6 Forslag til lov om beskyttelse av mindreårige mot skadelige bildeprogram

6.1 Formål

6.1.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at lovens formål skal være å «beskytte mindreårige mot skadelig påvirkning fra levende bilder».

6.1.2 Høringsinstansenes syn

Det er bare Medietilsynet som uttrykkelig kommenterer utkastet til formålsbestemmelse. Tilsynet «støtter både den foreslåtte formuleringen av formålsbestemmelsen, og at vurderingstemaet er knyttet til antatt skade». Tilsynet viser til at dette «er en sentral og vesentlig avklaring sammenlignet med dagens regelverk» og at det med dette blir «tydeliggjort at Medietilsynet ikke må dokumentere påvist skadeeffekt før lovbrudd kan konstateres, men at skadelighetsvurderinger gjøres på bakgrunn av en faglig vurdering av antatt skadevirkning innenfor de angitte aldersgrupper».

6.1.3 Departementets vurdering

Verken kringkastingsloven eller film- og videogramloven inneholder i dag en formålsbestemmelse. Begge lover består dels av bestemmelser som har et klart beskyttelsesformål (f.eks. forhåndskontrollen av kinofilm, vannskillebestemmelsen og forbudet mot å kringkaste alvorlig skadelig innhold) og dels bestemmelser som har andre formål (f.eks. bestemmelsene om kommunal konsesjon og avgift til Norsk kino- og filmfond). Departementet ser det som viktig at en ny beskyttelseslov gis et klart uttalt formål som vil være førende for tolkning og praktisering av loven.

Departementet legger til grunn at forslaget i høringsutkastet er i overensstemmelse med Norges forpliktelser etter Barnekonvensjonen og de grunnlovsfestede rammene for ordninger med forhåndskontroll av ytringer (jf. at Grunnloven § 100 fjerde ledd bare åpner for ordninger med forhåndskontroll i den grad det er nødvendig for å beskytte barn og unge).

Departementet er videre enig med tilsynet i at bestemmelsen må forstås slik at beskyttelsestiltak ikke forutsetter dokumentert skadeeffekt. Tilgjengelig forskning gir ikke grunnlag for å påvise entydige skadevirkninger eller andre effekter av mediebruk, jf. kapittel 5.3.3. Departementet mener derfor at formålsbestemmelsen må tolkes slik at loven skal beskytte mot innhold som (avhengig av en rekke ulike faktorer) kan være skadelig for mindreåriges velbefinnende innenfor ulike definerte aldersgrupper. Dette er også i tråd med Medietilsynets forvaltningspraksis etter gjeldende beskyttelsesregler i kringkastingsloven og film- og videogramloven.

Formålsbestemmelsen må videre forstås slik at loven bare retter seg mot innhold som i seg selv kan ha en skadeeffekt på mindreårige. Mao har loven ikke til hensikt å regulere andre skadeeffekter eller utfordringer knyttet til mediebruk, f.eks. knyttet til personvern/privatlivets fred, mobbing, spillavhengighet, barnelokking («grooming»), kjøpepress eller lignende. En nærmere redegjørelse av hva som betraktes som skadelig innhold fremgår av kapittel 6.4.

6.2 Virkeområde

6.2.1 Høringsnotatet

I høringsutkastet ble lovens saklige virkeområde foreslått avgrenset til «tilgjengeliggjøring av bildeprogram til allmennheten» gjennom fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester, fremvisning ved allmenn sammenkomst eller tilgjengeliggjøring av videogram.

Det geografiske virkeområdet for loven ble foreslått avgrenset til tilgjengeliggjøring «i Norge», med unntak av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester der virkeområdet fremgikk gjennom en henvisning til kringkastingsloven1. I tillegg ble det foreslått at departementet kan gi forskrift om lovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen.

Forslaget til virkeområde innebærer at tjenester som ikke på en eller annen måte er etablert i Norge faller utenfor lovens virkeområde, selv om tjenestene er tilgjengelig i Norge eller også er rettet mot norske borgere. I de nærmere detaljene er virkeområdereglene tilpasset de ulike formene for tilgjengeliggjøring som omfattes av forslaget.

6.2.2 Høringsinstansenes syn

6.2.2.1 Saklig virkeområde

Relativt få høringsinstanser kommenterer forslaget til saklig virkeområde for loven.

Medietilsynet og Film & Kino støtter på generelt grunnlag departementets forslag og tilsynet uttaler:

«Fra et tilsynsperspektiv oppleves en tydelig avgrensning som særlig viktig; det vil være umulig for tilsynet å kontrollere «alt» audiovisuelt innhold, og uten en klar avgrensning risikerer vi å få en lov som blir uthulet og ikke kan håndheves effektivt.»

Avgrensningen til «tilgjengeliggjøring … for allmennheten» kommenteres særskilt av Samferdselsdepartementet, Medietilsynet og Norske filmbyråers forening (NFF). Medietilsynet støtter departementets vurderinger og viser til at mindreåriges rett til beskyttelse bør være «like stor uavhengig av måten innholdet tilgjengeliggjøres på». Tilsynet mener derfor at det «er et vesentlig prinsipp og en viktig avklaring at alle former for tilgjengeliggjøring omfattes, og at både «bundling» og gratis utdeling av audiovisuelt innhold vil falle inn under lovens virkeområde.» Tilsynet mener likevel at det «bør fremgå tydelig allerede i beskrivelsen av definisjonsbestemmelsen at man med «allmennhet» i beskyttelseslovens forstand også inkluderer tilgjengeliggjøring for en avgrenset gruppe personer, eksempelvis filmklubber, skoleklasser, barnehager, SFO mv.»

NFF mener at det at loven rettes mot selve tilgjengeliggjøringen gjør det viktig å avklare om pliktsubjektet er «produsent/rettighetshaver, distributør eller den som står for teknologien (overføringen)». Samferdselsdepartementet (SD) kommenterer ikke virkeområdebestemmelsen direkte, men kommenterer bruken av begrepet «tilgjengeliggjør» og «tilgjengeliggjøring» i §§ 10 og 11. SD ber om at det presiseres at «begrepet i denne sammenheng ikke er knyttet til overføringsmåten/teknologien».

Forslaget om at virkeområdet skal omfatte fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester kommenteres særskilt av Medietilsynet og Film & Kino. Begge støtter forslaget og Medietilsynet understreker at tilsynet vil praktisere begrepene likt etter beskyttelsesloven og kringkastingsloven. Kringkasterne – NRK, TV 2 og TVNorge – kommenterer ikke spørsmålet direkte. Det fremgår likevel av de generelle kommentarene til utkastet at NRK støtter forslaget om at kringkastere skal omfattes av reguleringen, mens TV 2 går imot. (I tillegg stiller TVNorge seg på generelt grunnlag bak høringsuttalelsen fra TV 2.)

Når det gjelder alternativet «framvisning ved allmenn sammenkomst» støtter Medietilsynet særlig forslaget om å «inkludere fremvisning ved allmenne sammenkomster utenom kinofilm». Tilsynet mener at presiseringene på dette punktet virker avklarende og viser til at:

«Eksempelvis har elektronikkforhandlere nå en plikt til å påse at de ikke viser 15-årsfilmer på sine demonstrasjonsapparater når barn er i butikken; barn bør kunne være i en butikk uten å risikere å bli utsatt for skremmende medieuttrykk. Medietilsynet støtter videre at fremvisning til avgrensede grupper som barnehager, skoleklasser og SFO omfattes av regelverket. […] Tilsynet er enig i at filmklubber o.l. omfattes av regelverket.»

NFF etterlyser på sin side en avklaring av «hvor stor en allmenn sammenkomst må være (antall personer) for å omfattes av denne bestemmelsen».

NFF finner detogså «merkelig at departementet legger til grunn at beskyttelseslovens virkeområde bør avgrenses mot dataspill» og viser til at:

«Selv om den frivillige merkeordningen PEGI har en aldersmerking, finnes det liten kontroll med hvordan dataspill omsettes, spesielt for nettbaserte spill.»

6.2.2.2 Geografisk virkeområde

Forslaget til geografisk virkeområde kommenteres av Justisdepartementet, Medietilsynet, Telenor og Kabel Norge.

Justisdepartementet ser for det første «ingen grunn til at ikke loven bør gjøres gjeldende fullt ut for Svalbard, da behovene for beskyttelse av mindreårige er de samme der som på fastlandet». Justisdepartementet uttaler videre at «Loven kan trolig også gjøres direkte gjeldende for Jan Mayen, selv om behovet der trolig ikke er særlig stort.»

Medietilsynet viser også til at «barn på Svalbard har samme behov for beskyttelse som barn på det norske fastland» og at loven derfor bør gjelde der. Når det gjelder besetningen på anlegg eller innretninger på den norske delen av kontinentalsokkelen antar tilsynet at disse i hovedsak består av myndige personer slik at beskyttelsesbehovet her er mindre.

Både Justisdepartementet og Medietilsynet mener at det bør være hjemmel til å fastsette nærmere regler om det geografiske virkeområdet i forskrift. Justisdepartementet viser til at Kongen bør kunne «gi særlige regler avhensyn til de stedlige forhold både for Svalbard og Jan Mayen», mens Medietilsynet mener at forskriftsregler kan være nødvendig for å avklare «enkelte vanskelige grensedragninger når det gjelder … beskyttelseslovens geografiske virkeområde».

Til alternativet «tilgjengeliggjøring av videogram» kommenterer Medietilsynet at «det ikke kan være slik at Medietilsynet skal ha en høy bevisbyrde med hensyn til vilkåret om at beslutningen om tilgjengeliggjøring er tatt i Norge». Tilsynet mener at det må være tilstrekkelig å «påvise at tilgjengeliggjøringen faktisk skjer i Norge, slik at man med «beslutning» her sikter til den faktiske tilgjengeliggjøring, og ikke en formell behandling i et styre, prosjektgruppe e.l.»

6.2.2.3 Skadelige bildeprogram utenfor lovens virkeområde

En problemstilling som flere tar opp er at tjenester basert i utlandet vil falle utenfor lovens virkeområde, og at dette kan virke konkurransevridende til skade for norske aktører.

Telenor viser til at det kan «lede til konkurranseskjevhet dersom tjenester som tilbys av utenlandske aktører i det norske markedet ikke reguleres likt med de norske tjenestetilbyderne».TV 2 er kritisk til hele lovforslaget bl.a. fordi «loven kun kan gis anvendelse på forhold som jurisdiksjonsmessig finner sted i Norge, mens all tilgang til audiovisuelt materiale fra for eksempel utenlandske nettsteder faller utenom regelverket.» TV 2 mener derfor at regelverket «meget lett kan omgås for dem som måtte ønske det.» Altibox kommenterer at: «Den utfordring som utgjøres av store internasjonale aktører med direkte strømming og tilgjengeliggjøring av innhold, er ikke fanget opp, verken med dette lovutkastet, eller i det aktuelle EU-direktivet».C More entertainment viser til at senderlandsprinsippet innebærer at det uansett vil bli lagt til grunn ulike regler for ulike kanaler så lenge senderlandenes lovgivning ikke er harmonisert. C More etterlyser derfor «en ambisjon fra departementets side om å søke en harmonisering av regelverket og praktiseringen av dette også med de viktigste omkringliggende jurisdiksjoner».Norske Filmbyråers Forening (NFF) viser også til at det «vil være mulig å få tilgang på bildeprogrammer som ikke nødvendigvis kommer gjennom norskkontrollerte kanaler og derfor heller ikke vil ha en aldersgrense i henhold til dette lovforslaget.» NFF mener «det kan virke naivt å tro at et bransjeorgan (som foreslås opprettet) på noen som helst måte kan forhindre dette».

Medietilsynet viser på sin side til at:

«Når det gjelder bransjeaktører som faller utenfor lovens saklige virkeområde, er det Medietilsynets oppfatning at det vil være opp til den regulerte delen av bransjen å legge trykk på disse, slik at regelverket også følges av den uregulerte delen av bransjen. Internasjonalt går tendensen mot stadig større bransjeregulering, og det er en generell forventning om at bransjen tar sin del av dette ansvaret som et ledd i alminnelig forbrukerveiledning. Det er derfor tilsynets syn at bransjen selv må ta et selvstendig ansvar når det gjelder beskyttelse av mindreårige mot skadelig innhold.»

Redd Barna viser også til denne problemstillingen, men er ikke av den grunn kritiske til forslaget. Derimot mener Redd Barna at dette «medfører en forpliktelse til å utvikle ekstra tiltak for å skjerme barn mot skadelige medieopplevelser». Redd Barna mener at «god skjerming mot skadelige medieinntrykk må adresseres tverrfaglig, i tillegg til at det bør legges til rette for at nettaktører tar større ansvar for å ivareta barns trygghet på nettet» og peker derfor på behov for enkelte supplerende tiltak for å beskytte barn på nettet:

«Øke barns tilgang til positivt innhold

Ifølge EU Kids Online-studien mener bare 24 prosent av norske barn fra ni til 16 år at det finns bra innhold rettet mot dem på nettet. Det å bidra til å skape flere arenaer med positivt innhold vil etter vår vurdering være et godt virkemiddel for å redusere barns eksponering for negative medieopplevelser. Vi foreslår derfor at det lages insentiver for å støtte aktører som kan utvikle gode nettsteder og digitale opplevelser til barna.

Styrke skolens innsats for å gi alle barn bedre digital dømmekraft.

Det er store forskjeller i hva barn tilegner seg av sosiale ferdigheter på nettet på skolen, og i Redd Barnas arbeid har vi observert at lærere i ulik grad tar opp spørsmål knyttet til ansvar, grenser og respekt knyttet til barns medieopplevelser. Vi mener at det er viktig å øke unges refleksjoner om den digitale verden og hvordan de håndterer og bearbeider alle sine medieinntrykk, også de samfunnet anser som skadelige. Barns egen dømmekraft er det som må stå i sentrum.»

6.2.3 Departementets vurdering

6.2.3.1 Innledning

Med utgangspunkt i lovens definerte formål bør den i prinsippet omfatte alle audiovisuelle medier som kan formidle potensielt skadelig innhold til mindreårige.

Departementet legger til grunn at et bildeprogram som inneholder skremmende innhold eller opprivende tematikk vil kunne være skadelig enten det formidles på kino, DVD, fjernsyn eller gjennom en audiovisuell bestillingstjeneste. I normale tilfeller vil det selvfølgelig være stor forskjell i brukeropplevelsen (og dermed også potensiell skadeeffekt) om en film ses på kino eller f.eks. på mobiltelefon. Utviklingen innenfor forbrukerteknologi, med prosjektorer, surroundanlegg og 3D-TV, innebærer likevel at det ikke nødvendigvis vil være store forskjeller i selve seeropplevelsen på de ulike plattformene.

Departementet mener derfor at den beste løsningen er å legge det samme reguleringsregimet til grunn uavhengig av distribusjonsmåte og teknologisk plattform. Dette er sentralt både for å sikre effektiv beskyttelse, for å gjøre systemet forståelig og tilgjengelig for publikum og for å hindre konkurransevridning i markedene for audiovisuelle medier. Hensynet til at den konkrete skadeeffekten vil variere, avhengig av bl.a. visningssituasjon og teknologisk utstyr, ivaretas likevel ved at de fastsatte aldersgrensene i praksis vil være veiledende for publikum/foresatte der bildeprogram konsumeres i private sammenhenger.

Lovforslaget gir derfor et mer medieuavhengig kontroll- og beskyttelsessystem, der graden av og formen for kontroll som utgangspunkt ikke vil avhenge av distribusjonsmåte og medium (som i dag), men av innholdet og mottakernes alder og modenhet. Forslaget erstatter bestemmelser som i dag finnes i sektorregelverk som film- og videogramloven (kino, DVD/Bluray og audiovisuelle bestillingstjenester) og kringkastingsloven (fjernsyn). I enkelte tilfeller, bl.a. som følge av tekniske og praktiske forhold, er det likevel nødvendig med mindre tilpasninger av reglene til de enkelte formidlingsplattformene.

6.2.3.2 Saklig virkeområde

Generelt

Departementet mener at et klart avgrenset saklig virkeområde vil legge til rette for effektiv håndheving og for at loven vil fremstå som enhetlig og forståelig for publikum og bransjeaktører. Departementet legger derfor til grunn at loven bør avgrenses til de mest sentrale plattformene for tilgjengeliggjøring av bildeprogram.

Departementet opprettholder derfor forslaget i høringsnotatet om at loven skal gjelde tilgjengeliggjøring av bildeprogram til allmennheten gjennom:

• fjernsyn (dvs. bildeprogrammer som er egnet til å ses direkte og samtidig)

• audiovisuelle bestillingstjenester (Video On Demand, inkl. enkelte nettavisers tv-tjenester, klikkefilm osv)

• fremvisning ved allmenn sammenkomst (inkl. kinovisning) og

• tilgjengeliggjøring av videogram (inkl. salg eller utleie av DVD/Blu-ray).

Loven rettes mao. mot tilgjengeliggjøring av bildeprogrammer på de nevnte plattformene og visningsstedene.

Tilgjengeliggjøring

Departementet understreker at loven vil omfatte alle former for tilgjengeliggjøring til allmennheten på de definerte plattformene, uavhengig av om tilgjengeliggjøringen skjer mot vederlag eller gratis og uavhengig av om bildeprogrammet tilgjengeliggjøres alene eller koblet til et annet produkt (f.eks. ved «bundling» av en DVD og et blad/magasin). Det har heller ingen betydning hvem som tilgjengeliggjør, mao. vil både foretak og privatpersoner i utgangspunktet være omfattet av loven. For kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester vil ikke-økonomisk virksomhet ikke reguleres, jf. ervervsvilkåret i kkl. § 1-1 første ledd bokstav f. Merk også at tilgjengeliggjøring i den private sfæren ikke vil omfattes, jf. nedenfor om begrepet «allmennheten».

Bildeprogram

Begrepet «bildeprogram» ble i høringsutkastet definert som en avgrenset enhet av levende bilder uavhengig av formidlingsplattform, jf. lovforslaget § 2 bokstav b. Begrepet benyttes også i kringkastingsloven § 1-1 første ledd bokstav e. og forstås her slik at det ikke omfatter reklame, egenpromotering og trailere da dette etter AMT-direktivet regnes som audiovisuell kommersiell kommunikasjon jf. AMT-direktivet artikkel 1 nr. 1 bokstav a ii. Departementet legger til grunn at begrepet må tolkes likt i de to lovene. Merk likevel at eksempler nevnt i forarbeidene til kringkastingsloven er tilpasset en lov med snevrere virkeområde enn forslaget til beskyttelseslov.

En konsekvens av lovforslaget er at bestemmelsene om vannskille på fjernsyn flyttes fra kringkastingsloven til den nye beskyttelsesloven. Vannskillebestemmelsene omfatter etter gjeldende praksis alt innhold på fjernsyn, inkludert reklame og egenpromotering, og er dermed ikke avgrenset til «bildeprogram». Og etter gjeldende film- og videogramlov kreves forhåndskontroll også av kinotrailere, som i praksis er reklame for kommende kinofilmer. Mao. inneholder begge lover beskyttelsesregler som rekker ut over tilgjengeliggjøring av «bildeprogram».

Departementet ser ingen grunn til å gi beskyttelsesreglene i den nye loven snevrere rekkevidde enn dagens regler. Departementet legger her vekt på at reklame og annet tilknyttet materiale også kan inneholde elementer som kan være skadelig for mindreårige. F.eks. vil trailere gjerne bestå av et konsentrat av noen av de mest dramatiske elementene i det aktuelle bildeprogrammet. Lovens formål tilsier at denne typen materiale også bør omfattes av lovens saklige virkeområde. Departementet legger derfor til grunn at det er nødvendig å presisere at lovens formelle virkeområde ikke er begrenset til tilgjengeliggjøring av «bildeprogram», men også vil omfatte tilgjengeliggjøring av materiale som tilgjengeliggjøres i tilknytning til bildeprogram, som reklame, trailere, egenpromotering osv. Departementet foreslår å slå fast i § 3 at virkeområdet omfatter «tilgjengeliggjøring av bildeprogram og tilknyttet materiale».

Se nærmere om definisjonen av begrepet «bildeprogram» i kapittel 6.3.3.

Allmennheten

Departementet foreslår at loven avgrenses til tilgjengeliggjøring for «allmennheten». Dette innebærer at tilgjengeliggjøring i privatsfæren faller utenfor lovens virkeområde. Så lenge man er i en krets av familie og venner vil det være privat. Dersom man for eksempel viser en video under en barnebursdag, er dette altså ikke å betrakte som en tilgjengeliggjøring for allmennheten. Dersom offentligheten har adgang, dreier det seg derimot om tilgjengeliggjøring for «allmennheten», selv om vedkommende må være medlem eller oppfylle andre kriterier. Departementet er derfor enig med Medietilsynet i at loven vil komme til anvendelse ved tilgjengeliggjøring overfor en avgrenset gruppe av personer, inkl. for eksempel filmklubber, skoleklasser, barnehager, SFO mv. Ut over dette er det vanskelig å definere på generelt grunnlag en nedre grense (antall personer) for hva som kan anses som «allmennhet». Departementet legger til grunn at grensen for øvrig må trekkes nærmere opp gjennom forvaltningspraksis. Se også nedenfor om «framvisning ved allmenn sammenkomst».

De enkelte plattformene

Lovens virkeområde avgrenses i forslaget til de konkrete plattformene for visning og omsetning som per i dag fremstår som aktuelle. Alternativet kunne være å gi loven et mer åpent og formålsstyrt virkeområde, som kunne være mer fleksibelt i møte med den teknologiske utviklingen på mediesektoren. Departementet har her lagt avgjørende vekt på ønsket om å gi loven et klart avgrenset saklig virkeområde. Loven avgrenses derfor til fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester, fremvisning ved allmenn sammenkomst og tilgjengeliggjøring av videogram. Departementet vil i det følgende knytte noen kommentarer til de ulike formene for tilgjengeliggjøring som vil omfattes av loven.

Fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester

Når det gjelder fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester legger departementet til grunn at virkeområdet bør tilsvare kringkastingslovens virkeområde. På dette området gjelder de to lovene de samme tjenestene og aktørene og bør ha likt virkeområde. Mao, dersom en tjeneste omfattes av kringkastingsloven, faller den også inn under virkeområdet til beskyttelsesloven. Lovteknisk oppnås dette gjennom en henvisning til kringkastingsloven i forslaget til beskyttelseslov. Dette innebærer også at begrepene «fjernsyn», «audiovisuelle bestillingstjenester» og «tjenestetilbyder» skal forstås på samme måte som i kringkastingsloven, jf. definisjonene i kringkastingsloven § 1-1 og kringkastingslovens forarbeider.

Fremvisning ved allmenn sammenkomst

Med «fremvisning ved allmenn sammenkomst» menes fremvisning av bildeprogram som kan iakttas på et offentlig sted eller der en avgrenset gruppe personer er samlet. Det typiske eksemplet vil være visning av kinofilm. Etter departementets oppfatning er det behov for beskyttelse av mindreårige også ved fremvisning av bildeprogrammer utenfor det tradisjonelle kinosystemet. Lovens virkeområde mht fremvisning er derfor ikke avgrenset til «kinofilm». Også fremvisning av andre bildeprogram enn kinofilm vil omfattes av lovens virkeområde. Slik fremvisning vil imidlertid ikke være omfattet av forhåndskontrollen i Medietilsynet, men skal ha en aldersgrense fastsatt av bildeprogramdistributør2.

Når det gjelder alternativet med fremvisning der en avgrenset gruppe personer er samlet, stiller Norske filmbyråers forening spørsmål ved hvor stor en gruppe må være for å omfattes. Departementet legger til grunn at alternativet ikke bare vil omfatte større, allment tilgjengelige forestillinger, men også fremvisninger i mindre grupper som filmklubber, skoleklasser, barnehager, SFO mv. For øvrig legger departementet til grunn at vilkåret ikke kan tallfestes, men at det må avgjøres konkret bl.a. med utgangspunkt i lovens formål.

Tilgjengeliggjøring av videogram

Avslutningsvis foreslår departementet at tilgjengeliggjøring – inkl. salg, gratis distribusjon/utdeling og utleie – av fysisk videogram (DVD/Blu-ray mv.) skal omfattes av loven. Omsetning av videogram «i næring» omfattes i dag av film- og videogramloven.

Avgrensninger

Av hensyn til ytrings- og informasjonsfrihet for voksne, legger lovforslaget ikke begrensninger på tilgjengeliggjøring av bildeprogram for personer over 18 år (med unntak av det absolutte forbudet mot sending av bildeprogram med alvorlig skadelig innhold på fjernsyn, jf. § 9 første ledd i lovforslaget.) Videre omfattes som nevnt ikke tilgjengeliggjøring av bildeprogrammer i den private sfære.

Selv om dataspill i stadig større grad nærmer seg film/video i innholdsmessig uttrykk, legger departementet til grunn at dataspill ikke bør omfattes av lovens virkeområde. Norske filmbyråers forening stiller spørsmål ved denne konklusjonen og viser til at det «finnes … liten kontroll med hvordan dataspill omsettes, spesielt for nettbaserte spill». Departementet er enig i dette, men kan likevel ikke se at det per i dag foreligger tilstrekkelig tungtveiende grunner til å innføre ny regulering av dataspill. Departementet legger her særlig vekt på at det allerede eksisterer et etablert internasjonalt system for aldersmerking av dataspill. Den frivillige merkeordningen PEGI (Pan-European Game Information) dekker i praksis hele det europeiske markedet for spill omsatt i fysiske formater. I tillegg finnes det en egen merkeordning for nettspill: PEGI Online. Departementet ser likevel at dette er ett av de områdene hvor utviklingen går raskest, både med hensyn til teknologi og forbrukeradferd. Departementet vil derfor følge utviklingen på området og komme tilbake til saken dersom det skulle bli nødvendig med ytteligere regulering. Se vurdering av forslaget om lovfesting av PEGI-ordningen i kapittel 6.11.

6.2.3.3 Geografisk virkeområde

Gjeldende kringkastingslov og film- og videogramlov har ulikt geografisk virkeområde. Ettersom både fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester også reguleres av kringkastingsloven, legger departementet til grunn at med hensyn til fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester bør loven ha det samme geografiske virkeområdet som kringkastingsloven.

Forslaget slår derfor fast at loven skal gjelde fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester som er omfattet av kringkastingsloven. Henvisningen innebærer at for disse tjenestene vil loven ha det samme geografiske virkeområdet og de samme jurisdiksjonskriteriene som etter kringkastingsloven. Det vises til kringkastingslovens bestemmelse om virkefelt i § 1-2 og jurisdiksjonskriteriene som i dag er fastsatt i kringkastingsforskriften § 1-1.

Tilgjengeliggjøring av bildeprogram ved fremvisning vil omfattes såfremt visningen skjer ved allmenn sammenkomst «i Norge». Med dette menes at det avgjørende er at selve visningslokalet/-stedet befinner seg på norsk territorium.

Tilgjengeliggjøring av videogram foreslås omfattet dersom bildeprogrammet tilgjengeliggjøres av et foretak som er registrert i foretaksregisteret i Norge eller som har forretningssted i Norge eller av en person som er norsk statsborger eller har bosted Norge. I tillegg vil tilgjengeliggjøringen omfattes av loven dersom beslutningen om tilgjengeliggjøring av bildeprogrammet har blitt truffet i Norge. Det sistnevnte kriteriet vil i utgangspunktet være en sikkerhetsventil som kommer til anvendelse der tilgjengeliggjøring ikke utføres av virksomheter eller personer med den nødvendige tilknytningen til Norge. Uten dette alternativet vil det være fare for omgåelse av regelverket, for eksempel ved å la en person som ikke er norsk statsborger stå bak tilgjengeliggjøringen av bildeprogrammet. Når det gjelder bevisbyrdespørsmål, jf. Medietilsynets merknader om dette i høringen, legger departementet til grunn at alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper må legges til grunn. Departementet er likevel enig i at det i normale tilfeller ikke kan kreves konkret dokumentasjon av hvor den formelle beslutningen om tilgjengeliggjøring er truffet. Den praktiske betydningen av bestemmelsen er først og fremst at dersom det er klart at tilgjengeliggjøringen skjer i Norge, vil loven komme til anvendelse selv om den ansvarlige fysiske eller juridiske personen ikke har en formell tilknytning til Norge. Noe annet er at slike tilfeller kan reise håndhevingsmessige problemer.

Kulturdepartementet støtter merknadene fra Justisdepartementet og Medietilsynet om Svalbard og Jan Mayen og legger til grunn at loven bør gjelde fullt ut i disse områdene. Departementet foreslår likevel at det skal kunne gis forskrift om lovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen. Departementet ser ikke grunn til å gjøre loven gjeldende for de norske biland eller anlegg og innretninger på den norske delen av kontinentalsokkelen, og viser til at behovet for regler for beskyttelse av mindreårige her må antas å være lite.

6.2.3.4 Skadelige bildeprogram utenfor lovens virkeområde

Ren nasjonal regulering vil aldri kunne gi full beskyttelse mot skadelig påvirkning fra levende bilder. Digitaliseringen innebærer at det stadig utvikles nye typer tjenester, nye medieterminaler og nye måter å konsumere levende bilder på. Bl.a. blir det stadig enklere for norske forbrukere å innhente audiovisuelt innhold direkte fra tilbydere som per i dag befinner seg utenfor rekkevidden av nasjonale regler og kontrollsystemer, eksempelvis Netflix, HBO, Voddler og andre OTT-løsninger3. Enkelte av høringsinstansene har anført at forslaget derfor innebærer en forskjellsbehandling som vil virke konkurransevridende til skade for norske aktører.

Departementet legger til grunn at argumenter om konkurransevridning vil kunne rettes mot alle forsøk på nasjonal regulering av grenseoverskridende markeder. Problemstillingen er imidlertid først og fremst aktuell når det gjelder elektroniske tjenester (dvs. kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester). På dette punktet er forslaget til virkeområde identisk med kringkastingslovens virkeområde (gjennom en henvisning). Det som fungerer for kringkastingsloven må nødvendigvis fungere for regulering av de samme tjenestene og aktørene i en beskyttelseslov. Departementet mener uansett det ville fremstå unaturlig og uheldig å gi to lover som er rettet mot de samme aktørene på samme saksfelt, ulikt geografisk virkeområde.

Norge er gjennom EØS-avtalen forpliktet til å gjennomføre AMT-direktivets regler om beskyttelse av mindreårige i norsk rett. Samtidig er det ikke etablert en pan-europeisk skadelighetsnorm. Med andre ord er det opp til hvert enkelt land å vurdere hva som er å betrakte som skadelig innhold, jf. EFTA-domstolens uttalelser i den såkalte FilmMax-saken (12. juni 1998):

«The reference in Article 2(2)(a) of the Directive to a television broadcast infringing Article 22 must be understood as being a reference to the criterion that it «might seriously impair the physical, mental or moral development of minors». The Court notes that, as pointed out by inter alia the EFTA Surveillance Authority and the Commission of the European Communities, the provision does not purport to lay down any standards for what might have such detrimental effects, leaving it up to the Member States to define these terms, as well as the term «pornography», in accordance with their national legislation and moral standards. This applies equally to the transmitting State, pursuant to Article 22, with regard to broadcasts under its jurisdiction and to the receiving State exercising its powers under Article 2(2), second sentence, cf. Article 22.»

Hensynet til konkurransevilkårene for nasjonale aktører er relevant. Med henvisning til formålet med forslaget og Norges forpliktelser etter Barnekonvensjonen og AMT-direktivet bør hensynet til beskyttelse av mindreårige i utgangspunktet gå foran hensynet til best mulig økonomiske rammevilkår for bransjen. Samtidig er det viktig at forslaget ikke legger strengere rammer på bransjen enn nødvendig. Dette vurderes i tilknytning til de enkelte bestemmelsene i forslaget.

Når det gjelder innholdstilbydere som faller utenfor beskyttelseslovens virkeområde, vil bransjen kunne ha en interesse i å forsøke å få disse til å innrette seg etter de bestemmelsene som gjelder på området. En mulig løsning vil være å etablere et bransjeorgan som kan fungere som supplement til myndighetsregulering på området. Et bransjeorgan kan bidra med å utvikle bransjenormer, være et naturlig kontaktpunkt mellom bransjeaktører og myndigheter osv. En eventuell etablering av et bransjeorgan omtales nærmere under pkt. 6.12.

6.3 Begrepsbruk og definisjoner

6.3.1 Høringsnotatet

Mindreårige

Mindreårige ble i høringsutkastet definert som barn og unge under 18 år. Dette er i tråd med tolkningen av begrepet «barn og unge» i Grl. § 100, fjerde ledd, og annen lovgivning, inkl. straffeloven, vergemålsloven, utlendingsloven osv.

Bildeprogram

I høringsnotatet er begrepet «bildeprogram» brukt som en fellesbetegnelse på avgrensede enheter av levende bilder uavhengig av formidlingsform (kino, video, fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester). Departementet la til grunn at begrepet skal forstås på samme måte som etter kringkastingsloven, jf. Prop. 9 L (2012–2013).

Fjernsyn

Begrepet «fjernsyn» ble ikke uttrykkelig definert i høringsutkastet, men kringkastingslovens definisjon ble gjort gjeldende gjennom en henvisning i utkastet til virkeområdebestemmelse. Begrepet er definert i kringkastingsloven § 1-1 første ledd bokstav c, og er nærmere omtalt i forarbeider4 til kringkastingsloven. Grunnvilkårene er lik de som gjelder for audiovisuelle bestillingstjenester.

Audiovisuell bestillingstjeneste

På samme måte som «fjernsyn» blir begrepet «audiovisuell bestillingstjeneste» ikke særskilt definert i lovforslaget. I stedet gjøres kringkastingslovens definisjon gjeldende gjennom en henvisning. Begrepet defineres i kringkastingsloven § 1-1 første ledd bokstav d) og er nærmere omtalt i forarbeider til kringkastingsloven. Audiovisuelle bestillingstjenester er audiovisuelle medier hvor seeren selv velger tidspunkt for når et bildeprogram skal sees. Programmet velges fra en programkatalog og blir distribuert til allmennheten via et elektronisk kommunikasjonsnett av en tjenestetilbyder som ledd i en ervervsvirksomhet. Det har ingen betydning hvilken teknologi som benyttes ved formidlingen av innholdet. Den nærmere avgrensningen av hva som er en audiovisuell bestillingstjeneste i beskyttelseslovens forstand, gjøres på bakgrunn av kringkastingslovens bestemmelser.

Videogram

Videogram defineres i lovforslaget som disk, plate, magnetbånd eller annen informasjonsbærer med lagret informasjon som er egnet til å gjengi bildeprogram. Definisjonen dekker videoformater som DVD, Blu-ray osv, men vil også omfatte eventuelle fremtidige lagrings- og gjengivingsformater. (Departementet bruker i proposisjonen også kortformen «video».)

Bildeprogramdistributør

I høringsnotatet ble ansvaret for å fastsette aldersgrenser på annet enn kinofilm, å påse at aldersgrense fremgår av videoomslag samt for å oppbevare og utlevere bildeprogrammet på forespørsel fra Medietilsynet, lagt til «bildeprogramdistributør». Begrepet er i lovforslaget § 2 bokstav d) definert som «den som har, eller har ervervet, rettighetene til tilgjengeliggjøring av bildeprogrammet på det norske markedet». I høringsnotatet ble det presisert at det man sikter til er den som «i første ledd tilgjengeliggjør et bildeprogram på det norske markedet», eksempelvis en distributør av en kinofilm eller et fysisk videogram, en fjernsynskringkaster eller en tilbyder av en audiovisuell bestillingstjeneste.

Visningssted

Med «visningssted» menes kinoer og andre arenaer for offentlig fremvisning av bildeprogrammer.

Omsetningssted

«Omsetningssted» er forretning, nettside o.l. som gir allmennheten tilgang til fysiske videogrammer gjennom kjøp og leie mv. I tillegg inkluderer begrepet utsalgssteder for kinobilletter, samt utsalgssteder der det er mulig å kjøpe billetter til andre visningssteder.

6.3.2 Høringsinstansenes syn

Bildeprogram

Begrepet «bildeprogram» kommenteres av Medietilsynet. Tilsynet mener det er «lite hensiktsmessig at begrepet «bildeprogram» brukes både i kringkastingsloven og i beskyttelsesloven» og viser til at: «Ettersom det samme begrepet er brukt i to lover med ulikt saklig virkeområde, vil det … være en fare for at begrepene kan bli tolket ulikt i de to lovene.» Tilsynet mener også at det er «uklart hva som faktisk er å betrakte som et bildeprogram i beskyttelseslovens forstand». Tilsynet anmoder derfor om at departementet kommer med «enkelte nærmere føringer i lovproposisjonen eller i forskriftsbestemmelse når det gjelder rekkevidden av begrepet».

Bildeprogramdistributør

Flere av høringsinstansene kommenterer begrepet «bildeprogramdistributør». Medietilsynet støtter forslaget på dette punktet, og legger til grunn at nærmere regler om avgrensning av begrepet fastsettes i forskrift. C More Entertainment uttaler:

«C More oppfatter forslaget slik at også distributøren (infrastruktureieren / operatøren) etter ordlyden kan falle inn under definisjonen av bildeprogramdistributør, uten at dette fremstår som tilsiktet fra departementets side. Som innholdsleverandør vil C More ha ervervet rettighetene til å tilgjengeliggjøre et bildeprogram på det norske markedet, for eksempel på fjernsyn m.v., og dermed være omfattet av definisjonen. Men gjennom avtale gis distributørene en rett til å distribuere C Mores innhold til sine kunder. Det bør klargjøres at den tekniske distributøren av C Mores kanaler i slike tilfeller ikke er ment å omfattes av definisjonen «bildeprogramdistributør».

Samferdselsdepartementet er «opptatt av at tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett eller -tjenester omfattet av ekomloven, ikke uten videre skal pålegges et selvstendig ansvar for innholdet som formidles/overføres over ekomnett uten at de på forhånd er definert som «bildeprogramdistributør» i tråd med utkast til lov § 2 bokstav d».Telenor og Altibox refererer til denne uttalelsen og imøteser en avklaring.

Telenor uttaler videre:

«Telenor mener det er viktig at pliktsubjektene i en lov om beskyttelse av mindreårige mot skadelige bildeprogram avgrenses likt med de «audiovisuelle» pliktsubjektene etter kringkastingsloven. Dvs. at dersom en ikke anses å tilby en audiovisuell bestillingstjeneste under kringkastingsloven bør en heller ikke være omfattet av lov om beskyttelse av mindreårige mot skadelig medieinnhold i den utstrekning de to lover overlapper hverandre. […] Telenor finner grunn til å understreke at det ikke er gitt at en «slutt»-distributør av filmleietjenester/serier og tv innhold er omfattet av legalbegrepene «audiovisuell bestillingstjeneste» eller «bildeprogramdistributør», et poeng departementet etter Telenors oppfatning burde vært tydeligere på i sitt høringsnotat, og til en viss grad skaper uklarhet om ved begrepsbruk og eksemplifisering.»

NFF stiller spørsmål om de tilfellene hvor det både finnes en norsk bildeprogramdistributør «og en internasjonal som har rettigheter til digitale plattformer som ikke kontrolleres av den norske bildeprogramdistributøren, men er tilgjengelige på det norske marked».

Visningssted

Begrepet «visningssted» kommenteres bare av Medietilsynet. Tilsynet støtter forslaget og anser det som en «viktig presisering», jf. at det gir «en tydelig avklaring med hensyn til visning i butikker, på offentlige transportmidler etc.»

Omsetningssted

Begrepet «omsetningssted» kommenteres også bare av Medietilsynet. Tilsynet støtter departementets forslag til definisjon og «mener det er sentralt at begrepet «omsetningssted» favner vidt, slik at man sikrer at utsalgssteder utenfor visningssted også omfattes av regelverket». Tilsynet tolker forslaget slik at «eksempelvis kiosker og andre typer butikker plikter å følge informasjons- og opplysningsplikten dersom de selger billetter til visning av kinofilm, og at også provisoriske utsalgssteder i forbindelse med messer og festivaler omfattes».

Tjenestetilbyder

Samferdselsdepartementet har merket seg at begrepet «tjenestetilbyder» benyttes i utkastet uten at dette er særskilt definert. SD forutsetter derfor at «begrepet viser til det definerte begrepet «bildeprogramdistributør» som benyttes i § 8 og som er definert i § 2 bokstav d, slik at ikke andre blir ansvarlig for gjennomføring av alderskontroll og informasjonsplikt enn de som omfattes av begrepet definert i § 2 bokstav d». SD ber om at dette blir presisert i proposisjonen.

Altibox og C More entertainment etterlyser også en definisjon av begrepet «tjenestetilbyder» i §§ 10 og 11. C More kommenterer videre:

«I høringsnotatet brukes «tjenestetilbyder» både der det etter sammenhengen synes å siktes til kringkasteren, og der det etter sammenhengen synes å siktes til en teknisk distributør. I kringkastingsloven § 1-1- (1) f) er «tjenestetilbyder» imidlertid definert som fysisk eller juridisk person som i ervervsvirksomhet utøver effektiv redaksjonell kontroll med utvelgelsen og organiseringen av lyd- eller bildeprogrammene. I forarbeidene til bestemmelsen fremgår det at virksomheten til fjernsynsdistributører normalt ikke vil være omfattet, men at det kan stille seg annerledes dersom distributøren også tilbyr elektronisk filmleie. I beskyttelsesloven synes begrepet å skulle oppfattes annerledes. Det fremstår som uheldig om begrepet gis ulikt innhold i to helt nye lovbestemmelser som regulerer samme virksomhetsområde.»

C more ber derfor om at departementet klargjør ansvarsforholdet og hvem som omfattes av lovens begreper, samt forholdet til ansvarsfrihetsreglene i lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon.

6.3.3 Departementets vurdering

Departementet mener det er hensiktsmessig å ta enkelte legaldefinisjoner inn i beskyttelsesloven, se lovforslaget § 2. Definisjonene er ment å bidra til ytterligere tydeliggjøring av lovens virkeområde.

I det følgende omtales bare de definisjonene som ble særskilt kommentert av høringsinstansene. For øvrig vises det til omtale under pkt. 6.3.1 og spesielle merknader til § 2. Begrepene «skadelig innhold» og «alvorlig skadelig innhold» kommenteres nedenfor under pkt. 6.4.

Bildeprogram

I lovforslaget er begrepet «bildeprogram» definert som en avgrenset enhet av levende bilder uavhengig av formidlingsplattform, jf. § 2 bokstav b.

Begrepet benyttes også i kringkastingsloven og skal forstås på samme måte i forslaget til beskyttelseslov. Når det gjelder fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester legger departementet derfor til grunn at begrepet er tilstrekkelig avklart, jf. omtale i Prop. 9 L (2012–2013)5. Omtalen av begrepet i forarbeidene til kringkastingsloven vil også være veiledende for forståelsen av begrepet for de øvrige de øvrige plattformene som omfattes av lovens virkeområde, dvs. når det gjelder fremvisning ved allmenn sammenkomst og tilgjengeliggjøring av videogram. Dette innebærer f.eks. at begrepet ikke omfatter reklame, egenpromotering osv. Dataspill vil heller ikke omfattes, enten det er tale om elektroniske spilltjenester eller dataspill på fysiske langringsformater. Merk likevel at eksempler nevnt i forarbeidene til kringkastingsloven er tilpasset en lov med et snevrere virkeområde enn forslaget til beskyttelseslov.

Departementet viser for øvrig til at lovens virkeområde ikke avgrenses til «bildeprogram», men også vil omfatte «tilknyttet materiale» (f.eks. i form av trailere og egenreklame), jf. drøftelse under pkt. 6.2.3.

Tjenestetilbyder

«Tjenestetilbyder» er pliktsubjekt for bestemmelsene om informasjonsplikt (§ 7 andre ledd, a og b) og beskyttelsestiltak (§§ 9 og 10) når det gjelder fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester.

Begrepet er ikke særskilt definert i lovforslaget, men skal forstås på samme måte som etter kringkastingsloven, jf. at begrepet bare benyttes for fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. I kringkastingsloven er tjenestetilbyderen den som «i ervervsvirksomhet utøver effektiv redaksjonell kontroll med utvelgelsen og organiseringen av lyd- eller bildeprogrammene», jf. kkl § 1-1 første ledd bokstav f. «Tjenestetilbyder» er dermed ikke nødvendigvis identisk med «bildeprogramdistributør».

For øvrig vises det til forarbeidene til kringkastingsloven, jf. Prop. 9 L (2012–2013) avsnitt 5.6.3.6.

Bildeprogramdistributør

Flere av høringsinstansene (Samferdselsdepartementet, Telenor, Altibox og Cmore Entertainment) etterlyser en avklaring av begrepet «bildeprogramdistributør», særlig forholdet til tekniske distributører eller tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett eller -tjenester.

Departementet understreker at rent tekniske videreformidlere (infrastruktureiere, nettoperatører) ikke vil omfattes av begrepet «bildeprogramdistributør». Disse vil dermed ikke pålegges ansvar for å fastsette aldersgrenser etter loven.

Bildeprogramdistributør er den som har visnings- eller omsetningsrettighetene i Norge på den aktuelle plattformen, og som stiller programmet til rådighet for innholdstilbydere og/eller publikum i Norge. Vedkommende kan derfor la andre tilby innholdet til publikum, men det er den som opprinnelig skaffer seg rettighetene på den aktuelle plattform som er bildeprogramdistributør for den/de plattformer rettigheten dekker. For mye av innholdet som vises på fjernsyn vil «tjenestetilbyder» og «bildeprogramdistributør» i praksis være samme aktør.

Bildeprogramdistributøren vil ha ansvaret for å fastsette aldersgrenser. Formålet er å sikre en mest mulig konsekvent aldersgrensefastsetting ved å begrense antallet ansvarssubjekter. Dersom hver enkelt tilbyder skulle ha et selvstendig ansvar for å sette aldersgrensen kunne man få en rekke ulike aldersgrenser og en svært uoversiktlig situasjon for publikum.

I de fleste tilfeller vil det ikke være tvil hvem som er ansvarlig bildeprogramdistributør. Dersom dette likevel er uklart, må Medietilsynet kunne legge til grunn at tjenestetilbyder eller omsetnings- eller visningssted selv har dette ansvaret, med mindre de kan påvise at ansvaret ligger hos en annen aktør.

6.4 Hva er skadelig innhold?

6.4.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet gikk departementet inn for å opprettholde den skadelighetsnormen som er utviklet gjennom forvaltningspraksis etter kringkastingsloven og film- og videogramloven. Det ble likevel foreslått en annen ordlyd enn i dagens regler6, for å sikre at lovteksten på best mulig måte reflekterer praksis og forpliktelsene i henhold til Barnekonvensjonen og AMT-direktivet. Lovteksten i utkastet brukte derfor begrepene «skadelig innhold» og «alvorlig skadelig innhold», og begrepene ble nærmere definert i utkastet § 2.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at «skadelig innhold» i lovens forstand vil være skildringer i bildeprogrammer som kan virke emosjonelt opprivende eller kognitivt forstyrrende for mindreårige innenfor ulike aldersgrupper. «Alvorlig skadelig innhold» vil være skildringer i bildeprogram som kan virke sterkt emosjonelt opprivende eller særlig kognitivt forstyrrende for mindreårige. Ved vurderingen av om innholdet er alvorlig skadelig, skal det blant annet legges vekt på om bildeprogrammet inneholder nærgående skildringer av kjønnslig aktivitet, grov vold og annen svært forstyrrende eller skremmende tematikk. Begge begreper må anses som rettslige standarder, dvs at den nærmere tolkningen vil kunne utvikles både i tråd med utviklingen innenfor forskning på skadeeffekt, men også i tråd med samfunnets alminnelige normer. Det vises for øvrig til omtale i kap. 4 i høringsnotatet.

6.4.2 Høringsinstansenes syn

Medietilsynet støtter departementets forslag om å opprettholde dagens skadelighetsnorm i en ny beskyttelseslov:

«Gjennom forvaltningspraksis både etter kringkastingslov og film- og videogramlov er bransjen kjent med den norm som nå er etablert. Videre støtter tilsynet de vurderingsmomenter departementet fremhever i pkt. 8.5.1 i høringsnotatet. Tilsynet deler departementets oppfatning av at det er mer praktikabelt å vurdere «skade på velbefinnende» enn de kriterier som finnes i gjeldende film- og videogramlov og kringkastingslov. De virkninger som departementet beskriver at et medieinnhold må ha for å være skadelig, er i store trekk i samsvar med den måten skadelighetsvurderinger gjennomføres i dag. Det synes videre hensiktsmessig at skadelighetsnormen er en rettslig standard.

Tillegget «støte mindreåriges normer» er nytt, og vil gi Medietilsynet anledning til å foreta vurderinger hvor det i enda større grad tas hensyn til barn og unges tålegrenser. Tilsynet legger til grunn at dette i særlig grad vil være et relevant kriterium å bruke i tilfeller hvor vold eller seksuelt innhold ikke presenteres på barns premisser, og derfor kan antas å støte deres normer. Det at beskyttelsesloven på dette punkt tydeliggjør at vurderinger skal ta utgangspunkt i barns og ikke voksnes normer, mener tilsynet er en stor styrke ved beskyttelsesloven.»

Medietilsynet støtter også forslaget om en ny lovteknisk formulering av skadelighetsnormen og viser til at skadelighetskriteriene i gjeldende film- og videogramlov og kringkastingslov er «lite anvendbare».

Barneombudet støtter også forslaget og peker på at det finnes «lite forskning på virkingen av å bli utsatt for skadelig medieinnhold», samt at det er «svært individuelt hvordan barn og unge reagerer på bildeprogram».

Norske filmbyråers forening (NFF) finner imidlertid skadelighetsnormen problematisk og kommenterer:

«Problemet kan være at bestemmelsene skal ta utgangspunkt i «mindreåriges tålegrenser og disses normer». Dette vil kunne variere fra barn til barn, men vil i noen grad kunne vurderes av dem som er nærmest til dette: foreldre og foresatte, mens ansvaret for å sette aldersgrenser og informere om dette vil ligge hos andre.»

Barnevakten knytter omfattende kommentarer til skadelighetsnormen. Når det gjelder bildeprogrammer med «seksualisert innhold» mener Barnevakten at det «finnes tilfeller der praksis med et «føre var-prinsipp» kan bidra til å beskytte unge barn mot bildeprogram der det finnes grunnlag for potensielle uheldige virkninger hos visse brukere». Med henvisning til enkelte konkrete eksempler vises det til at «det manglende forskningsgrunnlaget gjør det vanskelig å vurdere om eksponering for den typen seksualisert innhold som skildres i disse filmene (som oppleves som naturlig for ungdom/voksne) i ung alder kan ha en negativ emosjonell eller kognitiv effekt – både på kort og lang sikt». Barnevakten mener videre at «det svært store spriket mellom aldersgrense og egnethet kan ligge til grunn for usikkerhet og misforståelser hos forbrukere» og at departementet derfor bør «legge opp til endret forvaltningspraksis på dette området.» Barnevakten etterlyser også en ytterligere presisering av begrepene «skjønnsmessige kriterier» og «gjeldende samfunnsnorm», og ber departementet vurdere «om det er behov for retningslinjer som sikrer regelmessig fornyelse av det faglige, sosiale og kulturelle grunnlaget som ligger til grunn for den til enhver tid gjeldende skadelighetsnorm». Barnevakten viser til at i og med at «det finnes et begrenset empirisk grunnlag for å fastslå effekten av medieinnhold på barn og unge, vil bruken av disse begrepene åpne for tolkning som på én side ivaretar lovens intensjon om fleksibilitet i forhold til endrende samfunnsverdier, men som også potensielt kan føre til at det etableres en forvaltningspraksis der ikke alle relevante faglige, sosiale og kulturelle begrunnelser inkluderes». Barnevakten mener at en slik regelmessig fornyelse av skadelighetsnormen kan ivaretas ved å opprette «et eksternt og mangfoldig sammensatt fagråd/utvalg, med medlemmer tilsatt på åremål, som skal bidra Medietilsynet med innstillinger knyttet til fortolkningen av begrepene «skjønnsmessige kriterier» og «gjeldende samfunnsnorm», og som i viktige tvilstilfeller kan bidra med sine skadelighetsvurderinger».

6.4.3 Departementets vurdering

Selv om ordlyden i de to regelverkene er ulike7, er det gjennom forvaltningspraksis etablert en noenlunde lik skadelighetsnorm for både film og fjernsyn.

Departementet mener det er riktig å opprettholde dagens skadelighetsnorm8 i en ny lov for beskyttelse av mindreårige. Det vises til at skadelighetsnormen i film- og videogramloven og kringkastingsloven må anses å være veletablert, fungerer godt og er kjent i store deler av bransjen. De momentene Medietilsynet har lagt vekt på etter film- og videogramloven og kringkastingsloven vil dermed også være relevante ved vurderinger etter beskyttelsesloven. Departementet foreslår at nærmere detaljer kan fastsettes i forskrift.

Skadelighetsnormen vil være en rettslig standard som åpner for endrede vurderinger i samsvar med samfunnsutviklingen. Medietilsynets og Medieklagenemndas praksis vil her kunne utvikles over tid. Departementet ser således ikke behov for å etablere et fagråd for å vurdere regelmessig fornying av det faglige, sosiale og kulturelle grunnlaget som ligger til grunn for skadelighetsnormen.

Departementet ser det videre som sentralt at et nytt regelverk samsvarer med formålet i Barnekonvensjonen, og foreslår derfor å legge konvensjonens artikkel 17 til grunn for skadelighetsbestemmelsene i ny beskyttelseslov, dvs. at det avgjørende vil være om et bildeprogram kan skade barns velbefinnende («injurious to their well-being»).

Videre må skadelighetsnormen ivareta kravene i AMT-direktivet. Artikkel 27, som gjelder fjernsyn, nevner uttrykkelig «pornografi og umotivert vold» som eksempler på programmer som anses å være alvorlig til skade for barn. Artikkel 12, som gjelder audiovisuelle bestillingstjenester, inneholder derimot ingen slike eksempler. Det er likevel ingen holdepunkter i direktivet for at begrepet «alvorlig grad kan skade» skal tolkes annerledes for audiovisuelle bestillingstjenester.

Hva som ellers ligger i uttrykket «alvorlig grad kan skade» er ikke nærmere regulert i direktivet. I tilsvarende bestemmelse for fjernsyn har EFTA-domstolen konkludert med at bestemmelsen «overlater til medlemsstatene å definere disse begrepene, så vel som begrepet «pornografi», i overensstemmelse med deres nasjonale lovgivning og moralnormer»9. Vurderingene av hva som er alvorlig til skade kan derfor variere noe mellom de forskjellige EØS-landene.

Forslaget innebærer at man i lovtekst og forarbeider beveger seg bort fra ideen om en påviselig psykisk eller moralsk skade etter mediebruk. Samtidig innebærer forslaget at man i stor grad ivaretar dagens praksis der det sentrale er virkningene, og da særlig de følelsesmessige reaksjonene, ulike skildringer i bildeprogram kan påføre barn og unge.

Departementet vil her fremheve at med «skadelig» (for mindreåriges velbefinnende) forstås de negative emosjonelle/følelsesmessige og kognitive virkningene innholdet i et bildeprogram kan forårsake hos barn og unge i ulike aldersgrupper, som for eksempel at noe skaper angst, vekker uro eller virker skremmende. Ved aldersklassifisering av et bildeprogram mener departementet at det også må legges vekt på om tematikken i programmet kan virke forstyrrende eller opprivende på mindreårige i gitte aldersgrupper, eller på annen måte gi ubehag, forvirre eller støte deres normer. Dette kan eksempelvis være seksualisert innhold som ikke presenteres på barn og unges premisser. Departementet mener at dette vil ivareta beskyttelsesbehovet for mindreårige på en tilstrekkelig god måte og legger ikke opp til en endret forvaltningspraksis for vurderingen av seksualisert innhold slik Barnevakten foreslår.

I vurderingen av om innholdet i et bildeprogram kan være «alvorlig skadelig», vil det etter departementets mening være avgjørende om skildringene i programmet kan sies å virke sterkt følelsesmessig opprivende og/eller særlig kognitivt forstyrrende på barn. Slike skildringer vil typisk være innhold som grenser opp mot forbudene i straffeloven §§ 204, 204a eller 382, og inneholder grov vold eller omfattende og nærgående seksuelle skildringer. Men også annet innhold og tematikk kan omfattes hvis skildringene i særlig negativ grad kan skremme eller påvirke barn og unges tanker, ideer og holdninger over tid. Eksempler på slikt innhold kan blant annet være forherligelse av selvmord, selvtekt, grov dyremishandling og kombinasjoner av sex og vold.

Straffelovens forbud mot pornografi og grove voldsskildringer er ikke særskilt begrunnet i hensynet til beskyttelse av mindreårige, og gjelder i utgangspunktet uavhengig av mottakerens alder. Det finnes derfor innhold som må antas å være «alvorlig skadelig» for mindreårige selv om innholdet ikke rammes av straffelovens volds- og pornografibestemmelser. I tråd med uttalelser i forarbeidene10 har Medietilsynet derfor tolket skadelighetsnormen i gjeldende kringkastingslov slik at den også har omfattet innhold som ikke er i strid med straffelovens forbudsregler. Departementet vil foreslå at dette prinsippet videreføres i den nye loven, slik at skadelighetsnormen i beskyttelsesloven vil rekke lengre enn normene i straffeloven §§ 204, 204a og 382. Departementet mener det er sentralt at det foretas en særskilt vurdering av et bildeprograms antatte skadevirkning på barn og unge. Vurderinger av antatt skadevirkning i medhold av beskyttelseslovens bestemmelser vil derfor ta utgangspunkt i tålegrensene og normene til mindreårige innenfor ulike aldersgrupper.

Departementet vil understreke at i vurderingen av hvorvidt et bildeprogram har «skadelig innhold» eller «alvorlig skadelig innhold», skal det i tillegg til egenskaper ved programmet tas hensyn til kontektsten samt barn og unges rett på informasjon og tilgang på medieinnhold, jf. artikkel 17 i Barnekonvensjonen. Dette innebærer at barn og unges rett på informasjon og tilgang til medieinnhold etter Barnekonvensjonen er en relevant tolkningsfaktor som Medietilsynet og Medieklagenemnda skal legge vekt på ved praktiseringen av regelverket. Med kontekst menes hvordan innholdet er fremstilt og barn og unges modenhet og kompetanse.

6.5 Aldersgrenser

6.5.1 Krav om aldersgrenser

6.5.1.1 Høringsnotatet

I høringsutkastet foreslo departementet å stille krav om at bildeprogram som omfattes av lovens virkeområde bare kan tilgjengeliggjøres dersom det er satt en aldersgrense. Aldersgrensen fastsettes etter en vurdering av om innholdet kan være skadelig for personer innenfor de definerte aldersgruppene, jf. pkt. 6.5.2. Samtidig ble det foreslått en del unntak for innhold som det, ut fra lovens formål, ikke er hensiktsmessig å kreve at det settes en aldersgrense på. De mest sentrale unntakene ble tatt inn i lovutkastet, med mulighet for å gjøre ytterligere unntak i forskrift.

6.5.1.2 Høringsinstansenes syn

Generelt

Få av høringsinstansene går inn på spørsmålet om et beskyttelsesregelverk skal være basert på aldersgrenser. De fleste synes snarere å ta det som en selvfølge. På generelt grunnlag tolker departementet derfor høringen slik at de som er positive til beskyttelsesregler også støtter prinsippet om at disse skal være basert på fastsetting av aldersgrenser, i en eller annen form. Departementet viser derfor til pkt. 2.3 hvor den generelle responsen til utkastet omtales.

Unntak fra plikten til å sette aldersgrense

Medietilsynet og NRK støtter forslaget om at de mest sentrale unntakene fra plikten til å fastsette aldersgrense reguleres i loven, med hjemmel for ytterligere unntak i forskrift. Tilsynet etterlyser imidlertid «føringer angående hva som er å betrakte som nyhets- og aktualitetsprogram og grensen opp mot dokumentarprogrammer» og viser til forvaltningspraksis knyttet til gjeldende rett.

Norske filmbyråers forening støtter også forslaget i all hovedsak, men «vil minne om at nyheter og aktualitetsstoff (iblant også musikkvideoer) uten forvarsel kan inneholde sterkere bilder fra virkeligheten som overgår de fleste fiksjoner med høy aldersgrense».

6.5.1.3 Departementets vurdering

Generelt

Kravet om at alle bildeprogram som omfattes av loven skal ha en aldersgrense er et kjernepunkt i lovforslaget.

En aldersgrense gir både viktig informasjon til forbrukerne om hvilke aldersgrupper som kan ta skade av å se bildeprogrammet og grunnlag for utforming av målrettede tiltak for beskyttelse av mindreårige. Det kan her nevnes at FNs Committee on the Rights of the Child (CRC), som overvåker implementeringen av Barnekonvensjonen, har understreket behovet for klar identifikasjon av potensielt skadelig innhold i mediene, jf. pkt. 5.3.1. En aldersgrense vil etter departementets vurdering være den tydeligste og mest innarbeidede formen for identifikasjon av skadelig innhold i mediene.

Departementet tolker responsen i høringen slik at det er bred oppslutning om dette prinsippet og opprettholder derfor forslaget.

Plikten til å fastsette aldersgrense bør gjelde uavhengig av hvordan bildeprogrammet tilgjengeliggjøres, og vil dermed omfatte både fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester, fremvisning ved allmenn sammenkomst (inkl. kino) og video.

Fastsettelsen av aldersgrense skal baseres på vurderinger av om det aktuelle bildeprogrammet kan være skadelig (se kapittel 6.4 om skadelighetsnormen) for mindreårige innenfor de ulike aldersgruppene som defineres i loven (se kapittel 6.5.2 nedenfor om aldersgrenseinndeling). Den eneste absolutte regelen er at bildeprogram med innhold som kan defineres som «alvorlig skadelig» skal ha høyeste aldersgrense. For øvrig blir det en skjønnmessig vurdering, ev. etter retningslinjer fastsatt av Medietilsynet.

Som nevnt bør den etablerte forvaltningspraksisen på området videreføres. Dette innebærer at Medietilsynets vurderinger etter film- og videogramloven og kringkastingsloven også vil være relevante ved vurderinger etter beskyttelsesloven. Departementet foreslår at nærmere detaljer kan fastsettes i forskrift.

Unntak fra plikten til å sette aldersgrense

For at et krav om aldersgrenser skal være håndterbart, må det gjøres unntak for en rekke innholdstyper som det, ut fra lovens formål, ikke er hensiktsmessig å kreve at det settes en aldersgrense på. Samtidig bør regelverket utformes slik at det gir fleksibilitet ved endringsbehov. Departementet vil derfor foreslå at de mest sentrale unntakene fastsettes i loven, og at det gis hjemmel til å gjøre ytterligere unntak i forskrift.

I forslaget unntas bildeprogrammer som i hovedsak inneholder:

• Nyhets- og aktualitetsstoff

• Undervisnings- og forskningsstoff

• Informasjonsstoff om ideell, politisk og/eller religiøs virksomhet

• Musikkstoff (opera, musikaler, konserter og musikkvideo etc.)

• Idrettsstoff

• Hobby-, instruksjons- og fritidsstoff

• Direktesendinger

Departementet opprettholder forslaget og viser til at de av høringsinstansene som uttaler seg om dette punktet støtter høringsforslaget.

Kulturdepartementet bemerker at i tillegg til dette vil reklame og markedsføringsstoff være unntatt fra kravet om klassifisering og merking med aldersgrense i og med at slikt innhold ikke omfattes av begrepet «bildeprogram», se definisjonen av begrepet i § 2 i lovforslaget. Departementet foreslår imidlertid en særskilt regulering av materiale som tilgjengeliggjøres i tilknytning til bildeprogram – typisk reklame, egenreklame og reklame for kommende bildeprogram. Se nærmere pkt. 6.7 nedenfor. Departementet viser for øvrig til at reklame i audiovisuelle medier reguleres av bestemmelsene i markedsføringsloven11.

6.5.2 Aldersgrenseinndeling

6.5.2.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet la departementet frem tre alternativer for aldersgrenseinndeling:

1. alle – 7 – 11 – 15 – 18 (Dagens inndeling)

2. alle – 7 – 11 – 13 – 15 – 18 (Jf. at mange har pekt på at spranget fra dagens 11-årsgrense til 15-årsgrensen er for stor for å ivareta de typiske PG13-filmene fra USA.)

3. alle – 6 – 9 – 12 – 15 – 18 (Her blir PG13-filmene ivaretatt ved 12-årsgrensen og det er tatt hensyn til den endringen som normalt skjer hos barn ved skolestart og mellom 6. og 7. klasse.)

6.5.2.2 Høringsinstansenes syn

Høringen viste ikke noen bred konsensus i spørsmålet blant høringsinstansene, verken når det gjelder valg av alternativ eller hvilke hensyn som bør være avgjørende.

Alternativ 1 (alle – 7 – 11 – 15 – 18)

Tre av høringsinstansene (Norsk filminstitutt, NRK og C More entertainment) går inn for alternativ 1, som er å opprettholde dagens aldersgrenser. NFI viser til at aldersgrensesystemet er avgjørende for NFIs definisjon av «barnefilm» og at en mer fininndelt skala kan «medføre en uforutsigbarhet i forhold til aldersfastsettelse av en film, og antakelig ikke bli avklart før forhåndskontrollen av aldersgrensen er gjennomført». For en produsent av en kinofilm vil det «kunne ha stor økonomisk betydning hvorvidt skillet settes mellom 9 år eller 12 år med hensyn til størrelsen på et etterhåndstilskudd fra NFI.» C-More entertainment viser til behovet for harmonisering av aldersgrensene i Norden og at alternativ 1 «nærmest tilsvarer aldersgrensene som p.t. benyttes i Sverige og Danmark».NRK viser på sin side til gode erfaringer med dagens inndeling og til at NRK har «hatt svært få tilfeller av programinnhold som ikke har latt seg fornuftig klassifiseres utfra dagens system». NRK viser også til at dagens inndeling gjennom lang praksis har en «god forankring hos publikum og i bransjen» og at dette vil være særlig viktig hvis «aldersmerkingen utvides til å gjelde flere visningsplattformer». NRK mener også at alternativ 2 og 3 vil «nærme seg en skala som dreier seg om egnethet, i stedet for skadelighet» fordi de individuelle forskjellene mellom barn innenfor en aldersgruppe vil ha større betydning.

Alternativ 2 (alle – 7 – 11 – 13 – 15 – 18)

To av høringsinstansene (Barneombudet og Barnevakten) går inn for alternativ 2. Barneombudet viser til at de ved flere tilfeller har sett et behov for en 13-årsgrense, spesielt når det gjelder «amerikanske filmer som tydelig er produsert ut i fra en PG13-grense». Barnevakten mener også at det er behov for en 13-årsgrense og begrunner dette bl.a. med hensynet til kontinuitet i aldersgrenseinndelingen. Barnevakten viser til at dagens aldersgrenseinndeling er «veletablert og godt kjent i befolkningen gjennom mange års praktisering» og at alternativ 2 innebærer «en viktig, men likevel lite omfattende endring». Behovet for å innføre en ny 13-årsgrense begrunnes bl.a. med at «spranget fra dagens 11-årsgrense til 15-årsgrensen er for stor for å ivareta de typiske PG13-filmene fra USA». Med henvisning til manglende empirisk forskningsgrunnlag for å påvise skadevirkninger mener Barnevakten at «man i større grad må ta høyde for at barn i alderen 11 til 15 går gjennom en betydelig utvikling i modenhet og mediekompetanse».

Alternativ 3 (alle – 6 – 9 – 12 – 15 – 18)

Fire av høringsinstansene (Medietilsynet, Film & kino, Norske kinosjefers forbund og Fredrikstad kino) går inn for alternativ 3. Både Medietilsynet, Norske kinosjefers forbund og Fredrikstad kino viser til at det er store sprang mellom de ulike aldersgrensene i dagens system. Medietilsynet uttaler:

«Det er stor utviklingsmessig forskjell på barn som faller i kategorien Alle og de som er 7 år. Innføringen av en 6-årsgrense bidrar til å minke dette spranget. Videre vil en 9-årsgrense kunne ivareta bildeprogrammer som er for skremmende for 7-åringer, og hvor en 11-årsgrense vil være for strengt. Spranget rent utviklingsmessig mellom barn på 11 år og ungdommer på 15 år er også stort. Medietilsynet har ved klassifisering etter dagens regelverk ofte følt behov for en 13-årsgrense i forbindelse med klassifisering av de såkalte PG13-filmene fra USA. Bildeprogrammer som retter seg mot denne mellomgruppen kan bli ivaretatt ved den foreslåtte 12-årsgrensen i Alternativ 3.»

Film & Kino mener at dette alternativet vil gi «en mer naturlig inndeling, i tråd med barnas utvikling og skolegang». Når det gjelder seksårsgrensen, viser Film & Kino til at med «skolestart på seks år, inntrer det i denne alderen en overgang fra barnehage til skole, som det vil være naturlig å følge opp også i forhold til medieinnhold».Norske kinosjefers forbund (NKF) mener at det med flere aldersgrenser vil «bli lettere å fordele filmene og gi publikum klarere signaler». NKF anbefaler videre alternativ 3 fremfor alternativ 2 fordi det «gir en jevnere «stige» med tre års avstand hele veien, og det virker fornuftig at første grense skal samsvare med skolestart».

Norske filmbyråers forening (NFF) går inn for et fjerde alternativ, som ikke ble omtalt i høringsnotatet (alle – 7 – 10 – 13 – 16). NFF begrunner forslaget med at det «kan være fornuftig med en inndeling som i større grad er basert på barn og unges utviklingstrinn». NFF mener at «16 år bør være øvre og absolutt aldersgrense» og viser til at øvre grense er 15 år i Danmark og Sverige.

6.5.2.3 Departementets vurdering

Høringen viste ikke noen bred konsensus i spørsmålet blant høringsinstansene, verken når det gjelder valg av alternativ eller hvilke hensyn som bør være avgjørende.

Samlet sett er det likevel et klart flertall av høringsinstansene som ønsker en endring i forhold til dagens aldersgrenseinndeling. Departementet finner her grunn til å legge særskilt vekt på uttalelser fra instanser som anvender/håndhever gjeldende aldersgrenseinndeling, og registrerer at både Medietilsynet, Film & kino, Norske kinosjefers forbund og Fredrikstad kino går inn for alternativ 3. I tillegg begrunner både Barneombudet og Barnevakten sitt standpunkt bl.a. med at spranget i dag er for stort mellom dagens 11- og 15-årsgrense, et poeng som ivaretas både av alternativ 2 og 3.

Formålet med loven tilsier at de definerte alderstrinnene bør svare til barns utvikling på en slik måte at aldersgrensene gir den nødvendige beskyttelsen, men heller ikke mer, av personer innenfor gruppen. Departementet legger til grunn at alternativ 3 vil gi en naturlig inndeling som er tilpasset barnas utvikling og skolegang. 6-årsgrensen bidrar til å minske spranget mellom dagens 7-årsgrense og kategorien «Tillatt for alle». 6-årsgrensen vil også korrespondere med skolestart og vil dermed lette bruk av film i undervisningsøyemed i første klasse. 9-årsgrensen vil ivareta bildeprogrammer som er for skremmende for 7-åringer, men der 11-årsgrensen vil være for streng. 12-årsgrensen vil redusere dagens store sprang mellom 11- og 15-årsgrensen, som mange har pekt på som uheldig, og vil i mange tilfeller være egnet ved klassifisering av de såkalte PG13-filmene fra USA. Det kan her nevnes at Finland har innført en 12-årsgrense for å ivareta PG13-segmentet og at dette er et tema som blir drøftet også i de øvrige nordiske landene.

Samlet sett legger departementet til grunn at alternativ 3 avveier hensynene til barns behov for beskyttelse og krav på informasjon på best måte. Departementet mener også at alternativet har tilstrekkelig støtte i høringen til at det er forsvarlig å gå inn for en slik endring.

6.5.3 Fastsetting av aldersgrenser for kinofilm

6.5.3.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å opprettholde den statlige forhåndskontrollen av kinofilm som skal vises for mindreårige. Samtidig ble det foreslått at aldersgrensen fastsatt av Medietilsynet i forbindelse med kinovisning skal følges ved all senere tilgjengeliggjøring (inkl. fjernsyn, DVD og nett) innenfor en periode på 10 år.

I høringsnotatet gikk departementet videre inn for at praksisen med å gi frarådinger bør opphøre og viste bl.a. til at dette vil få tydeligere frem at aldersgrensene i seg selv innebærer et råd om at innholdet kan være skadelig for barn og unge under den aktuelle aldersgrensen.

Med virkning fra 1. januar 2013 finansieres forhåndskontrollen i Medietilsynet gjennom en egen sektoravgift som beregnes på bakgrunn av netto (dvs. ekskl. mva) omsetning på hver film. Avgiftsperioden er 30 dager fra og med premieredato. I høringsutkastet foreslo departementet å opprettholde denne ordningen, og viste bl.a. til at modellen har fått tilslutning fra de berørte partene.

I høringsnotatet foreslo departementet enkelte unntak fra kravet om statlig forhåndskontroll av kinofilm, bl.a. for kinofilm som vises med 18-årsgrense, som skal vises under filmfestivaler og lignende kulturarrangementer og filmer som inneholder lokalt produsert stoff. I tillegg ble det foreslått å gi Kongen hjemmel til å gjøre ytterligere unntak fra kravet i forskrift.

6.5.3.2 Høringsinstansenes syn

Generelt

Forslaget om å opprettholde statlig forhåndskontroll av kinofilm kommenteres særskilt av Medietilsynet, Norske filmbyråers forening og Altibox.

Medietilsynet anser det som et «viktig signal at statlig fastsatt aldersgrense er bindende og lovpålagt, noe som er nødvendig for å kunne føre tilsyn med enkelte deler av beskyttelseslovens regler».

Norske filmbyråers forening (NFF) mener at det blir «meningsløst å ha statlig kontroll med den medieplattformen barn og unge bruker minst tid på», i og med at bildeprogramdistributørene får ansvaret for målgruppevurderinger og aldersgrensefastsetting på andre plattformer. NFF viser også til at dagens ordning er kostnadskrevende og til at «[k]inodistributørene (bildeprogramdistributørene) er absolutt i stand til å vurdere aldersgrensene selv, slik resten av bransjen gjør».Altibox er også kritisk til forslaget og peker på at «digitaliseringen av kinoene, og i noen grad også privatiseringen, der store multiplattformaktører som Bonnier og Egmont kommer inn, tilsier at skillet mellom … [kinovisning og annen visning] … er i ferd med å viskes ut».

Forslaget om at grensene fastsatt ved forhåndskontroll skal følges i senere visningsplattformer kommenteres særskilt av Medietilsynet og Barnevakten. Medietilsynet støtter departementets forslag om at vedtak om aldersgrenser skal være bindende i 10 år og følge bildeprogrammet i alle senere visnings- og distribusjonsledd. Tilsynet anser at dette vil «bidra til å sikre likebehandling av bildeprogrammet på de ulike plattformer og bidra til forståelse for grensene for skadelighetsnormen innenfor de ulike alderskategorier hos bransjen». Tilsynet støtter også forslaget om at en 18-årsgrense fastsatt av bildeprogramdistributør på en kinofilm ikke bør være bindende i senere visnings- og distribusjonsledd og viser til at: «Det kan være ulike årsaker til at en distributør velger å sette en film opp med 18-årsgrense og dermed unnlater å sende den inn til statlig forhåndsvurdering.» Barnevakten støtter også forslaget, men etterlyser en presisering av begrepet «samme bildeprogram» knyttet til praksisen med lansering av alternative versjoner (extended cut/Directors cut). Det vises til eksempler på at alternative versjoner i Storbritannia har fått høyere aldersgrense enn kinoversjonen. Barnevakten peker derfor på at «det finnes tilfeller der en ny aldersgrensevurdering av et bildeprogram er nødvendig» og at det er «avgjørende for forbrukers informasjonsrett» at alternative versjoner merkes tydelig. Barnevakten ber derfor om at begrepet «samme bildeprogram» avgrenses til å omfatte bildeprogram der det «ikke er blitt gjort endringer som i vesentlig grad endrer betydningsinnholdet i filmen», og at «det i tilfeller der et bildeprogram er blitt endret pålegges distributør å fastsette aldersgrense på nytt etter gjeldende retningslinjer, samt tydelig å merke versjonsutgave».

Fraråding

Medietilsynet, Film & Kino, Norske filbyråers forening og Barnevakten støtter forslaget om å avvikle praksisen med frarådinger i tillegg til aldersgrenser. Barnevakten mener likevel at en slik endring «understreker viktigheten av å lovfeste en informasjonsplikt knyttet til anbefalt målgruppe, som beskrevet i utkast til ny § 11 tredje ledd, for å sikre foresattes tilgang på relevant og nødvendig informasjon for å kunne ta veloverveide valg på vegne av egne barn».

Unntak fra kravet om statlig forhåndskontroll

Forslaget til unntak fra kravet om forhåndskontroll kommenteres av Medietilsynet, Film & Kino, Norske kinosjefers forbund, Norske filmbyråers forening og Fredrikstad kino.

Medietilsynet støtter forslaget, men mener at det er «viktig at det er rom for å gi ytterligere unntak i forskrifts form». Tilsynet anser det dessuten som viktig å understreke at unntaket kun gjelder kravet om statlig forhåndskontroll, mao skal det «fortsatt settes en aldersgrense, og plikten til å informere og følge grensen gjelder.»

Forslaget om unntak for filmfestivaler støttes av Film & Kino, Norske kinosjefers forbund og Fredrikstad kino. Film & Kino uttaler: «Dagens bestemmelse medfører en del unødvendig papirarbeid og tidsstress, noe alle parter ser frem til å slippe.»

Forslaget om unntak for lokale produksjoner støttes også av Film & Kino, Norske kinosjefers forbund og Fredrikstad kino. Film & Kino viser til at: «Dette er i hovedsak filmer som bare får oppsetning på noen få lokale kinoer, og hvor produsenten på grunn av filmens art og finansiering, vil ha vanskelig for å betale gebyret for forhåndssensurering».Norske kinosjefers forbund viser til at «[d]igitaliseringen av kinoene har ført til en økning i antallet lokale filmproduksjoner som vises på kino, men vårt inntrykk er at kravet om sensur gjør det vanskeligere å sette opp lokale filmer. Dette er filmer som i de fleste tilfeller har lave budsjetter og gir beskjedne inntekter, slik at det er vanskelig å tjene inn utgiftene til sensur.» Fredrikstad kino mener også at forslaget «vil øke filmmangfoldet og oppmuntre unge filmtalenter til å sette opp filmene sine på kino.» Norske filmbyråers forening er derimot skeptisk til unntaket for lokalt produsert stoff.

Norske filmbyråers forening mener at unntaket for filmer som vises med 18-årsgrense er inkonsekvent og får «uheldige utslag som for dokumentarfilmer, som ventelig har begrenset med inntektspotensial og derfor i dag velger 18 års aldersgrense selv, for å unngå avgiften…».

Finansiering av forhåndskontrollen

Norske filmbyråers forening (NFF) kommenterer også finansieringen av forhåndskontrollen. NFF mener at den nylig innførte filmkontrollavgiften er «en unødvendig avgift, som naturlig nok vil falle bort om bransjen selv setter aldersgrensene». NFF mener videre at: «Dagens ordning hvor kinoleddet avgiftsbelegges for alderssetting, kan være konkurransevridende og føre til at verdifull film går rett på andre visningsplattformer, som ikke er avgiftsbelagt.» Medietilsynet har ingen merknader, men tar forbehold om å komme tilbake med synspunkter etter at den varslede evalueringen av ordningen er gjennomført.

6.5.3.3 Departementets vurdering

Generelt

Departementet foreslår å opprettholde forhåndskontrollen av kinofilm som skal vises for mindreårige, dvs barn og unge under 18 år. Departementet legger i denne sammenheng vekt på at det dreier seg om visning i det offentlige rom, og at dette er et relativt oversiktlig marked hvor det er mulig å føre kontroll uten for store administrative ressurser. Det vil også være første visningsvindu for denne typen film, noe som åpner for at tilsynets forhåndskontroll kan få effekt langt ut over denne arenaen, jf. forslaget om at tilsynets aldersgrenser skal være bindende for senere tilgjengeliggjøring. Departementet legger også vekt på at vurdering av skadeeffekten av bildeprogram er et svært komplekst og sammensatt spørsmål, som krever innsikt innenfor flere fagdisipliner. Man står dessuten alltid overfor muligheten for at ny forskning på området kan tilsi en justering eller revurdering av gjeldende praksis. Departementet mener derfor at det er viktig at det finnes et fagorgan som kan sette standarden for slike vurderinger.

Som nevnt over legger departementet til grunn at dagens forhåndskontroll av kinofilm ikke kommer i konflikt med verken forbudet mot forhåndssensur i Grl. § 100 eller EMK artikkel 10.

Medietilsynet kan ikke fastsette aldersgrenser for kinofilmer som tilsynet mener er i strid med straffeloven §§ 204, 204a eller 382. Lovlighetskontrollen for kinofilm i gjeldende film- og videogramlov videreføres med dette i beskyttelsesloven.

Aldersgrenser fastsatt av Medietilsynet i forbindelse med kinovisning vil være bindende for tilgjengeliggjøring av samme bildeprogram i alle senere visnings- og distribusjonsledd. Departementet foreslår at plikten begrenses til 10 år regnet fra siste vedtaksdato. Skadelighetsvurderingene vil forandre seg i takt med samfunnsutviklingen. En tidsavgrensning er derfor nødvendig for å unngå forskjellsbehandling av nye og eldre bildeprogram. Barnevakten etterlyser en presisering av begrepet «samme bildeprogram» i lovteksten, særlig knyttet til tilgjengeliggjøring av alternative (typisk Directors cut) versjoner. Departementet er enig i at forutsetningen for at tilsynets aldersgrense skal gjøres gjeldende er at det ikke er gjort innholdsmessige endringer i bildeprogrammet som kan være relevant for aldersgrensefastsettelsen. Dersom det er gjort slike endringer, vil det ikke dreie seg om «samme bildeprogram» og det vil være opp til bildeprogramdistributør å sette aldersgrensen (så fremt den endrede versjonen ikke skal settes opp på kino). Så lenge det dreier seg om en utvidet versjon, vil det etter departementets vurdering ikke være naturlig å sette grensen lavere enn tilsynets aldersgrensevedtak.

Departementet er kjent med at enkelte filmer settes opp på kino med en 18-årsgrense etter ønske fra filmens distributør. Beslutningen kan være økonomisk motivert ved at distributøren da unngår å betale kontrollavgift til Medietilsynet. En 18-årsgrense som er begrunnet i andre hensyn enn skadelighetsvurderinger vil kunne være i strid med beskyttelseslovens formål. Det er derfor bare aldersgrenser fastsatt av Medietilsynet som automatisk vil følge filmen i senere visnings- og distribusjonsledd.

Systemet for fastsetting av aldersgrenser vil etter dette bestå av følgende elementer:

• Fortsatt statlig aldersgrensefastsetting og lovlighetskontroll av kinofilm.

• Et pålegg om å legge tilsynets aldersgrense til grunn ved senere tilgjengeliggjøring av samme bildeprogram på andre plattformer.

• For øvrig fastsettes aldersgrenser av bransjen selv (bildeprogramdistributøren) etter retningslinjer fastsatt av tilsynet, jf. pkt. 6.5.4.

Departementet mener at disse elementene i kombinasjon vil sikre en betryggende beskyttelse av mindreårige fordi Medietilsynets faglige vurderinger med dette vil være førende for aldersgrenser på alle plattformer. I tillegg vil det gi en effektiv utnyttelse av ressursene i tilsynet fordi tilsynets forhåndskontroll og aldersgrensefastsetting på konkrete bildeprogram begrenses til det som vil være første visningvindu for kinofilm.

Departementet legger til grunn at full statlig forhåndskontroll av bildeprogram på alle plattformer verken er ønskelig eller praktisk mulig. Dersom det på et senere tidspunkt skulle bli etablert et bransjeorgan og et bransjeregelverk for fastsetting av aldersgrenser som viser seg effektivt og tilstrekkelig dekkende, kan det vurderes om det er grunnlag for å overlate også kinofilmkontrollen til bransjen.

Fraråding

Gjennom sin forvaltningspraksis har Medietilsynet etablert en ordning med å gi frarådinger der tilsynets faglige vurdering er at ledsagerregelen ikke bør benyttes. Departementet mener at praksisen med å gi frarådinger bør opphøre og viser til at forslaget om dette fikk bred støtte i høringen. Ved å rendyrke aldersgrensene blir systemet mer oversiktlig for brukerne og det tydeliggjøres at aldersgrensene i seg selv innebærer et råd om at innholdet kan være skadelig for barn og unge under den aktuelle aldersgrensen.

Finansiering av forhåndskontrollen

Fra 1. januar 2013 ble det tidligere filmkontrollgebyret erstattet av en sektoravgift som skal finansiere Medietilsynets utgifter knyttet til forhåndskontroll av film. Avgiften beregnes på bakgrunn av netto (ekskl. mva) omsetning på hver film. Avgiftsperioden er 30 dager fra premieredato. Per 1. april 2014 ser det ut til at avgiften har truffet godt med hensyn til inndekning av tilsynets utgifter til kontrollordningen.

Behovet for omlegging skyldtes at gebyrordningen var tilpasset analog filmdistribusjon, i den forstand at store deler av gebyrinntektene har vært knyttet til klarering av distribusjonskopier av kinofilmer. Digitaliseringen av kinoene har nå ført til et bortfall av distribusjonskopier og dermed en betydelig nedgang i gebyrinntekter til Medietilsynet. Konsekvensen ble at full kostnadsdekning gjennom tidligere gebyrordning ville kreve en mangedobling av grunngebyret, noe departementet fryktet ville få negative konsekvenser for filmimporten og bredden i kinotilbudet.

Forslaget om å opprettholde forhåndskontrollen av kinofilm, jf. over, innebærer at tilsynets oppgaver på dette området fortsatt må finansieres. Departementet foreslår derfor å opprettholde den sektoravgiften som trådte ikraft fra 1. januar 2013, og viser til at modellen har fått tilslutning fra de berørte partene. Departementet legger også til grunn at modellen gir en fordeling av utgiftsbyrden som ikke vil få negative konsekvenser av betydning for filmimporten eller bredden i kinotilbudet. Departementet kan ikke se at avgiften skulle få slike konkurransevridende effekter som Norske filmbyråers forening frykter og viser til at forhåndskontrollen alltid har vært finansiert av bransjen selv.

Unntak fra kravet om statlig forhåndskontroll

Departementet mener at det bør fastsettes enkelte unntak fra kravet om statlig forhåndskontroll av kinofilm:

1. For det første vil bildeprogrammer som vises med 18-årsgrense være unntatt fra kravet om forhåndskontroll. Norske filmbyråers forening mener dette er inkonsekvent og kan få uheldige utslag. Unntaket er imidlertid en direkte konsekvens av at Grunnlovens § 100 om ytringsfrihet bare åpner for ordninger med forhåndskontroll av ytringer der det er «nødvendig for å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkning fra levende bilder». Den såkalte «voksensensuren», dvs den obligatoriske forhåndskontrollen av film/videogram som bare skal vises for voksne, ble derfor opphevet i forbindelse med vedtakelsen av ny § 100 i 2004.

2. For det andre unntas kinofilmer som skal vises under filmfestivaler og lignende kulturarrangementer. I dag kan det søkes om dispensasjon fra kravet om forhåndskontroll i slike tilfeller, og tilsynet avslår i praksis aldri. Etter departementets vurdering er det derfor ressursbesparende å unnta denne typen arrangementer fra kravet om statlig forhåndskontroll. Alle høringsinstanser som uttaler seg om spørsmålet støtter forslaget.

3. For det tredje unntas kinofilmer som inneholder lokalt produsert stoff, dvs at fremvisningen er avgrenset til det området hvor bildeprogrammet er produsert. Dette dreier seg i første rekke om produksjoner av lokalkulturell betydning og med begrenset antall fremvisninger i lokalmiljøet. Departementet finner det lite naturlig at denne typen produksjoner skal underlegges statlig forhåndskontroll før fremvisning. Forslaget støttes av et flertall av de høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet. Digitaliseringen har i større grad enn før åpnet for produksjon og visning av film lokalt. Dette kan bygge praktisk kompetanse i filmproduksjon og utgjøre et positivt lokalt kulturtilbud. Det er derfor uheldig dersom slike tiltak skal hindres av en relativt kostbar kontrollordning som er tilpasset den profesjonelle delen av bransjen.

Departementet understreker at unntakene bare gjelder forhåndskontrollen, og ikke plikten til å fastsette og informere om aldersgrense og gjennomføre alderskontroll. Bildeprogramdistributøren skal i slike tilfeller fastsette aldersgrense, men kan også be om at Medietilsynet foretar en forhåndsvurdering og aldersklassifisering av bildeprogrammene.

Departementet ser at det kan oppstå behov for å unnta også andre typer bildeprogrammer eller visnings-/omsetningsformer fra kravet om forhåndskontroll. Departementet foreslår derfor å gi departementet hjemmel til å gjøre ytterligere unntak fra kravet i forskrift. Unntak bør bare gjøres der dette anses forsvarlig ut fra lovens formål om beskyttelse av mindreårige.

6.5.4 Fastsetting av aldersgrenser for andre bildeprogrammer

6.5.4.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at der Medietilsynet ikke gjennomfører forhåndskontroll, settes aldersgrensen av «bildeprogramdistributør», etter retningslinjer utarbeidet av Medietilsynet.

6.5.4.2 Høringsinstansenes syn

Medietilsynet, Barneombudet og NRK kommenterer og støtter uttrykkelig departementets forslag om at bildeprogramdistributøren får ansvaret for å fastsette aldersgrensen for bildeprogram som ikke er forhåndsvurdert av tilsynet. TV 2 stiller seg imidlertid «… noe tvilende til hensiktsmessigheten av å innføre et slikt system» og viser til at det «trolig vil medføre både et betydelig merarbeid – og tilhørende byråkrati – og at aldersgrenser vil sprike både mellom program i samme kategori, ja, kanskje til og med for samme program eller serie ettersom det vil kunne være flere distributører som setter aldersgrenser for det samme program.»

Medietilsynet og Barneombudet støtter også forslaget om at bransjens aldersgrensefastsetting skal baseres på retningslinjer utarbeidet av Medietilsynet. Tilsynet bemerker likevel at dette vil «kreve økte ressurser fra tilsynet, særlig i overgangsfasen og det første året beskyttelsesloven gjelder».

6.5.4.3 Departementets vurdering

Når det gjelder bildeprogram som ikke har blitt forhåndskontrollert i forbindelse med kinovisning, opprettholder departementet forslaget om at aldersgrensen fastsettes av bildeprogramdistributør. Bildeprogramdistributøren er den som har rettighetene til tilgjengeliggjøring av det aktuelle bildeprogrammet på det norske markedet, se pkt. 6.3.3 om definisjonen av begrepet. Departementet foreslår at bildeprogramdistributørenes klassifisering skal baseres på retningslinjer utformet av tilsynet og eventuell utfyllende forvaltningspraksis. Medietilsynet kan også fungere som rådgivende instans og bistå med opplæring ute i organisasjonene der det er ønskelig.

Aldersgrensene som bransjen selv fastsetter vil være bindende i den forstand at mindreårige verken kan kjøpe, leie eller låne bildeprogrammer som har en høyere aldersgrense. Aldersgrensen vil i praksis kunne overprøves av foresatte, dvs at det vil være opp til foresatte selv å avgjøre om de vil kjøpe eller leie bildeprogrammer med høyere aldersgrense til sine barn. (Med hensyn til fremvisning ved allmenn sammenkomst, se pkt. 6.7.3.5 om «ledsagerregelen».)

Det vil bli oppstilt en plikt for tilbydere, utsalgssteder mv. til å etablere systemer for alderskontroll, jf. pkt. 6.7 nedenfor. Når det gjelder fjernsyn, får aldersgrensene som er fastsatt også betydning for kringkasternes programsetting gjennom et gradert vannskilleprinsipp. Dette gjelder uavhengig av om aldersgrensen er fastsatt av bildeprogramdistrubutør eller av Medietilsynet.

Bildeprogramdistributørens aldersgrense vil kun gjelde for den eller de plattform(ene) som vedkommendes rettigheter omfatter, og vil bare ha ev. veiledende virkning for andre som tilgjengeliggjør samme bildeprogram på andre plattformer. TV 2 er skeptiske til forslaget og viser bl.a. til at det kan føre til inkonsekvent aldersgrensefastsetting. Departementet er enig i at man kan få situasjoner hvor samme type bildeprogram, og til og med ett og samme bildeprogram, har ulik aldersgrense på f.eks. DVD og fjernsyn. Departementet viser likevel til at alle aldersgrenser skal fastsettes basert på Medietilsynets retningslinjer. Tilsynet vil dessuten kunne treffe vedtak om endring av aldersgrenser som etter tilsynets vurdering er satt feil. På sikt mener departementet dette vil bidra til en ensartet klassifiseringspraksis. Departementet minner også om at dagens situasjon er langt mer uoversiktlig, i og med at det er statlig fastsatte aldersgrenser på kino, distributørsatte grenser på videogram og ingen pålegg om aldersgrense for andre visnings- og omsetningsformer (noe som innebærer at hver enkelt aktør bestemmer helt fritt). Departementet opprettholder derfor forslaget på dette punktet.

6.6 Informasjonsplikt

6.6.1 Høringsnotatet

Informasjon om aldersgrenser

I høringsnotatet gikk departementet inn for å lovfeste en plikt til å informere publikum om fastsatt aldersgrense. Det sentrale i forslaget var at informasjonen skal være tilgjengelig før kjøps- eller bestillingstidspunktet og før fremvisning.

Departementet foreslo lovfesting av enkelte minstekrav og la til grunn at det for øvrig burde være opp til den enkelte bildeprogramdistributør og visnings- eller omsetningssted å avgjøre hvilke tiltak som passer best for å informere om aldersgrensen, og hva man har teknologiske muligheter til å gjøre.

Departementet foreslo å lovfeste følgende minstekrav:

1. Fjernsyn: Tjenestetilbyder må opplyse om anbefalt aldersgrense ved innannonsering av bildeprogram. Tjenestetilbyder plikter i tillegg å gjøre aldersgrensen tilgjengelig i programoversikter og elektroniske programguider (EPG).

2. Audiovisuelle bestillingstjenester: Tjenestetilbyder plikter å påse at aldersgrensen for bildeprogram er tilgjengelig før endelig bestilling kan skje, samt i presentasjon og omtale av bildeprogram.

3. Fremvisning ved allmenn sammenkomst (inkl. kino): Visnings- og omsetningssted plikter å påse at aldersgrense for bildeprogram opplyses ved annonsering, ved billettkjøp og gjennom tilgjengelig informasjon på visnings- og omsetningsstedet.

4. Videogram: Bildeprogramdistributør plikter å påse at aldersgrensen for bildeprogram fremgår på en tydelig måte på forsiden av videogrammets omslag.

I tillegg ble det åpnet for å gi mer detaljerte regler i forskrift.

Informasjon om målgruppeanbefaling

Aldersgrensen er basert på vurderinger av skadeeffekt, og sier derfor ikke nødvendigvis noe om hvilke aldersgrupper bildeprogrammet etter sitt innhold er rettet mot, mao hvem som er målgruppen. Ved forhåndskontroll av film eller videogram for fremvisning i næring er Medietilsynet derfor pålagt å gi en «anbefaling om kva for aldersgrupper filmen etter sitt innhald er eigna for», jf. forskriften § 5-1. I høringsutkastet foreslo departementet å avvikle denne praksisen. Samtidig viste departementet til at informasjon om hvilken målgruppe bildeprogrammet etter sitt innhold passer for vil gi nyttig tilleggsinformasjon for publikum. Departementet reiste derfor spørsmålet om det bør lovfestes en plikt for bransjen selv til å opplyse om anbefalt målgruppe.

6.6.2 Høringsinstansenes syn

Informasjon om aldersgrenser

Utkastet til bestemmelse om plikt til å informere om aldersgrenser støttes av Medietilsynet, Film & Kino og NRK. Medietilsynet er særlig positivt til forslaget om at videogram heretter må aldersmerkes på forsiden av omslaget. Tilsynet mener samtidig at det er «viktig at det kommer retningslinjer, eventuelt fastsatt i forskrift, for hvordan informasjonen bør gis og hvordan den bør utformes, jf. kravet til tydelig og nøytral merking». Det etterlyses også en drøftelse av hvordan informasjon om det nye systemet som sådan skal gis til publikum, og hvem som er ansvarlig for å gi slik informasjon, samt om merkingen også skal inneholde informasjon om hvem som har foretatt klassifiseringen.

Norske filmbyråers forening (NFF) er «enige med departementet om at det bør være plikt til å informere om aldersgrenser og at dette bør være tilgjengelig på «planleggingsstadiet» – altså før man gjør sine valg». NFF mener samtidig at informasjonsplikten «bør ikke lovfestes, fordi det kan være en lang rekke kanaler der det informeres om film, som ikke alltid vil fange opp denne informasjonen».

Når det gjelder fremvisning ved allmenn sammenkomst, utkastet § 11 andre ledd bokstav c, ber Barnevakten om at det presiseres at promoteringsmateriell (inkl. for eksempel filmplakater) skal «inkluderes i fortolkningen av formuleringen «opplyses ved annonsering» eller «tilgjengelig informasjon på visnings- og omsetningsstedet«».

Under EØS-høringen av lovforslaget reiste ESA og Europakommisjonen spørsmål om hvordan bestemmelsen i AMT-direktivet artikkel 27 nr. 3 vil bli oppfylt. Det ble vist til at for programmer med skadelig innhold som kringkastes i ukodet form stiller bestemmelsen krav om akustisk advarsel før sending eller merking ved hjelp av et visuelt symbol under hele sendetiden.

Informasjon om målgruppeanbefaling

Ett spørsmål som kommenteres av mange av høringsinstansene er om det bør lovfestes en plikt til å merke bildeprogram med en angivelse av anbefalt målgruppe.

Forslaget støttes av Barneombudet og Barnevakten. Barneombudet viser til at det «får en del meldinger fra publikum om at de føler seg «lurt» av aldersgrensen, fordi filmen i utgangspunktet har en voksen målgruppe».Barnevakten viser til at dagens system fører til forvirring om forskjellen mellom skadelighetsvurderinger og egnethetsvurderinger og at «foresatte i noen tilfeller kan komme til å ta avgjørelser på vegne av sine barn som de ikke ville ha tatt dersom de hadde all tilgjengelig informasjon». Barnevakten foreslår imidlertid å skille mellom ulike plattformer slik at audiovisuelle bestillingstjenester og fjernsynstilbydere i utgangspunktet bare skal merke «klassifiseringspliktige spillefilmer, fjernsynsdrama/-serier, dokumentarfilmer (og eventuelt andre typer bildeprogrammer)». Ut over dette merkes bare programmer «med særlig sprik mellom aldersgrense og målgruppe». Barnevakten ønsker videre at informasjonen skal oppfylle minstekravene til informasjon om aldersgrenser.

Film & Kino tar ikke direkte stilling for eller imot forslaget, men kommenterer at en slik plikt i så fall må legges på bildeprogramdistributøren. Film & Kino mener for øvrig at behovet for slik informasjon «… blir mindre dersom alternativ 3 med kortere alderssprang mellom aldersgrensene innføres».

De fleste som uttaler seg om forslaget går imidlertid imot. Dette gjelder Medietilsynet, Norske filmbyråers forening, TV 2 (TVNorge) og NRK.

Medietilsynet viser til at angivelse av målgruppe ikke er et beskyttelsestiltak og derfor ikke hører hjemme i beskyttelsesloven. Tilsynet er likevel enig i at angivelse av målgruppe gir viktig informasjon til publikum og «… ser det derfor som ønskelig at det blir opplyst om et bildeprograms målgruppe, men mener dette bør etableres som en ren bransjeordning uten hjemmel i beskyttelsesloven».

TV 2 viser bl.a. til at det vil være «… meget arbeidskrevende å finne og legge inn denne type info på alt innhold».

NRK mener forslaget er «unødvendig og uheldig» og vil kunne «… skape uklarhet og forringe virkningen av den viktigste skalaen, nemlig vurderingen av skadelighet». NRK mener samtidig at:

«Siden publikum selv er ute etter en informativ beskrivelse av innholdet for å finne det de er ute etter, vil distributørene strekke seg langt for å tilby dette. God merking og gode beskrivelser vil følgelig være et konkurransemessig fortrinn.»

Norske filmbyråers forening mener at slik informasjon «må baseres på en frivillig ordning» og viser til at en lovfestet plikt kan føre til «betydelig merarbeid som må samordnes i høy grad for å synkroniseres slik at ingen velger film etter anbefalt målgruppe før aldersgrensen er fastsatt».

6.6.3 Departementets vurdering

Informasjon om aldersgrenser

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste en plikt til å informere om fastsatte aldersgrenser, og viser til at et klart flertall av de som uttalte seg støttet forslaget. En aldersgrense innebærer først og fremst et faglig basert råd om hvorvidt et konkret bildeprogram kan være skadelig for mindreårige innenfor ulike aldersgrupper. For å ha noen effekt må dette rådet være lett tilgjengelig for mindreårige og deres foresatte på planlegginggsstadiet, dvs. før beslutning om kjøp, bestilling o.l. blir tatt. Departementet anser derfor informasjonsplikt som en forutsetning for at de øvrige tiltakene i loven skal være effektive.

Norske filmbyråers forening gikk imot lovfesting og viste til at «det kan være en lang rekke kanaler der det informeres om film, som ikke alltid vil fange opp denne informasjonen». Departementet er ikke enig i dette og viser til at lovforslaget i seg selv bare fastsetter noen minimumskrav som ikke bør være særlig byrdefulle. Ev. uklarheter om hvordan informasjonsplikten skal praktiseres vil kunne avklares i forskrift.

Departementet mener at det ikke er naturlig å ta konkret stilling til om ulike typer promoteringsmateriell skal omfattes av informasjonsplikten, jf. merknaden fra Barnevakten. Dette er spørsmål som ved behov bør avklares i forskrift.

Departementet vil anmode bransjen til å samarbeide om å utarbeide så likeartede løsninger for aldersmerking som mulig. En mest mulig enhetlig merking vil være til fordel for både bransje og publikum. Et ev. bransjesamarbeid på dette området vil redusere behovet for detaljerte forskrifter fastsatt av departementet og vil dermed styrke bransjens autonomi på området samtidig som det ivaretar publikums informasjonsbehov.

Som påpekt av ESA og EU-kommisjonen stiller AMT-direktivet artikkel 27 nr. 3 særskilte krav til informasjon for ukodet kringkasting. Direktivet stiller krav om «en akustisk advarsel før sending, eller at programmene under hele sendetiden kan identifiseres ved hjelp av et visuelt symbol». Krav i samsvar med direktivet fremgår i dag av kringkastingsloven § 2-7 andre ledd og kringkastingsforskriften § 2-6 andre ledd. Departementet mener at kravene som fremgår av direktivet artikkel 27 nr. 3 bør gjelde generelt og ikke bare for programmer som kringkastes i ukodet form. I lovforslaget § 7 andre ledd bokstav a stilles det derfor krav om at tjenestetilbyder enten informerer muntlig om aldersgrensen før programmet starter, eller at programmet er merket med et visuelt symbol som indikerer aldersgrensen under hele sendetiden. I tillegg stilles det krav om at aldersgrensen er tilgjengelig i programoversikter og elektroniske programguider.

Informasjon om målgruppeanbefaling

Departementet går ikke inn for å lovfeste en plikt til å publisere målgruppeanbefaling, og legger vekt på at et flertall av de som kommenterer spørsmålet går imot forslaget. Departementet er enig i NRKs vurdering om at en slik regel vil «skape uklarhet og forringe virkningen av den viktigste skalaen, nemlig vurderingen av skadelighet». Departementet viser også til at dette er forbrukerinformasjon basert på kommersielle målgrupper, som derfor ikke er relevant for lovformålet om beskyttelse av mindreårige mot skade. Hensynene som taler for en lovfesting er etter departementets vurdering ikke tilstrekkelig tungtveiende til å pålegge bransjen en så ressurskrevende informasjonsplikt, jf. høringsuttalelsen fra TV 2 (og TVNorge).

Departementet vil likevel oppfordre bransjen til å informere publikum om hvilken målgruppe bildeprogrammet etter sitt innhold passer for, og til å etablere en felles bransjepraksis for hvordan dette skal gjøres. Dette er informasjon som gir forbrukerne mulighet til å gjøre bevisste valg. Det bør derfor også være i bransjens egen interesse å opplyse forbrukerne om hvem som er målgruppe.

6.7 Alderskontroll og andre beskyttelsestiltak

6.7.1 Høringsnotatet

I høringen foreslo departementet at den som tilgjengeliggjør aldersklassifiserte bildeprogrammer plikter å iverksette egnede tiltak for å beskytte mindreårige mot skadelig materiale og sikre at aldersgrensene overholdes.

Følgende minstekrav ble foreslått tatt inn i loven, med hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift:

• Fjernsyn: Et absolutt forbud mot å sende bildeprogram med alvorlig skadelig innhold. For øvrig må sendingene innrettes etter det såkalte «vannskilleprinsippet» (dvs. at bildeprogram med skadelig innhold bare kan sendes på fjernsyn på tidspunkt hvor mindreårige vanligvis ikke kan se eller høre sendingen). I høringsnotatet viste departementet til at det som en del av et gradert vannskille kan være aktuelt å forskriftsfeste et konkret tidsrom hvor 18-årsinnhold kan vises, for eksempel slik at 18-årsinnhold kun skal kunne vises på fjernsyn mellom kl. 23.00 til kl. 06.00. Alternativt til «vannskille» kan det iverksettes tekniske tiltak som forhindrer at mindreårige kan se eller høre sendingene.

• Audiovisuelle bestillingstjenester: En plikt til å tilby tiltak som kan aktiveres av mottaker for å hindre mottak av bildeprogram med skadelig innhold og iverksette tiltak som hindrer mottak av bildeprogram med alvorlig skadelig innhold.

• Fremvisning ved allmenn sammenkomst (herunder kino): Visnings- og omsetningssted plikter å utforme og iverksette rutiner for kontroll av alder ved tilgjengeliggjøring av bildeprogram. Dagens ledsagerregel åpner for at foresatte kan ta med barn som er inntil tre år yngre enn aldersgrensen. I høringsnotatet ble det foreslått en utvidet regel som ga foresatte en adgang til å «overprøve» alle aldersgrenser opp til og med 15-årsgrensen.

• Videogram: Omsetningssted plikter å utforme og iverksette rutiner for alderskontroll.

I tillegg ble det foreslått en bestemmelse om at «tilknyttet innhold» – dvs. innhold som tilgjengeliggjøres i tilknytning til bildeprogrammet, men som ikke selv er gitt en aldersgrense – må tilpasses aldersgrensen for bildeprogrammet. «I tilknytning til» vil her omfatte materiale som sendes før, etter eller i reklamepauser på TV, reklame/trailere på DVD, reklame/trailere før hovedvisning på kino osv.

6.7.2 Høringsinstansenes syn

6.7.2.1 Generelt

Flere av høringsinstansene kommenterer departementets forslag til beskyttelsestiltak. Medietilsynet støtter departementets forslag, men peker på at forslaget medfører en del tilsynsmessige utfordringer og ber om en «nærmere avklaring av departementets forventninger til tilsynet».Film & Kino er også positive til forslaget. Med henvisning til dagens krav til alderskontroll og informasjon som stilles til kino- og videobransjen uttaler Film & Kino:

«At nå også fjernsynstilbydere pålegges de samme plikter burde være en selvfølge i dagens samfunn, der det samme medieinnholdet som har aldersgrense på kino og video også vises på fjernsyn og som bestillingstjenester».

Altibox kommenterer ikke forslaget direkte, men mener på generelt grunnlag at «utkastet i mye større grad burde ha reflektert foreldrenes klare ansvar i å sørge for beskyttelse av mindreårige mot skadelige bildeprogram – gitt at distributørene og innholdsaktørene legger til rette for at foreldrene har mulighet til dette».

Barnevakten viser til at det er «avgjørende at foresatte får tilgang på den informasjon og de verktøy (foreldre- og tilgangskontroller) som er nødvendig for å ta gode valg på vegne av sine barn».

I tillegg er det flere som kommenterer de nærmere reglene for de ulike medieplattformene, jf. nedenfor.

6.7.2.2 Tilknyttet materiale

De høringsinstansene som kommenterer utkastet til bestemmelse om «tilknyttet innhold», jf. utkastet § 9, er mer eller mindre kritiske til forslaget. TV 2 kommenterer at forslaget kommer i tillegg til bestemmelser om barnerettet reklame i kringkastingsloven og uttaler: «Dette er å lage doble og overlappende regelsett og er skral lovgivning.» Medietilsynet har på sin side «sympati» for forslaget, men «… mener det reiser en rekke utfordringer som bør drøftes nærmere i lovforarbeid» og reiser bl.a. følgende spørsmål:

• Hvilke regler for plassering av tilknyttet innhold skal gjelde for bildeprogrammer som ikke har en aldersgrense, jf. f.eks. nyhetssendinger, store direktesendte programmer (Idols finalerunder, MGPjr etc)?

• Skal vannskilleprinsippet gjelde for fjernsyn uavhengig av § 9 i beskyttelsesloven? Tilsynet mener det er «helt avgjørende i beskyttelsesøyemed at vannskilleprinsippet gjelder «hele døgnet» og for alle programtyper, uavhengig av om de er klassifiseringspliktige etter lovforslaget § 8 eller ikke».

• Skal plikten i § 9 også gjelde etter hovedvannskillet kl. 21.00? Tilsynet viser til at det er mange programmer som sendes etter kl. 21.00 som kan få en lav aldersgrense basert på en skadelighetsvurdering, samtidig som det «fremstår … som urimelig å kreve at man på et sent sendetidspunkt ikke kan vise tilknyttet innhold myntet på voksne seere».

• Hvordan skal forholdet mellom «Tillatt for alle» og «7 år» (eller tilsvarende ny aldersgrenseinndeling) reguleres ved praktiseringen av § 9? Tilsynet viser til at loven per i dag åpner for at innhold tilsvarende disse to aldersgrensene kan vises på fjernsyn uavhengig av sendetidspunkt og at det derfor vil være «en innskrenkning for fjernsynskringkasterne om § 9 innebærer at de ikke kan vise tilknyttet innhold tilsvarende 7-årsgrense foran Tillatt for alle-innhold».

6.7.2.3 Nærmere om fjernsyn

Forbudet mot tilgjengeliggjøring av alvorlig skadelig innhold

Medietilsynet og Film & kino støtter departementets forslag om at det for alle plattformer og visningssteder – med unntak av fjernsyn – åpnes for visning av alvorlig skadelig innhold, forutsatt at det er etablert en form for tilgangskontroll eller kan dokumenteres alderskontroll ved fremvisning.

Medietilsynet viser til at «… det i henhold til AMT-direktivet er nødvendig med en forskjellsbehandling plattformer imellom når det gjelder tilgjengeliggjøring av alvorlig skadelig innhold». Tilsynet ber imidlertid departementet vurdere «… om forbudet også skal gjelde for abonnementstjenester på fjernsyn hvor tilgangskontroll er iverksatt» og kommenterer:

«For en fjernsynsseer vil det muligens fremstå som lite forståelig at grensen for hva som kan vises av eksempelvis erotisk innhold på en filmkanal han eller hun abonnerer på, ikke er den samme som for innhold vedkommende kan leie via sin dekoder fra en VOD-tjeneste, dersom begge tjenester er underlagt pin-kodesystem eller annen form for tilgangskontroll. Det nevnes i denne sammenheng at enkelte abonnementskanaler på fjernsyn viser erotisk innhold kun på kvelden og natta. Det kan derfor hevdes at en abonnementstjeneste på fjernsyn i praksis tilbyr en større grad av beskyttelse enn hva som er tilfellet ved rene VOD-tjenester, hvor denne typen innhold er tilgjengelig døgnet rundt. Forutsetningen er selvsagt at abonnementskanalen er underlagt pin-kodesystem eller annen tilgangskontroll.»

TV 2 og C More entertainment er kritiske til forskjellsbehandlingen mellom lineært fjernsyn og andre plattformer. TV 2 uttaler:

«For det første er en slik regulering lite hensiktsmessig og for det andre blir den ufrivillig noe komisk da den implisitt innebærer at alvorlig skadelige bildeprogram kan vises andre steder enn på fjernsyn. Har et bildeprogram et «alvorlig skadelig innhold» burde det kanskje ikke være tillatt på noen skjermer?»

C More entertainment uttaler:

«Departementet understreker at et siktemål med beskyttelsesloven er å få et medienøytralt regelverk. C More er enig i at regelverket så langt som det er mulig bør være medienøytralt og anser det bl.a. av den grunn lite naturlig at departementet samtidig foreslår å opprettholde en praksis som innebærer et helt særskilt forbud mot visse typer innhold som kun gjelder for lineært fjernsyn. Som nevnt også ved tidligere anledninger stiller C More dessuten spørsmål ved om denne praksisen er i samsvar med direktivet, all den stund praktiseringen av bestemmelsen ikke er knyttet opp mot en slik konkret skadelighetsvurdering som direktivet gir anvisning på, hvilket også uttrykkelig fremgår på side 67 i høringsnotatet. C Mores oppfatning er derfor at slike erotiske programmer som nå er tillatt vist på kino, video og som bestillingstjeneste også må kunne sendes på fjernsyn, forutsatt at det etableres systemer med tilgangskontroll som sikrer at mindreårige vanligvis ikke får tilgang til innholdet.

Som gjennomgått ovenfor har den teknologiske utviklingen gjort at det er meget lite som i praksis skiller fjernsyn og andre tjenester. Ofte tilbys de ulike tjenestene av samme leverandør. Seeren vil som oftest ikke reflektere over, eller overhodet oppfatte, at det er en forskjell på det ene og det andre, særlig ikke når det er tale om f.eks. startover-, catch-up- eller streamingtjenester/SVOD/TVOD som leveres av en distributør som via en «boks» tilkoblet fjernsynsapparatet tilbyr alle disse typer tjenester i en sømløs løsning. Videre er det slik at tjenestene til aktører som C More har et nordisk nedslagsfelt og der forskjeller i regelverket i de nordiske landene eller myndighetenes praktisering av regelverker skaper problemer for tjenesteleveranser på tvers av landegrensene.

…

C More har vanskelig for å se at forbud mot fjernsynsdistribusjon av et bildeprogram med hjemmel i § 5 vil stå seg i møtet med EMK artikkel 10, dersom bildeprogrammet ikke er i strid med straffeloven og således tillatt på alle andre plattformer hvor det er etablert alderskontroll og hvor vi er pålagt å sikre mindreårige mot alvorlig skadelig innhold. Det kan vanskelig sies at det er nødvendig i et demokratisk samfunn å forby at en ytring sendes på lineært fjernsyn, dersom den samme ytringen er tillatt når den vises på fjernsyn som streaming/SVOD/TVOD.

Måten å unngå en slik ulogisk forståelse av regelverket, er at departementet klargjør, for eksempel i forarbeidene til loven, at det forutsettes at forbudet mot «alvorlig skadelig innhold» i lovforslagets § 5 skal praktiseres i samsvar med straffelovens terskel for hva som er ulovlig innhold og i samsvar med det som er foreslått for å beskytte mindreårige mot alvorlig skadelig innhold på kino, video og bestillingstjenester.»

Departementet ba høringsinstansene særlig kommentere den konsekvensen av forslaget at dagens særregel om kjønnslige skildringer på kino vil falle bort. Spørsmålet kommenteres av Medietilsynet, Norske filmbyråers forening (NFF) og (indirekte) Film & Kino. Medietilsynet ønsker «ikke å ta en prinsipiell stilling til dette spørsmålet da § 13a i større grad dreier seg om moralske aspekter i samfunnet enn beskyttelse av mindreårige».Film & Kino og NFF støtter imidlertid forslaget og sistnevnte uttaler:

«Vi ser, i likhet med departementet, ingen grunn til å skille mellom kino («framsyning i næring») og andre plattformer, slik § 13a i film- og videogramloven gjør når det gjelder hva som kan vises av kjønnslige skildringer (i dag for de over 18 år). De alminnelige grensene i straffeloven bør kunne gjelde. Dette vil ventelig gjøre det lettere å vise kjønnslige skildringer som inngår i utfordrende kvalitetsfilm, uten at det burde skape noen grobunn for kinovirksomhet basert på pornografisk innhold.»

Vannskille og tekniske tiltak for skadelig innhold

Når det gjelder fjernsyn har NRK ingen innvendinger og viser til at bestemmelsen «i stor grad samsvarer med eksisterende lov- og forskriftsregulering».TV 2 viser til at det normalt vil være i bildeprogramdistributørenes egen interesse å iverksette gode og egnede tiltak for beskyttelse av barn og mindreårige, men bemerker at nærmere regler må utarbeides «i nært samarbeid med tilbyderne og markedsaktørene».C More entertainment mener at forslaget åpner for at tekniske tiltak kan erstatte vannskillet for innhold som kan være skadelig og uttaler:

«Det er helt nødvendig at tekniske tiltak anses som fullgodt alternativ til vannskille/sendetidspunkt. Ytringsfriheten tilsier at ytringer rettet mot voksne ikke kan begrenses mer enn nødvendig for å beskytte barn. Beskyttelsestiltak må derfor kunne være et reelt og fullgodt alternativ til en generell vannskillebestemmelse.»

Medietilsynet bemerker på generelt grunnlag at det «fremstår som en svakhet ved beskyttelsesloven at vannskilleprinsippet ikke har en mer tydelig plass i lovteksten, slik det har etter gjeldende rett». Tilsynet mener dette bidrar dette til uklarhet om hvordan tilknyttet innhold skal reguleres.

Flere kommenterer særskilt forslaget om å forskriftsfeste prinsippet om gradert vannskille. Barneombudet og Medietilsynet støtter forslaget, og tilsynet uttaler bl.a.:

«Medietilsynet mener at de hensyn som er blitt vektlagt etter kringkastingsloven ved praktiseringen av et gradert vannskille, også gjør seg gjeldende etter beskyttelsesloven for fjernsynsmediets del. Det vises særlig til barns rett til informasjon i barnekonvensjonen.»

Medietilsynet og Barnevakten støtter forslaget om å fastsette konkrete tidsrom hvor 18-års innhold kan sendes, mens NRKog C More entertainment går imot forslaget. C More uttaler: «C More er ikke kjent med at dagens vannskillebestemmelse der innhold med 18 års aldersgrense kan sendes etter kl. 21 om kvelden har medført at barn i særlig grad blir utsatt for bildeprogrammer med skadelig innhold». De viser også til at et slikt system vil skape større forskjeller i nordisk rett på området.

6.7.2.4 Nærmere om audiovisuelle bestillingstjenester

Forslaget om å pålegge audiovisuelle bestillingstjenester å tilby tekniske tiltak for å beskytte mindreårige, støttes av Barneombudet som viser til at de i de senere årene har «mottatt flere bekymringer for at program som ved sendingstidspunktet følger vannskilleprinsippet og sendes etter 21.00, men som ligger tilgjengelig på Nett-TV hele døgnet».

Barnevakten mener at audiovisuelle bestillingstjenester i tillegg bør pålegges å «tilby tiltak som gjør det mulig for mottaker å hindre mottak av bildeprogram med en målgruppeanbefaling som foresatte anser som uegnet for deres barn – på lik linje med den foreslåtte plikt til å tilby tiltak som kan aktiveres av mottaker for å hindre mottak av bildeprogram med skadelig innhold».

Norske filmbyråers forening peker på at det vil være praktisk vanskelig å føre alderskontroll på elektroniske plattformer:

«Selv om det … tidvis kan være vanskelig med fullstendig kontroll ved kinosentre som har felles innslippspunkt for flere saler, er kontrollen her langt bedre enn for andre plattformer der bildeprogram vises, der kontrollen, etter vår mening, er illusorisk og ved formidling fra utenlandske tilbydere i blant ikke til stede i det hele tatt.

Kontroll av omsetning ved betalingskort (for fysiske videogram og audiovisuelle betalingstjenester) kan nok fungere, mens kontroll av gavekortløsninger og faktura er svært omfattende.»

NRK bemerker at forslaget innebærer en strengere forpliktelsene enn det som kreves i direktivet, og viser til at direktivet ikke stiller «krav om at tjenestetilbyderne plikter å iverksette tiltak for å hindre tilgang på audiovisuelle medietjenester med skadelig innhold». NRK er samtidig «enig i at det er formålstjenlig å tilby tiltak som kan aktiveres av mottaker, for å motvirke at mindreårige får tilgang på slikt innhold» og viser i denne sammenheng til NRKs foreldrekontroll på nett-tv.

NRK peker også på at bestemmelsen om tiltak som hindrer mottak av alvorlig skadelig innhold er «formulert mer absolutt enn direktivteksten», i og med at den pålegger tjenestetilbyder å «iverksette tiltak som hindrer mottak av bildeprogram med alvorlig skadelig innhold», mens direktivet bare krever «egnede tiltak» for å sikre at alvorlig skadelig innhold bare blir tilgjengeliggjort «på en måte som sikrer at mindreårige vanligvis ikke hører eller ser dette innholdet». NRK mener at utkastet med dette «pålegger tjenestetilbyderne en objektiv plikt som ikke tar høyde for at slike tekniske tiltak i realiteten vil kunne omgås eller svikte uten at tjenestetilbyderen kan lastes», noe NRK mener er urimelig. NRK foreslår derfor at utkastet justeres slik at det i større grad samsvarer med AMT-direktivet.

Under EØS-høringen peker ESA på at AMT-direktivets artikkel 12 kun regulerer alvorlig skadelig innhold i audiovisuelle bestillingstjenster og ber derfor om at norske myndigheter foretar en proposjonalitetsvurdering av behovet for regulering av skadelig (men ikke alvorlig skadelig) innhold på denne plattformen. I likhet med NRK ber ESA og EU-kommisjonen under EØS-høringen om en avklaring av om audiovisuelle bestillingstjenester er forpliktet til å forhindre mottak av alvorlig skadelig innhold eller om det kun kreves at at det er etablert tiltak som innebærer at mindreårige normalt ikke får tilgang på slikt innhold.

6.7.2.5 Nærmere om fremvisning ved allmenn sammenkomst

Når det gjelder fremvisning ved allmenn sammenkomst kommenterer høringsinstansene i hovedsak forslaget om å utvide den såkalte «ledsagerregelen» (dvs. regelen om at foresatte kan ta med barn som er yngre enn aldersgrensen).

Forslaget støttes av samtlige som kommenterer spørsmålet, med unntak av Barneombudet. Dette gjelder Medietilsynet, Barnevakten, Film & Kino, Norske filmbyråers forening, Norske kinosjefers forbund og Fredrikstad kino.

Medietilsynet viser til at aldersgrense fastsatt av tilsynet eller bildeprogramdistributør «bør være et kvalifisert råd som foreldre kan legge til grunn ved sine valg» og at forslaget innebærer at man får «samme situasjon på kino som i hjemmesituasjonen, hvor foreldrene selv kan velge hvilke filmer barna deres får se». Tilsynet viser også til at forslaget blir enklere å håndtere for kinoene. Film & Kino slår fast at kinoene stort sett har gode erfaringer med ledsagerreglene. Norske kinosjefers forbund viser til at: «Kinoene opplever allerede at dette er noe foreldrene ønsker, siden de kjenner sine barn best og vil bestemme hva de skal få se.» Norske filmbyråers forening finner at «[l]edsagerregelen er mer i harmoni med at foreldre og foresatte kjenner sine barn og er de som er best skikket til å vurdere deres tålegrense og modenhet.» Fredrikstad kino uttaler at regelen vil «gjøre arbeidet lettere for kinopersonalet, og gjør at det blir like forhold på kino som hjemme».Barnevakten støtter også forslaget, men ber departementet «ta stilling til om det i framvisning ved allmenn sammenkomst (inkl. kino) bør spesifiseres hvor mange barn yngre enn aldersgrense en foresatt kan ta med, for å sikre at barnet har reell tilgang til noen å snakke og bearbeide inntrykk med.»

Barneombudet er derimot svært kritisk til forslaget og viser bl.a. til at:

«Film på kino er en annen opplevelse enn på DVD/Blu-ray hjemme i egen stue. Hjemme kan man både snakke fritt, skru av eller pause hvis ønskelig, eller velge å spole. Hva foresatte velger å gjøre hjemme overlater vi til foreldreansvaret, men for visning på en offentlig arena, bør det være tydelige regler. Dessuten vil det variere hvilken voksen/ foresatte/eller foreldre til venner barnet går på kino med. I artikkel 5 i barnekonvensjonen fremheves foreldreansvaret, men her velger vi å sette hensynet til barnets beste først.

Med en ledsagerregel overlates det til foreldrene eller andre voksne å ta en avgjørelse på om film er egnet for eget barn ut i fra en film de ikke har sett. De blir prisgitt den beskrivelsen som distributør eller filmprodusenter velger å markedsføre filmen med. Her kan det være vanskelig å utføre et godt foreldreansvar.

Hvis departementet allikevel velger å opprettholde ledsagerregelen, og lar det være opp til foreldrene å velge for sitt eget barn frem til og med 15 år, stiller vi oss svært kritiske til det. Det vil bety at foreldre kan ta med en et seks år gammelt barn på en 13- eller 15 års aldersgrense film. Her bør det utarbeides noen retningslinjer til barns beste. Ledsagerregelen bør etter vårt syn, i hvert fall ikke gjelde lenger enn til neste aldersgrense.»

Flere kommenterer særskilt forholdet til visninger på skole, SFO, barnehage osv. Medietilsynet støtter departementets vurdering av at barn må anses å se film alene når de er på skole, SFO o.l. og viser til at:

«Det er foreldrene som bør ta valg knyttet til hvilke medieuttrykk deres barn skal utsettes for. Dette valget bør ikke ansatte ved SFO, skole eller barnehage ha mulighet til å frata foreldre/foresatte. Foresatte kan ha svært ulike premisser for hva deres barn får lov til å se. Tilsynet oppfatter det derfor som riktig med krav om samtykke dersom det skal vises en film med høyere aldersgrense enn barnas alder.»

Barnevakten viser til at «tilsvarende situasjoner også kan oppstå når en eller flere foreldre/foresatte tar med seg en mindre gruppe barn på kino (f. eks. bursdagsfeiring)» og anser derfor «en avgrensning av antall barn ledsagerregelen skal omfatte som et viktig beskyttelsestiltak for barn og unge.»

Barneombudet«ser det som svært viktig at det i den nye loven presiseres at ved visning i skole, SFO barnehage o.l. er en bindende aldersgrense» og viser til at ombudet «får mange henvendelser om slike situasjoner, der filmer brukt i utdanningssammenheng og ofte blitt oppfattet som fritak fra aldersgrensen».

6.7.3 Departementets vurdering

6.7.3.1 Generelt

Departementet mener det er nødvendig å pålegge beskyttelsestiltak for å hindre at mindreårige får tilgang til skadelig eller alvorlig skadelig innhold, jf. definisjonene i lovforslaget § 2 bokstav h og i.

Departementet slår fast at hensynet til voksnes informasjons- og ytringsfrihet tilsier at det bør være tillatt å tilgjengeliggjøre innhold som kan være skadelig og alvorlig skadelig for mindreårige, forutsatt at det etableres alderskontroll eller tekniske tiltak som sikrer at mindreårige normalt ikke får tilgang til innholdet. Unntaket her er fjernsyn, der departementet foreslår å opprettholde dagens forbud mot alvorlig skadelig innhold, se nærmere om dette under pkt. 6.7.3.3. For øvrig vil de generelle grensene for hva som lovlig kan tilgjengeliggjøres på de ulike plattformene følge av straffeloven.

For bildeprogram som gis en aldersgrense vil beskyttelsestiltak i praksis bestå i en form for alderskontroll, jf. at aldersgrensen vil definere hvilke aldersgrupper som kan ta skade av innholdet. Det samme vil gjelde materiale som tilgjengeliggjøres i tilknytning til aldersklassifiserte bildeprogram. For andre typer innhold må beskyttelsestiltak baseres på vurderinger av om innholdet kan være «skadelig» eller «alvorlig skadelig» for mindreårige innenfor ulike aldersgrupper. (For eksempel innebærer vannskilleprinsippet at kringkastere må ta stilling til plassering i sendeskjemaet også der det aktuelle bildeprogrammet er unntatt fra aldersklassifisering. Der man ikke har en aldersgrense å basere plasseringen på, vil tjenestetilbyder måtte foreta en selvstendig skadelighetsvurdering.)

Departementet mener det vil være lite formålstjenelig å detaljregulere kravene til beskyttelsestiltak. Departementet forslår i stedet at det lovfestes enkelte minstekrav og at nærmere bestemmelser ved behov kan fastsettes i forskrift.

De nærmere kravene til tiltak vil måtte variere ut fra særegenhetene for den enkelte plattform og omtales nærmere nedenfor.

6.7.3.2 Beskyttelsestiltak for tilknyttet materiale

Bakgrunnen for forslaget på dette punktet var at begrepet «bildeprogram» må tolkes slik at det ikke omfatter trailere, egenpromotering eller reklame. Samtidig omfatter enkelte av dagens beskyttelsesregler slikt innhold. Dette gjelder konkret vannskillereglene på fjernsyn og klassifiseringsplikten for kinotrailere. For å unngå en svekkelse av beskyttelsesreglene ble det i høringsutkastet derfor tatt inn en bestemmelse om at «tilknyttet innhold» (inkl. reklame, egenpromotering og trailere) skal tilpasses aldersgrensen på det aktuelle bildeprogrammet.

Kulturdepartementet støtter høringsinstansenes innvendinger mot forslaget på dette punktet. Departementet legger særlig vekt på at forslaget til bestemmelse om «tilknyttet innhold» (høringsutkastet § 9) dels vil overlappe og dels stå i motsetning til bestemmelsen om vannskille på fjernsyn. For eksempel må det etter hovedvannskillet kl. 21 være mulig å sende reklame og trailere rettet mot et voksent publikum, selv om materialet er «tilknyttet» et bildeprogram som er «tillatt for alle» eller har 6-årsgrense.

Etter å ha vurdert ulike løsninger, har departementet konkludert med at bestemmelsen bør utgå, og at hensynet til «tilknyttet» materiale i stedet bør ivaretas i separate bestemmelser om beskyttelsestiltak for hver enkelt av plattformene for tilgjengeliggjøring som omfattes av loven. En slik lovteknisk løsning gjør det mulig å opprettholde og tydeliggjøre vannskilleprinsippet slik det praktiseres i dag, og tilpasse de nærmere beskyttelsesreglene til hver enkelt plattform. Det åpner også for en gjennomføring av AMT-direktivets krav til beskyttelsestiltak for fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester som ligger nærmere direktivteksten.

Begrepet «tilknyttet materiale» defineres i lovforslaget § 2 første ledd bokstav c.

6.7.3.3 Nærmere om fjernsyn

Minstekravene til tiltak for fjernsynsmediet må oppfylle kravene som fremgår av AMT-direktivet artikkel 27 nr. 1 og 2.

I høringen ble det for det første foreslått å opprettholde dagens forbud mot alvorlig skadelig innhold på fjernsyn. Dette innebærer at fjernsyn behandles annerledes enn de andre plattformene. Medietilsynet, TV 2 og C More Entertainment har i høringen reist spørsmål ved om det er behov for å opprettholde denne forskjellsbehandlingen og viser til at også fjernsynsmediet kan pålegges å tilby tilgangskontrollsystemer som for eksempel er basert på PIN-koder og at dette kan fungere som et alternativ til et totalforbud.

Departementet viser til at AMT-direktivet inneholder særregulering av fjernsynsmediet. I artikkel 27 nr. 1 pålegges EØS-landene å treffe passende tiltak for å sikre at fjernsynsselskaper ikke sender slikt innhold, mens det for audiovisuelle bestillingstjenester i artikkel 12 kun kreves tiltak som sikrer at mindreårige normalt ikke får tilgang til slikt innhold. Selv om direktivet ikke utrykkelig krever et forbud mot alvorlig skadelig innhold på fjernsyn, legger departementet til grunn at det mest effektive tiltaket for å beskytte barn mot alvorlig skadelig innhold vil være å opprettholde dagens forbud.

For innhold som kan være skadelig, opprettholdes det såkalte vannskilleprinsippet som i dag er hjemlet i kringkastingsloven § 2-7 andre ledd og kringkastingsforskriften § 2-6. Slik gjeldende bestemmelser er formulert, innebærer dette at alle programmer, med unntak av nyhets- og aktualitetsprogrammer, skal sendes etter klokken 21.00 dersom de inneholder scener eller innslag som kan være skadelig for mindreårige.

Medietilsynet praktiserer et «gradert vannskilleprinsipp» som ikke er direkte nedfelt i regelverket, men er basert på en fortolkning av kringkastingslovens formål med bakgrunn i barn og unges rettigheter etter barnekonvensjonen. Departementet viser til at også flere andre land har etablert ulike former for gradert vannskille og mener at dette gir tjenestetilbyderen større fleksibilitet med hensyn til programsetting enn ett enkelt vannskille kl. 21.00 gjør. Samtidig åpner et gradert vannskille for et mer mangfoldig innholdstilbud for eldre barn, jf. barns konvensjonsfestede rett til informasjon.

Departementet mener at den graderte tilnærmingen til vannskillet bør ha en sterkere forankring enn forvaltningspaksis og at prinsippet derfor bør fremgå klart av regelverket. Dette vil være klargjørende både for tjenestetilbyderne og for publikum. For øvrig må graderingen av vannskilleprinsippet tilpasses de nye aldersgrensene, jf. pkt. 6.5.2. Mer konkrete krav til vurderingene av sendetidspunkt kan eventuelt forskriftsfestes.

Som et alternativ til vannskilleprinsppet ble det i høringen foreslått å åpne opp for at tilbyderne av fjernsynstjenester kan iverksette tekniske tiltak som sørger for at mindreårige vanligvis ikke får tilgang til innhold som kan være skadelig. Dette kan for eksempel dreie seg om et system med PIN-koder for å låse opp enkelte kanaler eller programmer. Selv om kringkastingsloven i dag åpner for slike tekniske tiltak, gir kringkastingsforskriften ikke anlededning til å erstatte vannskilleprinsippet med tekniske tiltak. Departementet mener hensynet til mest mulig teknologinøytralt regelverk, tilsier at det også på fjernsyn bør åpnes for tekniske beskyttelsestiltak. De tekniske tiltakene må sørge for at mindreårige normalt ikke får høre eller se innholdet, og i praksis ivareta beskyttelsen av mindreårige på en like god eller bedre måte enn det graderte vannskilleprinsippet. De tekniske hindrene må være iverksatt av tjenestetilbyderen. Det vil således ikke være tilstrekkelig for kanaler som ligger åpent tilgjengelig å tilby filtre som kan aktiveres av foreldre eller foresatte.

6.7.3.4 Nærmere om audiovisuelle bestillingstjenester

For audiovisuelle bestillingstjenester stiller AMT-direktivet artikkel 12 kun krav om tekniske tiltak mot alvorlig skadelig innhold.

Departementet mener imidlertid at det også bør stilles krav om tekniske tiltak for innhold som kan være skadelig for mindreårige. Nyhets- og aktualitetsprogrammer vil ikke omfattes. Departementet kan gjøre ytterligere unntak i forskrift.

AMT-direktivet artikkel 4 nr. 1. åpner for at EØS-landene kan fastsette strengere regulering, forutsatt at regelverket er i samsvar med EØS-retten. Som nevnt har ESA i EØS-høringen bedt om at det gjøres en proposjonalitetsvurdering dersom det skal fastsettes strengere regulering av skadelig innhold i audiovisuelle bestillingstjenester enn det som følger av direktivet.

Departementet mener at hensynet til beskyttelse av mindreårige mot skadelig innhold, tilsier at det er nødvendig å stille krav om tekniske tiltak. Det vises videre til at kravene som stilles til tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester er relativt begrensede da det utelukkende kreves at det tilbys tekniske verktøy som kan aktiveres av foreldre/foresatte. Selv om implementering av slike systemer kan medføre økte kostnader for lovens pliktsubjekter, antar departementet at kostnadene vil være begrensede og at flere slike systemer etter hvert vil bli tilgjengelig på markedet slik at utgiftene kan fordeles på flere aktører. Enkelte av aktørene har i høringen og innspillskonferansene pekt på at slike tilgangskontrollsystemer allerede er implementert til tross for at det i dag ikke er noen krav til dette og at gode foreldrekontroller og sikringstiltak anses å være et konkurransefortinn. Departementet legger således til grunn at tiltaket er proposjonalt og i samsvar med EØS-retten.

Når det gjelder innhold som kan være alvorlig skadelig krever ikke AMT-direktivet artikkel 12 at de tekniske tiltakene rent faktisk og i alle tilfeller forhindrer at mindreårige får tilgang til innholdet, men at effekten av tiltaket er at mindreårige «vanligvis ikke hører eller ser» innholdet. Dette ble også understreket av NRK i høringen. Departementet slutter seg til NRKs merknad og mener det på dette området ikke er rimelig å stille strengere krav til tiltakene enn det som kreves i direktivet.

Den eneste forskjellen på kravene til beskyttelsestiltak for alvorlig skadelig og skadelig innhold, vil således være at det for alvorlig skadelig innhold må foreligge en teknisk sperre. Dette betyr i praksis at alvorlig skadelig innhold ikke kan ligge åpent tilgjengelig på tjenester underlagt norsk jurisdiksjon. Innhold som kan være skadelig kan ligge åpent tilgjengelig. Her kreves det at tjenestetilbyder tilbyr tekniske verktøy som kan aktiveres av foreldre eller foresatte og som gir mulighet til å tilpasse innholdet i tjenesten til barnets alder. Departementet mener som nevnt at det ikke er formålstjenlig å fastsette nærmere krav til tilgangskontrollsystemene i lovteksten, men åpner for at mer detaljerte krav ved behov kan fastsettes i forskrift.

6.7.3.5 Nærmere om fremvisning ved allmenn sammenkomst

For fremvisning i næring (kino) gjelder det i dag en noe strengere norm for hva som lovlig kan vises av kjønnslige skildringer, jf. film- og videogramloven § 13a. Som nevnt mener departementet at det – på andre plattformer enn fjernsyn – bør være tillatt å tilgjengeliggjøre innhold som kan være skadelig eller alvorlig skadelig for mindreårige, forutsatt at det etableres alderskontroll eller tekniske tiltak som sikrer at mindreårige normalt ikke får tilgang til innholdet. Lovforslaget innebærer derfor en formell liberalisering når det gjelder kino mv. Endringen begrunnes i at det etter departementets vurdering ikke er behov for å videreføre en strengere norm på kino enn for de andre plattformene. Endringen antas for øvrig ikke å få nevneverdig betydning i praksis da det neppe er noe marked av betydning for kinovisning av denne typen materiale. Departementet viser for øvrig til at formålet med loven er å beskytte mindreårige mot skadelig innhold. Gjeldende regulering bidrar ikke til å beskytte mindreårige da slikt materiale uansett må vises med 18-års grense. I den grad bestemmelsen har noen praktisk betydning, innebærer den derfor bare en begrensning i informasjonsfriheten til voksne. Etter departementets vurdering tilsier dette at bestemmelsen ikke bør videreføres i en ny beskyttelseslov.

For fremvisning ved allmenn sammenkomst må visnings- og omsetningsstedet sørge for at det gjennomføres alderskontroll. Alderskontrollen innebærer at mindreårige alene ikke skal gis adgang til filmer med høyere aldersgrense enn oppnådd alder. For andre former for offentlige fremvisninger enn kinovisning kan det, som et alternativ til alderskontroll, etableres tiltak for å skjerme mindreårige mot skadelig innhold. Eksempelvis må innhold på tv-skjermer i forretninger, mv. tilpasses mindreåriges tilstedeværelse.

Dagens ledsagerregel innebærer at foreldre/foresatte kan ta med seg barn som er inntil tre år yngre enn den fastsatte aldersgrensen. Mao innebærer det en begrensning i visnings- og omsetningsstedets plikt til å gjennomføre alderskontroll. I høringsnotatet ble det foreslått å utvide denne regelen ved å gi foreldre en ubegrenset rett til å overprøve aldersgrensene opp til og med 15-årsgrensen.

Det er først og fremst prinsipielle argumenter om likebehandling av visningsplattformer som tilsier en utvidelse av ledsagerregelen, jf. at foreldre f.eks. kan overprøve aldersgrensen når de ser en DVD-film hjemme. Medietilsynets webundersøkelse fra 2012 om foreldre og medieregulering viste dessuten at 64 prosent av foreldrene ønsker veiledende aldersgrenser på kino. 80 prosent av respondentene mener foreldre har et hovedansvar for beskyttelse. På den annen side kan det hevdes at det at foreldre kan ta (i enkelte tilfeller uheldige) valg på vegne av sine barn i en hjemmesituasjon, i seg selv ikke er noen god grunn til å åpne for det samme på en offentlig arena hvor det faktisk finnes et apparat for adgangskontroll. Som Barneombudet nevner, vil endringen i prinsippet åpne for at foreldre kan ta med et seks år gammelt barn på en film med 15 års aldersgrense. Dette vil etter departementets vurdering være uheldig.

Etter en samlet vurdering legger departementet derfor til grunn at argumentene for utvidelse ikke er tilstrekkelig tungtveiende til å begrunne en endring som kan få slike utslag og som innebærer en så stor endring i forhold til gjeldende praksis. Departementet legger her særlig vekt på Barneombudets høringsuttalelse.

Departementet legger til grunn at dagens ledsagerregel gir foreldre tilstrekkelig ansvar og fleksibilitet. Dagens regel passer også godt sammen med forslaget til ny aldersgrenseinndeling, jf. at det her vil være tre år mellom hvert alderstrinn. Mao vil adgangen til å overprøve aldersgrensen gjelde ned til neste aldersgrense, for eksempel slik at foreldre kan ta med barn som har fylt 12 på en film med 15-årsgrense eller barn som har fylt 9 på en film med 12-årsgrense.

Når det gjelder visning på barnehage, skole, SFO o.l, understreker departementet at barna må anses for å se filmen alene. Dette innebærer at aldersgrensen er bindende, og at alle barn som ser filmen skal ha nådd aldersgrensen som er satt. For å kunne fravike aldersgrensen kreves det samtykke fra foresatte. Behovet for en presisering på dette punktet understrekes både av Medietilsynet og Barneombudet. Barnevakten viser til at «… tilsvarende situasjoner også kan oppstå når en eller flere foreldre/foresatte tar med seg en mindre gruppe barn på kino (f. eks. bursdagsfeiring)» og etterlyser derfor en avgrensning av antall barn ledsagerregelen kan omfatte. Departementet vil ikke foreslå en slik endring nå, og viser bl.a. til at dette ville kreve ny høring. Det vises også til at Medietilsynets erfaringer med dagens system, som nå foreslås opprettholdt, ikke tilsier at dette er et praktisk problem av noe omfang.

6.7.3.6 Nærmere om videogram

På tilsvarende måte som for kino, plikter steder som selger, leier eller låner ut videogram å gjennomføre alderskontroll som i praksis innebærer at mindreårige normalt ikke får tilgang til bildeprogrammer med høyere aldersgrense enn oppnådd alder. Nærmere detaljer knyttet til gjennomføringen av alderskontroll kan fastsettes i forskrift, f.eks krav til betalingsløsninger ved elektronisk omsetning.

6.8 Klageadgang og oppfølging av beskyttelsestiltak

6.8.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at klager etter beskyttelsesloven skal behandles av Medieklagenemnda, som i dag behandler klager etter kringkastingsloven og medieeierskapsloven. Forslaget innebærer at Klagenemnda for film og videogram legges ned.

I høringsutkastet ble det også lagt frem et forslag om at Medietilsynet skal kunne foreta stikkprøvekontroller av bransjefastsatte aldersgrenser. Dette for å sikre at aldersgrenser fastsatt av bransjen er i tråd med loven og vedtatte retningslinjer. Barneombudets adgang til å påklage Medietilsynets vedtak om aldersgrenser ble foreslått opprettholdt. Videre ble det foreslått at bildeprogramdistributør skal ha klagerett over Medietilsynets aldersgrensevedtak.

Det ble også foreslått at Medietilsynet gis myndighet til å føre tilsyn med at pliktene om å informere om aldersgrensen og gjennomføre beskyttelsestiltak etterleves og at tilsynet i vedtak kan fastslå brudd på lovens bestemmelser.

6.8.2 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å legge ned Filmklagenemnda og la Medieklagenemnda være klageinstans også etter beskyttelsesloven kommenteres bare av Medietilsynet, som støtter forslaget og departementets begrunnelse. Tilsynet peker særlig på «viktigheten av at avgrensninger knyttet til begrepsbruk og bestemmelser i AMT-direktivet avgjøres av én og samme klagenemnd». Tilsynet ser imidlertid behov for å utvide Medieklagenemnda med medlemmer med barnefaglig kompetanse.

Forslaget om at tilsynet gjennom stikkprøvekontroller skal ha anledning til å overprøve aldersgrenser fastsatt av bransjen, kommenteres av Medietilsynet og Norske filmbyråers forening (NFF). Medietilsynet har ingen innsigelser til forslaget, men peker på «at dette mest sannsynlig vil medføre en stor økning i antall mottatte henvendelser», noe som vil være ressurskrevende for tilsynet. Medietilsynet mener videre at det må være opp til tilsynet selv å vurdere oppfølging av tips som mottas, «alt etter tilsynets kapasitetstilgang».NFF mener prinsipielt at alle aldersgrenser bør fastsettes av bransjen og uttaler at: «Behovet for en klageinstans vil i så fall være svært liten fra bransjens side.» NFF peker også på viktigheten av rask klagebehandling.

Barneombudets klageadgang kommenteres av Medietilsynet, Barneombudet, Redd barna, Norske filmbyråers forening (NFF) og Barnevakten.

Barnevakten og Redd Barna mener at det er viktig å beholde Barneombudets klageadgang, og støtter høringsnotatets begrunnelse for det. Redd Barna mener også at det «… bør utredes om og eventuelt hvordan klageadgangen kan utvides til flere områder enn bare kinofilm, siden barn sjelden ser på filmer på kino».

Medietilsynet har ingen innvendinger til Barneombudets klagerett, men mener at den bør «begrenses til å gjelde kinofilm slik tilfellet også er etter gjeldende rett». Tilsynet viser til at Barneombudet i henhold til forslaget «vil kunne kontakte Medietilsynet dersom de er uenig i en bransjefastsatt aldersgrense, og at det er opp til Medietilsynet å foreta en annenhånds vurdering av den bransjefastsatte grensen».

Barneombudet er derimot bekymret for at klageretten «gir en falsk trygghet for publikum» og viser til at det «varierer … i hvilken grad Barneombudet har ansatte med relevant kompetanse på dette området» og at slike saker ofte må prioriteres ned i konkurranse med andre viktigere saker. Samtidig uttaler Barneombudet:

«For å sikre at noen med et spesifikt barneperspektiv kommer inn, kan det likevel være hensiktsmessig å lovfeste at alle klager på aldersgrenser skal sendes til Barneombudet for uttalelse før saken avgjøres av klageinstansen. Det bør i så fall være opp til Barneombudet å selv bestemme om man ønsker å gi en uttalelse i saken. Dette vil være i samsvar med lov om barneombud § 3 som gir ombudet rett til selv å prioritere hvilke saker som tas til behandling. En slik ordning vil sikre at Barneombudet får en mulighet til å komme inn i klageprosessen i tide og sikre at man får fram et barneperspektiv.»

Norske filmbyråers forening mener at Barneombudets klageadgang bør bortfalle dersom Medietilsynet fortsatt skal fastsette aldersgrenser på kinofilm, men at klageadgangen bør opprettholdes dersom bransjen selv får ansvaret for å fastsette aldersgrenser.

6.8.3 Departementets vurdering

Høringen avdekket ingen motstand mot forslaget om å legge ned Filmklagenemnda eller mot at klager etter beskyttelsesloven skal behandles av Medieklagenemnda. Departementet opprettholder derfor forslaget. Dette vil gi et enkelt og oversiktlig system der klagesaker på Medietilsynets fagområder behandles av én og samme nemnd. Selv om det kan bli nødvendig å styrke Medieklagenemnda og nemndas sekretariat, legger departementet avgjørende vekt på at forslaget samlet sett vil gi administrativ forenkling og økonomiske besparelser.

Når det gjelder klager på aldersgrenser fastsatt av Medietilsynet, gir høringen etter departementets vurdering støtte for at bildeprogramdistributør bør ha klagerett over Medietilsynets aldersgrensevedtak i medhold av beskyttelsesloven.

Departementet foreslår videre at Barneombudets klageadgang opprettholdes uendret. For det første har ombudet som dets sentrale oppgave å være talsperson for barn og unge, og skal i tillegg fremme barns interesser overfor det offentlige. For det andre er det en større mulighet for å få korrigert aldersgrenser som er satt for lavt dersom Barneombudets klagerett opprettholdes.

Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å lovfeste at alle klager på aldersgrenser skal sendes til Barneombudet for uttalelse før saken avgjøres av klageinstansen. Et forslag om dette har ikke vært på høring, og dette er uansett et administrativt spørsmål som ev. bør kunne avklares uten hjemmel i lov.

6.9 Sanksjoner

6.9.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å innføre sanksjonshjemler i form av advarsel, overtredelsesgebyr, tvangsmulkt og straff ved overtredelse av bestemmelser gitt i eller med hjemmel i loven eller ved enkeltvedtak truffet i medhold av loven. Departementet foreslo å gi Medietilsynet hjemmel til å gi advarsel, samt fastsette overtredelsesgebyr og tvangsmulkt.

I saker der Medietilsynet overprøver beslutninger om aldersgrenser truffet av bildeprogramdistributør, ble det foreslått at Medietilsynets vedtak primært skal innebære en omgjøring av aldersgrensen. Forslaget innebar videre at å ilegge sanksjoner først vil bli aktuelt dersom bildeprogramdistributøren ikke innretter seg etter Medietilsynets vedtak.

6.9.2 Høringsinstansenes syn

Flere kommenterer forslaget til sanksjonsbestemmelser.

Justisdepartementet viser til at det er uklart om forbudet mot å sende bildeprogram «med alvorlig skadelig innhold» i fjernsyn skal være straffesanksjonert etter § 20, jf. at § 20 bare viser til § 5 i utkastet. Hvis dette er meningen mener Justisdepartementet at det bør «vurderes en annen formulering av forbudet i § 5 eller av legaldefinisjonen i § 2 g)». Justisdepartementet viser til at:

«Det følger av praksis knyttet til Grunnloven § 96 og EMK artikkel 7 at straffansvar foreskrevet i lov må fremkomme klart og presist av lovgivningen. Det kan reises spørsmål om formuleringene som inngår i legaldefinisjonen i § 2 g) har den tilstrekkelige klarhet og presisjon. Dette gjelder særlig uttrykkene «sterkt emosjonelt opprivende» og «annen svært forstyrrende eller skremmende tematikk».»

TV 2 stiller seg tvilende til hensiktsmessigheten av å innføre sanksjonsbestemmelser og sier at: «Kanskje man skulle nøye seg med å innføre lovregler i form av normer og retningslinjer – basert på en gjensidig forståelse mellom tilsyn og markedsaktører – uten at det skal være trusler om straff og bøter bak?». Sanksjonsbestemmelser kan etter TV 2s vurdering vurderes i ettertid dersom det viser seg å være behov for det.

NRK mener at det ikke går tilstrekkelig klart frem av utkastet til § 20 at straffansvar bør være forbeholdt grove overtredelser og foreslår at bestemmelsen endres til:

«Den som forsettlig eller uaktsomt grovt eller gjentatte ganger bryter § 6 i denne loven eller tilhørende forskriftsbestemmelse eller enkeltvedtak gitt med hjemmel i denne bestemmelsen, straffes med bøter eller med fengsel inntil 3 måneder Medvirkning straffes på samme måte.

Overtredelse av straffebud i denne bestemmelse er forseelse.»

6.9.3 Departementets vurdering

Etter en vurdering av høringssvarene mener departementet at det ikke er grunnlag for å gå videre med forslaget om at overtredelser av bestemmelser gitt i eller med hjemmel i loven, eller ved enkeltvedtak truffet i medhold av loven, skal være straffesanksjonert. Departementet viser særlig til Justisdepartementets innvendinger i høringen. Departementet legger uansett til grunn at straff vil være lite praktisk som sanksjon mot overtredelse av denne typen bestemmelser, og viser til at den tilsvarende bestemmelsen i kringkastingsloven ikke har vært tatt i bruk.

Sanksjonshjemlene begrenses derfor til advarsel, overtredelsesgebyr og tvangsmulkt ved overtredelse av bestemmelser gitt i beskyttelsesloven.

Departementet mener det er naturlig at myndigheten til å ilegge sanksjoner, herunder å fastsette overtredelsesgebyr og tvangsmulkt, legges til Medietilsynet.

I saker der Medietilsynet overprøver beslutninger om aldersgrenser truffet av bildeprogramdistributør, er det naturlig at Medietilsynets vedtak primært vil innebære en omgjøring av aldersgrensen. Å ilegge sanksjoner vil først bli aktuelt dersom bildeprogramdistributøren ikke innretter seg etter Medietilsynets vedtak.

Advarsel er den mildeste formen for sanksjon, og bør fortrinnsvis benyttes ved de minst alvorlige overtredelsene, overfor nye pliktsubjekter eller etter en konkret vurdering ved første gangs overtredelser. Dette tilsvarer kringkastingsloven § 10-2. En advarsel kan etter omstendighetene anses som et enkeltvedtak dersom den kan få rettsvirkninger i ettertid. I sanksjonssammenheng vil en advarsel virke skjerpende slik at man i neste omgang vil kunne få ilagt gebyr for tilsvarende overtredelse.

Overtredelsesgebyr innebærer etter Sanksjonsutvalgets definisjon (NOU 2003: 15) at «… forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket, har overtrådt en handlingsnorm (et forbud eller et pabud) fastsatt i lov eller forskrift i medhold av lov eller i individuell avgjorelse». I likhet med straff har overtredelsesgebyr både preventiv og pønal hensikt og retter seg mot handlinger eller unnlatelser i fortiden. Selv om overtredelsesgebyr har likhetstrekk med en bot, regnes det ikke som straff etter norsk rett. Det betyr bl.a. at saksbehandlingen reguleres av forvaltningsloven, ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper og loven som hjemler gebyret.

Tvangsmulkt bør kunne ilegges enten som et engangsbeløp eller som en løpende mulkt. Dersom mulkten fastsettes løpende bør Medietilsynet i vedtaket kunne presisere hvorvidt mulkten påløper per dag, uke eller måned ut fra en konkret vurdering i den enkelte sak. Ved tvangsmulkt i form av et engangsbeløp skal Medietilsynet fastsette en særskilt frist for når mulkten skal betales dersom plikten ikke er etterkommet.

Nærmere bestemmelser om hvilke momenter som skal vektlegges ved utmåling av overtredelsesgebyr og tvangsmulkt kan fastsettes i forskrift. Vedtak om overtredelsesgebyr og tvangsmulkt bør etter departementets syn være tvangsgrunnlag for utlegg. Som en sikkerhetsventil foreslår departementet å ta inn i loven at Medietilsynet i særlige tilfeller kan redusere eller frafalle et pålegg om betaling av overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt.

6.10 Øvrige forslag

6.10.1 Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet enkelte prosessuelle bestemmelser, inkludert en opplysningsplikt og en oppbevarings- og utleveringsplikt for bildeprogram. I tillegg ble det foreslått en bestemmelse som, i tråd med gjeldende praksis, slår fast at tilsynet skal ha en uavhengig stilling i enkeltsaker etter loven. Alle tre bestemmelser er utformet etter modell av kringkastingsloven.

6.10.2 Høringsinstansenes syn

Denne delen av utkastet kommenteres bare av Medietilsynet, som støtter departementets forslag. Tilsynet peker særlig på «viktigheten av at det etableres en oppbevaringsplikt og at beskyttelsesloven inkluderer en opplysningsplikthjemmel på lik linje med kringkastingsloven».

6.10.3 Departementets vurdering

Tilsyn med lovens bestemmelser forutsetter at tilsynsorganet sikres tilgang til de bildeprogrammene som omfattes av loven. Departementet foreslår derfor en bestemmelse om at bildeprogramdistributører plikter å oppbevare bildeprogram i minst to måneder etter at bildeprogrammet ble vist offentlig første gang eller tilgjengeliggjort på annen måte, jf. lovforslaget § 14. Dette tilsvarer lengden på oppbevaringsplikten kringkastere pålegges etter kringkastingsloven § 2-5.

Videre foreslår departementet en bestemmelse om opplysningsplikt, jf. lovforslaget § 15. Bestemmelsen pålegger enhver å gi Medietilsynet de opplysninger som er nødvendig for å kunne utføre lovpålagte oppgaver. En tilsvarende bestemmelse finnes i kringkastingsloven § 2-11.

Kringkastingsloven inneholder i § 2-15 en bestemmelse som begrenser departementets instruksjonsmyndighet overfor Medietilsynet. Ved ikrafttredelsen av denne bestemmelsen ble en mer uavhengig rolle for Medietilsynet på kringkastingsfeltet lovfestet, jf. Prop. 7 L (2010–2011). Departementet mener det er naturlig at den uavhengighet Medietilsynet i dag har på kringkastingsfeltet, også bør gjelde ved vurderinger etter beskyttelsesloven. Departementet vil derfor foreslå at Medietilsynets uavhengighet på dette feltet lovfestes, jf. lovforslaget § 17. Dette er i tråd med gjeldende praksis også etter film- og videogramloven, selv om instruksjonsmyndigheten her ikke er formelt avskåret.

6.11 PEGI- ordningen

6.11.1 Høringsnotatet

Departementet gikk i høringsutkastet inn for at dataspill ikke skulle inkluderes i lovens virkeområde. Departementet reiste likevel spørsmålet om bruk av bransjens frivillige merkeordning med aldersgrenser og innholdssymboler (PEGI) bør lovfestes.

I PEGI-systemet merkes spillene med aldersgrense og et symbol som sier noe om innholdet, eksempelvis voldsskildringer. PEGI er et frivillig system, men alle spill for Microsofts, Nintendos og Sonys spillkonsoller har pr i dag en PEGI- merking. Det samme gjelder PC-spill fra alle de største europeiske og amerikanske utgiverne. PEGI dekker derfor i praksis hele det europeiske markedet for omsetning av fysiske objekter. I tillegg finnes en egen merkeordning for nettspill: PEGI Online.

6.11.2 Høringsinstansenes syn

Medietilsynet, Barneombudet, Barnevakten og Norske filmbyråers forening (NFF) kommenterer forslaget om å lovfeste bruk av PEGI-ordningen for leverandører og distributører av dataspill.

NFF finner det «merkelig» at dataspill ikke skal reguleres på lik linje med andre bildeprogram og viser til at dataspill «i høy grad kan virke skadelig på mindreårige». NFF kommenterer videre at «[s]elv om den frivillige merkeordningen PEGI har en aldersmerking, finnes det lite kontroll med hvordan dataspill omsettes, spesielt for nettbaserte spill.»

Barneombudet og Barnevakten går inn for lovfesting av en plikt til å følge bransjeordningen PEGI. Barnevakten viser bl.a. til at «[e]n formell lovfesting vil i praksis ikke føre til endringer for store deler av bransjen, men samtidig sikre at de aktørene som ikke er med i ordningen blir pliktige til å ta i bruk PEGI-merking på sine produkter.»

Medietilsynet støtter ikke forslaget om å lovfeste ordningen og viser bl.a. til:

1. PEGI-ordningen er «et bransjestyrt system som fungerer godt uten noen ytterligere påvirkning utenfra».

2. Det kan være uheldig å «låse» systemet gjennom en lovfesting fordi både bransjen og systemet er i konstant utvikling. For eksempel ønsker man på sikt å «inkludere aldersgrenser ikke bare på spill, men også alt av applikasjoner som finnes eksempelvis på nettbrett og mobiltelefoner». Tilsynet viser også til at stadig mer av omsetningen av spill vil skje på nett fra butikker utenfor norsk jurisdiksjon.

3. Det er «problematisk å lovfeste et system som bruker andre kriterier for å fastsette en aldersgrense enn de man bruker i den nye beskyttelsesloven», jf. at PEGI er et system som først og fremst er rettet mot veiledning til foreldre, og som opererer med anbefalte aldersgrenser hvor også egnethet kan være en faktor.

6.11.3 Departementets vurdering

Departementet holder fast på at beskyttelsesloven ikke bør omfatte dataspill, og viser til at det allerede eksisterer et etablert bransjestyrt system for aldersmerking av dataspill som har stor oppslutning i bransjen (PEGI).

Departementet kan heller ikke se at det per i dag er hensiktsmessig å gi PEGI-ordningen en formell forankring i norsk lov. Det vises her særlig til at det dreier seg om en internasjonal, bransjestyrt ordning som er i konstant utvikling, jf. høringsinnspillet fra Medietilsynet. Departementet ser det som prinsipielt uheldig å gi en formell lovforankring til en ordning som er dynamisk og dermed uforutsigbar, og som norske myndigheter har få muligheter for å påvirke direkte, i og med at den er bransjestyrt og internasjonal.

Det vises også til at Medietilsynet, som er medlem av PEGI-ordningens rådgivende organ, har styrket informasjonen om ordningen i samarbeid med de nordiske spilldistributørene. Gjennom Trygg bruk-prosjektet bevisstgjør Medietilsynet barn, unge og foreldre om bruk av dataspill.

Kulturdepartementet vil derfor ikke gå videre med dette forslaget, men ser behov for å holde oppsikt med markedet for dataspill for ev. å kunne vurdere behovet for tiltak på et senere tidspunkt.

6.12 Etablering av bransjeorgan og en samreguleringsmodell

6.12.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å åpne for å delegere enkelte oppgaver etter loven til et bransjeorgan, dersom et slikt skulle bli opprettet. I utkastet til lovtekst ble det konkret vist til «etablering av systemer som sikrer enhetlige aldersgrenser», «arbeid knyttet til informasjon om aldersgrenser» og «utarbeidelse av eventuelle piktogrammer for å synliggjøre aldersgrense og målgruppe for bildeprogrammer». Det ble samtidig slått fast at det ikke vil være tale om ren selvregulering, men en form for samreguleringsmodell der myndighetene vil ha et kontroll- og tilsynsansvar.

Forslaget ble begrunnet med at denne typen samregulering både kan medføre forenklinger for bransjen og gi en mer enhetlig klassifiseringspraksis enn det er mulig å oppnå gjennom lov- og forskriftsregulering alene.

Departementet oppfordret derfor bransjen til å gå i dialog om samarbeid på tvers av de ulike formidlingsplattformene.

6.12.2 Høringsinstansenes syn

Medietilsynet, Norske filmbyråers forening (NFF), NRK, Telenor (inkl. Telenor Comoyo AS, Canal Digital AS, Canal Digital Kabel TV AS) og Kabel Norge støtter forslaget om å åpne for å delegere diverse oppgaver etter loven til et bransjeorgan. Det er bare TV 2 som på generelt grunnlag synes skeptisk til idéen.

Barnevakten viser til at «[e]t slikt organ vil gi en unik mulighet til å sikre enhetlige og standardiserte systemer for fastsetting og merking av aldersgrenser og målgruppeanbefalinger, samt utgjøre et naturlig kontaktpunkt for publikumshenvendelser angående aldersgrenser og målgruppeanbefalinger satt av bransjen selv.«

NRK uttaler at «[e]n samreguleringsmodell hvor bransjen selv tar initiativ til samarbeid med sikte på en effektiv egenkontroll, vil etter NRKs oppfatning gagne publikum.»

Medietilsynet mener det er «en sentral forutsetning for opprettelse av et bransjeorgan at organet tilføres den nødvendige kompetansen for å kunne foreta avveininger og vurderinger på bakgrunn av beskyttelseslovens kriterier». Tilsynet mener derfor at det «både må skje en formell opplæring av bransjeorganets administrasjon/ansatte, og at organet må ha et system på plass for å håndtere både klassifiseringsoppgaver og publikumshenvendelser, før oppgaver kan tilføres organet».

Telenor kommenterer: «Basert på erfaringene fra UK vil det også ved etablering av et bransjeorgan oppstå vanskelige grensespørsmål, kanskje særlig om hvem reglene gjelder for, men Telenor mener uansett det virker fornuftig å gå inn for en slik modell departementet foreslår.»

NFF er i utgangspunktet positive til ideen, men «ser samtidig ikke helt hensikten for oss hvis vi ikke har noen påvirkning av aldersgrensene (hvis disse fastsettes av Medietilsynet).»

Barneombudet mener at dersom det skal etableres et bransjeorgan, må Medietilsynet fremdeles foreta stikkprøveontroller «for å sikre seg at retningslinjer blir fulgt, og at det ikke blir selvregulering i bransjen og at myndighetene tar sitt kontroll- og tilsynsansvar alvorlig».

TV 2 stiller spørsmål ved «hvilket eller hvilke bransjeorgan dette skulle være og hva som eventuelt skulle være formålet med en slik delegering» og mener at fullmaktsbestemmelsen under enhver omstendighet er formulert altfor vidt.

6.12.3 Departementets vurdering

Departementet slår fast at flertallet av høringsinstanser er positive til en mulighet til å delegere oppgaver til et bransjeorgan, men registrerer samtidig at ingen per i dag synes å være interessert i å ta noe konkret initiativ i denne retningen.

Av både prinsipielle og praktiske årsaker foreslår departementet at ansvaret for aldersklassifisering legges til bransjen selv for alle andre bildeprogram enn kinofilm. Full statlig kontroll med markedet for tilgjengeliggjøring av bildeprogram er verken ønskelig eller praktisk mulig. Dette innebærer nødvendigvis en risiko for at ett og samme bildeprogram vil bli tilgjengeliggjort med ulike aldersgrenser. For eksempel vil en fjernsynsserie kunne ha én bildeprogramdistributør når serien vises på fjernsyn og en annen når den gjøres tilgjengelig på DVD. Uten et bransjesamarbeid, kan resultatet bli at bildeprogrammet gis ulike aldersgrenser alt etter hvilken plattform det tilgjengeliggjøres på. Tilsvarende kan man få ulike systemer for alderskontroll og informasjonsvirksomhet, der lovforslaget bare inneholder generelt formulerte minimumskrav.

Departementet legger til grunn at et bransjesamarbeid derfor kan redusere behovet for omfattende og detaljert forskriftsregulering, som ellers kan vise seg nødvendig for å sikre en konsekvent praktisering av loven.

I AMT-direktivets fortale12 pekes på den rolle effektiv selvregulering i bransjen kan ha som en utfyllende del av de lovgivningsmessige og rettslige ordninger som allerede finnes i medlemslandene. Det fremheves at ordninger som selvregulering eller samregulering kan spille en viktig rolle for å oppnå et høyt nivå av forbrukervern. Det understrekes imidlertid at en ordning med samregulering bør gi staten mulighet for å gripe inn i tilfeller der målene ikke nås. I direktivet oppmuntres medlemslandene til å ta i bruk slike ordninger.

Departementet oppfordrer derfor bransjen til å gå i dialog om dette temaet på tvers av de ulike formidlingsplattformene. Den nærmere ansvarsfordelingen mellom et eventuelt bransjeorgan og tilsynsmyndighet må avklares i dialog mellom bransjerepresentanter og myndigheter.

Dersom det på et senere tidspunkt skulle bli etablert et bransjeorgan og et bransjeregelverk for fastsetting av aldersgrenser som viser seg effektivt og tilstrekkelig dekkende, kan det vurderes om det er grunnlag for å overlate også fastsetting av aldersgrenser for kinofilm til bransjen.

Departementet er samtidig enig med TV 2 i at fullmaktsbestemmelsen var for vidt formulert i høringsutkastet. De eksemplene på oppgaver som ble nevnt i lovteksten var ikke lovdefinerte tilsynsoppgaver som er egnet til formell delegering. Departementet legger i stedet til grunn at «delegeringen» i praksis vil kunne skje i form av fravær av nærmere forskriftsregulering, jf. over. Dersom det blir etablert et bransjeorgan, bransjeregelverk eller liknende samarbeid, vil det være en oppgave for Medietilsynet å føre tilsyn med bransjesystemet med det formål å kunne ta stilling til behovet for ytterligere regulering i forskrift.