4 De enkelte lovendringsforslagene

4.1 Opphevelse av bindingen av Mattilsynets organisering

4.1.1 Gjeldende rett og høringsforslaget

Matloven fastsetter at Mattilsynet skal ha tre forvaltningsnivåer. Matloven § 23 første ledd sier blant annet at «Det sentrale, regionale eller lokale mattilsynet fører tilsyn og kan fatte nødvendige vedtak for gjennomføring av bestemmelsene gitt i eller i medhold av denne loven, herunder …».

For å legge til rette for en god organisering av Mattilsynet, ble det i høringsnotatet foreslått å oppheve den lovfestede bindingen av Mattilsynets organisering i tre forvaltningsnivåer.

I Mattilsynets forslag tenkes dette gjennomført ved at Mattilsynet organiseres slik at det består av to forvaltningsnivåer: hovedkontor og regioner. Mattilsynet legger opp til at de nye regionene fortsatt skal ha kontorsteder lokalt. Det utøvende tilsynet skal ha nærhet til tilsynsobjektene. Det er derfor ikke lagt opp til vesentlige endringer i antallet kontorsteder. Regiondirektøren leder og har ansvaret for regionens virksomhet.

I høringsnotatet ble det pekt på at en modell med to forvaltningsnivåer vil legge bedre til rette for samhandling og kompetanseutnyttelse i det utøvende tilsynet. Økt faglig samarbeid på regionnivået gjør at ressursene kan utnyttes mer effektivt. Dette fører til at en større andel av de samlede ressursene kan brukes til utøvende tilsyn, slik at Mattilsynet blir mer synlig. Endret organisering og mer robuste kompetansemiljøer vil styrke Mattilsynets beredskap og evne til å håndtere hendelser.

Høringsnotatet pekte også på administrative fordeler ved endret organisering. En modell med to forvaltningsnivåer gir kortere kommunikasjons- og styringslinjer. Dette kan blant annet føre til at interne rapporteringskrav begrenses og at datainnsamling kan forenkles. Dette vil styrke etatens gjennomføringsevne, effektivisere styre- og støttefunksjonene og forbedre informasjonsflyten. Videre er det grunn til å tro at beslutningsgrunnlaget for de tre matdepartementene vil styrkes ved at det blir lettere å skaffe erfaringsmateriale.

Riksrevisjonen pekte i Dokument 3:8 (2011–2012) på at Mattilsynet ikke var enhetlig i sitt møte med brukerne. Riksrevisjonens undersøkelse påviste også ulik behandling av like klagesaker. Etter Riksrevisjonens undersøkelse har Mattilsynet gjennomført en rekke tiltak for å styrke likebehandlingen og for å kunne måle utviklingen i enhetlighet.

Matdepartementene framholdt i høringsnotatet at den foreslåtte organiseringen i to forvaltningsnivåer vil gi bedre kompetanseutnyttelse som vil legge til rette for bedre førstegangs saksbehandling. Ved endret organisering vil klagesaker bli behandlet av hovedkontoret i stedet for, som nå, av åtte regionkontorer. Etter matdepartementenes vurdering vil dette legge ytterligere til rette for enhetlig behandling av klagesaker.

Høringsnotatet orienterte om at matdepartementene ved overgang til to forvaltningsnivåer fortsatt vil legge vekt på å videreføre prinsippene om faglig uavhengighet og om et tydelig skille mellom forvaltningsnivåene i Mattilsynet. Disse prinsippene var en viktig del av grunnlaget for etableringen av Mattilsynet i 2004, og ble framhevet av regjeringen og Stortinget ved flere anledninger, jf. St.prp. nr. 63 (2001–2002), St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 8 (2002–2003) og Ot.prp. nr. 100 (2002–2003).

4.1.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har innvendinger mot forslaget om å oppheve den lovfestede bindingen av Mattilsynets organisering i tre forvaltningsnivåer.

En rekke høringsinstanser uttaler seg positivt til endringsforslaget og planene om å organisere Mattilsynet i to forvaltningsnivåer: Den norske veterinærforening, Dyrevernalliansen, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Karasjok flyttsamelag, Kjøtt- og fjørebransjens Landsforbund, Norges Pelsdyralslag, Norsk Landbruksrådgivning, Norske Sjømatbedrifters Landsforening, Fellesforbundet, Fylkesmannen i Vestfold, Norsk Landbrukssamvirke, Norsk Tjenestemannslag, Tine SA, Fylkesmannen i Finnmark, Landbruksdirektoratet, Norsk Gartnerforbund, NITO Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon, Norges Fiskarlag, Norges Bondelag, Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund, NHO Mat og Landbruk, Fiskeridirektoratet, NHO Mat og Drikke, Animalia, NHO Reiseliv, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening, Fylkesmannen i Rogaland og Norske Reindriftsamers Landsforbund.

NHO Mat og Landbruk uttaler at en gjennomgang av organiseringen er nødvendig for å styrke Mattilsynets arbeid.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening uttaler at de er positive til at man velger å redusere forvaltningsstrukturen fra tre til to ledd, og mener dette grepet vil kunne gi større grad av samlet, riktig kompetanse og effektivisering.

NHO Mat og Drikke uttaler at forslaget til endring vil legge til rette for en mer enhetlig behandling av klagesaker.

4.1.3 Departementets vurdering

I høringen er det bred støtte til forslaget om å oppheve den lovfestede bindingen av Mattilsynets organisering i tre forvaltningsnivåer.

Matdepartementene vil legge til rette for en enklere, mer enhetlig og effektiv forvaltning og bedre styring. Matdepartementene mener at rammene for organisering av Mattilsynet bør være slik at etaten kan tilpasse seg endringer i samfunnet og sikre god utnyttelse av offentlige ressurser. Ved å oppheve lovbestemmelsen om tre forvaltningsnivåer, legges det til rette for hensiktsmessig organisering av Mattilsynet, både på kort og lengre sikt.

Matdepartementene vurderer det som hensiktsmessig at matloven § 23 første ledd fortsatt har en bestemmelse som presiserer at Mattilsynet er tillagt myndighet til å føre tilsyn og fatte nødvendige vedtak, men uten å angi på hvilket forvaltningsnivå.

Matdepartementene anser det viktig at regionenes faglige uavhengighet i det utøvende tilsynsarbeidet ivaretas. Det må være et reelt og tydelig organisatorisk og forvaltningsmessig skille mellom hovedkontoret og regionene, slik at hovedkontoret kan være klageinstans for vedtak som fattes av regionene. For å kunne være klageinstans, må hovedkontoret også unngå å gå inn i enkeltsaker når disse behandles i regionene. Generelle råd og veiledninger av faglig og juridisk karakter må likevel fortsatt kunne gis av hovedkontoret som i dag.

Matdepartementene vil fortsatt ha som hovedregel at enkeltsaker avsluttes i Mattilsynet. Det vil derfor være naturlig at vedtakskompetansen i de aller fleste typer saker tydelig delegeres til regionene. Enkelte saker av komplisert og landsomfattende karakter vil fortsatt kunne behandles i første instans av hovedkontoret. Matdepartementene vil da bli klageinstans. Omfanget av slike saker er beskjedent.

Departementet fremmer lovendringsforslag i samsvar med forslaget i høringsnotatet.

4.2 Gebyr rettet mot private

4.2.1 Gjeldende rett og høringsforslaget

Matloven § 21 første ledd gir hjemmel til å fastsette forskrifter som pålegger virksomheter å betale gebyr for å dekke kostnader ved tilsyn, kontroll og særskilte ytelser, som utferdigelse av attester og godkjenninger, etter loven. Begrepet virksomhet er definert i matloven § 4 første ledd nr. 1, og omfatter ikke privatpersoner som foretar aktiviteter i privat og ikke-kommersielt øyemed. Gebyrhjemmelen i § 21 første ledd omfatter derfor ikke privatpersoner som ikke omfattes av matlovens definisjon av begrepet virksomhet.

I høringsnotatet anførte matdepartementene at det er behov for å endre § 21 første ledd slik at forskrifter om gebyr for å dekke kostnader ved tilsyn, kontroll og særskilte ytelser også kan fastsettes overfor privatpersoner som utfører aktiviteter omfattet av matloven eller som har behov for særskilte ytelser fra Mattilsynet i privat og ikke-kommersielt øyemed, for eksempel ved utstedelse av helseattest i forbindelse med grensepassering med dyr.

4.2.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har merknader til dette forslaget.

4.2.3 Departementets vurdering

Matdepartementene mener det er hensiktsmessig at matloven gir hjemmel til å kreve gebyr for å dekke kostnader ved tilsyn, kontroll og særskilte ytelser, som utferdigelse av attester og godkjenninger, også om aktiviteten gjelder foretak eller privatpersoner som foretar aktiviteter i privat og ikke-kommersielt øyemed. Dette betyr at alle som vil kunne være pliktsubjekter etter matloven, jf. § 2, vil i forskrifter kunne pålegges betaling av gebyr. Dette uttrykkes klart ved at § 23 første ledd gis en generell hjemmel til å fastsette forskrift om betaling av gebyr uten at det kan skapes uklarhet om hvem som kan være pliktsubjekt.

Når det gjelder § 21 annet ledd om betaling av avgift, anser matdepartementene at det ikke er behov for å endre denne bestemmelsen fordi det ikke er naturlig eller hensiktsmessig å legge slike avgifter på privatpersoner for aktiviteter i privat og ikke-kommersielt øyemed.

For å unngå uklarheter om mulige pliktsubjekter, fremmer departementet på bakgrunn av vurderingene ovenfor lovendringsforslag med noe endret ordlyd enn den som ble foreslått i høringsnotatet, men som medfører det samme reelle omfanget av mulige pliktsubjekter.

4.3 Utvidelse av virksomhetskarantene

4.3.1 Gjeldende rett og høringsforslaget

Bestemmelsen om virksomhetskarantene i matloven § 25 andre ledd er rettet mot virksomheter som unnlater å etterkomme vesentlige pålegg eller grovt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av matloven. Virksomhetene kan pålegges å stenge en eller flere aktiviteter for en nærmere avgrenset periode på inntil seks måneder.

I høringsnotatet ble det pekt på at Mattilsynet har hatt utfordringer med dette virkemidlet. Vedtak om virksomhetskarantene har resultert i at virksomheten eller den ansvarlige i virksomheten har omgått slike vedtak, for eksempel ved å flytte til et nytt lokale og under nytt virksomhetsnavn fortsette sine aktiviteter uten å etterleve kravene i regelverket.

For å gjøre Mattilsynets tilsynsarbeid mer effektivt, pekte matdepartementene på behov for å utvide lovbestemmelsen om virksomhetskarantene til også å omfatte den som er ansvarlig i virksomheten og ikke bare virksomheten som sådan. Med denne endringen vil Mattilsynet kunne rette vedtak mot den som er ansvarlig i virksomheten. Mattilsynets erfaring er at det i mange tilfeller er enkeltpersoner som er årsaken til regelverksbruddet i virksomheten på grunn av manglende evne eller vilje til å etterleve bestemmelser gitt i eller i medhold av matloven. Endringen vil gjøre det mulig for Mattilsynet å reagere på regelverksbrudd som matloven i dag ikke har effektive virkemidler mot.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

46 høringsinstanser har ikke merknader til forslaget. Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening og Justis- og beredskapsdepartementet har kommentarer til forslaget.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) uttaler at forslaget om innføring av virksomhetskarantene ikke er godt nok utredet og viser til vurderinger om virksomhetskarantene som ble gjort i forbindelse med endringer i akvakulturloven. Det er virksomhetene som er hovedpliktsubjekter etter matloven. Virksomhetskarantene bør bare kunne ilegges virksomheter. Eventuelle reaksjoner overfor enkeltpersoner bør skje i straffeprosessuelle former. FHL påpeker også at teksten i forslag til endret § 25 andre ledd er meningsløs, med tanke på hva den som er ansvarlig i virksomheten, kan pålegges.

Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at det er «uklart om ordlyden i utkastet vil hindre den ansvarlege i å starte opp ny verksemd. Å «stenge» ein aktivitet vil ikkje utan vidare omfatte forbod mot å starte opp eller drive tilsvarande aktivitet i andre samanhengar, og ordet høver dessutan ikkje heilt når det gjeld å hindre aktivitetar som enkeltpersonar står bak. Vi tilrår difor at § 25 andre ledd kan få eit nytt andre punktum, medan fyrste punktum står som i dag. Det nye andre punktumet kan til dømes lyde: «Den som er ansvarlig i virksomhet som nevnt i første punktum, kan nektes å starte opp eller utføre en eller flere aktiviteter for en tilsvarende avgrenset periode som nevnt i første punktum.» ».

Videre påpeker Justis- og beredskapsdepartementet at «det bør samstundes avklarast om slik karantene kan vera å rekna som straff i nokon samanheng, slik at dette ikkje skapar problem dersom ein ynskjer å ta i bruk straffeføresegna i lova.».

4.3.3 Departementets vurdering

Matdepartementene er enige med Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening og Justis- og beredskapsdepartementet i at ordlyden i forslaget er noe uklar, og støtter Justis- og beredskapsdepartementets forslag til nytt andre punktum i § 25 andre ledd og at første punktum står som i dag.

Videre viser matdepartementene til at forholdet mellom virksomhetskarantene og straff ble vurdert da hjemmelen for virksomhetskarantene ble innført i matloven. Det fremgår der at hovedhensikten med en karantene er å forebygge at virksomheten gjenopptas og at nye overtredelser foretas innen kort tid. Tilsvarende vil gjelde for nytt andre ledd.

Virksomhetskarantene er et administrativt virkemiddel som har til formål å forhindre nye potensielle overtredelser av matloven, og begrenser i og for seg ikke muligheten til å ilegge straff på et senere tidspunkt. En eventuell dobbeltstraffproblematikk kan unngås ved at forvaltningen ved bruk av virksomhetskarantene tar hensyn til at overtrederen bør slippe gjentatt forfølgning for samme forhold. For eksempel at virksomhetskarantene anvendes bare der det er klart at det ikke blir noen annen forfølgning av overtredelsen. Dette kan reguleres nærmere i forskrifter til bestemmelsen.

Departementet fremmer lovendringsforslag som angitt i høringsnotatet med endringer som foreslått av Justis- og beredskapsdepartementet.

4.4 Overtredelsesgebyr

4.4.1 Gjeldende rett og høringsforslaget

Matloven har i dag ingen bestemmelser om overtredelsesgebyr, men gir hjemmel for andre administrative virkemidler som stenging og virksomhetskarantene (§ 25) og tvangsmulkt (§ 26). I tillegg har matloven bestemmelser om straff (§ 28).

Matdepartementene foreslo i høringsnotatet en ny bestemmelse om overtredelsesgebyr i ny § 26a. Mattilsynet har sett behov for å kunne reagere på overtredelser som har funnet sted. Overtredelsesgebyr er en pønal, tilbakeskuende administrativ sanksjon som har flere likhetstrekk med straff. Ordningen er likevel ikke å anse som straff og kan ilegges av forvaltningen. I NOU 2003: 15 Fra bot til bedring (s. 64) er overtredelsesgebyr omtalt som en administrativ sanksjon som «innebærer en plikt til å innbetale penger for å ha brutt en handlingsnorm, og som ilegges med et sanksjonsformål i form av avgift, gebyr, mulkt m.v. det sentrale vilkåret for å ilegge denne typen sanksjoner er at en lovregel, en forskrift eller et enkeltvedtak er brutt. Plikt til å betale overtredelsesgebyr krever vedtak.»

I dag har Mattilsynet hjemmel for å ilegge tvangsmulkt i medhold av matloven. Denne administrative reaksjonsmuligheten retter seg mot gjentatt manglende etterlevelse av bestemmelser i eller i medhold av matloven. Tvangsmulkt kan benyttes for å bringe overtredelse til opphør og gjelder fra det tidspunktet hvor utbedringen skulle ha vært gjennomført. Tvangsmulkt er ikke egnet for forhold som har opphørt eller som retter seg mot den løpende driften av en virksomhet. Dette kan for eksempel gjelde unnlatelse av å sende opplysninger til Mattilsynet. Ved slike brudd på regelverket sier høringsnotatet at matdepartementene anser det mer naturlig at Mattilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr.

I høringsnotatet la matdepartementene opp til en løsning tilsvarende som i dyrevelferdsloven. I henhold til dyrevelferdsloven § 34 kan det ilegges overtredelsesgebyr for forsettlige eller uaktsomme overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Overtredelsesgebyr etter dyrevelferdsloven kan ilegges virksomheter, de som utfører arbeid på vegne av virksomheter eller enkeltpersoner.

Det er også adgang til å ilegge overtredelsesgebyr etter akvakulturloven § 30.

Matdepartementene påpekte i høringsnotatet at det vil være hensiktsmessig med et tilsvarende administrativt virkemiddel i matloven. Dette vil bidra til mer harmonisert virkemiddelbruk etter de tre lovene. Hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr etter matloven vil bidra til en mer nyansert bruk av virkemidler når det skal reageres på overtredelser av loven, forskrifter eller enkeltvedtak.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

Elleve av høringsinstansene har merknader til forslaget om overtredelsesgebyr.

Kjøtt- og fjørfebransjens Landsforbund (KLF) ber om at en eventuell innføring av overtredelsesgebyr utsettes inntil man har fått på plass en enhetlig og god klageenhet. KLF forutsetter videre at utmåling av overtredelsesgebyr i tilfelle blir standardisert gjennom forskrift.

Tine SA støtter Mattilsynets ønske om å oppnå en mer effektiv regelverksoppfølging, men mener likevel at en bestemmelse om overtredelsesgebyr reiser en rekke spørsmål som ikke er tilstrekkelig utredet i høringsnotatet. Disse spørsmålene må utredes for å sikre at overtredelsesgebyr vil være det riktige virkemidlet.

Norsk Gartnerforbund er svært skeptisk til forslaget om å innføre overtredelsesgebyr. Mattilsynet har allerede mulighet til å bruke tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av matloven. De kan ikke se behov for muligheten for å innføre et overtredelsesgebyr som kan brukes ved «mindre alvorlige forhold». Videre er de svært skeptiske til hvilke kriterier saksbehandler vil legge til grunn ved utstedelse og størrelse/omfang av et slikt gebyr.

Norske Reindriftsamers Landsforbund har i utgangspunktet ingen innvendinger mot at det ilegges overtredelsesgebyr for brudd på matloven, men ber om at endringen følges opp med egne forskrifter slik at det tydeliggjøres hvilke lovbestemmelser som kan medføre gebyr ved overtredelse.

Norges Fiskarlag er i utgangspunktet skeptisk til å innføre nye straffegebyrer og har mer tro på dialog og veiledning for derigjennom å skape forståelse for at regelverket skal etterleves.

Norges Bondelag forventer at innføring av overtredelsesgebyr i matloven følges opp med et eget forskriftsforslag som regulerer hvilke bestemmelser i matloven som omfattes av overtredelsesgebyr. Dette er nødvendig for å gi rettsubjektene tilstrekkelig forutsigbarhet. De støtter avgrensningen om at overtredelsesgebyr primært skal anvendes der overtredelsene er enkle å vurdere, og forventer at virkemidlet ikke brukes i saker som krever skjønnsmessige vurderinger om hvorvidt en bestemmelse er brutt eller ikke.

NHO Mat og Landbruk og Animalia støtter intensjonene om bedre regelverksetterlevelse, men er usikre på om overtredelsesgebyr er et riktig virkemiddel for å oppnå dette på nåværende tidspunkt. De mener at innføring av overtredelsesgebyr bør utsettes og vurderes på nytt når man har fått til en enhetlig og god klageenhet.

NHO Mat og Drikke støtter ikke introduksjonen av overtredelsesgebyr som nytt virkemiddel ved overtredelse av regelverk. De påpeker at det ikke går frem av høringsnotatet hva som er erfaringsgrunnlaget for Mattilsynets ønske om å kunne benytte overtredelsesgebyr. Tilsynet har allerede tilstrekkelig sterke virkemidler som stenging, virksomhetskarantene og tvangsmulkt. Dessuten kan tilsynet i henhold til matloven § 23 andre ledd selv gjennomføre tiltak for den ansvarliges regning. Slik forslaget til lovtekst foreligger, er det et stort rom for skjønn.

NHO Reiseliv støtter ikke forslaget om å innføre overtredelsesgebyr. De registrerer at myndighetene på flere områder foreslår og vedtar overtredelsesgebyrer som et supplement til andre virkemidler som pålegg, tvangsmulkt og stenging. I nyere tid har man fått slike bestemmelser i arbeidsmiljøloven og i ligningsloven ved brudd på de nye bestemmelsene knyttet til føringen av personallister. De påpeker at departementet anfører at det i dag er tilsvarende bestemmelser om overtredelsesgebyrer i både dyrevelferdsloven og i akvakulturloven. NHO Reiseliv finner ikke dette avgjørende for et forslag som vil omfatte all virksomhet som er underlagt matloven. Erfaringsmessig vil selv meget små avvik fra gitte bestemmelser påføre virksomhetene overtredelsesgebyrer.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening støtter intensjonene om bedre regelverksetterlevelse, men mener at innføring av overtredelsesgebyr bør utsettes. Det er behov for en grundigere utredning før en eventuell innføring av dette virkemidlet i matloven, ikke minst fordi matlovens saklige virkeområde er meget bredt.

Fiskeridirektoratet uttaler at forslaget er for dårlig utredet og kommer med en del konkrete innspill.

4.4.3 Departementets vurdering

Matdepartementene merker seg at flere høringsinstanser har merknader til innføring av overtredelsesgebyr, blant annet stilles det spørsmål om behovet og etterlyses et mer gjennomarbeidet forslag. Matdepartementene velger derfor ikke å fremme forslaget nå. Det behøves mer tid til utredning av saken før forslag kan legges frem for Stortinget.