saldert budsjett. Samtidig viste regnskapstall for 2013 at de øremerkede overføringene i fjor ble noe høyere enn anslått i tilleggsproposisjonen for 2014. Den største oppjusteringen var knyttet til ressurskrevende tjenester. På den annen side innebar lavere anslag for lønnsveksten i 2014 at den kommunale deflatoren ble justert ned. Det motvirket i noen grad virkningen av de to andre endringene.

Etter Revidert nasjonalbudsjett har det kommet ytterligere informasjon om skatteinngangen og utviklingen i norsk økonomi, som trekker i retning av at kommunesektorens skatteinntekter i 2014 vil bli om lag 0,9 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2013 til 2014 anslås nå til 4,4 mrd. kroner eller 1,1 pst. Det er da tatt hensyn til økte bevilgninger i forbindelse med forhandlingene på Stortinget om revidert budsjett.

3.3.3 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2015

I Kommuneproposisjonen 2015 ble det varslet en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på i størrelsesorden 4½ til 5 mrd. kroner, hvorav mellom 4,2 og 4,5 mrd. kroner gis som frie inntekter. Det ble videre signalisert at kommunene får mellom 3¾ og 4¼ mrd. kroner av veksten i frie inntekter, mens fylkeskommunene får mellom ¼ og ½ mrd. kroner. Det ble understreket at veksten i inntektene etter vanlig praksis skal regnes fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2014 som ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2014.

Regjeringens budsjettforslag for 2015 innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 6,2 mrd. kroner, jf. tabell 3.8. Realveksten i kommunesektorens frie inntekter fra 2014 til 2015 anslås til 4,4 mrd. kroner. Veksten er regnet i forhold til inntektsanslaget for 2014 i Revidert nasjonalbudsjett 2014. Veksten i frie inntekter foreslås fordelt med 3,9 mrd. kroner til kommunene og 0,5 mrd. kroner til fylkeskommunene.

I tillegg til den anslåtte veksten i frie inntekter får kommunesektoren bl.a. økte midler til brukerstyrt personlig assistanse, til bedre tunnelsikkerhet på fylkesveier og innføring av et nasjonalt minstekrav til redusert foreldrebetaling i barnehagen for familier med lav inntekt. Disse midlene bevilges som frie inntekter, men regnes ikke med i den oppgitte veksten i frie inntekter siden midlene er knyttet til nye oppgaver. Samtidig trekkes det ut midler fra kommunenes rammetilskudd bl.a. som følge av økning i maksimal foreldrebetaling i barnehager.

Innenfor kommuneopplegget foreslås det også økte midler til øremerkede tilskudd. Blant annet foreslås det økt investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser og stimuleringstilskudd til dagaktivitetstilbud for demente. I tillegg foreslår Regjeringen at det innenfor ordningene med rentekompensasjon for skole- og svømmeanlegg og fylkesveier kan gis tilsagn om kompensasjon for renteutgifter ved investeringer på 3 mrd. kroner på hver av disse ordningene i 2015. For 2015 innebærer dette økte midler innen kommuneopplegget på vel 50 mill. kroner.

Regjeringens forslag til kommuneopplegg innebærer en realvekst i samlede inntekter som ligger 1,2 mrd. kroner over øvre grense i det inntektsintervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2015. Veksten i kommunesektorens frie inntekter ligger midt i det signaliserte intervallet. Anslaget for kommunesektorens merkostnader i 2015 som følge av befolkningsutviklingen er imidlertid nedjustert med 0,6 mrd. kroner sammenliknet med anslaget i proposisjonen. Dette øker isolert sett kommunenes handlingsrom. Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 3,0 pst. fra 2014 til 2015. Gebyrinntektene anslås å øke reelt med 0,4 mrd. kroner fra 2014 til 2015.

Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2014 innebærer Regjeringens budsjettforslag en reell økning i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 7,1 mrd. kroner, tilsvarende 1,7 pst. Det er da tatt hensyn til at skatteanslaget for 2014 er nedjustert med 0,9 mrd. kroner etter at Revidert nasjonalbudsjett 2014 ble lagt fram. Lavere skatteinngang i 2014 påvirker ikke inntektsnivået i sektoren i 2015 sammenliknet med det signaliserte nivået i Kommuneproposisjonen 2015. Målt i løpende kroner kan veksten i kommunenes samlede inntekter anslås til 4,8 pst., som er om lag på linje med den anslåtte trendveksten i BNP Fastlands-Norge. Realveksten i de frie inntektene anslås til 5,3 mrd. kroner, regnet i forhold til anslag på regnskap for 2014. Ved beregning av inntektsveksten holdes tilskudd fra momskompensasjonsordningen utenom.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for videre styrking av det kommunale tjenestetilbudet, både i omfang og kvalitet. Med en mer effektiv ressursbruk i sektoren vil det kommunale tjenestetilbudet kunne videreutvikles ytterligere. Regjeringen har klare forventninger til at det både i kommunene og fylkeskommunene kontinuerlig arbeides med å forenkle, fornye og forbedre tjenestene.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2015 anslås til om lag 435 mrd. kroner. Av dette utgjør de frie inntektene, som består av rammetilskudd fra staten og skatteinntekter, vel tre fjerdedeler. Kommunesektoren har i tillegg inntekter fra bl.a. øremerkede tilskudd fra staten, avgifter, gebyrer og momskompensasjonsordningen. Over tid vil utgiftene i sektoren om lag tilsvare inntektene. Kommunenes utgifter til lønnskostnader, produktkjøp og produktinnsats anslås å utgjøre vel 80 pst. av utgiftene. En effektivisering i kommunesektoren på ½ pst. av utgiftene, slik som det legges opp til med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen i staten, vil dermed kunne frigjøre om lag 1¾ mrd. kroner.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Fordelingen bestemmes ved at det fastsettes maksimalsatser på skattørene for kommuner og fylkeskommuner.

I Kommuneproposisjonen 2015 ble det signalisert at skattørene for 2015 skal fastsettes ut fra et mål om at skatteinntektene for kommunesektoren skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene. Som varslet i Kommuneproposisjonen 2015 skal kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten avvikles fra 1. januar 2015. Som følge av avviklingen skal det i 2015 flyttes knapt 5,7 mrd. kroner fra overføringene til kommunene til helseforetakenes inntektsrammer. Det korrigeres for dette ved beregning av veksten i kommunesektorens inntekter. Overføring av midler innebærer isolert sett at skatteandelen i kommunene øker. Videre skal uføretrygd fra 2015 skattlegges som lønn. Dagens uføre får omregnet uførepensjonen slik at verdien av ytelsen etter skatt er om lag uendret. Denne reformen innebærer isolert sett at skatteinntektene til stat og kommuner øker. Samlet sett må de kommunale skatteørene reduseres for å oppnå en skatteandel på 40 pst. Det foreslås at de kommunale skattørene reduseres med 0,15 prosentenheter fra 2014 til 2015 til 11,25 pst., mens de fylkeskommunale skattørene for personlig skattytere reduseres med 0,05 prosentenheter fra 2014 til 2015 til 2,60 pst.

3.4 Pengepolitikken

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene for pengepolitikken er gjengitt i boks 3.8.

Styringsrenten er Norges Banks viktigste virkemiddel, og renten kan endres raskt dersom utsiktene for den økonomiske utviklingen tilsier det. Etter at Norges Bank satte ned styringsrenten med 0,25 prosentenheter til 1,5 pst. i mars 2012 har renten blitt holdt uendret. Ifølge Norges Banks rentebane fra september i år vil styringsrenten holdes om lag uendret ut 2015, for deretter bli satt gradvis opp til vel 2 pst. mot slutten av 2017.

Styringsrentene er lave hos mange av våre handelspartnere. Den europeiske sentralbanken (ESB) reduserte styringsrenten med 0,10 prosentenheter til 0,05 pst. på rentemøtet i september, det laveste nivået noensinne. Banken har også innført et program for målrettede utlån til ikke-finansielle foretak (TLTRO). Med virkning fra oktober vil også ESB begynne å kjøpe boliglånsobligasjoner og verdipapirer utstedt av banker med sikkerhet i utlån til privat sektor. I juli reduserte Sveriges Riksbank styringsrenten med 0,50 prosentenheter, til 0,25 pst. Sentralbanken i USA (Federal Reserve) har siden desember 2008 holdt styringsrenten i et intervall fra 0 til ¼ pst., og gjennomført flere programmer for kjøp av obligasjoner i annenhåndsmarkedet. Siden januar 2014 har imidlertid banken gradvis trappet ned obligasjonskjøpene. Sentralbanken i Storbritannia (Bank of England) har holdt styringsrenten på 0,5 pst. siden mars 2009. Ifølge referatene fra rentemøtene i sentralbankene i USA og Storbritannia pågår det nå en diskusjon om når styringsrentene vil kunne begynne å bli satt opp igjen. I markedet ventes det at styringsrentene internasjonalt vil være lave i mange år framover.

Gjennom 2012 og 2013 bidro nedgang i risikopåslag i penge- og obligasjonsmarkedene til lavere finansieringskostnader for norske banker. Bankene lot imidlertid ikke dette slå ut i en tilsvarende nedgang i utlånsrentene til husholdninger og foretak, og bankenes rentemarginer kom derfor opp på historisk høye nivåer. Bankene begrunnet dette bl.a. med behov for å øke egenkapitalen for å møte nye kapitalkrav fra myndighetene. Før sommeren satte imidlertid flere banker ned utlånsrentene. Ifølge SSBs rentestatistikk gikk den gjennomsnittlige utlånsrenten på lån med pant i bolig ned med om lag 0,15 prosentenheter fra 1. til 2. kvartal i år. Også etter sommeren har flere banker redusert sine utlånsrenter.

Pengepolitikken påvirker norsk økonomi gjennom renten og indirekte også gjennom kronekursen. Den lave renten ute spiller inn på Norges Banks avveiinger i rentesettingen, siden en høyere rente i Norge enn i andre land kan slå ut i sterkere krone. Etter gjennomgående å ha styrket seg de siste ti årene, svekket kronen seg markert gjennom fjoråret. Så langt i år har kronen styrket seg litt. Målt ved konkurransekursindeksen er kronen nå likevel 4¾ pst. svakere enn gjennomsnittet for fjoråret, og 2½ pst. svakere enn gjennomsnittet for de siste ti årene. Utviklingen i kronen påvirker både inflasjonen og realøkonomien. Svekkelsen av kronen det siste året bidrar til høyere vekst i konsumprisene og bedret lønnsomhet for de konkurranseutsatte delene av norsk næringsliv. Lønnskostnadene i norsk industri er imidlertid fortsatt høye sammenliknet med nivået hos våre handelspartnere.

Det er i denne meldingen teknisk lagt til grunn at pengemarkedsrentene vil utvikle seg i tråd med markedsaktørenes forventninger, slik de kom til uttrykk i terminrentene i midten av september. Forutsetningene for rente og kronekurs er omtalt i boks 2.2.

Kilde: Macrobond.

Renten på norske ti års statsobligasjoner har falt det siste året og var ved utgangen av september 2,3 pst. Sett i et historisk perspektiv er renten lav. Den lave renten må ses i sammenheng med lave lange renter internasjonalt.

3.5 Finansiell stabilitet

3.5.1 Generelt

Finansielle markeder spiller en viktig rolle i moderne økonomier. En velfungerende og solid finansnæring er avgjørende for stabiliteten og vekstevnen i norsk økonomi. Betalingssystemene må fungere, sparepengene må være trygge i banken, og lån må være tilgjengelig for dem som trenger det og har økonomisk betjeningsevne. Historien har vist at økonomiske tilbakeslag kan ha rot i problemer i finansielle markeder. Slike tilbakeslag er ofte særlig dype og langvarige. Å forebygge og unngå finanskriser har derfor stor betydning for produksjon og sysselsetting samt for å motvirke tap for bedrifter og kunder. Bankkrisen i Norge tidlig på 1990-tallet tydeliggjorde hvor viktig egenkapital og soliditet er. Regningen for finansielle kriser bæres som oftest av skattebetalerne i det landet der krisen oppstår, og av samfunnet mer generelt som følge av konsekvensene for realøkonomien. Fordi kostnadene ved bankkriser er store, er det samfunnsøkonomisk lønnsomt at bankene er solide og har god egenkapital.

Finansiell stabilitet innebærer at det finansielle systemet er solid nok til å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte, både i oppgangs- og nedgangstider. Finanssektoren og realøkonomien er knyttet tett sammen. Svikt i finanssektoren svekker produksjon og sysselsetting, og lavere aktivitet i realøkonomien har negative konsekvenser for finanssektoren. En lærdom fra den internasjonale finanskrisen i 2008/2009 og flere andre kriser er at finansiell stabilitet er en viktig forutsetning for makroøkonomisk stabilitet, og omvendt.

For å redusere risikoen for problemer i finanssektoren legges det stor vekt på å fremme soliditet, likviditet og god atferd gjennom offentlig regulering og myndighetstilsyn. Ansvaret for finansiell stabilitet ligger primært på nasjonal myndighet i det enkelte land, og kostnadene ved finansiell ustabilitet rammer i særlig grad landets egen økonomi. Det er derfor viktig at hvert enkelt land har de virkemidlene som trengs for å sikre stabilitet i sine finansielle markeder.

Myndighetene i Norge har lagt vekt på en enhetlig finansmarkedsregulering som dekker hele finanssektoren, og som regulerer ulike deler av finansmarkedet på en konsistent og helhetlig måte. Lik risiko skal som hovedregel reguleres likt, uavhengig av hva slags type finansinstitusjon som har risikoen. Dette motvirker at risiko plasseres der den er minst regulert. Konsernregler skal bidra til at både konsernene samlet sett og de enkelte foretakene som inngår i konsernet, skal være solide og likvide. Norske myndigheter har videre lagt vekt på at reglene skal være konsistente over tid for å unngå at reglene gjøres mer lempelige i gode tider og må strammes inn i dårlige tider. Norge har også ett felles tilsyn for hele finansnæringen. Dette bidrar til konsistens i tilsynet på tvers av bransjer, bedre oversikt over utviklingen i finansnæringen og et bedre grunnlag for å vurdere risikoen i finansnæringen samlet sett. Ved utforming av regelverket legges det også vekt på hensynet til konkurransen mellom norske og utenlandske banker.

3.5.2 Utviklingen i finansinstitusjonene

Det har siden den internasjonale finanskrisen høsten 2008 vært skiftende forhold og betydelig usikkerhet i de internasjonale penge- og kapitalmarkedene.

Norske banker har generelt vært mindre påvirket av uroen i Europa enn andre europeiske banker, både fordi situasjonen i norsk økonomi generelt er god, og på grunn av en helhetlig og konsistent regulering av, og tilsyn med, finansmarkedet. Norske banker hadde gode resultater i første halvår 2014 og har fått litt bedre soliditet og noe mer robust finansiering de siste par årene. Resultatutviklingen og utsiktene fremover tyder på at bankene vil ha gode muligheter til å styrke soliditeten enda mer. Norske banker har imidlertid lånt mye i utlandet, og det gjør dem sårbare. Bankene skal være rustet for å møte uro. Førstelinjeforsvaret som skal sikre dette, er bankenes egen soliditet og likviditet.

Gode norske konjunkturer og lavt rentenivå etter skatt har bidratt til at boligprisene og husholdningenes gjeld har økt mye de senere årene. Vedvarende lave renter kan påvirke husholdningenes forventninger til den fremtidige utviklingen og bidra til videre økning i boligpriser og husholdningenes gjeld. Både våre egne og andre lands erfaringer er at høye boligpriser og høy gjeld kan være en utfordring for det finansielle systemet. Et tilbakeslag i boligmarkedet kan ramme bankene på ulike måter. Økt mislighold og reduserte panteverdier vil gi økte tap og forsterke nedgangen i økonomien. I tillegg kan et slikt tilbakeslag føre til en generell nedgang i husholdningenes etterspørsel. Bedriftenes produksjon, lønnsomhet og evne til å betjene sine lån i bankene vil i så fall bli svekket, og arbeidsledigheten kan øke. Bankenes evne til å finansiere nye prosjekter svekkes. Det er dette som nå har skjedd i mange andre land. Vi erfarte det samme under bankkrisen i Norge på 1990-tallet.

Bankenes resultater viste en bedring i første halvår 2014 sammenlignet med samme periode i fjor, som også var en god periode. Samlet resultat før skatt var 27 mrd. kroner, en økning på 37 pst. sammenlignet med første halvår 2013. Hovedårsaken til bedringen var bankenes samlede netto renteinntekter, som var om lag 12 pst. høyere i første halvår i år enn i samme periode i fjor målt i kroner. Som andel av gjennomsnittlig forvaltningskapital økte netto renteinntekter i samme periode fra 1,46 pst. til 1,53 pst. Bankenes rentemargin, som er forskjellen mellom gjennomsnittlig utlåns- og innskuddsrente, var ved utgangen av første halvår 2014 falt til 2,2 prosentenheter fra 2,25 prosentenheter på samme tidspunkt i 2013. Bankenes utlånstap økte markert mot slutten av 2008. Fra slutten av 2009 har tapene gått ned. I første halvår 2014 utgjorde tapene 0,16 pst. av utlånsmassen, noe som er lavere enn i samme periode i fjor.

For alle bankene (morbank) sett under ett var den rene kjernekapitaldekningen 12,7 pst. ved utgangen av første halvår 2014. På konsernnivå var den rene kjernekapitaldekningen 12,0 pst. Det er de største bankene som har lavest ren kjernekapitaldekning.

I Figur 3.16 vises den prosentvise rene kjernekapitaldekningen for store norske, danske og svenske bankkonsern. De orange søylene angir den prosentvise rene kjernekapitaldekningen uten Basel I-gulv. De røde søylene viser ren kjernekapitaldekning når de norske Basel I-gulvreglene er lagt til grunn. Basel I-gulvet er en nedre grense for hvor lavt bankenes beregningsgrunnlag kan være. Dette viser at både svenske og danske banker får en høy prosentvis ren kjernekapitaldekning med sine nasjonale regler, fordi reglene tillater en betydelig reduksjon i nevneren slik at den prosentvise kapitaldekningen øker. Den store forskjellen mellom den oransje og røde søylen for enkelte banker skyldes den reduksjonen av nevneren som har funnet sted under det nåværende kapitalkravsregelverket i EU, som bygger på Basel II, hvor interne risikomodeller kan benyttes. Måling av uvektet egenkapitalandel kan også gi ulikt resultat avhengig av hvordan nevneren defineres. I figuren ovenfor angir de svarte søylene ren kjernekapital (egenkapital) i prosent av forvaltningskapitalen. Her har DNB høyest kapitaldekning av de store nordiske bankkonsernene.

Kilde: Finanstilsynet.

Figur 3.17 viser ren kjernekapital som andel av forvaltningskapitalen ved utgangen av 2013 i de seks store nordiske bankkonsernene sammenlignet med et utvalg banker som er utpekt som globalt systemviktige.

Kilde: Finanstilsynet.

Livsforsikringsselskapene hadde samlet sett et resultat før skatt på 3,4 mrd. kroner i første halvår i år, mot 2,9 mrd. kroner i samme periode i fjor. Det verdijusterte resultatet før skatt, som inkluderer den urealiserte verdiendringen, var 10 mrd. kroner i første halvår i år, mot 6,4 mrd. kroner i første halvår i fjor. Livsforsikringsselskapene er mer utsatt for markedsrisiko enn bankene, ettersom en stor andel av forvaltningskapitalen er plassert i aksjer og obligasjoner. Livsforsikringsselskapenes samlede forsikringsforpliktelser utgjorde om lag 1 040 mrd. kroner. Det er knyttet en avkastningsgaranti til om lag 80 pst. av aktiva som skal dekke de samlede forsikringsforpliktelsene. Livsforsikringsselskapene og pensjonskassene tar betalt for avkastningsgaranti i kollektive kontrakter. Livselskapene og pensjonskassene må selv tilpasse risikoen i forvaltningen til sin risikobærende evne og den avkastning de har garantert.

Ved utgangen av første halvår 2014 er livsforsikringsselskapenes gjennomsnittlige årlige avkastningsgaranti om lag 3,2 pst. ifølge anslag fra Finanstilsynet. Livsforsikringsselskapene hadde en annualisert verdijustert avkastning på kollektivporteføljen i første halvår 2014 på 6,6 pst., mot 5 pst. første halvår 2013. Pensjonskassene hadde en annualisert verdijustert avkastning på 8,7 pst., det samme som i første halvår i fjor. Forskjeller i verdijustert avkastning mellom livsforsikringsselskaper og pensjonskasser skyldes i hovedsak forskjellig sammensetning av aktiva. Pensjonskasser som gruppe har typisk en høyere aksjeandel enn livsforsikringsselskapene.

Et fortsatt lavt rentenivå gir utfordringer for livselskapenes og pensjonskassenes evne til å levere den avkastningen de har garantert i ytelsesbaserte produkter (maksimal beregningsrente). Myndighetene setter et tak for hvor høy avkastning livselskapene og pensjonskassene kan garantere. Selskapene kan fritt velge en lavere rente. Selskapene har imidlertid stort sett valgt å bruke den høyeste tillatte renten, som vil gi det laveste nivået på premiene. Finanstilsynet besluttet 26. juni 2014 å redusere den maksimale beregningsrenten fra 2,5 pst. til 2,0 med virkning fra 1. januar 2015. Endringen gjelder for nye livsforsikringskontrakter og ved beregning av premier og tilhørende forsikringsmessige avsetninger for ny pensjonsopptjening i kollektive rente- og pensjonsforsikringer.

Ved utgangen av andre kvartal 2014 hadde livsforsikringsselskapene samlet en kapitaldekning etter det såkalte Basel I-regelverket på 16,2 pst., og samtlige selskaper oppfylte lovkravet om 8 pst. kapitaldekning. Livsforsikringsselskapenes bufferkapital er definert som kapital som overstiger lovpålagte soliditets- og sikkerhetskrav. Bufferkapitalen økte med 19 mrd. kroner i første halvår 2014 til 86 mrd. kroner, og utgjorde dermed 7,5 pst. av forvaltningskapitalen ved utgangen av halvåret. Livsforsikringsselskapene og pensjonskassene skal selv sørge for at det er godt samsvar mellom risiko og soliditet for det enkelte selskap, og at de har tilstrekkelige sikkerhetsmarginer.

3.5.3 Finansmarkedsregulering

Siden våren 2010 har EU satt i verk en rekke tiltak for å motvirke finans- og gjeldskrisen, blant annet flere endringer i regelverket for banker og andre finansinstitusjoner. Flere av endringene i EUs regelverk er nå endelig vedtatt, herunder kapitalkravsregelverket, krisehåndteringsdirektivet og regler for en bankunion. Dette vil kunne bidra til å styrke finansiell stabilitet i euroområdet, EU og EØS.

EUs tilsynsbyråer

Med virkning fra 1. januar 2011 etablerte EU en ny felles tilsynsstruktur på finansmarkedsområdet. Det er opprettet tre mikrotilsyn for hhv. banksektoren (EBA), pensjons- og forsikringssektoren (EIOPA) og verdipapirsektoren (ESMA), og et makrotilsyn (ESRB). Styrkingen av tilsynet på fellesskapsnivå var begrunnet med erfaringene fra finanskrisen, hvor svakheter i nasjonale tilsyn ble avdekket. Utviklingen av større finansforetak med virksomhet i mange land har også gjort behovet for felles finanstilsyn større. De tre mikrotilsynene har fått en sentral rolle i å utvikle nye regler og retningslinjer på finansområdet, i tillegg til at de har fått en overnasjonal karakter ved at de på enkelte avgrensede områder kan fatte vedtak som er bindende både for nasjonale tilsynsmyndigheter og dessuten for enkeltinstitusjoner i medlemslandene.

Forordningene som oppretter det nye tilsynssystemet, er som kjent foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen. EØS/EFTA-statene og Kommisjonen har siden 2010 arbeidet for å finne en akseptabel EØS-tilpasning. Norske myndigheters utgangspunkt er å sikre og å opprettholde et velfungerende EØS-samarbeid for finansielle tjenester. Kommisjonens holdning gjenspeiler et ønske om effektive virkemidler for å sikre homogen håndhevelse i tillegg til homogent regelverk i hele EØS-området. Norske myndigheter legger også vekt på å å sikre Norge og de andre EØS/EFTA-statene en så god og bred deltakelse som mulig i ESRB og de tre tilsynsmyndighetene.

Norske myndigheter gjennomfører løpende nye EU-regler i norsk lov selv om rettsaktene ikke er tatt inn i EØS-avtalen. Inntil det er funnet en omforent EØS-tilpasning til det overnasjonale elementet i tilsynsstrukturen, er det ikke mulig å ta inn i EØS-avtalen de rettsaktene som etablerer tilsynene, og heller ikke nye rettsakter på finansmarkedsområdet som gir tilsynene kompetanse til å treffe vedtak direkte overfor foretak. Norske myndigheter prioriterer høyt arbeidet med å finne løsninger som kan opprettholde et velfungerende EØS-samarbeid for finansielle tjenester.

Ny finansforetakslov

Finansdepartementet la før sommeren fram forslag til ny samlet lov om finansforetak og finanskonsern, jf. Prop. 125 L (2013–2014). Lovforslaget moderniserer og samordner store deler av norsk finanslovgivning. Forslaget bygger på Banklovkommisjonens utredning NOU 2011: 8 Ny finanslovgivning.

Kapital- og likviditetskrav mv. for banker og verdipapirforetak

EUs nye kapitalkravsregelverk trådte i kraft 1. januar 2014. Det nye regelverket betegnes CRR/CRD IV-regelverket, der CRR er forordningen og CRD IV er direktivet. Mens et direktiv normalt gir landene et visst handlingsrom for hvordan de velger å gjennomføre direktivet i nasjonal rett, vil en forordning gjelde uten nasjonal gjennomføring og dermed i utgangspunktet innebære at reglene blir identiske i alle land. I EUs nye regelverk tas det imidlertid hensyn til at den makroøkonomiske situasjonen er forskjellig i de ulike EU-landene, og det gis derfor også i forordningen et visst handlingsrom til å kunne tilpasse nasjonale regler til forholdene i det landet det gjelder, hvis dette kan begrunnes i hensynet til finansiell stabilitet.

Dette regelverket er EØS-relevant, men er ikke tatt inn i EØS avtalen ennå, jf. at også dette regelverket tillegger tilsynsbyråene i EU kompetanse. Selv om det nye regelverket ikke er tatt inn i EØS-avtalen ennå, er det innført nye og strengere lovkrav til kapital til bankene i Norge, basert på de nye EU-reglene. Kapitalkravene er omtalt i Meld. St. 21 (2013–2014) Finansmarknadsmeldinga 2013 pkt. 3.2.1.

Finansdepartementet skal hvert kvartal fatte beslutning om nivået på den motsykliske kapitalbufferen, etter råd fra Norges Bank. Finansdepartementet besluttet 12. desember 2013 at banker, finansieringsforetak og morselskap i finanskonsern som ikke er forsikringskonsern, skal ha en motsyklisk kapitalbuffer bestående av ren kjernekapital som skal utgjøre én prosent, i tråd med råd fra Norges Bank. Det motsykliske kapitalkravet trer i kraft 30. juni 2015. I de tre etterfølgende kvartalene i 2014 besluttet Finansdepartementet at nivået på den motsykliske kapitalbufferen holdes uendret, i tråd med råd fra Norges Bank.

Departementet fastsatte 22. august 2014 oppfølgende regler som i stor grad gjennomfører detaljerte tekniske bestemmelser i CRR/CRD IV. Reglene omfatter bl.a. bonusregler i finanssektoren, strengere krav til kvaliteten på ansvarlig kapital, fradragsregler for ansvarlig kapital og beregningsgrunnlaget for kapitalbufferkravene.

EU-kommisjonen er med hjemmel i EUs forordning (CRR) artikkel 513 gitt i oppdrag av EUs Råd og EUs Parlament å evaluere makrovirkemidlene i CRD IV, herunder begrensningene i beregningsgrunnlaget for enkelte kapitalbufferkrav, og anbefale eventuelle endringer innen utgangen av 2014. Kommisjonen skal med utgangspunkt i råd fra EBA og ESRB utarbeide et høringsnotat som grunnlag for en endelig rapport om makrovirkemidler. Kommisjonens rapport skal beskrive utfordringer med gjeldende regler og skissere mulige løsninger for eventuelle endrede regler i et trolig revidert kapitalkravsregelverk fra EU.

Nordisk samarbeid

De nordiske landene har i dag et ganske godt samarbeid på finansmarkedsområdet, både på departements- og tilsynsnivå. Dette samarbeidet har også blitt utvidet med en enighet om gjensidig anerkjennelse av risikovektene for boliglån og motsyklisk kapitalbuffer, såkalt vertslandsregulering. Større grad av vertslandsregulering er i tråd med anbefalinger fra en nordisk arbeidsgruppe med medlemmer fra finansdepartementene i Norden, samt anbefalinger i IMFs artikkel IV-konsultasjon av Norge som ble publisert 5. september 2013.

Finanstilsynet i Norge har i brev 16. januar 2014 varslet tilsynene i Danmark og Sverige om planlagte innstramminger av kravene for banker som benytter interne modeller for å beregne kapitalkrav (IRB-banker), herunder estimering av viktige parametere for å beregne kapitalkrav for boliglån i Norge. Det danske Finanstilsynet har i brev 6. februar 2014 gitt uttrykk for god støtte for det norske forslaget og enighet om at kravene bør gjelde alle IRB-banker som yter boliglån i Norge. Den svenske Finansinspektionen har i brev 11. mars 2014 også uttrykt seg positivt til at når Finanstilsynet i Norge gjennomfører de varslede innstrammingene, vil de følge etter med å gjennomføre det samme for svenske banker som driver virksomhet i det norske markedet, gjennom pilar II. Dette er et viktig skritt fremover i arbeidet med nordisk harmonisering

Finansdepartementet ser også på transparens og enkel sammenligning av reell risiko i banker i ulike land som viktig for å bidra til velfungerende finansmarkeder og effektiv prising av kostnadene for gjeld og egenkapital. Norske myndigheter ønsker å vurdere muligheten for at alle nordiske myndigheter opplyser om hva kapitaldekningen ville ha blitt for deres banker hvis et felles sett av forenklede risikovekter legges til grunn. En slik forenklet rapporteringsstandard ville gjør det mulig å sammenligne kapitaldekningen i de ulike nordiske bankene uavhengig av nasjonalt regelverk .

Likviditetsregler, egenkapitalkrav (leverage ratio) og pilar II

Finansdepartementet har i brev 17. september 2014 bedt Finanstilsynet se nærmere på tre ulike deler av EUs kapitalkravsregelverk som bør vurderes i tiden som kommer.

Kvantitative likviditetsbestemmelser

De nye Basel III-anbefalingene og EUs regelverk inneholder to kvantitative likviditetskrav, et krav til likviditetsbuffer (Liquidity Coverage Ratio, «LCR»), og et krav til stabil finansiering (Net Stable Funding Ratio, «NSFR»). Det følger både av anbefalingene til Baselkomiteen og EU at minstekrav til likviditetsbuffer skal innføres gradvis fra 2015, og minstekrav til stabil finansiering skal innføres fra 2018. EU-kommisjonen er i ferd med å vedta en kommisjonsforordning med utfyllende regler til kravet om likviditetsbuffer.

Finansdepartementet varslet i Nasjonalbudsjettet 2014 at departementet vil se nærmere på gjennomføring av de nye likviditetskravene. Departementet har på denne bakgrunn i brev 17. september 2014 blant annet bedt Finanstilsynet vurdere hvordan de nye likviditetskravene skal innføres i Norge, og bedt om at Finanstilsynet utarbeider et høringsnotat og utkast til forskriftsbestemmelser om dette innen utgangen av mai 2015.

Uvektet egenkapitalkrav

Etter Baselkomiteens anbefaling og EUs nye regler legges opp til å innføre et kvantitativt krav til uvektet kjernekapitalandel under pilar I-reglene fra og med 1. januar 2018. Det pågår for tiden en vurdering av en rekke beregningstekniske forhold, herunder en tilpasning av definisjonen av uvektet egenkapital samt kalibrering av kravet. Videre er det innført krav om at tilsynsmyndighetene skal vurdere institusjonenes uvektede kjernekapitalandel i pilar II-prosessen, samt at den uvektede kjernekapitalandelen skal offentliggjøres fra 2015.

Etter gjeldende norsk rett skal banker, kredittforetak og morselskap i finansforetak offentliggjøre informasjon om størrelsen på kjernekapital som en andel av verdien av institusjonens eiendeler og ikke-balanseførte forpliktelser beregnet uten risikovekting (uvektet kjernekapitalandel).

Finansdepartementet har i samme brev som nevnt ovenfor, også bedt Finanstilsynet vurdere når og hvordan et krav til uvektet egenkapitalandel med tilhørende definisjoner skal gjennomføres i Norge, herunder utarbeide et forslag til eventuelle regler innen juni 2015.

Pilar II

Pilar II i kapitalkravsregelverket er en sentral del av Finanstilsynets tilsyn med finansinstitusjonene, hvor tilsynet blant annet vurderer institusjonsspesifikk risiko og systemrisiko, og den risikoen som institusjonene representerer for det finansielle systemet. Til nå har det generelt ikke vært praksis verken i EU eller i Norge å offentliggjøre de nasjonale tilsynsmyndighetenes pilar II-vurderinger og pilar II-krav til bankene. Av hensyn til transparens og åpenhet om kapitalkrav har Finansdepartementet i samme oppdragsbrev som nevnt ovenfor, bedt Finanstilsynet vurdere om det vil være hensiktsmessig å offentliggjøre tilsynets pilar II-krav overfor enkeltinstitusjoner i Norge, herunder også om en bør offentliggjøre deler av vurderingene knyttet til dette innen juni 2015. Det er videre bedt om en vurdering av utviklingen av praksis internasjonalt og i andre EU-land.

Nytt solvensregelverk for forsikringsselskaper (Solvens II)

Solvens II-direktivet2 ble vedtatt i EU i 2009 og gir hovedregler for regulering av forsikringsvirksomhet. Formålet med direktivet er at forsikringsselskapene skal underlegges krav til solvens (kapital) som bedre reflekterer risikoen i selskapene enn det som følger av dagens EU-regler (Solvens I-regelverket). I motsetning til i tidligere regler legges det i Solvens II opp til en stor grad av harmonisering, som gir medlemslandene lite rom for å gi strengere eller lempeligere krav til selskapene enn det som følger av EU-reglene. Regelverket bygger på en trepilarstruktur tilsvarende Basel-anbefalingene og EUs regelverk for banker, med kapitalkrav mv. i pilar I, regler om risikostyring og kontroll i pilar II og regler om markedsdisiplin (informasjons- og rapporteringsplikt mv.) i pilar III.

Gjennomføringen av det nye solvensregelverket er blitt utsatt i flere omganger, bl.a. fordi EUs institusjoner har arbeidet med endringer i direktivet for å tilpasse det til EUs nye tilsynsstruktur og for å tilføre direktivet nye regler om forsikringsprodukter med langsiktige garantier. Nye, og mer lempelige, regler om langsiktige garantier er tatt inn bl.a. som følge av at beregningsstudier har vist at mange europeiske forsikringsselskaper ville fått problemer med å oppfylle kravene som lå inne i det opprinnelige direktivet. De viktigste endringene i Solvens II-direktivet ble gjort ved det såkalte Omnibus II-direktivet3, som ble vedtatt i april i år. Etter det endrede Solvens II-direktivet har EU-landene frist til 31. mars 2015 til å fastsette nasjonale regler i tråd med direktivet. Reglene skal i utgangspunktet og i hovedsak tre i kraft 1. januar 2016, men det er muligheter for omfattende og langvarige overgangsordninger.

Solvens II-direktivet skal utfylles av nærmere regler på flere nivåer. Det viktigste regelsettet, ofte kalt gjennomføringsbestemmelser eller nivå 2-regler (direktivet er nivå 1), skal vedtas av EU-kommisjonen som en forordning. Forordningen skal gjelde direkte i EU-landene fra samme tidspunkt som direktivet.

Solvens II-direktivet er tatt inn i EØS-avtalen, og de overordnede reglene i direktivet er foreslått gjennomført i Norge i ny lov om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven), jf. Prop. 125 L (2013–2014). Finanstilsynet har i oppdrag å utarbeide utkast til forskriftsregler for å gjennomføre resten av Solvens II-regelverket i norsk rett. Finanstilsynet har varslet at forskriftsutkastene etter planen vil bli oversendt Finansdepartementet i oktober/november i år. Departementet tar sikte på å sende forskriftsutkastene på høring på vanlig måte. Omnibus II-direktivet er EØS-relevant, men ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen. Ettersom dette direktivet bl.a. gir kompetanse til tilsynsmyndigheten EIOPA, vil EØS-prosessen avhenge av den generelle håndteringen av EUs tilsynsbyråer i EØS-reglene, jf. omtale ovenfor.

Som en forberedelse til det videre arbeidet med gjennomføringen av Solvens II-regelverket i Norge har Finanstilsynet sendt to brev til Finansdepartementet med vurderinger av enkelte problemstillinger. Brev 19. juni 2014 fra Finanstilsynet til departementet omhandlet bl.a. kapitalkrav for utlån til kommuner og fylkeskommuner, skattemessige konsekvenser og behandling av enkelte fond og avsetninger i det kommende solvensregelverket. I brev 8. september 2014 til departementet vurderte Finanstilsynet hvilke overgangsordninger og såkalte permanente tiltak som kan være aktuelle å bruke for norske forsikringsselskaper for å lette overgangen til Solvens II. Finansdepartementet vil komme tilbake til disse spørsmålene i forbindelse med den planlagte høringen av utkast til forskriftsregler.

Oppreservering for «langt liv». Fripoliser med investeringsvalg

Når forventet levealder blant de forsikrede øker, må avsetningen til alderspensjon økes. Finanstilsynet har med virkning fra og med 2014 satt nye minstekrav til pensjonsleverandørenes beregninger av dødelighet og levealdersutvikling, såkalte dødelighetsgrunnlag. De nye dødelighetsgrunnlagene synliggjør at pensjonsleverandørene over tid har satt av for lite midler til å finansiere de forpliktelsene de har tatt på seg, og det er derfor behov for å øke reservene. Pensjonsleverandørene skal etter hovedregelen i forsikringsvirksomhetslovenfinansiere hele denne oppreserveringen umiddelbart og med egne midler. Finanstilsynet har imidlertid av hensyn til selskapenes soliditet lagt til grunn at selskapene kan få en periode på inntil 7 år for å gjennomføre oppreserveringen. Videre kan de i denne perioden finansiere inntil 80 pst. av årlig oppreservering ved bruk av avkastning utover garantert rente, som ellers skulle tilfalt kundene.

Fra 1. september 2014 kan det inngås avtaler om fripoliser med investeringsvalg mellom kunde og selskap. Slike avtaler innebærer at kundene gir fra seg den årlige avkastningsgarantien mot selv å kunne velge hvordan pensjonsmidlene investereres. Finansdepartementet har stilt krav om at fripoliser skal være fullt oppreservert før det ev. kan inngås avtale om investeringsvalg. En fripolise er en fullt betalt kontrakt mellom forsikringstaker og pensjonsinnretning, basert på et klart regelverk. Departementet har lagt til grunn at ev. endringer i slike kontrakter må bygge på avtale mellom partene, og ikke på regelendringer.

Private tjenestepensjonsordninger

Banklovkommisjonen har de senere årene avgitt flere utredninger om tilpasning av private tjenestepensjonsordninger til ny folketrygd. I NOU 2013:12, som ble avgitt 4. desember 2013, har Banklovkommisjonen utredet utkast til lovregler om tilpasning av kollektive uførepensjonsordninger i privat sektor til ny uførepensjon i folketrygden. Utredningen har vært på høring med frist 6. mars 2014 og er nå til behandling i Finansdepartementet. Departementet tar sikte på å legge fram en proposisjon for Stortinget basert på Banklovkommisjonens utredning og høringsmerknadene i løpet av høsten 2014. Banklovkommisjonen arbeider nå med utredning av om det er ønskelig og ev. mulig å etablere en ny form for ytelsesbasert kollektiv alderspensjon som er tilpasset ny alderspensjonsopptjening i folketrygden.

Nye regler for krisehåndtering av banker

EUs krisehåndteringsdirektiv4 ble vedtatt 15. mai 2014. Direktivet skal gjennomføres i EU innen 1. januar 2015. Krisehåndteringsdirektivet pålegger de enkelte medlemsstatene å etablere et nærmere angitt regelverk for krisehåndtering. Alle banker skal organiseres på en måte som gjør at hele eller deler av virksomheten enkelt lar seg avvikle, og de skal pålegges å utarbeide gjenopprettingsplaner med konkrete og gjennomførbare tiltak for håndtering av finansielle krisesituasjoner. Reglene gir nasjonale myndigheter mulighet til å sette minimumskrav til institusjonenes evne til å absorbere tap, og til å gripe inn tidlig i kriser. Nasjonale krisehåndteringsmyndigheter skal utarbeide avviklingsplaner for finansinstitusjoner med hovedsete i hjemlandet. Bankene skal i løpet av 10 år finansiere oppbygging av nasjonale krisehåndteringsfond som skal svare til 1 pst. av garanterte innskudd. Regler om nedskriving og omgjøring av lånekapital til egenkapital («bail-in») skal bidra til at aksjonærer og kreditorer bærer tap på minst 8 pst. av fordringene før krisehåndteringsfondet eller eventuelt offentlige midler brukes. Innskudd opp til 100 000 euro skal ikke kunne nedskrives. Innskudd over dette fra personer og fra små og mellomstore foretak skal ha fortrinnsrett fremfor andre kreditorers fordringer. Det vises også til nærmere omtale i Meld. St. 21 (2013–2014) Finansmarknadsmeldinga 2013 pkt. 3.2.5. Direktivet antas å være EØS-relevant. Banklovkommisjonen utreder norsk regelverk på området. Direktivet legger kompetanse til EBA som innebærer at det ikke kan tas inn i EØS-avtalen før det er funnet en generell EØS-tilpasning til EUs finanstilsynsmyndigheter.

Innskuddsgaranti

Det er senest gitt en nærmere redegjørelse for status om innskuddsgarantiordningen i Finansmarknadsmeldinga for 2013 (pkt. 3.2.4, side 36–38) og i Revidert nasjonalbudsjett 2014 (pkt. 3.5, side 59). I april 2014 vedtok EU et nytt innskuddsgarantidirektiv som erstatter det gjeldende direktivet fra 1994 og endringene fra 2009. I det nye direktivet er det videreført et dekningsnivå på 100 000 euro, og det er gitt en overgangsperiode på 5 år (fram til utgangen av 2018) for land med høyere dekning enn 100 000 euro. For andre viktige spørsmål, slik som finansiering av fond og utbetalingstid, er det gitt ti års overgangstid. Først etter disse ti årene har EU et harmonisert innskuddsgarantisystem. Norge vil komme tilbake til denne saken overfor EU i tilknytning til arbeidet med å innlemme direktivet i EØS-avtalen. Dette vil først kunne gjøres når det er funnet en EØS-tilpasning til EUs nye finanstilsynsstruktur. I Norge er bankinnskudd garantert med 2 mill. kroner per innskyter per bank.

Hvitvasking

Gjeldende hvitvaskingsregelverk i lov 6. mars 2009 om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering mv. (hvitvaskingsloven), samt forskrift 13. mars 2009 om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsforskriften), gjennomfører EØS-regler som svarer til EUs tredje hvitvaskingsdirektiv. EUs hvitvaskingsdirektiv baserer seg i stor grad på FATFs (Financial Action Task Force) anbefalinger om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. EU-kommisjonen fremmet i 2013 forslag til revidert hvitvaskingsdirektiv, som blant annet har til hensikt å gjennomføre FATFs reviderte anbefalinger fra februar 2012.

FATF ble etablert i 1989, etter initiativ fra G7-landene. FATF består i dag av 34 medlemsjurisdiksjoner, samt to regionale organisasjoner, som til sammen representerer de fleste store finansielle sentra i verden. Norge har vært medlem siden 1991. FATF evaluerer i år i hvilken grad Norge har gjennomført FATFs reviderte standarder fra februar 2012 i sitt nasjonale regelverk. Norge og Spania er de første medlemslandene som evalueres etter FATFs reviderte anbefalinger. Evalueringen vil resultere i en rapport om Norge, som vil bli vedtatt på FATFs plenumsmøte i Paris i oktober 2014. Rapporten vil blant annet inneholde forslag til hvilke tiltak Norge bør gjennomføre for at FATFs anbefalinger skal anses gjennomført i norsk lovgivning. Norge er første land sammen med Spania som blir evaluert etter de nye anbefalingene, som ennå ikke fullt ut er innarbeidet i norsk rett. Det er derfor ventet at rapporten om Norge vil peke på svakheter i det norske hvitvaskingsregimet. Finansdepartementet tar sikte på å følge opp rapporten med å få utredet nødvendige endringer til hvitvaskingsloven for gjennomføring av FATFs reviderte standarder fra februar 2012 og EUs kommende reviderte hvitvaskingsdirektiv.

Regulering av fastsettelse av referanserenter

Referanserenter brukes bl.a. for å fastsette priser og betalinger i ulike typer finansielle kontrakter. Nibor («Norwegian interbank offered rate») er den viktigste norske referanserenten. Reglene for hvordan Nibor skal fastsettes er, i likhet med mange tilsvarende renter internasjonalt, fastlagt av finansnæringen (Finans Norge i Norge). I kjølvannet av finanskrisen har undersøkelser i flere land påvist svakheter i rammene for å fastsette referanserenter, og det er satt i gang flere regelverksprosesser internasjonalt. I EU foreslo Kommisjonen 18. september 2013 en ny forordning om «benchmarking», som bl.a. vil stille krav til hvordan referanserenter og andre prisreferanser for finansielle instrumenter og finansielle kontrakter fastsettes. En fremtidig forordning vil trolig være EØS-relevant.

Finanstilsynet har på oppdrag fra Finansdepartementet utarbeidet et høringsnotat og utkast til lovendringer om offentlig regulering av fastsettelse av referanserenter, som departementet har hatt på høring. Etter utkastet skal fastsettelse av referanserenter organiseres forsvarlig, og administrator og organiseringen skal godkjennes av departementet. Videre skal Finanstilsynet etter utkastet føre tilsyn med fastsettelsen av referanserenter. Utkastet inneholder også en hjemmel for departementet til å gi nærmere regler. Finansdepartementet arbeider nå med oppfølgingen av høringen.

Bytteordningen

Høsten 2008 ble finansmarkedet i Norge og andre land utsatt for uvanlig store forstyrrelser. Historisk høye risikopåslag ga svært høye lånekostnader for bankene. For å bidra til finansiell stabilitet og unngå alvorlige konsekvenser for økonomien, iverksatte myndighetene i Norge og andre land flere nødvendige tiltak.

Den 12. oktober 2008 presenterte Regjeringen og Norges Bank to målrettede tiltak for å bidra til ro og tillit i finansmarkedene. Det ene var bytteordningen der bankene kunne låne statspapirer i bytte mot obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) med en ramme på 350 mrd. kroner. Stortinget ga de nødvendige fullmakter for å kunne sette i verk denne ordningen den 28. oktober 2008, og første auksjon i ordningen ble gjennomført 24. november 2008. Det andre tiltaket var en utvidelse av adgangen for bankene til å låne i Norges Bank. Med virkning fra 28. november 2008 tilbød Norges Bank alle banker F-lån med to og tre års løpetid. Lengre løpetid på F-lån skulle særlig sikre mindre bankers finansiering.

Bytteavtalene ble utformet slik at staten skulle ta svært lav risiko. Avtalene ble i hovedsak inngått med en løpetid på tre til fem år. Den første avtalen forfalt i mars 2010, og den siste forfalt i juni 2014. Opprinnelig forfallsstruktur tilsa at den siste avtalen skulle ha forfalt i september 2014, men dette skjedde tidligere som følge av førtidige innfrielser.

Bytteordningen nådde, sammen med tilbud av lange F-lån og lavere styringsrente, ut til de aller fleste bankene i Norge, og har gitt en samfunnsøkonomisk gevinst. Begge ordningene bidro til at bankene bedret sin finansieringssituasjon, og til at bankene kunne opprettholde normal utlånsvirksomhet til norske husholdninger og foretak. Bytteordningen er nå avsluttet og har gitt en nettoinntekt til staten.

Statens obligasjonsfond

I Meld. St. 21 (2013–2014) Finansmarknadsmeldinga 2013 ble det orientert om at Statens obligasjonsfond var under avvikling, og at en ville komme nærmere tilbake til erfaringene med fondet.

Folketrygdfondet har i brev til departementet 1. september 2014 gjort rede for erfaringene med Statens obligasjonsfond. Folketrygdfondets vurdering er at kjøp og salg i markedet har vært gjennomført på en måte som har støttet opp under fondets formål om å styrke det norske obligasjonsmarkedets funksjonsevne. Folketrygdfondet har kjøpt obligasjonslån når markedets funksjonsevne har vært svekket, for eksempel i forbindelse med markedsuro. Videre har Folketrygdfondet søkt å utnytte positive markedsforhold til å selge deler av fondets beholdning av verdipapirer uten å virke forstyrrende på markedet. Folketrygdfondet mener at en slik motsyklisk forvaltning har bidratt til økt likviditet og virket stabiliserende på markedet.

Sammen med mottatte renteinntekter og andre porteføljeinntekter utgjorde akkumulert resultat i perioden fra Statens obligasjonsfond ble etablert i mars 2009 fram til og med 30. juni 2014, totalt 2 332 mill. kroner. Folketrygdens forvaltningskostnader på 48 mill. kroner er trukket fra i dette resultatet. Dette tilsvarer ifølge Folketrygdfondet en årlig avkastning på 7,5 pst. på den investerte kapitalen. Opprinnelig kapitalinnskudd i Folketrygdfondet på 50 mrd. kroner og akkumulert resultat på 2,3 mrd. kroner ble ved utgangen av juni 2014 overført til statens foliokonto i Norges Bank.

Departementet har merket seg Folketrygdfondets vurdering av at Statens obligasjonsfond oppfattes å ha vært et vellykket krisetiltak. Fondet antas å ha bidratt til å bedre det norske kredittobligasjonsmarkedets funksjonsevne i perioder med markedsuro. Det antas også å ha understøttet andre stabiliseringspolitiske tiltak under finanskrisen. Departementet deler Folketrygdfondets vurdering av at nytten av tiltaket har vært stor, samtidig som kostnadene ved forvaltningen har vært moderate.

Statens finansfond

I Finansmarknadsmeldinga 2012 (Meld. St. 30 (2012–2013)) varslet Finansdepartementet avvikling av Statens finansfond første kvartal 2014. Statens finansfond ble ved Kgl.res. 14. februar 2014 med hjemmel i lov 6. mars 2009 nr. 12 om Statens finansfond § 9 besluttet avviklet ved utløpet av første kvartal 2014, og det ble besluttet at fondets gjenværende kapital tilbakeføres til statskassen. Det ble etablert et avviklingsstyre for Statens finansfond.

Da Statens finansfond ble avviklet i mars 2014, gjenstod det ett engasjement på 60 mill. kroner. Dette engasjementet ble innbetalt og avsluttet i juli 2014. Virksomheten i Statens finansfond og alle engasjement som ble tegnet i 2009, er etter dette avsluttet.

3.6 Arbeidsmarkeds- og inntektspolitikken

3.6.1 Arbeidsmarkedspolitikken

Et velfungerende arbeidsmarked legger til rette for høy produksjon og sysselsetting ved å gjøre det lettere for den enkelte å finne høvelig arbeid og for bedriftene å finne arbeidstakere med rett kompetanse. Bruken av arbeidsmarkedstiltak og permitteringer må legge til rette for at arbeidssøkere raskest mulig kommer i arbeid og til at arbeidskraften brukes der den kaster mest av seg. For arbeidsledige må det legges vekt på aktiv jobbsøking bl.a. ved at Arbeids- og velferdsetaten stiller krav til dokumentasjon av at de arbeidsledige faktisk søker arbeid. For personer med behov for bistand og personlig oppfølging, kan arbeidsrettede tiltak være et viktig virkemiddel for å komme i jobb. Det er også omfattende bruk av arbeidsmarkedstiltak for å bedre arbeidsevnen til personer som har fått denne midlertidig nedsatt. Noen arbeidsmarkedstiltak er tilpasset de med varig nedsatt arbeidsevne. Nedenfor omtales opplegget for bruk av arbeidsmarkedstiltak mv. i 2015. En bredere omtale av Regjeringens tiltak for mer effektiv bruk av arbeidskraftsressursene er gitt i avsnitt 5.4.

Deltaking på tiltak kan bidra til å øke eller opprettholde kompetanse og derigjennom øke jobbsannsynligheten etter at tiltaket er avsluttet. I noen tilfeller kan dessuten krav om deltakelse på arbeidsmarkedstiltak få ledige til å returnere til jobb før tiltaket starter. Samtidig kan deltaking på arbeidsmarkedstiltak føre til lavere søkeaktivitet og redusert tilgjengelighet for ordinært arbeid mens tiltaket pågår. For den enkelte betyr dette at både behovet for tiltak, varigheten av tiltaket og innholdet i tiltaket må tilpasses med sikte på best mulig innpass i arbeidsmarkedet. Samlet sett må de ulike effektene veies opp mot hverandre når antall tiltaksplasser og sammensetningen av tiltak skal fastsettes. En må også ta høyde for at arbeidsmarkedstiltak kan føre til at ordinære arbeidssøkere fortrenges og at kostnader veltes over fra private bedrifter til staten. Konjunktursituasjonen må tillegges vekt når tiltaksnivået skal vurderes. Som figur 3.18A viser, har tiltaksnivået blitt bygget opp når ledigheten har økt og blitt redusert når utsiktene har bedret seg igjen.

Som omtalt i avsnitt 2.3 har sysselsettingen fortsatt å øke i inneværende år. I denne meldingen legges det til grunn at sysselsettingen vil øke med knapt 1 pst. både i år og neste år, mens AKU-ledigheten anslås å utgjøre om lag 3½ pst. i denne perioden. Arbeidsinnvandrere har stått for mesteparten av sysselsettingsoppgangen de siste årene. Sammen med fortsatt lav ledighet peker det i retning av at det er lite lett tilgjengelige arbeidskraftressurser i Norge. Det er derfor viktig at arbeidssøkere er klare til å ta ledige stillinger.

Langtidsledige, ungdom mellom 20 og 25 år og innvandrere fra land utenfor EØS er prioritert ved tildeling av tiltak for ordinære arbeidssøkere. I tillegg er ungdom under 20 år og personer som har vært arbeidssøkere i mer enn to år, garantert tiltaksplass. I 2013 var hver tredje arbeidssøker på tiltak under 25 år, og en tilsvarende andel var innvandrere fra land utenfor EØS. Det er noe overlapp mellom gruppene. Disse andelene har vært stabile over flere år. Samtidig har andelen tiltaksdeltakere fra EØS-området økt betydelig de siste årene. Dette må trolig ses i sammenheng med at ledigheten for arbeidsinnvandrere i særlig konjunkturutsatte næringer har økt noe mer enn for øvrige grupper. Løpende statistikk tyder ellers på at situasjonen i arbeidsmarkedet for utsatte grupper er stabil, jf. figur 3.18B.

Tiltak bør fortsatt i første rekke forbeholdes utsatte grupper som kan ha særlig behov for arbeidspraksis og styrket kompetanse. Regjeringen foreslår at det bevilges midler til 12 000 plasser som gjennomsnitt i 2015, en videreføring av planlagt nivå for 2014. Lengden på tiltakene varierer og er i gjennomsnitt om lag tre måneder. Det foreslåtte tiltaksnivået vil dermed kunne gi om lag 48 000 arbeidssøkere tilbud om tiltak i løpet av 2015.

Grupper som står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet, må gis ekstra bistand. Hoveddelen av arbeidsmarkedstiltakene rettes derfor mot personer med nedsatt arbeidsevne. Som figur 3.18C viser, har andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som er registrert med nedsatt arbeidsevne avtatt over flere år, og ved utgangen av august utgjorde denne gruppen 204 000 personer. Arbeids- og velferdsdirektoratet har anslått at antallet vil avta videre til 192 000 som gjennomsnitt for 2015.

¹ Planlagt nivå for 2014 og 2015.

² Gjennomsnitt første halvår.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Det er stor usikkerhet knyttet til det reelle behovet for arbeidsrettet bistand til personer med nedsatt arbeidsevne. Det må ses i sammenheng med at også personer som ikke har behov for arbeidsmarkedstiltak inngår i gruppen med nedsatt arbeidsevne. Dette gjelder bl.a. personer som venter på å få behandlet sin søknad om uførepensjon, som deltar på ulike kommunale tilbud eller som har behov for medisinsk behandling.

Tiltaksnivået må også vurderes i lys av sammensetningen og effekten av tiltaksinnsatsen. Til tross for at tiltaksnivået har vært høyt gjennom mange år, foreligger det relativt få studier av effektene av tiltak rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne. Riksrevisjonen påpekte nylig flere svakheter ved dagens attføringsarbeid og foreslo endringer som trolig vil kunne gi flere i arbeid og redusert ventetid på tiltak, uten flere tiltaksplasser. En ny studie fra Frischsenteret peker også på at det er et betydelig potensial for å få flere med nedsatt arbeidsevne over i arbeid gjennom å dreie tiltaksinnsatsen i retning av mer effektive tiltak. Regjeringen vil drøfte tiltak for å bedre effekten av arbeidsmarkedspolitikken i en stortingsmelding som skal legges fram i høst.

Regjeringen ønsker å opprettholde en høy innsats rettet mot de med nedsatt arbeidsevne. I 2014 er det planlagt å gjennomføre 57 700 tiltaksplasser i gjennomsnitt. Med hensyn til nedgangen i målgruppen for tiltak foreslår Regjeringen at det bevilges midler til 56 700 plasser som gjennomsnitt for 2015.

Samlet sett foreslår dermed Regjeringen at det bevilges midler til 68 700 tiltaksplasser i gjennomsnitt for 2015. I tillegg foreslås det 500 plasser til forsøket med lønnstilskudd til arbeidsgivere som ansetter personer med rett til arbeidsavklaringspenger, jf. Prop. 1 S (2014–2015).

Permitteringer er et virkemiddel for arbeidsgiver til å holde på arbeidskraft i perioder med forbigående lav aktivitet. I dag har bedriftene anledning til å permittere ansatte i inntil seks måneder. Bedriftene betaler lønn de første 20 dagene, mens det utbetales dagpenger i resten av perioden. Mulighetene for å benytte permitteringer har flere ganger tidligere blitt midlertidig utvidet når situasjonen i arbeidsmarkedet har vært særlig vanskelig og reversert igjen når utsiktene har bedret seg. Det siste er nødvendig for å unngå at kostnadene til ordningen gradvis øker over tid. Som omtalt i avsnitt 2.3 er omfanget av permitteringer nå på et lavt nivå, men det kan tenkes å øke noe framover på grunn av flere varslede driftsinnskrenkninger i oljesektoren. Regjeringen følger utviklingen nøye.

3.6.2 Inntektspolitikken

Lønnsoppgjørene er partenes ansvar. Regjeringen arbeider for en omstillingsdyktig økonomi med høy produktivitet. Et velfungerende trepartssamarbeid kan bidra til dette. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er viktige møteplasser for å bygge en felles forståelse av situasjonen i norsk og internasjonal økonomi og utfordringene framover.

I Norge er det lang tradisjon for at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor forhandler først og at resultatene fra disse forhandlingene er retningsgivende for lønnsutviklingen i øvrige sektorer. Denne framgangsmåten kan bidra til at lønnsveksten over tid holdes innenfor rammer som konkurranseutsatte næringer kan leve med. Slik kan forhandlingsmodellen støtte opp under en utvikling med høy sysselsetting, lav ledighet og balanse i utenriksøkonomien.

Kostnadsnivået i Norge er høyt sammenliknet med nivået hos våre handelspartnere. Ifølge tall fra TBU var timelønnskostnadene i industrien i 2013 i gjennomsnitt 55 pst. høyere i Norge enn for et vektet gjennomsnitt av våre handelspartnere i EU, jf. figur 3.19. Svekkelsen av kronen gjennom 2013 bidro isolert sett til å redusere denne kostnadsforskjellen med i overkant av 10 prosentenheter sammenliknet med det gjennomsnittlige nivået i fjor.

Kilde: TBU.

Det høye lønnskostandsnivået i Norge må ses i sammenheng med at vi over lengre tid har hatt høy vekst i produktiviteten. Siden 2005 har imidlertid veksten i reallønningene til norske lønnstakere vært høyere enn veksten i produktiviteten. Dette har vært mulig som følge av en gunstig utvikling i forholdet mellom eksportpriser og importpriser. Oljeprisen har steget kraftig og vi har fått bedre betalt for varene vi selger til utlandet, mens prisene har vært lave på mange av varene vi importerer. I årene framover kan vi ikke basere oss på at prisgevinster i handelen med utlandet vil fortsette å gi rom for vekst i reallønningene. Mange norske bedrifter er sårbare dersom prisene skulle falle eller kronen styrke seg igjen. Ved å bedre omstillingsevnen i økonomien og øke produktiviteten vil vi stå bedre rustet for å møte endrede internasjonale rammevilkår, jf. omtale i kapittel 5.

Holden III-utvalget pekte også på at et vesentlig høyere kostnadsnivå enn i andre land innebærer en utfordring for konkurranseutsatte virksomheter. For å redusere faren for en for sterk nedbygging av konkurranseutsatt sektor bør ikke den kostnadsmessige konkurranseevnen svekkes ytterligere. På lengre sikt er det trolig nødvendig med en forbedring. En moderat lønnsvekst kan bidra til bedre konkurranseevne direkte og indirekte gjennom lavere rente og svakere kronekurs. Det vil også gi tryggere grunnlag for høy sysselsetting og lav arbeidsledighet framover.

TBU har anslått veksten i gjennomsnittlig årslønn til 3,9 pst. i 2013, etter en vekst på 4,0 pst. året før. Årets lønnsoppgjør er et hovedoppgjør. Etter mekling i oppgjøret om industrioverenskomsten for arbeidere, det såkalte frontfaget, ble det oppnådd enighet innenfor en ramme for vekst i årslønnen på 3,3 pst. i 2014. I forståelse med LO har NHO anslått at også den samlede lønnsveksten i industrien, dvs. medregnet funksjonærene, vil holde seg innenfor dette i år. De øvrige oppgjørene i privat og offentlig sektor har i hovedsak oppnådd enighet innenfor rammen i frontfaget.

På bakgrunn av resultatene fra de gjennomførte oppgjørene og vurderinger av den økonomiske utviklingen framover anslås det i denne meldingen at den gjennomsnittlige årslønnen vil øke med 3¼ pst. i både 2014 og 2015, jf. avsnitt 2.2. Med en slik lønnsvekst ligger det an til at lønnskostnadene i nasjonal valuta fortsatt vil vokse raskere i Norge enn hos våre handelspartnere. Med en anslått vekst i konsumprisene på vel 2 pst. i inneværende og neste år, innebærer anslagene for årslønnsveksten at reallønnen vil øke med i størrelsesorden 1¼ pst. i både 2014 og 2015.

Lønnsveksten er bestemmende for reguleringen av grunnbeløpet og pensjon i folketrygden. I henhold til folketrygdloven skal grunnbeløpet, pensjon under opptjening, uførepensjon og pensjon til gjenlevende ektefelle reguleres med lønnsveksten, mens alderspensjon under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 pst. Til grunn for reguleringen legges forventet lønnsvekst i reguleringsåret slik den anslås i revidert nasjonalbudsjett, justert for avvik mellom forventet og faktisk lønnsvekst foregående to år. Som anslag for faktisk lønnsutvikling i foregående år benyttes TBU som kilde.

I årets reguleringer ble det lagt til grunn en årslønnsvekst på 3,3 pst. i 2014. I 2013 ble det lagt til grunn en anslått lønnsvekst på 3,5 pst., mens den faktiske lønnsveksten ifølge TBU ble 3,9 pst. Avviket på 0,4 prosentenheter ble lagt til i regulering av grunnbeløpet i år. For 2012 har TBU ikke endret anslaget for årslønnsveksten. Grunnbeløpet i folketrygden ble på denne bakgrunn økt fra 85 245 kroner til 88 370 kroner gjeldende fra 1. mai 2014. Reguleringer av pensjoner i 2014 er nærmere omtalt i egne proposisjoner fra Arbeidsdepartementet.

3.7 Klimapolitikken

3.7.1 Innledning

Tidligere i år overskred konsentrasjonen av CO₂ i atmosfæren for førte gang 400 ppm. Industrilandene har historisk bidratt mest til den økte konsentrasjonen, men veksten i utslippene i disse landene har stoppet opp. Samtidig har høy økonomisk vekst ført til raskt voksende utslipp av klimagasser i utviklingsland og framvoksende økonomier. Disse landene står i dag for rundt to tredeler av de globale utslippene. Det meste av veksten i utslippene framover ventes også å komme her.

Formålet med FNs klimakonvensjon er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på et nivå som er lavt nok til å hindre farlig, menneskeskapt påvirkning av jordens klima. I tråd med dette er partene til konvensjonen enige om å begrense økningen i den globale middeltemperaturen til under 2 °C sammenliknet med førindustrielt nivå. Ifølge den seneste hovedrapporten fra FNs klimapanel krever det at verdens samlede utslipp av klimagasser i 2050 reduseres med 40–70 pst. fra dagens nivå. Innen 2100 må nettoutslippene være nær null.

3.7.2 Internasjonalt arbeid

Klimautfordringen er global og må også løses globalt. Norge må ta ansvar for kommende generasjoners livsgrunnlag ved å bidra til internasjonalt forpliktende utslippsavtaler. Regjeringens mål er bl.a. at forhandlingene under FNs klimakonvensjon fører til en klimaavtale i tråd med togradersmålet.

Det er behov for et internasjonalt rammeverk som bidrar til langsiktig omstilling mot lavutslippssamfunnet. Norge skal være en pådriver i arbeidet for å sette en internasjonal pris på CO₂ og etablere effektive, fungerende internasjonale karbonmarkeder. At forurenser betaler, gir sterke insentiver til å utvikle og ta i bruk ny teknologi og nye løsninger. Siden gevinstene ved utvikling av ny teknologi er usikre, kan ligge langt fram i tid og ikke nødvendigvis tilfaller dem som utvikler teknologien gis det direkte støtte til slik utvikling. Fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging er eksempel på slik støtte. For at nyutviklet teknologi skal bli tatt i bruk må det være lønnsomt, f.eks. ved at utslipp pålegges en avgift eller kvoteplikt.

Det er et mål for Regjeringen at forhandlingene fører til en avtale som legger til rette for at utslippsreduksjoner gjennomføres på en samfunnsøkonomisk best mulig måte. Det betyr at utslippene reduseres der det koster minst. Det er særlig viktig fordi det er betydelige kostnadsforskjeller mellom land og sektorer.

Partene til klimakonvensjonen ble i 2011 enige om å starte arbeidet med å utvikle en avtale med juridisk bindende karakter for alle land. Arbeidet skal avsluttes i 2015, og den nye avtalen skal gjelde fra 2020. I 2013 ble det besluttet at alle land skal utarbeide nasjonalt bestemte bidrag til avtalen i god tid før FNs klimakonferanse i desember 2015, og da innen første kvartal 2015 for de land som er klare. Forpliktelser om utslippsreduksjoner vil være det viktigste i bidraget. De innmeldte bidragene vil danne grunnlag for forhandlinger om endelige forpliktelser i avtalen. Hvilken informasjon bidragene skal inneholde skal etter planen framforhandles til klimakonferansen i Lima senere i år.

For Norge er det viktig at de pågående internasjonale klimaforhandlingene munner ut i en avtale i tråd med togradersmålet. Det innebærer at alle store utslippsland må gjennomføre betydelige utslippsreduksjoner. Det er også viktig at avtalen åpner for markedsbasert samarbeid, slik at land kan samarbeide om utslippsreduksjoner. Avtalen bør være dynamisk slik at den bl.a. tar hensyn til utvikling i landenes kapasitet til å påta seg økende forpliktelser.

Så langt i forhandlingene er det uklart om alle de store landene vil påta seg forpliktelser. Det er også ulike syn på hvilken rettslig form en ny avtale skal ha. Mandatet er at det skal framforhandles en protokoll, et rettslig instrument eller et omforent resultat med bindende virkning. Det er ikke avklart hvorvidt landenes utslippsbegrensninger vil inngå i en folkerettslig bindende avtale eller ikke. Et annet uenighetspunkt er hvilke land som bør ha forpliktelser under den nye avtalen. Hvordan man kan sikre at den samlede innsatsen blir tilstrekkelig ambisiøs og hvordan utslippskuttene skal fordeles mellom land vil stå sentralt i forhandlingene.

Det grønne klimafondet, som ble besluttet opprettet i 2011, skal kanalisere en vesentlig del av den globale klimafinansieringen. Selv om flere land nå har forpliktet seg til å bidra til Det grønne klimafondet, er spørsmålene om finansiering og annen støtte til utviklingsland fortsatt en utfordring.

Arbeidet med å utforme et indikativt, nasjonalt bestemt bidrag til en internasjonal avtale for perioden etter 2020 er i gang. Norge skal levere et slikt bidrag innen utgangen av første kvartal 2015.

I tillegg til arbeidet med en ny avtale er det iverksatt en rekke globale og regionale initiativ for å redusere klimagassutslipp. Regjeringens hovedinnsatsområder i det internasjonale klimaarbeidet er klima- og skogsatsingen, innrettingen av klimafinansiering, utvikling av internasjonale kvotemarkeder og utfasing av subsidier til fossile brensler, reduksjon av kortlevde klimadrivere og satsing på ren energi i utviklingsland. I tillegg kommer innsats innen tilpasning til klimaendringer i utviklingsland. Slike initiativer vil kunne være viktige for framdriften med en ny klimaavtale.

På klimatoppmøtet i New York i september 2014 var det stor oppslutning om arbeidet med å sette en pris på karbon. For å etablere en pris på utslipp er det viktig å fremme og utvikle markedsbaserte mekanismer. Det gjelder både innenfor og utenfor rammen av FNs klimakonvensjon. Avtalen under Kyotoprotokollen som gjelder fram til 2020 sikrer at de fleksible mekanismene under denne protokollen blir videreført. Samtidig arbeider Norge for at nye og bedre markedsbaserte mekanismer skal etableres under en ny klimaavtale. Flere regionale kvotemarkeder er under utvikling og på sikt vil disse kunne knyttes sammen. Jo mer omfattende og robust et kvotesystem blir, desto mer effektivt kan det redusere utslipp av klimagasser. Slike systemer kjennetegnes av klart definerte kvotetak og kan knyttes til ambisiøse mål om utslippsreduksjoner. Norge deltar i Verdensbankens prosjekt Partnership for Market Readiness for å bidra til etablering av robuste kvotesystemer i andre land og i International Carbon Action Partnership for å legge til rette for sammenkopling av eksisterende kvotesystemer.

3.7.3 Tiltak for å redusere utslippene av klimagasser

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Hovedvirkemidlene er avgifter og deltakelse i det europeiske systemet for handel med utslippskvoter innenfor et fastlagt tak for utslipp. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til å endre produksjons- og forbruksmønstre over tid. Avgifter og kvoter gir insentiver til at utslippsreduksjonene gjennomføres til lavest mulig kostnad for samfunnet, herunder til utvikling av ny teknologi. I tillegg til kvoter og avgifter brukes andre virkemidler, som direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier av utslippsreduserende tiltak. Satsing på forskning og utvikling er også viktig for å bidra til utvikling av klimavennlig teknologi.

Etter utvidelsen av EUs kvotesystem i 2013 er over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge underlagt økonomiske virkemidler. Om lag 30 pst. av de samlede utslippene er kun ilagt CO₂-avgift. Det gjelder i hovedsak drivstoff til transport og mineralolje til oppvarming. I overkant av 20 pst. av de samlede utslippene er kun ilagt kvoteplikt. Petroleumssektoren, som står for 27 pst. av utslippene, er underlagt både kvoteplikt og CO₂-avgift. Dette gjelder også størstedelen av innenriks luftfart og bruk av naturgass i kvotepliktige virksomheter.

Norge innførte CO₂-avgift allerede i 1991, og det er gjennomført en rekke andre klimatiltak. I Norges siste rapportering under FNs klimakonvensjon ble det på usikkert grunnlag anslått at tiltakene samlet har redusert utslippene av klimagasser med i størrelsesorden 13–15 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010, og vil redusere utslippene med 17–20 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020, sammenliknet med et forløp uten disse tiltakene.

Norge bidrar også til utslippsreduksjoner i andre land. For å oppfylle våre internasjonale forpliktelser kjøper Norge klimakvoter i utviklingsland. Slike kjøp bidrar ikke bare til globale utslippsreduksjoner, men også til overføring av teknologi og kunnskap til utviklingsland og til utvikling av kvotemarkeder. Norge arbeider for at nye og bedre markedsbaserte mekanismer skal etableres som del av en ny klimaavtale.

I budsjettet for 2014 var det en dreining i retning av grønne skatter ved en betydelig økning i klima- og energiavgiftene. I tråd med Sundvolden-erklæringen har regjeringen satt ned en ny grønn skattekommisjon som skal vurdere om og hvordan en grønn skatteomlegging kan bidra til bedre ressursutnyttelse og til å oppfylle målene i klimaforliket. Det er viktig å se bruken av virkemidler samlet.

Klimapolitikken styrkes i årets budsjett. Regjeringen overoppfyller klimaforliket ved å øke den årlige avkastningen i Fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging betydelig. I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2014 ble kapitalinnskudd økt til 9,25 mrd. kroner. Også i 2015 foreslås det et kapitalinnskudd på 9,25 mrd. kroner. Fondet vil dermed være på 53,5 mrd. kroner, som er mer enn enigheten i klimaforliket fra 2012. Avkastningen, som disponeres av Enova, går i 2015 bl.a. til satsing på energi- og klimateknologi. Målet med energi- og klimateknologisatsingen er både å bidra til energiomlegging og til å redusere utslipp av klimagasser.

Norge bidrar i tillegg til betydelige utslippsreduksjoner gjennom klima- og skoginitiativet og ved å bistå utviklingsland med å utnytte sine fornybare energiressurser. Effektive tiltak mot avskoging i utviklingsland er viktig for å oppnå raske og globalt kostnadseffektive utslippsreduksjoner. Regjeringen foreslår å øke bevilgningen med i overkant av 130 mill. kroner slik at klima- og skogsatsingen blir på totalt 3 mrd. kroner i 2015. Norfund foreslås tilført 1,5 mrd. kroner i kapital. Norfund vil i samarbeid med private partnere øke investeringene i bl.a. fornybar energi i utviklingsland.

Det innføres en rettighetsbasert støtteordning for tiltak for mer effektiv energibruk i husholdningene fra 1. januar 2015. Ordningen skal utformes og forvaltes av Enova i tråd med eksisterende styringsmodell for Enova og Energifondet. Omleggingen vil øke støtten til tiltak i husholdningene. Det tas sikte på at ordningen senere skal kunne gjøres om til en fradragsordning i skattesystemet, med Enova som godkjennende myndighet. Det vises til omtale i Prop. 1 LS (2014–2015).

Regjeringen varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2014 at den forsterker klimaforliket ved å framskynde ambisjonen om å fase ut oljekjeler for grunnlast i Statsbyggs eiendommer fra 2018 til 2016. I årets budsjett følges vedtaket opp med økte bevilgninger til Statsbygg.

Regjeringen prioriterer å styrke kollektivtransport og andre miljøvennlige transportløsninger. Til jernbaneformål foreslås det å øke bevilgningene med 1,7 mrd. kroner. Belønningsordningen for bedre kollektivtransport i byene foreslås økt med nesten 30 mill. kroner, til rundt 980 mill. kroner. Det foreslås 25 mill. kroner til planlegging av Fornebubanen. Transnovas oppgaver foreslås overført til Enova fra 2015 og satsingen på miljøvennlig transport vil finansieres over Energifondet. Omorganiseringen vil legge til rette for en mer helhetlig og koordinert virkemiddelbruk.

Fangst og lagring av CO₂ er en sentral del av regjeringens klimasatsing. Teknologisenteret for CO₂-fangst på Mongstad, forskningsprogrammet CLIMIT og arbeidet for å realisere et ev. fullskala CO₂-håndteringsanlegg er viktige elementer i regjeringens strategi for fangst og lagring av CO₂.

Det vil i løpet av høsten bli lagt fram en strategi for økt produksjon og bruk av biogass. I 2015 foreslås det å støtte forskning og pilotanlegg for biogassproduksjon. Bevilgningen til miljøteknologiordningen foreslås økt med 50 mill. kroner.

3.7.4 Utslipp til luft i Norge

I 2012 var Norges utslipp av klimagasser 26,1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter etter fratrekk for opptak i skog og andre landarealer, jf. tabell 3.9. Utenom opptak i skog var utslippene 52,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Det svarer til om lag 0,1 pst. av de globale utslippene av klimagasser. Utslippene endret seg lite fra 2012 til 2013 og har ikke vært så lave siden 1995. Unntaket er 2009, da utslippene gikk ned som følge av lav økonomisk aktivitet i kjølvannet av den internasjonale finanskrisen.

Klimagassregnskapet viser at skog og andre landarealer i Norge de siste årene har tatt opp mellom 26 og 29 mill. tonn CO₂ årlig. Det tilsvarer rundt 50 pst. av de samlede utslippene av klimagasser i andre sektorer. Tall for nettoopptak i skog og andre landarealer er betydelig revidert de senere årene. For enkelte år er opptaket endret med opp mot 10 mill. tonn CO₂-ekvivalenter som følge av revisjonene.

Utslippene i 2013 fordeler seg med 24,7 mill. tonn fra bedrifter som omfattes av det europeiske kvotesystemet og 28,1 mill. tonn fra bedrifter og aktiviteter som ikke omfattes av kvotesystemet. I Norge er de største utslippskildene i kvotesystemet olje- og gassvirksomheten og prosessindustrien.

Utslippene fra olje- og gassvirksomheten var rundt 14 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2013. Denne virksomheten er dermed den største utslippssektoren i Norge. Størstedelen av utslippene er knyttet til energiproduksjon på innretningene. Utslippene fra sektoren har økt med vel 80 pst. siden 1990, i hovedsak som følge av økt aktivitet.

Utslippene fra industri og bergverk var i 2013 11,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter og har falt med nesten 40 pst. siden 1990. Nedgangen skyldes i stor grad reduserte utslipp av andre klimagasser enn CO₂.

Utslippene fra veitrafikk vokste med nesten 30 pst. fra 1990 til 2007, og har siden ligget på rundt 10 mill. tonn i året, til tross for sterk befolkningsvekst i perioden etter 2007. Noe av grunnen til at utslippene fra veitrafikk ikke har steget etter 2007, er at utslipp fra nye personbiler i Norge har falt med om lag 30 pst. fra 2006 til 2013. Denne nedgangen skyldes bl.a. at bilavgiftene er lagt om slik at bilens miljøegenskaper tillegges større vekt.

Alt i alt er de samlede utslippene av klimagasser fra fastlandsøkonomien redusert med 3½ mill. tonn CO₂-ekvivalenter siden 1990. Regnet per person er utslippene redusert med 1½ tonn siden 1990.

Framskrivinger av utslipp til luft er oppdatert med utgangspunkt i de makroøkonomiske framskrivingene i denne meldingen. I tråd med internasjonale retningslinjer er framskrivingene basert på vedtatt politikk. De gir derfor anslag for utslippene ved en videreføring av dagens bruk av virkemidler. Framskrivningene er dermed ikke en beskrivelse av Regjeringens mål og fanger ikke opp effekter av eventuell ny politikk og nye virkemidler. Framskrivinger av utslipp til luft bygger på flere forutsetninger, jf. boks 3.9.

Utslippene av klimagasser anslås å øke marginalt fram mot 2020 for deretter å avta mot 2030, jf. tabell 3.9. Forløpet for utslippene må ses i sammenheng med utviklingen i utslippene fra petroleumsvirksomheten.

Nettoopptaket i skog og andre landarealer ventes å avta framover bl.a. som følge av økt alder på skogen og dermed lavere tilvekst. Det ligger likevel an til at opptakt av klimagasser i skog og landarealer vil tilsvare om lag 40 pst. av utslippene fra andre sektorer de nærmeste tiårene.

Utslippene av andre klimagasser enn CO₂ anslås samlet å avta fra 8½ til 8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter fram til 2030, jf. tabell 3.10. Fram mot 2020 motsvares lavere utslipp av metan og lystgass i noen grad av høyere utslipp av HFK-gasser brukt bl.a. i varmepumper.

Den observerte nedgangen i utslippsintensiteten i fastlandsøkonomien ventes å fortsette og utslipp per produsert enhet er anslått å falle med 36 pst. fram til 2030. Nedgangen må ses i sammenheng med at mesteparten av veksten i verdiskapingen skyldes tekniske og organisatoriske nyvinninger og mer effektiv utnyttelse av kapitalutstyr. Prising av klimagassutslipp bidrar til en slik dreining. Et annet effektivitetsmål er utslipp per person, som anslås å avta med 1 pst. i året fram til 2030. Nedgangen er nesten dobbelt så sterk som den vi har sett siden 1990.

Framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft ble sist presentert i Perspektivmeldingen 2013. Framskrivingene i denne meldingen innebærer en nedjustering av anslaget for utslippene i 2020 og 2030 med ¾ mill. tonn CO₂-ekvivalenter. CO₂-utslippene anslås 1 mill. tonn lavere i både 2020 og 2030. I motsatt retning trekker en oppjustering av anslagene for metan- og lystgassutslipp i jordbruket, bl.a. som følge av endret beregningsmetode. I tillegg ansås utslippene av metan fra petroleumsproduksjon marginalt høyere nå enn i perspektivmeldingen.

Framskrivingene for noen av de viktigste sektorene omtales nærmere nedenfor.

Utslippene fra petroleumsproduksjon anslås å øke til 15,4 mill. tonn CO₂-evkvialenter i 2020 for så å avta til 13,7 mill. tonn i 2030. Fram til 2030 ventes produksjonen av olje og gass å avta mer enn klimagassutslippene fra sektoren. Det må ses i sammenheng med at produksjonen avtar på flere felt, men at energibehovet, og dermed utslippene fra enkeltfelt gjennomgående endres lite selv om produksjonen reduseres. Videre bygger framskrivingene på at andelen felt som forsynes med kraft fra land videreføres på om lag samme nivå som i dag. Anslaget for utslipp fra petroleumsproduksjon i 2020 er ikke endret sammenliknet med det som ble lagt til grunn i perspektivmeldingen. Utslippsanslaget for 2030 er oppjustert med i overkant av ½ mill. tonn.

Anslaget for utslippene i fastlandsøkonomien er nedjustert med 0,8 mill. tonn i 2020 og 1,4 mill. tonn i 2030 fra tallene i perspektivmeldingen. Utslippene fra veitransport anslås å ligge stabilt på rundt 10 mill. tonn i framskrivingsperioden. I både 2020 og 2030 anslås utslippene lavere nå enn i perspektivmeldingen. Utslippene er nedjustert bl.a. fordi veksten i transportforbruket per person har vist seg å stoppe opp de senere årene. I framskrivingene er det i tråd med dette lagt til grunn at transportforbruket vil følge utviklingen i befolkningen. Til sammenlikning ble det i perspektivmeldingen lagt til grunn en fortsatt vekst i kjørte kilometer per person. Strengere miljøregulering gjennom høye drivstoffavgifter og økte krav til utslippsstandarder i en rekke land har bidratt til utvikling av mer drivstoffeffektive biler. Norge produserer ikke biler, men legger til rette for miljøvennlige bilvalg gjennom bruk av sterke økonomiske virkemidler. Dette har bidratt til at utslipp per kjørte kilometer for personbiler har avtatt. En videreføring av sterke insentiver til å velge utslippseffektive biler bidrar til at utslippsintensiteten nå anslås å avta med 1½ pst. i året også framover.

I framskrivingene er det lagt til grunn at kraftintensiv industri vil ha et forbruk av elektrisk kraft på om lag samme nivå som i 2013. Økt produktivitet anslås å bidra til at produksjonen i kraftintensiv industri likevel stiger noe over tid, og utslipp per produserte enhet vil avta. Den nasjonale satsingen på klimateknologi kan gi reduserte klimagassutslipp og varige energibesparelser i industrien framover, men effekten av denne innsatsen er ikke anslått. Det er f.eks. usikkert når, hvor sterkt og i hvilken sektor økt innsats på forskning og teknologiutvikling vil gi resultater i form av reduserte utslipp. Også nyvinninger i andre land kan bidra til nedgang i norske utslipp. Utslippene fra industrien anslås på om lag samme nivå som det som lå til grunn i perspektivmeldingen.

Som til Perspektivmeldingen 2013 ventes forbruket av fyringsolje i husholdningene å avta markert framover bl.a. som følge av videreføringen av dagens sterke virkemidler som høye avgifter på fyringsolje og støtteordninger gjennom bl.a. Enova. Også i tjenesteytende næringer ventes det at bruk av olje til oppvarming vil avta framover.

3.7.5 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger

Utslippene av langtransporterte luftforurensinger, nitrogenoksider (NO_X), svoveldioksid (SO₂), ammoniakk (NH₃), partikler (PM_2,5) og flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC), reguleres under Gøteborgprotokollen. Disse forurensingene spres over landegrenser via atmosfæren og bidrar bl.a. til forsuring, helseskadelige konsentrasjoner av partikler og dannelse av bakkenært ozon.

Norge oppfyller forpliktelsen for 2010 for gassene SO₂ og NMVOC, jf. figur 3.20. Under Gøteborgprotokollen ble det i 2012 framforhandlet nye utslippsforpliktelser. Forpliktelsene som gjelder fra 2020 er satt i forhold til utslippene i 2005.

¹ Firkantene viser utslippsforpliktelse i Gøteborgprotokollen for 2010 og 2020.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Siden 1990 har utslippene av nitrogenoksider (NO_X) falt med 15 pst. Dette skyldes først og fremst lavere utslipp fra veitrafikk fordi avgasskravene er skjerpet i flere omganger. Utslippene fra sjøfart og fiske har avtatt betydelig siden 2007, bl.a. som følge av tiltak finansiert av Næringslivets NO_X-fond og en gradvis utfasing av eldre motorer med høye utslipp. Utslippene fra olje- og gassvirksomheten har imidlertid mer enn doblet seg siden 1990 og tilsvarte i overkant av 30 pst. av de samlede NO_X-utslippene i 2013.

I framskrivingene avtar utslippene av NO_X til 144 000 tonn i 2020, jf. tabell 3.11. Utslippene ventes å avta ytterligere fram mot 2030. Sammenliknet med Perspektivmeldingen 2013 er utslippsanslagene nedjustert med om lag 16 000 tonn i både 2020 og 2030. At utslippene anslås å avta framover må ses i sammenheng med lavere utslipp fra veitrafikk som en følge av lavere trafikkvekst og strengere avgasskrav. I tillegg ventes utslippene fra olje- og gassvirksomheten å avta etter 2020. Det er i framskrivingene lagt til grunn at det gjennom den reviderte NO_X-avtalen fra 2010 vil bli iverksatt tiltak som isolert sett reduserer de årlige utslippene av NO_X med 16 000 tonn.

I henhold til Gøteborgprotokollen har Norge forpliktet seg til å redusere utslippene av NO_X med 23 pst. innen 2020, sett i forhold til utslippsnivået i 2005. Med dagens regnskap gir det et utslippstak for 2020 på i overkant av 154 000 tonn. Utslippene av NO_X anslås dermed å ligge godt under forpliktelsen i 2020.

Utslippene av flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC) var i 2013 hele 65 pst. lavere enn i 2001, som er året da utslippene var på sitt høyeste. Det er først og fremst lavere utslipp fra lasting og lagring av råolje på sokkelen som har bidratt til å redusere utslippene av NMVOC. Utslipp av NMVOC fra veitrafikk har falt jevnt, først og fremst som følge av avgasskravene som ble innført for bensindrevne biler i 1989, og av overgangen fra bensin- til dieseldrevne biler.

Utslippene av NMVOC avtar i framskrivingene til rundt 127 000 tonn i 2020 og anslås å falle ytterligere fram mot 2030. Forpliktelsen under Gøteborgprotokollen innebærer at utslippene i 2020 må ligge under 132 000 tonn. Selv om utslippene i 2020 er noe oppjustert sammenliknet med perspektivmeldingen, i hovedsak som følge av litt høyere utslipp fra petroleumssektoren, ligger anslåtte utslipp under forpliktelsen.

Utslippene av svoveldioksid (SO₂) har avtatt med nesten 70 pst. siden 1990. I 2013 var utslippene 16 800 tonn, og har siden 2007 ligget lavere enn kravet i første Gøteborgperiode på maksimalt 22 000 tonn. I framskrivingene øker SO₂-utslippene marginalt til rundt 18 000 tonn i både 2020 og 2030. Det er økt aktivitet i industrien som bidrar til noe høyere utslipp framover. Utslippene er godt under Gøteborgforpliktelsen for 2020 på 21 600 tonn.

Utslippsregnskapet for ammoniakk (NH₃) har tidligere indikert at Norge overholdt forpliktelsen i første Gøteborgperiode på 23 000 tonn. I 2013 ble utslippstallene tilbake til 1990 oppjustert med 10–20 pst. som følge av ny beregningsmetode for utslipp fra husdyrgjødsel. Utslippene i 2013 ble da anslått til 26 900 tonn. Utslippene anslås å ligge stabilt på knapt 27 000 tonn fram mot 2030, mens Gøteborgforpliktelsen for 2020 ligger på 25 200 tonn. Bruk av nye metoder for lagring og spredning av husdyrgjødsel kan bidra til lavere utslipp.

Ved revisjonen av Gøteborgprotokollen i 2012 påtok Norge seg å redusere utslippene av små, helseskadelige partikler (PM_2,5) med 30 pst. i 2020 sammenliknet med nivået i 2005. Med dagens utslippsregnskap tilsvarer dette et årlig utslippstak på om lag 36 000 tonn fra 2020. Det er ikke utarbeidet framskrivinger for disse utslippene som ledd i de makroøkonomiske beregningene. I 2012 utgjorde utslippene 37 200 tonn.

3.7.6 Norges Kyoto-forpliktelse

Kyotoprotokollen er den eneste klimaavtalen internasjonalt som har juridisk bindene, tallfestede forpliktelser om utslippsreduksjoner. I andre forpliktelsesperioden (2013–2020) skal landene i gjennomsnitt ha redusert utslippene med om lag 20 pst. i forhold til utslippsnivået i 1990. Den nye avtalen dekker bare i overkant av 10 pst. av de globale utslippene. Flere land som var med i første forpliktelsesperiode (2008–2012) har trukket seg, og kun EU, Sveits, Australia, Norge og noen få andre land har påtatt seg utslippsforpliktelser for perioden 2013–2020.

Kyoto-forpliktelsen kan oppfylles ved tildelte kvoter og FN-godkjente kvoter. Nedenfor omtales kort hvordan Norge oppfyller sine forpliktelser.

Oppgjøret for den første Kyoto-perioden (2008–2012) er i 2015. Norge oppfyller denne Kyoto-forpliktelsen uten behov for statlig kvotekjøp. Der er da tatt hensyn til virkningene av norsk deltakelse i det europeiske kvotesystemet. Samtidig har Norge nasjonalt fastsatt et mål om å overoppfylle forpliktelsen, og staten har behov for å kjøpe om lag 21 mill. kvoter for å få til dette. I løpet av den første Kyoto-perioden har staten inngått avtaler om kjøp av klimakvoter med en forventet levering på 22,3 mill. kvoter. Ved utgangen av august 2014 var nær 22,1 mill. av disse levert inn på statens konto i kvoteregisteret. Kvoter som ikke blir benyttet i den første Kyotoperioden kan overføres til neste periode, innenfor nærmere fastsatte rammer.

Norges forpliktelse i den andre Kyoto-perioden (2013–2020) innebærer at de gjennomsnittlige årlige utslippene av klimagasser skal begrenses til 84 pst. av egne utslipp i 1990. Basert på framskrivingene i denne meldingen innebærer forpliktelsen at Norge må ta ansvar for å redusere globale utslipp av klimagasser med rundt 90 mill. tonn CO₂-ekvivalenter for perioden sett under ett, tilsvarende 11–12 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i gjennomsnitt per år. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet.

Partene kan innenfor noen nærmere bestemte rammer bokføre opptak i skog og landarealer. Det er imidlertid sterke begrensninger på hvor mye Norge kan regne med.

I første Kyoto-periode har det vært en kobling mellom EUs system for handel med utslippskvoter og Kyoto-protokollen. Det blir trolig en sammenkobling også i andre periode. Hvordan koblingen i praksis blir utformet er fremdeles uavklart. Dette vil ha betydning for hvordan Norge oppfyller sin utslippsforpliktelse.

Statens kjøp av klimakvoter vil fortsatt bygge på FN-systemet. Regelverket for FN-godkjenning av prosjektbaserte klimakvoter er skjerpet, og praktiseringen av regelverket er styrket. Samtidig er markedet for klimakvoter for tiden preget av lav etterspørsel og lave kvotepriser. Resultatet er at flere klimaprosjekter som allerede er godkjente, avvikler driften, og det registreres få nye prosjekter. I september 2013 inngikk staten og det nordiske miljøfinansieringsselskapet (NEFCO) en avtale om kjøp av klimakvoter for den andre Kyoto-perioden. Avtalen gjelder kjøp av inntil 30 mill. kvoter fra FN-godkjente prosjekt som på grunn av lave kvotepriser står i fare for å avvikle driften. Det vil også bli kjøpt kvoter fra nye prosjekter gjennom FNs tilpasningsfond.