1 Innledning og sammendrag

1.1 Bakgrunn for meldingen

Et av regjeringens viktigste satsingsområder er å løfte konkurransekraften i norsk næringsliv, slik at det skapes flere trygge arbeidsplasser og at finansieringen av velferdsordningene blir sterkere.

Vår konkurransekraft påvirkes av hvor effektivt vi utnytter landets ressurser og vår evne til innovasjon og omstilling. Regjeringen vil iverksette et bredt sett av tiltak for å styrke konkurransekraften og øke samlet verdiskaping i Norge. Ett av tiltakene er å legge til rette for et mangfoldig og verdiskapende eierskap. Et godt eierskap, både privat og offentlig, er viktig. Vår konkurransekraft og verdiskaping avhenger av at det etableres, videreutvikles og drives lønnsomme virksomheter, og at ulønnsomme omstilles eller avvikles. God ledelse og godt eierskap er viktige bidrag til dette. Mangfoldige, velutviklede og kompetente eiermiljøer er en forutsetning for samfunnets konkurransekraft og verdiskaping.

Regjeringen vil innrette politikken slik at alle kan spare og investere, og gjennom sitt eierskap ta direkte del i og høste avkastning av den verdiskapingen som finner sted i Norge. Målet er økt konkurransekraft, verdiskaping og flere trygge og gode arbeidsplasser. Regjeringen vil med bakgrunn i dette styrke det private eierskapet i Norge.

Regjeringen mener at det er flere gode grunner til at staten bør være eier i ulike selskaper. Begrunnelsene varierer fra selskap til selskap og tar utgangspunkt i at statlig eierskap kan bidra til at samfunnsøkonomiske og samfunnsmessige hensyn ivaretas. Norge vil på bakgrunn av dette i overskuelig fremtid ha et betydelig statlig eierskap.

Samtidig er det statlige eierskapet i norsk næringsliv svært omfattende i dag. For å bidra til et mer mangfoldig og verdiskapende eierskap og for å redusere potensielle utfordringer med et omfattende statlig eierskap, ønsker regjeringen å redusere det direkte statlige eierskapet over tid.

Regjeringen mener det er avgjørende at det statlige eierskapet forvaltes på en profesjonell og forutsigbar måte og regjeringen vil føre en ansvarlig statlig eierskapspolitikk som gir rom for både eiermangfold og verdiskaping som et bidrag til å styrke norsk konkurransekraft.

Regjeringen legger med bakgrunn i dette, og med utgangspunkt i regjeringens politiske plattform, frem en melding til Stortinget om eierskap i norsk næringsliv, med hovedvekt på rammene og politikken knyttet til statens direkte eierskap.

I meldingens del I gis en fremstilling av hvordan eierskap og ulike type eiere kan bidra til verdiskapingen, i meldingens del II skisseres hovedretningen i regjeringens politikk for å fremme et mangfoldig eierskap i norsk næringsliv og i meldingens hoveddel, del III, presenteres regjeringens politikk for statens direkte eierskap.

Fremstillingen i meldingens kapittel 2 og 3, og enkelte deler i kapittel 8, bygger på et arbeid som konsulentselskapet McKinsey & Company har gjort for Nærings- og fiskeridepartementet.

1.2 Sammendrag

1.2.1 Eierskap – betydning for verdiskapingen

Eierskapet kan være av stor betydning for selskapers konkurransekraft og verdiskaping. Eiere og investorer har en fundamental rolle for at det kan utøves lønnsom virksomhet ved å bidra med risikokapital til etablering av nye virksomheter eller til videreutvikling av etablerte virksomheter. Hva som er en god sammensetning av virksomhet og eiere vil variere med utvikling i markeder, en virksomhets utvikling og karakter, samt med eiernes forutsetninger og holdning til risiko. Et mangfold av eiere, eiertyper og eiermiljøer vil derfor kunne bidra til god sammensetning av virksomheter og eiere, til ønsket omstilling og innovasjon og slik til økt konkurransekraft.

Økt endringstakt i næringslivet gjør at betydningen av virksomheters evne til omstilling og innovasjon øker. Dette stiller større krav til eierne, som legger føringer for selskapenes virksomhet og tar avgjørende beslutninger ved større endringer i selskapene. Dette kan eksempelvis knytte seg til omstillinger, investeringer, etablering av ny virksomhet, og til kjøp, salg og avvikling av virksomhet. I et slikt forretningsklima er kompetente eiere, som evner å forstå markeder og et selskaps situasjon og muligheter, av betydning for å kunne realisere selskapets verdiskapingspotensial.

I kapitalmarkedet kobles aktører som vil spare med aktører som vil låne og investere. Gjennom dette kanaliseres kapital til forventede lønnsomme investeringer og risiko omfordeles mellom aktører. Kapitalmarkedet effektiviserer dermed ressursbruken i økonomien.

Eierskap har betydning for hvordan selskaper styres og drives. Eiere kan involvere seg i selskaper på ulike måter og i ulik grad, avhengig av eierskapsmodell. Det ene ytterpunktet er eiere som allokerer kapital i aktiva med små eierandeler, og som enkelt kan selge likvide posisjoner dersom selskapet ikke presterer og leverer avkastning som forventet. Det andre ytterpunktet er eiere som engasjerer seg i den operasjonelle virksomheten med sikte på å utvikle selskapers lønnsomhet over tid og som tar ut synergier på tvers av selskaper. Gode eiere med lav grad av aktiv involvering vil i hovedsak sørge for at selskapet følger prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse for å verne om egne interesser. Ved større grad av involvering kan eiere skape merverdi gjennom å støtte og følge opp selskapene.

Eiersammensetningen og eiertyper kan ha betydning for verdiskapingen i selskaper ved at de kan gi ulike insentiver for å utøve god selskapsstyring. Ulike kombinasjoner av eierkonsentrasjon, eiertype og varigheten på eierskapet kan slik påvirke kvaliteten av eierutøvelsen.

Hvordan eierskap utøves har endret seg de senere årene. Det har vært en gradvis utvikling mot mer fragmentert eierskap i børsnoterte selskaper. Selskaper må forholde seg til stadig raskere endringer i omgivelsene og større usikkerhet og volatilitet i de globale markedene. Dette gjør det mer krevende å opprettholde strategiske konkurranseposisjoner og evne til verdiskaping over tid, og det stilles større krav til ledelse, styrer og eiere om å fatte gode beslutninger raskt. Oppmerksomheten mot eieres og selskapers samfunnsansvar har også økt, og det har også vært en utvikling i etterkant av finanskrisen mot økt bevissthet om den langsiktige verdiutviklingen av selskaper og fremvekst av aktivist-investorer. Et annet utviklingstrekk er en erkjennelse av at godt styrearbeid har blitt en viktigere konkurransefaktor for selskapene.

1.2.2 Forutsetninger for privat eierskap i Norge

Etter regjeringens syn bør privat eierskap være hovedregelen i norsk næringsliv. Regjeringen vil styrke det private eierskapet som et ledd i å styrke norsk næringslivs konkurransekraft.

Privat eierskap er et mangfoldig begrep som omfatter ulike typer eierskap, eksempelvis familieeierskap, medarbeidereierskap, institusjonelt eierskap og eierskap i form av småsparere. Dette er eiere med ulike forutsetninger og som på ulikt vis kan bidra til selskapers verdiutvikling, og hvor graden av eierinvolvering varierer fra meget aktive eiere som engasjerer seg operasjonelt i selskapenes virksomhet til passive finansielle eiere med mindre eierandeler.

Selv om det er stor variasjon blant private eiere, er det regjeringens oppfatning at det knytter seg noen grunnleggende forhold til det private eierskapet som gjør at dette i utgangspunktet er godt egnet til å bidra til verdiskaping og til å styrke norsk konkurransekraft.

Private eiere kan ofte mer direkte ivareta egne preferanser og eiendom og utøve et mer direkte personlig eierskap enn staten som utøver eierrollen på vegne av fellesskapet. Når eieren er personlig, vil det normalt være færre beslutningsledd mellom eiere og ledelse enn dersom eierskapet forvaltes av institusjoner. Dette tilsier at personlige (private) eiere kan ha sterkere insentiver til å ivareta egne eierinteresser. Det kan gi bedre eierstyring, økt forventet lønnsomhet og en mer hensiktsmessig styring av risiko, i tråd med eiernes interesser.

Private eiere kan ofte i større grad være nær og bedre orientert i markedene. Dette gjelder så vel aktive private eiere som engasjerer seg operasjonelt i selskapene de eier, eksempelvis i styret, som passive mer finansielle eiere som følger selskapenes utvikling tett med bakgrunn i grundige finansielle og industrielle analyser.

Private eiere har gjerne sterkere insentiver for effektiv drift og høy avkastning. Dette kan være et argument for å styrke det private eierskapet. Det kan også være et argument for å få inn private medeiere i selskaper hvor staten er en dominerende eier og hvor det foreligger gode begrunnelser for et statlig eierengasjement.

Regjeringen vil også peke på enkelte potensielle utfordringer knyttet til det statlige eierskapet som trekker i retning av å begrense omfanget av det direkte statlige eierskapet i kommersielle selskaper, og styrke det private eierskapet. Dette knytter seg til potensielle konflikter mellom statens ulike roller, fare for maktkonsentrasjon og begrenset industriell kompetanse hos staten som eier.

Regjeringen har et mål om å styrke det private eierskapet i Norge og innrette politikken slik at det lønner seg mer å etablere virksomhet, jobbe, spare og investere. Regjeringen har et ønske om å redusere det direkte statlige eierskapet over tid, noe som også kan bidra til økt privat eierskap.

Regjeringen vil styrke det private eierskapet gjennom et bredt sett av tiltak.

Det viktigste for å sikre en sunn økonomisk utvikling for norsk næringsliv er at den generelle økonomiske politikken bidrar til stabile og forutsigbare rammebetingelser. Politikken skal derfor innrettes slik at den bidrar til en forutsigbar og sunn utvikling i priser, lønninger, rente, valutakurs og skattenivå. På denne måten vil også usikkerheten i økonomien reduseres, kapitalkostnadene reduseres og tilgangen på kapital bedres. Gode generelle rammebetingelser som ikke favoriserer enkeltnæringer kommer alle virksomheter, ansatte og eiere til gode. Dette legger til rette for et mer velfungerende kapitalmarked, velfungerende konkurranse, et styrket privat eierskap, ønsket omstilling og innovasjon, økt konkurransekraft og høyere verdiskaping.

Skattesystemet er en vesentlig økonomisk rammebetingelse som har stor betydning for norsk næringsliv og for det private eierskapet. Regjeringen vil bruke skatte- og avgiftssystemet til å finansiere fellesgoder, legge til rette for sosial mobilitet, oppnå mer effektiv ressursutnyttelse og gi bedre vilkår for norsk næringsliv. Det private eierskapet skal styrkes, og det skal lønne seg å jobbe, spare og investere og etablere, drive og utvikle virksomhet.

Regjeringen tok det første steget med vekstfremmende skattelettelser, som bl.a. vil bidra til å styrke det private eierskapet, i statsbudsjettet for 2014. Samlede skattelettelser i det vedtatte budsjettet utgjorde i overkant av 7 mrd. kroner påløpt. Den alminnelige skattesatsen for personer og selskaper ble redusert til 27 pst., formuesskattesatsen ble satt ned til 1 pst. samtidig som bunnfradraget ble økt til 1 mill. kroner, og arveavgiften ble fjernet. Regjeringen viser for øvrig til Scheel-utvalget som gjennomgår selskapsbeskatningen. I tråd med løftet om vekstfremmende skattelettelser og et lavere skattenivå vil Scheel-utvalget også vurdere forslag med netto skattereduksjoner.

Arbeidet med forenklinger for næringslivet og privatpersoner er et viktig område for regjeringen. Dette kan bidra til at virksomheter og eiere kan bruke mindre ressurser på rapportering og kjøp av administrative tjenester. Det skal bli lettere å etablere, drive og utvikle næringsvirksomhet i Norge. Det vil over tid gi økt privat eierskap. Regjeringen har som mål å redusere næringslivets årlige kostnader med å oppfylle lover og regler med 15 mrd. kroner innen utløpet av 2017, sammenlignet med kostnadsnivået i 2011, noe som utgjør en reduksjon på 25 pst. Regjeringen vil også fremme en kultur for entreprenør- og gründerskap. Over tid vil det gi økt evne til omstilling og innovasjon, verdiskaping og privat eierskap.

Regjeringen vil bruke statsbudsjettet i årene fremover til å gjennomføre ytterligere skatteendringer som stimulerer til arbeid, sparing, entreprenørskap og gründerskap, næringsvirksomhet, privat eierskap og investeringer. Regjeringen vil arbeide for et enklere og mer vekstfremmende skattesystem, og vil fortsatt prioritere skattelettelser som styrker norsk konkurransekraft og bidrar til gode og verdiskapende norske arbeidsplasser. Regjeringen vil også vurdere andre tiltak som kan styrke det private eierskapet, herunder tiltak for å øke småsparernes eierskap i norske selskaper og tiltak for å stimulere ansattes medeierskap.

Regjeringen er også opptatt av at det skal være attraktivt for utenlandske investorer å investere i Norge. Utenlandske eiere bidrar til et kompetent og mangfoldig eierskap. De kan også bidra med kunnskapsoverføring og kompetanse til norske selskaper og private eiermiljøer. Det er derfor positivt at utenlandske selskaper og investorer ønsker å investere i Norge, noe som bl.a. reflekteres i den relativt høye eierandelen til utenlandske investorer på Oslo Børs. Det viser at norske arbeidstagere, eiere og industri er konkurransedyktige.

1.2.3 Statens eierskap forvaltet direkte av departementene

Etter regjeringens syn bør privat eierskap være hovedregelen i norsk næringsliv. Direkte statlig eierskap bør begrunnes særskilt.

Etter regjeringens syn er det flere gode grunner til at staten bør være eier i ulike selskaper. Dette knytter seg eksempelvis til korrigering av markedssvikt, nasjonal forankring av viktige selskaper, hovedkontorfunksjoner og nøkkelkompetanse, forvaltning av felles naturressurser og sektorpolitiske og samfunnmessige hensyn. Ut over at det finnes gode grunner til statlig eierskap, er det også særskilte karakteristika med staten som kan gjøre staten til en god eier i et bredere perspektiv. Dette knytter seg bl.a. til at den norske stat er en langsiktig og kapitalsterk eier som kan bidra positivt til langsiktig eierskap. Staten kan sammen med andre langsiktige investorer, bidra til stabilitet i eierskapet og stimulere til industriell utvikling av norske selskaper og oppbygging av kompetanse over tid. Dette tilsier at staten i overskuelig fremtid vil ha et betydelig direkte eierskap.

Det er regjeringens vurdering at utøvelsen av det direkte statlige eierskapet håndteres på en profesjonell og god måte. Gjennom åpenhet om eierstyringsprinsipper, aksept for rolledelingen i selskapslovgivningen, eierstyring gjennom generalforsamling og vekt på å velge kompetente og uavhengige styrer, kan den statlige norske eierutøvelsen sies å ligge langt fremme, også i internasjonal sammenheng.

Selskapene i statens portefølje har siden 2006 vært kategorisert i fire ulike kategorier. Utgangspunktet for kategoriseringen har vært statens begrunnelser og mål for det direkte statlige eierskapet. Regjeringen mener at systemet med kategorisering har bidratt til å tydeliggjøre statens mål med eierskapet i det enkelte selskap og at dagens fire kategorier er en hensiktsmessig inndeling av eierskapet. Regjeringen vil videreføre denne kategoriseringen.

Regjeringen ønsker over tid å redusere statens direkte eierskap. Dette vil i særlig grad knytte seg til selskaper hvor staten ikke har særskilte grunner for å være eier, men det vil også kunne være aktuelt å redusere statens eierandel i øvrige selskaper, gitt at dette kan gjøres innenfor en ramme som ivaretar statens mål med eierskapet.

Regjeringen mener at staten ikke bør ha som langsiktig ambisjon å være eier i selskaper der staten kun har forretningsmessige mål med eierskapet. Det er regjeringens oppfatning at over tid vil andre eiere ofte være i bedre stand enn staten til å utvikle verdiene i slike selskaper. Regjeringen vil på denne bakgrunnen fremme forslag til Stortinget i budsjettproposisjonen for 2015 om fullmakter til helt eller delvis å avhende statens eierskap i selskapene i kategori 1. For flere av disse selskapene har regjeringen allerede slike fullmakter i dag. Regjeringen vil fremheve at selv om staten ikke bør ha en langsiktig ambisjon om å være eier i disse selskapene, så vil eventuelle endringer i statens eierandeler kun gjennomføres dersom dette anses å være økonomisk gunstig for staten. Videre kan det være selskaps- og markedsmessige forhold som tilsier at staten bør vente med eventuell utnyttelse av fullmaktene.

Selskapene i kategori 2 er forretningmessige selskaper hvor målet med det statlige eierskapet, ut over avkastning på investert kapital, er å opprettholde hovedkontorfunksjoner i Norge. Dette oppnås ved en eierandel som gir negativ kontroll, dvs. mer enn en tredjedel. Regjeringen vil derfor ha som utgangspunkt at det ikke vil være aktuelt å redusere statens eierskap til under 34 pst. i disse selskapene. Det kan foreligge særskilte hensyn som tilsier at den nedre grensen for statens eierandel i enkeltselskaper i kategori 2 er forskjellig fra 34 pst. Regjeringen vil på denne bakgrunn i budsjettproposisjonen for 2015 fremme forslag til Stortinget om fullmakter som åpner opp for å kunne redusere statens eierandel for Kongsberg Gruppen ASA og Telenor ASA, ned mot 34 pst.

I kategori 3 inngår selskaper der staten har forretningsmessige mål med eierskapet og hvor det er andre begrunnelser for statlig eierskap enn norsk forankring av hovedkontor. Regjeringen mener det er gode begrunnelser for at staten bør være eier i disse selskapene. Det vil imidlertid for selskapene i kategori 3 likevel kunne være rom for justeringer og endringer i statens eierskap ut fra kommersielle betraktninger, og på en måte som også ivaretar statens begrunnelse for eierskapet i selskapene.

Statens eierandeler i de sektorpolitiske selskapene i kategori 4, bør i utgangspunktet ligge fast. Dette er imidlertid ikke til hinder for endringer dersom de sektorpolitiske hensynene bortfaller eller kan ivaretas på en annen og tilfredsstillende måte ved bruk av andre virkemidler enn eierskap.

Som eier stiller regjeringen seg i utgangspunktet positiv til strategiske initiativer og transaksjoner som kan forventes å bidra til verdiutviklingen i selskapene og som samtidig kan gjennomføres innenfor en ramme som ivaretar statens mål med eierskapet.

Regjeringen vil kun i helt særskilte situasjoner vurdere å øke statens eierandel i deleide selskaper. Regjeringen ser det heller ikke som aktuelt at staten arbeider aktivt med å ta nye strategiske posisjoner i konkurranseutsatte selskaper. Kun i helt ekstraordinære tilfeller vil regjeringen kunne vurdere nytt statlig eierskap. Dette må i så fall vurderes nøye og begrunnes ut fra samfunnsøkonomisk lønnsomhet og andre samfunnsmessige hensyn. Regjeringen vil legge vekt på at statlig produksjonsvirksomhet skal utføres effektivt og ha en hensiktsmessig styrings- og organisasjonsstruktur. Regjeringen vil på bakgrunn av dette kunne vurdere omorganiseringer av statlig virksomhet og nye selskapsetableringer.

Regjeringen har som ambisjon at den norske stats eierskapsutøvelse skal være av beste praksis internasjonalt. Eierskapet skal forvaltes profesjonelt, og regjeringen vil føre en ansvarlig eierskapspolitikk preget av forutsigbarhet og fastlagte prinsipper for statlig eierstyring. I sin eierskapsutøvelse vil staten legge vekt på områder hvor staten som eier har gode forutsetninger for å tilføre selskapene verdi, herunder fortsatt legge vekt på å styrke den strategiske og økonomiske oppfølgingen av selskapene gjennom analytisk oppfølging, styrke arbeidet med rekruttering av styremedlemmer og systematisere vurderingen av styrets arbeid. Staten vil legge vekt på å være en ledende eier når det gjelder å fremme god eierstyring og selskapsledelse.

Regjeringen har i denne meldingen gjort enkelte justeringer av statens eierstyringsprinsipper, i tråd med utviklingen innenfor eierstyring og selskapsledelse og etablert praksis.

Hovedhensynet i de kommersielle selskapene er avkastning på investert kapital. Regjeringen mener at ulike faktorer bidrar til dette. Med bakgrunn i dette har regjeringen tydelige forventninger til selskapene når det gjelder avkastning og utbytte, styrets arbeid, samfunnsansvar, lederlønn, forskning og utvikling og mangfold og likestilling.

Samfunnsansvar er et område som har fått økt oppmerksomhet og betydning de siste årene, både i næringslivet og for staten som eier. Regjeringen forventer at selskaper med statlig eierandel arbeider systematisk med sitt samfunnsansvar og er ledende på sine områder. Regjeringen vil særlig vise til utviklingen på klima- og miljøområdet og til virkninger dette kan ha for samfunnet som helhet og selskapenes utvikling spesielt. Regjeringen forventer at selskapene har god risikoforståelse med hensyn til hvordan klimaendringer og klimapolitiske tiltak kan påvirke deres virksomhet og at selskapene skal være i fremste rekke når det gjelder arbeidet for klima og miljø i sin bransje.

Når det gjelder statens holdning til lederlønn, signaliserer regjeringen noen endringer i denne meldingen. På enkelte områder mener regjeringen imidlertid at det er behov for en nærmere gjennomgang før regjeringen legger frem sine nye retningslinjer. Stortinget vil bli orientert på egnet måte når retningslinjene foreligger.

Selskapsgjennomgangen i kapittel 9 angir statens mål med eierskapet i hvert enkelt selskap, med utgangspunkt i begrunnelsene for statlig eierskap og de fire eierskapskategoriene.