5 Departementets forslag

Generelt

Departementet foreslår at det innføres en hjemmel i motorferdselloven § 4a for departementet til å gi kommunestyret myndighet til å fastsette snøscooterløyper. Forslaget til lovbestemmelse inneholder de viktigste rammene for slike løyper og for kommunens prosess: Hvor løypene kan legges, hvilke hensyn kommunene skal ta når løypene anlegges og hvilke utrednings- og kartleggingskrav som gjelder.

Bestemmelsen gir også adgang for departementet til å gi nærmere regler om løypene og kommunens saksbehandling. Dette omfatter både nærmere regler om hvilke krav som gjelder for løypene og om prosessen kommunen skal følge når løypene etableres. Lovbestemmelsen fastsetter videre at departementet i forskriften kan gi regler om klage på kommunens vedtak om fastsetting av snøscooterløyper.

Bestemmelsen foreslås tatt inn som nytt annet, tredje og fjerde ledd i motorferdselloven § 4a.

I kapittel 5.1 til 5.5 redegjør departementet nærmere for forslaget.

I kapittel 5.6 redegjør departementet for andre endringer i motorferdselloven. Kapittel 5.7 omhandler reglene om grunneiersamtykke og forslaget om endringer i fjellova for å gi fjellstyrene adgang til å forby eller begrense motorferdsel i statsallmenninger. I kapittel 6 redegjør departementet for forslagets økonomiske og administrative konsekvenser. Merknader til de enkelte bestemmelsene er tatt inn i kapittel 7.

Departementet har utarbeidet et utkast til forskriftsbestemmelse med mer detaljerte regler for løypene og kommunenes saksbehandling. Forskriftsbestemmelsen foreslås tatt inn som ny § 4a i forskrift 15. mai 1988 nr. 356 for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag. Departementet foreslår også enkelte andre endringer i denne forskriften som følge av lovforslaget. Forslaget til endringer i forskrift 15. mai 1988 nr. 356 for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag samt merknader til de enkelte bestemmelsene i forskriftsutkastet § 4a er tatt inn i vedlegg til proposisjonen.

Nærmere om innholdet i forskriftsutkastet

Av pedagogiske hensyn gjentas innholdet i lovbestemmelsen i forskriften. Forskriften fastsetter i tillegg at snøscooterløypene skal fastsettes i eget kart og at kommunestyret skal gi bestemmelser om bruken av løypene, herunder om kjørefart og kjøretider, og at kommunen i bestemmelsene kan fastsette krav om brukerbetaling til dekning av kostnader for drift av løypene. Videre fremgår det av forskriften at kommunen skal sørge for merking av og informasjon om løypene. Motorferdsel i snøscooterløypene vil i henhold til forskriften ikke være tillatt om våren etter 5. mai, tilsvarende det som gjelder for Nord-Troms og Finnmark i dag, jf. forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag § 9. Fylkesmannen vil kunne bestemme at løypene skal være stengt også i andre tidsrom. Fylkesmannen kan også etter søknad gjøre unntak fra forbudet i spesielle tilfeller. Fornøyelseskjøring vil imidlertid som utgangspunkt ikke anses som et spesielt tilfelle, og ønske om forlenging av sesongen for slik kjøring vil derfor ikke gi grunnlag for unntak.

Forskriften fastsetter videre regler for kommunens saksbehandling. De prosessuelle kravene i forvaltningsloven kapittel VII om forskrifter gjelder for kommunens utarbeidelse og vedtakelse av snøscooterløyper. I tillegg inneholder forskriften enkelte særskilte prosessuelle regler som fyller ut forvaltningslovens grunnleggende krav, blant annet at kommunens forslag til snøscooterløyper skal sendes på høring etter reglene som gjelder for høring av kommuneplan. Forskriften oppstiller videre særskilte krav til begrunnelsen for kommunens vedtak og om kunngjøring av vedtaket. Forskriften inneholder også regler om klage. Kommunestyrets vedtak om snøscooterløyper, som etter sin art vil være en forskrift, kan påklages til fylkesmannen av grunneiere og rettighetshavere til eiendommer i løypenes influensområde, organisasjoner hvis interesser blir berørt av snøscooterløypene, nabokommuner og berørte statlige og regionale organer. Det er ikke klagerett dersom en kommune velger ikke å fastsette noen forskrift om snøscooterløyper.

Konsultasjoner med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund

I tråd med kgl. res 1. juli 2005 om konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget har departementet konsultert med Sametinget om lovforslaget. Departementet har også gjennomført konsultasjoner med Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL).

Formålet med konsultasjonene har vært å søke enighet om forslagene som berører samiske interesser.

Konsultasjonene med Sametinget har vært gjennnomført på e-post. Med NRL har det vært avholdt ett konsultasjonsmøte (4. november 2014).

Departementet har gjort endringer og justeringer i proposisjonsteksten for å imøtekomme Sametingets og NRLs syn. Med Sametinget har det vært konsultert om følgende spørsmål:

• Snøscooterløyper i verneområder i Finnmark og Nord-Troms. Sametinget støtter forbudet mot løyper i verneområder, men mener det likevel bør gis anledning til å vurdere dette ved etablering av nye verneområder og ta inn bestemmelser for dette i verneforskriftene. Sametinget påpeker at et forbud vil kunne skape utfordringer i Finnmark hvor man allerede har løyper i verneområder.

• Hvordan kommunen skal gjennomføre dialogen med samiske rettighetsinnehavere (reinbeitedistriktene)

• Sametinget ønsker at departementet gjennomfører en analyse av hvilke konsekvenser lovendringen vil medføre for reindrifta i området sør for Nord-Troms før lovendringen vedtas. Sametinget viser til konsultasjonsavtalens bestemmelser om at det skal gjennomføres utredninger der det er behov for å styrke faktagrunnlaget.

• Overføring av rett til å nekte eller begrense motorferdsel i statsallmenninger fra Statskog SF til fjellstyrene.

Til spørsmålet om løyper i verneområder har departementet i proposisjonsteksten klargjort at forbudet mot å «legge» løyper i verneområder innebærer at det ikke kan etableres nye løyper i et eksisterende verneområde. Bestemmelsen vil ikke være til hinder for at allerede eksisterende løyper i eksisterende verneområder skal kunne forbli i verneområdet. Forbudet er heller ikke til hinder for at man i en prosess om et nytt verneområde etter en konkret vurdering lar allerede eksisterende løyper i området bestå, forutsatt at løypa ble etablert før oppstart av verneprosessen ble kunngjort etter naturmangfoldloven § 42. Departementet har videre klargjort hva som ligger i begrepet «foreslåtte verneområder».

Sametinget aksepterer forslaget dersom det fortsatt er mulig å opprettholde de løypene som er vedtatt og etablert i verneområder og nasjonalparker, samt at eksisterende løyper i foreslåtte verneområder kan beholdes. Dette gjelder bl.a. i våtmarksområdene som er foreslått vernet i Finnmark.

Det andre spørsmålet gjelder dialogen med samiske rettighetshavere i forbindelse med planprosessene. Sametinget har ønske om at dette tas inn forskriften for å unngå misforståelser og for at medvirkningen skal være forpliktende for kommunen, og mener at dette kan bidra til å forhindre at kommunene kommer i skade for å begå saksbehandlingsfeil i forbindelse med planprosessene. Departementet har som alternativ foreslått at det i proposisjonsteksten tas inn en beskrivelse av hva som ligger i begrepet «vesentlig skade eller ulempe for reindriften» og en nærmere beskrivelse av kommunens prosess for å involvere reindriften. Sametinget kan akseptere at dialogforpliktelsene ikke tas inn i forskriften, men at de presiseres i proposisjonsteksten, under forutsetning av at departementet forplikter seg til å utarbeide et rundskriv hvor dialogen med samiske rettighetshavere blir beskrevet, og at Sametinget får rundskrivet til gjennomsyn før det sendes ut. Departementet har overfor Sametinget bekreftet at det vil bli utarbeidet et slikt skriv til kommunene og at Sametinget og NRL vil få skrivet til gjennomsyn før det sendes ut.

Sametinget forutsetter også at sanksjonsmulighetene som ligger i forskriften for motorferdsel i utmark og på islagte vassdrag § 9 opprettholdes, dvs. at fylkesmennene kan stenge løyper dersom dette anses nødvendig for å ivareta reindrifts- og viltinteresser.

Til spørsmålet om utredning har departementet uttrykt forståelse for ønsket om en slik utredning. Departementet har imidlertid vist til at dette ikke har vært mulig å få til innenfor den tidsramme regjeringen, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak nr. 549 (2013–2014), har lagt opp til i saken. Sametinget har akseptert at en utredning ikke gjennomføres før lovvedtak under forutsetning av at det gjennomføres en konsekvensanalyse og i den sammenheng en evaluering av ordningen innen 5 år, og uttaler:

«I Finnmark og i Nord-Troms har det vært regler om snøscooterløyper i en årrekke og disse inngår i dag som en innarbeidet del av arealbruken. Det er derfor sannsynlig at lovendringen ikke vil få store konsekvenser i dette området. Lenger sør i det tradisjonelle samiske området har det med dagens motorferdselslov ikke vært gitt anledning for kommunene å etablere snøscooterløyper. Omfanget av snøscooterløyper kan bli stort og det kan føre til vesentlige negative konsekvensene for samiske interesser, og da særlig for reindrifta. Det er ikke foretatt en kartlegging av hvilket omfang av løyper lovendringen vil medføre og det er ikke foretatt en analyse av konsekvensene dette vil kunne få for reindrifta. Reindrifta, særlig i det sørsamiske området, er sårbar. I disse områdene er det allerede en omfattende utbygging og dermed nedbygging av reindriftas beitearealer som følge av etablering av infrastruktur som veier, kraftanlegg, hytteområder, osv. Det er grunn til å anta at denne lovendringen vil kunne øke presset på reinbeitearealene ytterligere.

Sametinget mener derfor at departementet innen 5 år må gjennomføre en analyse av hvilke konsekvenser lovendringen vil medføre for reindrifta i området sør for Nord-Troms, og at det i samband med analysen også må foretas en evaluering av ordningen.»

Når det gjelder spørsmålet om samtykke til motorferdsel i statsallmenninger mener Sametinget følgende:

«Sametinget ønsker ikke at regjeringen gjør endringer i hvem som skal samtykke til motorferdsel i statsallmenninger nå, men at spørsmålet tas opp i arbeidet med oppfølgingen av samerettsutvalget 2 og at Sametinget konsulteres om spørsmålet i den anledning. Sametinget er generelt opptatt av at det ikke gjøres inngrep i underliggende eier- og bruksrettigheter som enda ikke er kartlagt og identifisert.»

Med NRL har det vært konsultert om to spørsmål:

• Samtykke fra reindrifta. NRL mener det må kreves samtykke til snøscooterløyper fra reindrifta på lik linje med grunneier.

• Overføring av rett til å nekte eller begrense motorferdsel i statsallmenninger fra Statskog SF til fjellstyrene.

Departementet har forståelse for reindriftas ønske om nektingsrett på linje med grunneier, men viser til at det totalt foregår reindrift i nærmere 140 av landets kommuner, på et areal som brutto utgjør om lag 40 % av landarealet i Norge eller ca. 140.000 km². Fra og med Finnmark til og med Sør-Trøndelag utgjør bruttoandelen rundt 80 % av landarealet. Statsallmenning omfatter til sammenligning 27.000 km². Departementet mener at en nektingsrett for reindrifta vanskelig lar seg forene med regjeringens ønske om økt kommunalt selvstyre på motorferdselfeltet, jf. uttalelsen i regjeringsplattformen om at regjeringen vil la kommunene forvalte motorisert ferdsel i utmark. Departementet fastholder derfor at hensynet til reindrift ivaretas gjennom et forbud mot snøscooterløyper som er til vesentlig skade eller ulempe for reindrift. Departementet forutsetter at kommunene følger føringene om tidlig involvering av reindriftsinteressene, og legger til grunn at kommunene klarer å ivareta hensynet til reindrift.

NRL uttaler:

«NRL mener forslaget om at løypene ikke skal være til «vesentlig skade eller ulempe for reindriften» kun lar seg forsvare dersom vesentlighetsvurderingen tilligger reindriften og ikke kommunene. NRL mener det må kreves samtykke fra reindrifta på lik linje med grunneier. NRL mener retten til samtykke er en premiss som er lagt til grunn i de folkerettslige instrumenter som Norge har gitt sin tilslutning til. Spørsmålet vil derfor ikke være om hvorvidt reindriften som bruksrettshaver har rett til å avgi samtykke, men på hvilken måte dette skal skje på i praksis. NRL mener videre at reindriften skal ha mulighet til å løpende stenge løyper i de tidsrom løypene kan være til ulempe for reindrift, tilsvarende den myndighet fylkesmannen har hatt til å stenge løyper i Finnmark og Nord-Troms. NRL viser her til at reindriften benytter store områder, og at bruken innenfor de ulike årstidsbeiter kan variere fra år til år. NRL viser til at kartgrunnlaget som viser reindriftens områder av samme grunn ikke nødvendigvis avspeiler reindriftens behov, og at det derfor også er nødvendig at reindriften gis økt myndighet sammenlignet med lovforslaget.

Dersom lovforslaget utformes slik at det ikke blir krav om samtykke fra reindrifta, mener NRL det må gis helt klare nasjonale føringer for løypene, for eksempel at løypene ikke skal legges i vinter- og vårbeiter.»

Når det gjelder spørsmålet om samtykke til motorferdsel i statsallmenninger mener NRL følgende:

«NRL ønsker ikke at det gjøres endringer i fjelloven om samtykke til motorferdsel i statsallmenninger nå. NRL mener spørsmålet bør behandles som ledd i oppfølgingen av samerettsutvalget 2. NRL viser videre til at reindriftsinteressene ikke er representert i alle fjellstyrer hvor det er reindrift. Dersom fjellstyrene gis myndighet til å samtykke til snøscooterløyper må slikt samtykke kunne påklages til Landbruksdirektoratet.»

5.1 Hjemmel for å fastsette løyper for fornøyelseskjøring

5.1.1 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsutkastet et nytt annet ledd i motorferdselloven § 4a om at departementet kan gi adgang for kommunene til å etablere løyper for kjøring med snøscooter på vinterføre. Bestemmelsen fastslo også at departementet kunne gi nærmere regler om kommunens bruk av myndigheten. Departementet foreslo videre et nytt tredje ledd i motorferdselloven § 4a som fastslo at slike løyper skulle angis i arealplan eller reguleringsplan. Bestemmelsen inneholdt videre regler om hvor slike løypene kan legges, hvilke hensyn kommunene skal ta for å sikre tilstrekkelig ivaretakelse av blant annet friluftsliv og naturmangfold, utredninger kommunen skal foreta mv.

5.1.2 Høringsinstansens syn

Når det gjelder høringsinstansenes syn på det overordnete spørsmålet om det skal åpnes for adgang til å etablere løyper for fornøyelseskjøring eller ikke, vises det til kapittel 4.

Eid kommune mener lovforslaget må utvides til å omfatte løyper for catskiing (snørekjøring etter tråkkemaskin). Enkelte høringsinstanser mener det bør være anledning til å kjøre med ATV påmontert belter i løypene.

Flere høringsinstanser har uttalt at lovhjemmelen bør gjelde adgang til å tillate løyper, ikke etablere løyper slik det var foreslått i høringen, idet det ikke alltid vil være kommunen som vil stå for den faktiske, fysiske etableringen av løypene

Landbruksdirektoratet oppfatter begrepet «vinterføre» noe upresist og ber om at det byttes med snødekt mark/utmark.

Mange høringsinstanser har påpekt at saksbehandlingsreglene fremstår som kompliserte og at forholdet mellom motorferdselloven og plan- og bygningsloven har vært uklart. Miljødirektoratet viser til at det i høringsbrevet er presisert at det formelle hjemmelsgrunnlaget for kommunenes saksbehandling og vedtak om snøscooterløyper er motorferdselregelverket, ikke plan- og bygningsloven, men at terminologien i regelverket har gjort at mange kommuner har tolket dette annerledes. For å skape ryddighet i saksbehandlingen, og unngå konflikter mellom to lover, foreslår Snøscooterimportørenes forening (SIF) å bruke plan- og bygningslovens saksbehandlingsregler helt ut. SIF mener den lovtekniske løsningen som er foreslått er svært uheldig og skaper en rekke komplikasjoner. Primært foreslår SIF en endring i motorferdselloven § 3 slik at motorferdsel i utmark kan skje uavhengig av forbudet i motorferdselloven dersom slik ferdsel er tillatt etter annen lov. Samtidig foreslår SIF at adgangen begrenses til å gjelde løyper som vedtas i arealplan etter plan- og bygningsloven og at de nasjonale retningslinjene for slike løyper tas inn i § 3, og at det gjøres endringer i plan- og bygningsloven som en tilpasning til dette. Alternativt foreslår SIF en løsning der hjemmelen fremgår av motorferdselloven som foreslått i høringsutkastet, men at løypene helt ut skal planlegges etter plan- og bygningslovens regler og at det ikke gjøres unntak og særregler fra plan- og bygningsloven slik det var foreslått i høringsutkastet. Videre foreslår SIF at plan- og bygningsloven § 11-7 nr. 2 får et tillegg om snøscooterløyper som tillatt arealformål. Justis- og beredskapsdepartementet ber om at forslagene fra SIF blir vurdert opp mot Stortingets anmodningsvedtak nr. 549 (2013–2014).

5.1.3 Departementets vurdering

Når det gjelder spørsmålet om det skal åpnes for adgang til å etablere løyper for fornøyelseskjøring eller ikke, vises til departementets merknader i kapittel 4 foran.

Forslaget gir hjemmel for å etablere løyper for fornøyelseskjøring med snøscooter (beltemotorsykler). Bestemmelsen hjemler ikke fornøyelseskjøring med andre motorkjøretøy, som ATV med påsatte belter eller snørekjøring etter tråkkemaskiner (catskiing). Catskiing har et noe annet formål enn snøscooter og vil innebære motorferdsel i områder der snøscoterløyper er uaktuelt, for eksempel i bratte fjellsider på Vestlandet og i Nord-Norge. Catskiing var ikke omfattet av høringen. Departementet vil sende på høring et eget forslag om catskiing.

Etter høringsforslaget var det kommunen som kunne gis myndighet til å fastsette snøscooterløyper. I tråd med de øvrige bestemmelsene i motorferdselloven mener departementet at myndigheten bør tilligge kommunestyret, og har presisert dette i bestemmelsen. Dette betyr at oppgaven kan delegeres til annet folkevalgt organ, for eksempel formannskapet eller hovedutvalg for miljø, men ikke til kommuneadministrasjonen.

Departementet er enig med høringsinstansene i at ordet etablere løyper kan fremstå noe misvisende. Departementet mener det riktige vil være at loven gir hjemmel for å fastsette løyper, og foreslår å endre lovforslaget i tråd med dette.

Når det gjelder bruken av ordet vinterføre som Landbruksdirektoratet mener er upresist, vil departementet vise til at dette begrepet allerede er brukt flere steder i forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag. Departementet foreslår at begrepet beholdes.

Departementet er enig med høringsinstansene i at en omfattende henvisning til plan- og bygningslovens saksbehandlingsregler slik høringsforslaget la opp til – dette gjaldt spesielt utkastet til forskriftsbestemmelser – blir uryddig og uklart og ser at dette har skapt usikkerhet særlig i kommunene og hos fylkesmennene. Departementet har derfor funnet det nødvendig å gjøre enkelte endringer for å forenkle regelverket og klargjøre hvilke regler som gjelder for kommunenes saksbehandling.

Adgangen til bruk av motoriserte fremkomstmidler i utmark reguleres av motorferdselloven. Departementet mener det er prinsipielt viktig å holde fast ved at eventuelle unntak fra lovens grunnleggende utgangspunkt om at motorferdsel i utmark er forbudt, skal fremgå av motorferdselloven eller bestemmelser gitt i medhold av motorferdselloven. Dette sikrer en helhetlig vurdering av hva slags motorisert ferdsel som bør tillates i utmark og en overordnet kontroll med omfanget av slik ferdsel, jf. også motorferdsellovens formålsbestemmelse om «ut fra et samfunnsmessig helhetssyn å regulere motorferdselen». En løsning der motorferdsellovens regulering av motorferdsel i utmark blir sekundær i forhold til andre lovers regulering av dette, vil uthule lovens formål og dessuten gjøre det vanskelig å holde oversikt over hva slags motorisert ferdsel i utmark som er tillatt.

Departementet mener videre det vil være regelteknisk uheldig om det legges opp til et system hvor plan- og bygningsloven blir brukt til å fastsette løyper som er forbudt etter annet lovverk.

Departementet har vurdert Snøscooterimportørenes forenings alternative forslag om å la plan- og bygningsloven gjelde fullt ut for planleggingen av løypene, uten at det gis særregler eller gjøres unntak.

Etter departementets vurdering vil en slik løsning være unødig tid- og ressurskrevende for kommunene og skape en utfordrende koordinering mellom to regelverk, all den tid hjemmelen ligger i motorferdselloven. Videre vil et slikt system skape utfordringer når det gjelder regler om blant annet grunneiersamtykke, klagerett og ekspropriasjon.

Departementet viser til at Stortinget i anmodningsvedtak nr. 549 19. juni (2013–2014) har bedt regjeringen om «snarest mulig legge fram forslag til endring av lov om motorferdsel i utmark og vassdrag som sikrer lokal forvaltning innenfor tydelige, nasjonale retningslinjer inntatt i loven.» Departementet viser videre til Innst. 309 S (2013–2014) hvor komiteen understreker at grunneiere må gis mulighet til å reservere seg mot unødvendig kjøring over egen eiendom. Departementet legger til grunn at regulering kun etter plan- og bygningsloven blant annet vil kunne uthule grunneiers reservasjonsrett, ved at kommunen etter plan- og bygningsloven vil kunne vedta plan om snøscooterløype til tross for manglende samtykke fra grunneier og at kommunen vil kunne ekspropriere rett til snøscooterløype på grunnlag av reguleringsplan. I så måte vil forslaget kunne få konsekvenser som ikke er i tråd med intensjonene.

Departementet har derfor foreslått endringer som tydeliggjør at det er motorferdselloven som er hjemmelsgrunnlaget for vedtak om snøscooterløyper. Departementet foreslår videre at regelverket forenkles ved at saksbehandlingsreglene som kommunen skal følge fremgår av motorferdselregelverket, i all hovedsak i forskriftsbestemmelsen som departementet foreslår at inntas i forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag. Departementet har tydeliggjort at kommunen skal treffe et vedtak etter motorferdselloven, ikke et planvedtak etter plan- og bygningsloven. Kommunens saksbehandling skal i utgangspunktet følge de alminnelige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel VII om forskrifter. Fordi snøscooterløyper innebærer arealdisponering som berører et bredt spekter av til dels motstridende interesser, foreslår departementet imidlertid at plan- og bygningslovens bestemmelser om høring i § 11-14 og kunngjøring i § 12-12 fjerde og femte ledd gis tilsvarende anvendelse for kommunens saksbehandling. Disse bestemmelsene utfyller de prosessuelle kravene i forvaltningsloven kapittel VII. Slik sikrer man at de berørte interessene i så stor grad som mulig kommer til orde og blir hørt, og at prosessene følger et spor aktørene er kjent med.

Kommunen skal iht. departementets forslag treffe et vedtak i form av en lokal forskrift som består av et kart der løypene skal vises samt bestemmelser om bruk av løypene. Hovedregelen etter forvaltningsloven er at det ikke er klagerett på forskrifter. Departementet foreslår imidlertid en særskilt klageregel på kommunens vedtak der blant annet offentlige myndigheter og organisasjoner gis klagerett. Bestemmelsen om klagerett for offentlig myndighet avløser forslaget i høringen om innsigelser. Departementet mener at et innsigelsessystem etter plan- og bygningslovens system med hjemmel i motorferdselloven slik det var foreslått i høringen blir unødig komplisert for denne type saker og foreslår at dette utgår. Berørte statlige og regionale organer vil som utgangspunkt kunne klage der de samme forhold kunne gitt grunnlag for innsigelse, det vil si når det gjelder spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Støy og andre negative virkninger for lokalt friluftsliv kan være grunnlag for klage.

For å gi de klageberettigete og klageinstansen mulighet til å vurdere om kommunen har foretatt de vurderinger som den plikter etter bestemmelsen, stiller forskriften krav til innholdet i kommunens vedtak. Med en slik klageordning sikres det etter departementets syn at viktige allmenne interesser ivaretas.

For at snøscooterløypene skal være synlige og bli tatt hensyn til i den øvrige kommunale arealplanleggingen, foreslår departementet at kommunene skal tegne inn løypene i kartet til kommuneplanens arealdel. Denne inntegningen vil være til informasjon for øvrig arealplanlegging, og den vil ikke ha selvstendig rettslig virkning. Kommunen bør gjøre dette så raskt som mulig, og senest ved første kommuneplanrullering.

Utkast til forskriftsbestemmelser med merknader er inntatt i vedlegget til proposisjonen.

5.2 Områder der snøscooterløyper skal være forbudt

5.2.1 Høringsforslaget

Lovforslaget slik det fremsto i høringsbrevet fastslo at snøscooterløyper ikke skulle legges i «verneområder, foreslåtte verneområder eller nasjonale villreinområder».

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Verneområder

Det er blant høringsinstansene, inkludert de som støtter innføring av adgang til å etablere løyper for fornøyelseskjøring, gjennomgående bred aksept for at snøscooterløyper ikke skal legges i verneområder. Enkelte høringsinstanser, herunder Snøscooterklubbenes fellesråd og Utmarkskommunenes sammenslutning mener imidlertid at det bør være adgang til å regulere motorferdselen også innenfor verneområdet i den utstrekning verneforskriften åpner for slik ferdsel. Sametinget støtter forbudet mot løyper i verneområder, men mener det likevel bør gis anledning til å vurdere dette ved etablering av verneområder og ta inn bestemmelser for dette i verneforskriftene. Sametinget påpeker at et forbud vil kunne skape utfordringer i Finnmark hvor man allerede har løyper i verneområder.

Foreslåtte verneområder

En del høringsinstanser stiller spørsmål ved hva som menes med foreslåtte verneområder, og er kritiske til forbudet mot løyper i slike områder. For eksempel mener Norges Bondelag at scooterløyper ikke er irreversible inngrep, og at forslag om å etablere et verneområde ikke bør kunne stanse et velbegrunnet trasevalg for scooterløype.

Villrein

En rekke høringsinstanser uttaler seg om vilkår knyttet til villrein. De fleste høringspartene støtter eller har ikke merknader til forslaget om å forby løypetraseer innenfor de nasjonale villreinområdene. Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Hol fjellstyre, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Miljødirektoratet, og Villreinrådet i Norge mener at forbudet også bør gjelde villreinområdene som ikke er utpekt som nasjonale villreinområder. Fylkesmannen i Telemark viser til at det også utenfor de definerte grensene av «nasjonale villreinområder» jf. de regionale planene, ligger viktige leveområder for villreinen. For eksempel gjelder dette for Heiplanområdet i «hensynssone villrein» som er viktige randområder som i stor grad har samme retningslinjer som nasjonalt villreinområde. Fylkesmannen mener at også disse områdene bør innlemmes i forbudet. Utmarkskommunenes sammenslutning (USS), som flere av kommunene har gitt sin støtte til i sine uttalelser, mener på sin side at det ikke må være forbud i buffer-/randområdene til de nasjonale villreinområdene.

Andre områder

Norges Naturvernforbund mener forbudet mot snøscooterløyper også må omfatte rødlistede naturtyper, naturtyper kartlagt som a- og b- områder og andre levesteder for truede arter. Naturvernforbundet påpeker at det er spesielt viktig at hekke- og yngleområder for rovfugl og rovdyr skjermes.

Flere høringsinstanser, herunder Helsedirektoratet, Den Norske Turistforening, Norsk Friluftsliv, Norges Naturvernforbund og fylkesmennene i hhv. Oppland og Sør-Trøndelag mener at det for å unngå interessekonflikter mellom ulike brukergrupper bør være forbudt å etablere løyper for fornøyelseskjøring i viktige friluftsområder, for eksempel store, sammenhengende vinterfriluftsområder eller områder som iht. verdsettingssystemet i Miljødirektoratets håndbok M98–2013 er kategorisert som viktige eller svært viktige friluftsområder. Naturvernforbundet mener Oslomarka og andre marker må skjermes for snøscooterløyper for fornøyelseskjøring. Norges idrettsforbund (NIF) anbefaler at løypene konsekvent legges langs bilveier i allerede eksisterende støysoner, idet det vil åpne for at fornøyelseskjøring kan skje uten vesentlige sjenanse for friluftslivet eller befolkingen for øvrig. NIF foreslår videre at fylkeskommunene bør gis overordnet ansvar for å koordinere anleggsetablering og trasevalg.

Fylkesmannen i Oppland mener det bør gjelde et absolutt forbud mot å legge løyper i skredutsatt eller bratt terreng, og at det ikke er nok slik departementet foreslår at vurdering av mulig skredfare inngår som del av kommunens plikt til å ta hensyn til sikkerheten for de som kjører og andre.

5.2.3 Departementets vurderinger

Verneområder

Forbud mot motorisert ferdsel er en viktig og sentral restriksjon i alle verneområder i Norge. Snøscooterløyper i verneområder vil i de fleste områdene innebære et vesentlig brudd på forutsetningen for og formålet med vernet, og departementet står fast ved det ikke skal legges løyper i slike områder.

Forbudet mot å «legge» løyper i verneområder innebærer at det ikke kan etableres nye løyper i et eksisterende verneområde. Bestemmelsen vil ikke være til hinder for at allerede eksisterende løyper i verneområder skal kunne forbli i verneområdet. På bakgrunn av den helt spesielle historikken i Nord-Troms og Finnmark har det under opprettelsen av enkelte verneområder her blitt fremforhandlet løsninger som innebærer at noen løyper har fått bestå innenfor verneområdet – som for eksempel løypene i Varangerhalvøya nasjonalpark i Finnmark. For hver løype er det gjort unntak fra motorferdselforbudet gjennom egne bestemmelser inntatt i verneforskriften. Departementet mener slike løyper vil kunne videreføres, slik de fremgår av verneforskriftene, innenfor det foreslåtte regelverket.

Forbudet mot å legge løyper i verneområder er heller ikke til hinder for at man i en prosess om et nytt verneområde etter en konkret vurdering lar allerede eksisterende løyper i området bestå, forutsatt at løypa ble etablert før oppstart av verneprosessen ble kunngjort etter naturmangfoldloven § 42. Dette må avgjøres konkret i den enkelte verneprosess.

Med verneområder siktes først og fremst til områder som er vernet etter naturmangfoldloven. Forbudet vil imidlertid også omfatte områder som er fredet etter kulturminneloven §§ 19 og 20. Snøscooterløyper vil videre være forbudt i Oslomarka, det vil si området som omfattes av lov om naturområder i Oslo og nærliggende områder (markaloven), jf. markaloven § 10 som forbyr all motorferdsel i Markas utmark med mindre noe annet fremgår av markaloven eller forskrifter til markaloven.

Foreslåtte verneområder

Departementets inntrykk er at høringsinstansenes skepsis til forslaget i stor grad skyldes usikkerhet om hva departementet siktet til med begrepet «foreslåtte verneområder», idet dette ikke var nærmere forklart i høringsbrevet.

Departementet foreslår at forbudet mot løyper i foreslåtte verneområder opprettholdes slik det var foreslått i høringen. Med foreslåtte verneområder sikter departementet til områder der det foreligger et formalisert forslag om vern, altså områder der forslag om vern er kunngjort etter naturmangfoldloven § 42. Forbudet mot anleggelse av løype i foreslåtte verneområder vil løpe frem til vernet eventuelt er vedtatt, eller frem til virkning av kunngjøring er utløpt etter naturmangfoldloven § 44 femte ledd. Dette innebærer at det i foreslåtte verneområder vil kunne gjelde forbud mot anleggelse av løyper i maksimalt seks år, dersom vernevedtak ikke fastsettes innen utløpet av denne perioden.

Villrein

Vi har i alt 23 villreinområder i Norge, og i høringsforslaget er det foreslått forbud mot å legge løyper i de ti områdene som er utpekt som nasjonale villreinområder.

Villreinen i Norge utgjør den siste resten av den europeiske villreinstammen. Villrein er dermed en nasjonal ansvarsart og Norge har et internasjonalt ansvar for å ta vare på villreinen og dens leveområder. Den største utfordringen i villreinforvaltningen er å sikre at villreinbestandene får beholde leveområder av tilstrekkelig størrelse og næringstilgang, og med liten grad av forstyrrelser.

Snøscooterens gode fremkommelighet og høye fart om vinteren gir brukeren en sterkt utvidet aksjonsradius. Dette fører til at mennesker kommer lengre inn i villreinens leveområder og gjør områder som i utgangspunktet er lite tilgjengelig lettere tilgjengelig. Villreinen er en nomadisk art som bruker store arealer. Alle typer inngrep og aktiviteter som hindrer eller påvirker denne arealbruken kan ha betydning for villreinen.

På samme måte som andre arter som lever i ekstreme fjellmiljø (moskus etc), samler villreinen opp næring/fettreserver om sommeren som den kan tære på gjennom den lange vinteren. Sommeren i høyfjellet er kort, men næringstilgangen er ofte god. Vinteren derimot er lang og tilgangen på beite er ofte begrenset og varierer med mengden snø og isingsforhold i fjellet. Tilgang på gode barmarksbeiter er derfor avgjørende for dyr som skal bygge opp fettreserver til vinteren, spesielt for små dyr, som årskalver, og for simler som bærer kalv. Forstyrrelser om vinteren gjør at villreinen bruker mer energi for å flykte, og får redusert beitetid på de ofte vanskelig tilgjengelige beiteressursene. Simler som ikke har nok fettreserver når våren kommer føder lette kalver, utsetter fødselstidspunktet eller mister kalven før fødsel. Små dyr med lite fettreserver kan i verste fall dø av underernæring/sult i de periodene med minst tilgang på føde i løpet av vinteren.

Villreinens tilpasninger medfører at alle forstyrrelser som bidrar til å redusere mattilgangen eller som øker energiforbruket, kan ha store negative konsekvenser. Forstyrrelseseffekten varierer fra område til område og fra årstid til årstid. Generelt kan vi si at forstyrrelser på vinteren har større negative konsekvenser enn på sommeren og at ferdsel i viktige funksjonsområder som kalvingsområder, vinterbeiteområder og trekkveier er spesielt uheldig.

Departementet mener det er et viktig mål å bevare og tilrettelegge for en best mulig forvaltning i de 23 villreinområdene.

Nasjonale villreinområder

De nasjonale villreinområdene er valgt ut fra en helhetsvurdering av områdenes størrelse, kvalitet og betydning som villreinområde, samt ut fra behovet for overordnet forvaltning på tvers av administrative grenser. Det er utarbeidet, eller skal utarbeides, regionale planer hvor alle de nasjonale villreinområdene inngår. Det er for alle områdene gjort et betydelig arbeid med å dokumentere villreinens leve- og bruksområder og det er gjort regionale avveininger av hvilke områder som skal ha beskyttelse som nasjonale villreinområder og hvilke som skal avsettes til andre formål som for eksempel randområder/buffersoner/henssynssone villrein eller utviklingssone/by- og bygdesone.

Departementet mener på denne bakgrunn at hensynet til fornøyelseskjøring med snøscooter bør vike av hensyn til villreinen i nasjonale villreinområder. Det betyr at det ikke skal kunne tillates fornøyelseskjøring i de nasjonale villreinområdene. Dette er i samsvar med forslaget som ble sendt på høring og som de fleste høringsinstansene enten har sluttet seg til eller ikke har merknader til.

Randområder

Når det gjelder arealene som inngår i randområder/buffersoner/henssynssone villrein i de regionale planene er dette områder hvor det er åpnet for noe mer aktivitet og mulighet for utvikling – basert på konkrete vurderinger av de ulike hensynene og gjeldende retningslinjer fastsatt i planen. Generelt for retningslinjene i disse områdene er at hensynet til villreinen er tillagt stor vekt. Det er dermed lagt opp til et litt større lokalt og regionalt handlingsrom i disse områdene og departementet mener derfor kommunene bør gis myndighet til å vurdere om det kan etableres scooterløyper i disse områdene. Departementet understreker at det også kan være viktige funksjonsområder for villrein i de nevnte sonene og forutsetter at de regionale planene og hensynet til villreinen tillegges stor vekt i kommunenes myndighetsutøving.

Øvrige villreinområder

Også i villreinområder som ikke har status som nasjonale villreinområder og som ikke inngår i noen av de regionale planene må villreininteressene tillegges stor vekt i kommunenes saksbehandling. Det er grunn til å anta at villreinen i enkelte av disse, ofte mindre, geografiske områdene er mer sårbare for inngrep og forstyrrelse enn i de nasjonale. En viktig forskjell på Nasjonale og øvrige villreinområder er at arealbruken ikke er fastsatt i en overordnet plan i de øvrige områdene. Departementet mener derfor at disse vurderingene må gjøres lokalt/regionalt, enten i valg av den enkelte traseen eller områdevis – og at et generelt forbud vil være unødvendig begrensende og lite hensiktsmessig. Departementet understreker at det også her kan være viktige funksjonsområder for villrein, og forutsetter at villreininteressene tillegges stor vekt i vurderingene av mulig etablering av scooterløyper i disse områdene.

Andre områder

Snøscooterløyper vil kunne være ødeleggende for eksempel for hekkende rovfugl, ynglende rovvilt eller spesielt sårbar natur. Slik lovforslaget lyder har kommunen plikt til å utrede virkningene løypene vil ha for naturmangfold og til å ta hensyn til naturmangfoldet når løypene legges. Hensynsplikten må anses brutt dersom kommunen legger løyper med tilhørende rasting for nære hekkeplasser, hi, spillplasser el.l. slik at det er fare for at hekking mv oppgis, eller gjennom særlig sårbare eller truede botaniske forekomster der skader på vegetasjon eller markdekke kan oppstå ved lite snødekke. Departementet mener at det på denne bakgrunn ikke er nødvendig å formulere absolutte forbud mot løyper i områder som er særlig viktige for enkelte fugle- og dyrearter og annet naturmangfold i lov- eller forskriftsteksten.

Etter departementets syn er det særlig friluftslivet som risikerer å bli skadelidende ved etablering av snøscooterløyper og ikke minst som følge av eventuell ulovlig kjøring med utspring i løypene. Kommunen skal i henhold til lovforslaget utrede virkningen løypene vil ha for friluftsliv og naturmangfold i influensområdet, samt kartlegge og verdsette friluftslivsområdene der løypene planlegges og vurdere betydningen av disse områdene opp mot øvrige friluftslivsområder i kommunen. Departementet foreslår i tillegg at det presiseres i lovteksten at kommunen ved fastsetting av løpene skal ta særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftsliv. Dette betyr at kommunen må tillegge hensynet til friluftslivet spesielt stor vekt. Se for øvrig kapittel 5.5.3.

Når det gjelder skredutsatte områder og bratt terreng viser departementet til at det i forskriften foreslås inntatt en plikt for kommunene til å ta hensyn til sikkerheten for de som kjører og andre. Dette kravet omfatter også en plikt for kommunen til å vurdere mulig skredfare i løypetraseene. Departementet mener sikkerhetsaspektet er tilstrekkelig ivaretatt gjennom dette og at det ikke er nødvendig å lov- eller forskriftsfastsette et eksplisitt forbud mot løyper i skredutsatte områder eller bratt terreng.

5.3 Hensynet til reindrift

5.3.1 Høringsforslaget

Etter høringsforslaget er det et vilkår at snøscooterløypene ikke skal være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften.

5.3.2 Høringsinstansens syn

Flere høringsinstanser etterlyser nærmere retningslinjer for forståelsen av vilkåret om at snøscooterløypene ikke skal være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften.

Landbruksdirektoratet mener ytterligere arealinngrep og forstyrrelse i form av snøscooterløyper kan bidra til en samlet negativ innvirkning på reindriftsnæringen, spesielt i de områdene der det i dag ikke er tillatt med fornøyelseskjøring. Landbruksdirektoratet mener ordet «vesentlig» skal strykes slik at det skal være et krav om at løyper ikke skal være til skade for reindrift.

Sametinget savner retningslinjer for hvordan kommunene skal gjennomføre dialogen med samiske rettighetshavere, herunder reinbeitedistriktene, ved etablering av snøscooterløyper. Sametinget ønsker at departementet foretar en nærmere utdyping om hvordan dialogen med samiske rettighetshavere skal gjennomføres.

Sametinget er bekymret for hva lovendringen vil medføre i områdene sør for Nord-Troms, der snøscooterløyper for fornøyelseskjøring hittil ikke har vært tillatt. Sametinget viser til interessen for å delta i den avviklede forsøksordningen med snøscooterløyper og mener det er grunn til å frykte at omfanget av snøscooterløyper kan bli stort og at de negative konsekvensene for samiske interesser kan bli omfattende. Sametinget ønsker at departementet gjennomfører en analyse av hvilke konsekvenser lovendringen vil medføre for reindrifta i området sør for Nord-Troms, og at en slik konsekvensanalyse må gjennomføres før lovendringen vedtas.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) er svært kritiske til forslaget om å åpne for løyper for fornøyelseskjøring. NRL mener det er en åpenbar skjevhet og diskriminering i dagens lov ved at reindriften ikke har nektingsrett på lik linje med grunneier. NRL ber om at det kreves at samtykke må innhentes fra berørt reinbeitedistrikt før det kan treffes vedtak om snøscooterløype. NRL krever videre at reindriftsnæringen må komme tidlig inn i planleggingsfasen ved eventuell etablering av snøscooterløyper. NRL peker på at erfaringer har vist at mange kommuner unnlater å sende saker på høring til reindriften. NRL mener også at muligheten til å stenge løyper i en periode av hensyn til reindriftsnæringen bør styrkes og at motorferdsel ikke må tillates i tidsrommet fra og med 25. april til og med 30. juni.

5.3.3 Departementets vurderinger

Grunnloven § 108 og internasjonale regler forplikter både kommunale, regionale og statlige myndigheter til å gjøre hensynet til samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv til gjenstand for særskilt behandling og vurdering i samfunnsplanleggingen generelt. Dette gjelder i samtlige kommuner og regioner hvor det utøves samisk reindrift.

Når det gjelder iverksetting av tiltak innenfor reinbeiteområdene må disse være basert på forsvarlige utredninger av virkningene for reindriften, og ta tilstrekkelig hensyn til næringens behov for arealer.

Reinen er fysiologisk og atferdsmessig tilpasset sitt naturmiljø, både gjennom rask vekst gjennom en kort og intens sommersesong, og ved redusert aktivitetsnivå og energitap gjennom vinteren. Reindriftsutøverne nytter reinens tilpasninger gjennom sesongvise flyttinger av reinflokkene mellom ulike beiteområder. Reinens naturlige forflytting og den tradisjonelle driftsformen er selve bærebjelken for en optimal produksjon i disse områdene, og grunnlaget for reindriftskulturen slik vi kjenner den i dag. Reindriftens driftsform gjør næringen svært arealavhengig. Dette har sin bakgrunn i marginale beiteområder og reinens behov for ulike sesongbeiter og flyttveier mellom dem.

Lovforslagets bestemmelse om at snøscooterløypene ikke skal være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften, innebærer at konsekvensene for reindriften skal vurderes ved planlegging av nye løyper. Generelt vil løyper som vil virke inn på reindriftens særverdiområder og minimumsområder anses for å være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften. Med særverdiområder menes flyttlei, brunstland, kalvingsland, sentrale luftingsområder, samt områder i og ved anlegg til merking, skilling og slakting. Minimumsbeiter er det årstidsbeitet som begrenser distriktets reintall. Kommunene skal spesielt ta hensyn til viktige vinterbeiteområder for reindrift ved etablering av løyper. Gjennom fleksibilitet vil det kunne være mulig å finne løsninger som er akseptable for begge parter, for eksempel ved at løyper stenges i perioder området er brukt av rein, eventuelt kombinert med alternative traseer for denne perioden.

Kunnskapen om reindriften og dens bruk av områdene kan være begrenset i kommunene. Samtidig er vurderingskriteriene knyttet til reindriftsinteressene vidtrekkende. Kommunene må derfor kontakte fylkesmannen så tidlig som mulig for å få en vurdering av hvilke reindriftsinteresser som blir berørt, og om løypene kan komme i konflikt med reindriften. Dersom det er reindriftsinteresser i det aktuelle området, må kommunen også ta kontakt med og etablere en dialog med det berørte reinbeitedistriktet tidlig i planleggingsarbeidet for å sikre seg utfyllende informasjon om reindriftsinteressene i de aktuelle arealene. Slik kunnskap må innhentes før det gås videre i planarbeidet, og før forslag om konkrete løyper sendes på høring. Gjennom å etablere en tidlig og god dialog vil unødige konflikter med reindriftsinteressene unngås.

Departementet foreslår for øvrig at snøscooterløyper skal være stengt om våren etter 5. mai og at fylkesmannen vil ha mulighet til å stenge løypene i andre tidsrom når det anses nødvendig for å ivareta bl.a. reindriftsinteresser. Dette følger av departementets forlag til forskriftsendringer inntatt i vedlegg I.

5.4 Terrenginngrep

5.4.1 Høringsforslaget

I henhold til høringsutkastet skal løypene ikke kreve terrenginngrep.

5.4.2 Høringsinstansenes syn

Snøscooterklubbenes fellesråd påpeker at enkle terrenginngrep av sikkerhetshensyn må kunne tillates. Dette kan for eksempel innebære enkel planering inn mot steder hvor snøscooterløyper skal krysse annen vei, samt enkle bruer over bekker og elver der grunneier tillater dette. Også Hattfjelldal kommune og Grane kommune påpeker at sikkerhet i løypene bør være førsteprioritet slik at sikring av løypene ved kryssing av bekker bør tillates. Fylkesmannen i Finnmark uttaler at de i Finnmark ser en økende tendens til terrenginngrep for utbedring av snøscooterløyper og barmarksløyper, og at det derfor er viktig med tydelige rammer for hva som regnes som terrenginngrep. Både Fylkesmannen i Finnmark og Statskog SF mener det må avklares om etablering av bruer og lignende er å anse som terrenginngrep som kan tillates eller ikke.

5.4.3 Departementets vurderinger

Etter departementets syn er det vesentlig for ivaretakelsen av hensynet til friluftsliv og naturmangfold, herunder landskap, at snøscooterløypene ikke utgjør synlige permanente spor i barmarkssesongen. Hva som regnes som terrenginngrep må vurderes i lys av dette. Som terrenginngrep regnes blant annet planering og opparbeiding av terreng i barmarkssesongen, herunder fjerning av store steiner. Rydding av traseer i form av kvisting eller felling av enkelttrær regnes ikke som terrenginngrep. Departementet er enig i at forbudet ikke bør være til hinder for klopper eller enkle bruer over bekker der dette er nødvendig av sikkerhetsmessige hensyn. Bruer vil etter forholdene kunne regnes som søknadspliktige tiltak etter plan- og bygningsloven.

5.5 Hensyn kommunene skal ta ved fastsettingen av løypene samt utrednings- og kartleggingskrav

5.5.1 Høringsforslaget

Etter forslaget som ble sendt på høring var det et krav at kommunene i planarbeidet skulle ta hensyn til støy og andre ulemper for friluftsliv, naturmangfold, bolig- og hytteområder, kulturminner og kulturmiljø». Videre skulle kommunen «utrede virkningen løypene vil ha for friluftsliv og naturmangfold i influensområdet, samt kartlegge og verdsette friluftslivsområdene der løypene planlegges og vurdere betydningen av disse områdene opp mot øvrige friluftslivsområder i kommunen».

5.5.2 Høringsinstansens syn

Enkelte høringsinstanser mener det bør presiseres hva det innebærer at kommunen skal ta hensyn til støy og andre ulemper for de nevnte interessene. Høringen viser ellers at høringsinstansene i første rekke mener det er viktig at kommunen tar hensyn til betydningen av støy, og at kommunene må følge sentrale retningslinjer om støy.

Trygg Trafikk foreslår at det tas inn bestemmelser om sikkerhet i loven. Landbruksdirektoratet påpeker at det er viktig at kommunen ikke legger snøscooterløyper i eller inntil eksisterende og kommende skogforyngelsesfelt/plantefelt, da dette er områder hvor snøscootere kan gjøre stor skade. Statskog SF mener hensynet til annen næringsvirksomhet enn reindrift bør synliggjøres i loven og at det må tas inn en bestemmelse om at løypene ikke skal være til vesentlig skade for annen næringsvirksomhet. Trysil kommune mener folkehelse må tas inn i forskriftene som et tema som kommunene er pålagt å vurdere og utrede.

5.5.3 Departementets vurdering

Bestemmelsen nevner hensyn som kommunen skal ta ved fastsettingen av snøscooterløyper. Det er en hensynsregel og ikke en absolutt forbudsregel. Kommunen bør likevel ikke fastsette løyper der disse vil være til vesentlig ulempe for de nevnte hensynene. Departementet foreslår at også landskap skal omfattes av hensynsbestemmelsen. Snøscootertraseer vil bli synlige både gjennom merkingen, ved sporene som oppstår ved kjøring, og ved at selve kjøretøyet er mer synlig enn f.eks en skiløper. Kommunen bør derfor vurdere synligheten av snøscootertraseer, og forsøke å unngå å legge traseene på åskammer eller på annen måte unødig eksponert i landskapet. Slik lokalisering har også betydning for støyvirkningen av løypene. Det er imidlertid også viktig at dette hensynet avveies mot sikkerhetshensyn, i det skredfaren ofte er større nede i forsenkninger i terrenget enn oppe på rygger.

Det er viktig at kommunene i prosessen frem mot et eventuelt vedtak om å etablere snøscooterløype sørger for å få fram de ulike interessene som gjør seg gjeldende slik at de kan tas med i kommunens vurdering.

Veiledningsmateriale som vil gi føringer og anbefalinger for hvordan støy skal behandles i planleggingen av snøscooterløyper, er under utarbeidelse av Miljødirektoratet. Kommunene skal forholde seg til denne veiledningen i arbeidet.

Som nevnt i kapittel 4.3 foreslår departementet på bakgrunn av høringsinnspillene å tydeliggjøre at hensynet til friluftslivet skal tillegges spesielt stor vekt. Det er særlig friluftslivet som risikerer å bli skadelidende ved etablering av snøscooterløyper, ikke minst som følge av eventuell ulovlig kjøring med utspring i løypene. Hensynet til friluftslivet står derfor i en særstilling. Departementet foreslår at det presiseres i lovteksten at kommunen ved fastsetting av løpene skal ta særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftsliv.

Dette innebærer at kommunen ikke bør legge snøscooterløyper i blant annet viktige eller svært viktige friluftsområder, jf. Miljødirektoratets håndbok M98–2013 Kartlegging og verdsetting av friluftslivsområder. Kommunen skal før forslag om løyper sendes på høring, ha kartlagt og verdsatt friluftslivsområdene der løypene planlegges og vurdere betydningen av disse områdene opp mot øvrige friluftslivsområder i kommunen, og vil således ha et godt grunnlag for å unngå løyper i slike områder.

Kommunen bør også se hen til høringsinstansenes merknader om store, sammenhengende vinterfriluftsområder og bør søke å holde slike områder frie for snøscooterløyper.

Når det gjelder eksisterende og kommende foryngelsesfelt/plantefelt, jf. merknaden fra Landbruksdirektoratet, er departementet enig i at slike områder skal unngås. Idet grunneier skal gi sin tillatelse til løypa, mener departementet at dette kan løses i dialog mellom kommunen og grunneier. Det samme gjelder for hensyn til skogsdrift eller annen virksomhet grunneier driver i området. Hensyn til annen næringsvirksomhet må etter departementets syn skje som ledd i den helhetsvurderingen kommunen foretar ved fastsettingen av løypene.

I forslaget som var på høring foreslo departementet at kommunens plikt til å ta hensyn til sikkerheten for de som kjører og andre, skulle fremgå av forskriften men ikke av lovbestemmelsen. Flere høringsinstanser viser til sikkerhetsutfordringene og faren for ulykker med snøscootere. Etter nærmere vurdering og i tråd med forslaget fra Trygg Trafikk har departementet kommet til at sikkerhetsaspektet bør synliggjøres i lovbestemmelsen.

Departementet foreslår etter dette at bestemmelsens tredje ledd tredje og fjerde setning får følgende ordlyd:

«Ved fastsetting av løypene skal kommunene ta særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftslivet. Kommunen skal også ta hensyn til naturmangfold, bolig- og hytteområder, landskap, kulturminner og kulturmiljø og sikkerheten til de som kjører og andre.»

Departementet foreslår at det presiseres i lovteksten at kommunen skal gjennomføre kartlegging og verdsetting av friluftsområdene der løypene planlegges før løypene fastsettes. Kartleggingen og verdsettingen skal skje etter Miljødirektoratets håndbok M98–2013 Kartlegging og verdsetting av friluftslivsområder. Gjennomført kartlegging og verdsetting vil være nyttig for kommunen også i andre saker, spesielt plansaker. Departementet vil for øvrig bemerke at det i «Nasjonal strategi for et aktivt friluftsliv» er fastsatt et mål om at flest mulig av landets kommuner har kartlagt og verdsatt sine viktigste friluftsområder innen 2018. Dette er dermed et arbeid kommunene bør gjennomføre uavhengig av om den skal etablere snøscooterløyper. Regjeringen har i budsjettforslaget for 2015 foreslått å styrke arbeidet med kartlegging og verdsetting av friluftsområder.

5.6 Andre endringer i motorferdselloven

5.6.1 Oppheving av motorferdselloven § 5 tredje ledd om snøscooterløyper i Finnmark

Som nevnt i kapittel 3 åpner motorferdselloven i dag ikke for fornøyelseskjøring, med unntak av en særskilt ordning som kun gjelder for Nord-Troms og Finnmark.

Etter motorferdselloven § 5 kan Fylkesmannen etter forslag fra kommunestyret gi forskrift om adgang til bruk av snøscooter på vinterføre langs særskilte løyper i Finnmark og i kommunene Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord i Nord-Troms. Bestemmelsen er, med tillegg av enkelte presiseringer, gjentatt i forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark § 4, som fastsetter at snøscooter kan brukes i løyper utlagt av Fylkesmannen etter denne bestemmelsen.

5.6.1.1 Høringsforslaget

Ut fra synspunktet om at det praktiske behovet for at fylkesmannen gir forskrift som nevnt i motorferdselloven § 5 tredje ledd blir borte når det innføres hjemmel for etablering av snøscooterløyper i hele landet, samt at det vil være uryddig og lite ønskelig å ha ulike regimer for etablering av snøscooterløyper i ulike deler av landet, foreslo departementet i høringsforslaget at § 5 tredje ledd oppheves.

Det vil kunne ta noe tid for kommunene å vurdere om de ønsker å videreføre eksisterende løyper og å fastsette disse i samsvar med reglene for de nye bestemmelsene. For å gi kommunene tid til å innrette seg vil det derfor være behov for overgangsbestemmelser. I høringsforslaget skisserte departementet to ulike måter å løse dette på:

• å oppheve § 5 tredje ledd, men i en overgangsbestemmelse fastsette at løypene som allerede er fastsatt i medhold av § 5 tredje ledd opprettholdes for en seksårsperiode, som antas å være tilstrekkelig tid for at kommunene rekker å innrette seg. I løpet av en slik periode vil kommunene ha rukket å være gjennom rullering av kommuneplan og hatt god anledning til å vurdere eventuelle løyper. Denne løsningen må kombineres med at departementet i en overgangsbestemmelse gis hjemmel til å gi nærmere overgangsregler, for eksempel om stenging, merking og forbud mot bruk i bestemte tidsrom. Departementet ga i høringsforslaget uttrykk for usikkerhet mht. om det er praktisk gjennomførbart å ha felles regler for alle de lokale løypene i en sentral overgangsforskrift.

• å videreføre de to regimene parallelt, til kommunene har rukket å innrette seg, slik at § 5 tredje ledd oppheves med virkning først etter en periode. De eksisterende forskriftene gitt av fylkesmannen vil da videreføres med hjemmel i loven § 5 tredje ledd og forskriften § 4 inntil disse bestemmelsene oppheves. Også her antas seks år å være en tilstrekkelig lang periode for dobbeltregime.

Departementet uttalte i høringsforslaget at det sistnevnte alternativet ville være det langt enkleste å gjennomføre i praksis. Departementet foreslo derfor en løsning der motorferdselloven § 5 tredje ledd oppheves, men med virkning først etter seks år.

Departementet foreslo tilsvarende løsning for isfiskeløypene som fastsettes av Fylkesmannen med hjemmel i forskrift for motorferdsel i utmark § 8. Departementet foreslo således at forskriften § 8 oppheves, men at endringen trer i kraft først om seks år.

5.6.1.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene som har uttalt seg støtter det første alternativet til overgangsordning.

Fylkesmannen i Finnmark støtter departementets forslag. Det gjør også Finnmark fylkeskommune og Utmarkskommunenes Sammenslutning. Sistnevnte oppfordrer samtidig departementet til å vektlegge synet fra de kommuner dette direkte berører.

Statskog SF mener overgangsperioden på seks år slik departementet har foreslått er for lang og at tre år er tilstrekkelig tid.

Fylkesstyret i Kommunesektorens organisasjon Troms, Vest-Finnmark Regionråd, Snøscooterimportørenes forening, Snøscooterforeningen og de fleste kommunene i Finnmark og Nord-Troms som har uttalt seg, går i mot departementets forslag til overgangsordninger. De mener gjennomgående at forslaget innebærer unødvendig merarbeid og bruk av ressurser for å beholde et allerede eksisterende løypenett som anses tilstrekkelig utredet og vurdert i forbindelse med opprettelsen. Storfjord kommune mener departementets forslag innebærer «et omfattende kommuneplanarbeid med utarbeiding av planprogram og dokumentasjon av en rekke tema og høringsprosesser i tråd med krav etter plan- og bygningsloven» og mener dette vil være «urimelig, kostbart og unødvendig for å beholde et velfungerende løypenett». Kommunene mener eksisterende løyper må kunne videreføres innenfor de nye reglene uten krav om omfattende saksbehandling og prosess.

5.6.1.3 Departementets vurderinger

Departementet mener det bør gjelde samme regler for løypene – og kommunene – i Nord-Troms og Finnmark som ellers i landet. Ved å gi kommunene en frist på seks år mener departementet at kommunene har god tid på seg til å gjennomføre de prosesser som er nødvendige for å få fastsatt løypene innenfor de nye reglene. Departementet vil dessuten bemerke at forslaget departementet nå legger opp til innebærer en noe enklere prosess for kommunene enn forslaget som var på høring. Departementet legger for øvrig til grunn at dersom de eksisterende løypene er ukontroversielle og natur- og friluftslivshensyn mv allerede er godt utredet og ivaretatt, har kommunene i stor grad gjort de forberedelser som kreves. Dette vil lette prosessen med å fastsette løypene innenfor det nye regelverket for disse kommunene.

Departementet har vurdert om fristen bør settes kortere enn seks år. Departementet kan imidlertid ikke se at det er store ulemper forbundet med å gi kommunene en romslig frist og går derfor inn en for løsning der motorferdselloven § 5 tredje ledd oppheves, men med virkning først etter en overgangsperiode på seks år.

Hensikten med overgangsperioden på seks år er å sikre tilstrekkelig hjemmel for en midlertidig videreføring av forskrifter om allerede eksisterende løyper. Det er derfor en forutsetning at fylkesmannen i seksårsperioden ikke etablerer nye løyper eller deltraseer med hjemmel i motorferdselloven § 5. Nye løyper, også korte deltraseer, må etableres av kommunen med hjemmel i de nye bestemmelsene gitt i medhold av § 4 a i loven.

Departementet foreslår på samme måte at bestemmelsen om isfiskeløyper i forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag § 8 oppheves, men at endringen trer i kraft først etter seks år.

5.6.2 Kontroll og sanksjoner

5.6.2.1 Høringsforslaget

Departementet foreslo ikke konkrete bestemmelser om kontroll og sanksjoner i høringsforslaget, men viste til komitemerknadene i Innst. 309 S (2013–2014)) og uttalte at kontroll- og sanksjonsmulighetene ville bli vurdert i forbindelse med utforming av lovforslaget.

Energi- og miljøkomiteen skriver i Innst. 309 S (2013–2014) følgende:

«Komiteen konstaterer at det foregår en hel del ulovlig snøscooterkjøring i norske skoger og fjell i dag, og deler også oppfatningen om at det er viktig med tilstrekkelig oppsyn og kontroll for å få bukt med ulovlig snøscooterkjøring. Komiteen mener derfor kravene til oppsyn og kontroll må styrkes i loven. Komiteen mener videre tiltak som krav om kjørebok, et høyere bøtenivå, prikkbelastning i førerkort, muligheter for inndragning av kjøretøy og krav om tydeligere kjøretøyregistrering vil bidra til å øke risikoen for å bli tatt for ulovlig kjøring, og må vurderes innført.»

5.6.2.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har uttalt seg om dette etterlyser i all hovedsak mer effektive sanksjoner. Miljødirektoratet mener strafferammen for de alvorligste overtredelsene av loven bør skjerpes. Direktoratet mener at kontrollfullmaktene i lov om statlig naturoppsyn bør innarbeides og fremgå av lovforslaget som en egen tilsynshjemmel. Direktoratet foreslår også at tilsynsbestemmelsen inneholder krav om fremvisning av gyldig førerkort. Direktoratet foreslår også at det tas inn en bestemmelse som åpner for å ilegge overtredelsesgebyr på stedet, og at adgangen til å utstede slikt gebyr som ikke kvalifiserer for straff, bør gis både politi og Statens naturoppsyn. Snøscooterklubbenes fellesråd (SKFR), Fylkesmannen i Nord-Trøndelag og Fylkesmannen i Finnmark mener det bør innføres en ordning med prikkbelastning på førerkortet.

Politidirektoratet og ØKOKRIM mener strafferammen i motorferdselloven § 12 må heves til en strafferamme med fengsel inntil to år ved grove overtredelser. Politidirektoratet viser til at øvre strafferamme i naturmangfoldloven er tre år. Riksadvokaten slutter seg i det vesentlige til uttalelsen fra ØKOKRIM.

5.6.2.3 Departementets vurdering

Etter departementets syn er ulovlig kjøring en av de største utfordringene ved bruk av snøscooter i utmark, både mht. virkninger for friluftsliv og naturmangfold og ikke minst ut fra hensynet til sikkerhet, herunder faren for å utløse skred mv. Departementet mener det er viktig med tilstrekkelig oppsyn og kontroll for å få bukt med ulovlig snøscooterkjøring. For å få til dette mener departementet at kravene til oppsyn og kontroll må styrkes i loven. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det tas inn en tilsynshjemmel for Statens naturoppsyn i motorferdselloven og at det innføres en bestemmelse om overtredelsesgebyr. Se nærmere om dette i punktene 5.6.2.3.1 til 5.6.2.3.2.

Departementet foreslår ikke innføring av adgang til å idømme fengselsstraff. Behov for heving av strafferammen vil vurderes i forbindelse med evaluering av regelverket. Ved gjentatte eller særlig alvorlige overtredelser vil inndragning av kjøretøy etter straffeloven § 35 annet ledd jf. første ledd være en aktuell reaksjon. Det vises bla. til Riksadvokatens rundskriv 1523/1988. Også i Riksadvokatens mål- og prioriteringsrundskriv for straffesaksbehandlingen i 2014 vises det til betydningen av inndragning av kjøretøy som en adekvat reaksjon (rundskriv 1/2014 punkt IV. 4):

«Riksadvokaten minner videre om adgangen til inndragning av kjøretøy, eller et beløp som svarer til kjøretøyets verdi eller en del av verdien, jf. straffeloven § 35, særlig ved grove eller gjentatte trafikklovbrudd som setter andre personers liv eller helse i fare. Tap av kjøreseddel kan være relevant i visse type tilfeller, jf. Rt-2008-1634. I begge tilfeller forutsettes at politiet vurderer beslag på etterforskingsstadiet.»

Departementet viser også til Innst. 309 S (2013–2014) Komiteens merknader side 2 om inndragning som reaksjon ved overtredelse av motorferdselloven. Departementet legger til grunn at det ved vurdering av alvorlighetsgrad bl.a. vil være relevant å vurdere følgende momenter: Om det er kjørt i verneområder og/eller på barmark med påfølgende terrengskader, om det er voldt skade på truede arter, om man har søkt å unndra seg kontroll, eller om det er oppstått fare for personskader. Ved overtredelser som ikke anses tilstrekkelig alvorlige til at inndragning av kjøretøy anses forholdsmessig bør delvis inndragning av kjøretøyets verdi etter straffeloven § 35 tredje ledd første punktum vurderes.

Til høringsinstansenes merknader om prikkbelastning vil departementet bemerke at prikkbelastningsordningen er spesielt utformet for å ivareta rene trafikksikkerhetshensyn, herunder for å justere adferden hos de som viser liten aktsomhet når det gjelder egen og andre trafikanters sikkerhet. Det er en klar forutsetning for ordningen at virkeområdet er vegtrafikkovertredelser av en viss alvorlighet, jf. Ot.prop. nr. 71 (2001–2002) om endring i lov 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk: «De straffbare forhold som inngår i prikkbelastningssystemet skal være alvorlige vegtrafikkovertredelser, men ikke så alvorlige at de kvalifiserer for inndragning av førerkort ved første gangs overtredelse.» Forholdene som nå inngår i ordningen, og som fyller ovennevnte kriterier, fremgår av forskrift 19. september 2003 nr. 1164 om prikkbelastning.

For snøscooter er det, foruten tekniske krav, krav til registrering, krav til førerkompetanse m.v., også gitt enkelte særlige regler for bruk i vegtrafikklovgivningen, jf. forskrift 14. desember 2001 nr. 1411 om forbud mot bruk av beltemotorsykkel (snøscooter) på offentlig veg, og forskrift 14. desember 2001 nr. 1412 om kjøring med motorvogn i terrenget og på veg ikke åpen for alminnelig ferdsel. Brudd på enkelte av bestemmelsene i sistnevnte forskrift vil trolig kunne prikkbelastes, dvs. brudd på fartsbestemmelser, unnlatt sikring av barn under 15 år (styrthjelm) og kanskje også brudd på vikepliktsbestemmelsene. For øvrig vil brudd på andre bestemmelser i vegtrafikklovgivningen, eksempelvis knyttet til førerett, ruspåvirket kjøring osv., rammes av de alminnelige og spesielle straffebestemmelsene og straffeforfølges i henhold til disse.

Overtredelse av reguleringer av tillatt bruksområde for snøscooter faller klart utenfor virkeområde og hjemmelsgrunnlaget for prikkbelastningsordningen. Ut fra de hensyn og formål ordningen er tuftet på og skal ivareta, er det ikke ønskelig å endre virkeområdet til å omfatte slike overtredelser.

5.6.2.3.1 Kontroll

Grunnlaget for Statens naturoppsyns kontrollaktivitet er å forebygge negative konsekvenser som motorferdsel kan medføre for naturmiljøet og å avdekke ulovlig kjøring. Hovedfokuset ved kontroll vil dermed være på kjøring som finner sted utenfor løypene. Slik sett vil kontroll med de nye reglene om fornøyelseskjøring ikke skille seg vesentlig fra dagens kontroll med motorferdselloven. Kjøring utenfor fastsatte løyper vil bare være tillatt i den grad det foreligger en tillatelse etter motorferdselloven.

Den store endringen som følger med de nye reglene, er at omfanget av snøscooterkjøring vil øke betraktelig. Dette vil potensielt også øke mengden av ulovlig kjøring. Det er bred enighet om at nye regler om fornøyelseskjøring vil medføre økt behov for kontroll, se blant annet Innst. 309 S (2013–2014) s. 2.

Departementet er enig i at en egen kontrollhjemmel i motorferdselloven i noen grad kan bidra til større aksept for reglene blant publikum og større forutsigbarhet ved gjennomføring av kontroll. På den annen side taler vektige lovtekniske hensyn mot å ta inn i motorferdselloven en identisk eller nærmest identisk fullmaktsbestemmelse som den som finnes i naturoppsynsloven § 3. Departementet foreslår derfor å ta inn en henvisning til naturoppsynsloven § 3 i motorferdselloven. Det vil klargjøre og understreke at kontrollfullmaktene får anvendelse ved kontroll med motorferdselloven, samtidig som man unngår lovtekniske ulemper.

For å føre snøscooter kreves førerkort klasse S, jf. førerkortforskriften §§ 1-1 og 3-17. Krav om eget førerkort for snøscooter ble innført i 2006 og i gjennomsnitt utstedes det 1600 førerkort klasse S hvert år. Person som før 1. juli 2006 har ervervet førerrettighet i klassene A, A1, B, eller T, har fortsatt rett til å kjøre snøscooter på grunnlag av denne.

Det følger av vegtrafikkloven § 24 første ledd annet punktum at fører under kjøring alltid skal ha førerkort og kompetansebevis med seg. Av § 10 første ledd annet punktum følger det videre at fører plikter å vise frem dokumenter som er påbudt å ha med under kjøringen. Dette omfatter blant annet førerkort. Kontroll etter § 10 kan utføres av politiet eller kontrollpersonell fra regionvegkontoret. Begrenset kontrollmyndighet er også delegert til Tollvesenet. Når kontroll utføres av Statens naturoppsyn plikter fører dermed ikke å vise førerkort etter § 10. Lov om statlig naturoppsyn gir bare fullmakt til å kreve fremlagt tillatelser, dispensasjoner mv. som er påkrevet etter de lover oppsynet fører tilsyn med og som er pliktig å medbringe, jf. § 3 annet ledd bokstav b. I og med at vegtrafikkloven ikke er en av de lovene oppsynet fører tilsyn med etter naturoppsynsloven § 2, har Statens naturoppsyn per i dag ikke myndighet til å kreve fremlagt førerkort eller andre dokumenter som er påbudt å ha med under kjøringen.

Fullmakt til å kreve fremlagt førerkort er viktig for å kontrollere om fører har tilstrekkelig kompetanse til å føre kjøretøyet. Tilstrekkelig kompetanse er viktig av hensyn til sikkerheten for fører selv og for andre. Manglende kompetanse kan også føre til ødeleggelser av naturmiljøet. Fremleggelse av førerkort er også viktig for å kunne kontrollere førers identitet opp mot en eventuell tillatelse, for å kunne utstede overtredelsesgebyr og for å kunne anmelde forholdet. Etter naturoppsynsloven plikter fører å oppgi personalia, men oppsynet kan ikke kreve fremlagt dokumentasjon på identitet.

Fremleggelse av andre dokumenter som er påbudt å ha med under kjøringen er også viktig, for eksempel for å kontrollere kjørebok i de tilfeller det er påbudt å ha med.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at henvisningen til kontrollfullmaktene i naturoppsynsloven § 3 suppleres med en plikt til å vise frem dokumenter som det er påbudt å ha med under kjøringen. Også Statens naturoppsyn vil dermed kunne kreve fremlagt slike dokumenter. Selv om behovet for bestemmelsen blir større som en følge av at man åpner for fornøyelseskjøring, er behovet til stede ved all motorferdsel i utmark. Regelen gjøres dermed generell og knyttes ikke til reglene om fornøyelseskjøring.

Forsettlig eller uaktsom unnlatelse av å etterkomme pålegg gitt i medhold av naturoppsynsloven § 3 straffes med bøter eller fengsel inntil 3 måneder, jf. naturoppsynsloven § 3 femte ledd. Departementet foreslår en egen regel i motorferdselloven om overtredelsesgebyr, se punkt 5.6.2.3.2. Denne vil få anvendelse ved unnlatelse av å fremvise dokumenter som er påbudt å ha med under kjøringen. Slik unnlatelse foreslås ikke straffesanksjonert. For brudd på øvrige plikter etter naturoppsynsloven § 3, vil det være et valg mellom straff og overtredelsesgebyr.

Departementet foreslår ikke endringer i fullmaktene til å kontrollere fart og promille. Slik kontroll vil dermed fortsatt være forbeholdt politiet.

Kontroll med godkjennings- og betalingsordninger gjennomføres av kommunen. Dette er ikke en type kontroll som faller innenfor naturoppsynets oppgaver.

5.6.2.3.2 Overtredelsesgebyr

Departementet foreslår en ny regel om overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr skal kunne ilegges av Statens naturoppsyn. I og med at det i stor grad er Statens naturoppsyn som fører kontroll med motorisert ferdsel i utmark, mener departementet at naturoppsynet bør få myndighet til å utstede overtredelsesgebyr ved ulovlig kjøring.

Behovet for en regel om overtredelsesgebyr knytter seg primært til de mindre alvorlige overtredelsene, der anmeldelser, av ressurshensyn, ofte ikke blir fulgt opp straffeprosessuelt. Når det gjelder de nye reglene om løyper for fornøyelseskjøring, vil det særlig være behov for å sanksjonere kjøring utenfor løypene. For å sikre at kjøring begrenses til fastsatte løyper, er det svært viktig at slike overtredelser blir møtt med en rask og effektiv sanksjon. Utstedelse av gebyr er også aktuelt ved annen ulovlig motorferdsel i utmark, altså motorferdsel uten gyldig tillatelse. Endelig er det behov for overtredelsesgebyr for effektivt å kunne sanksjonere unnlatelse av å medvirke til kontroll, eksempelvis at fører unndrar seg kontroll, nekter å oppgi personalia, nekter å fremvise førerkort mv.

Formålet med et overtredelsesgebyr er, som nevnt over, å muliggjøre en effektiv sanksjonering av «enkle» og mindre alvorlige saker som påtalemyndigheten ikke har anledning til å prioritere. Samtidig vil regelen ha en allmennpreventiv og individualpreventiv effekt.

Departementet foreslår at det ikke skal være vilkår om skyld for å ilegge overtredelsesgebyr. Det stilles altså ikke vilkår om at fører har opptrådt forsettlig eller uaktsomt.

Ved mer alvorlige overtredelser eller ved gjentatte overtredelser av isolert sett mindre alvorlig grad, bør overtredelsesgebyr ikke ilegges. Da bør saken straffeforfølges.

Ileggelse av overtredelsesgebyr vil være et enkeltvedtak. Det medfører at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak får anvendelse, herunder adgangen til å klage til overordnet forvaltningsorgan.

Vedtakets gyldighet vil kunne prøves ved søksmål for domstolene. Domstolenes prøvelsesadgang er som hovedregel begrenset til prøvelse av rettsanvendelsesskjønnet. Hensiktsmessighetsskjønnet eller «det frie» skjønnet prøves bare av domstolene i den grad det foreligger myndighetsmisbruk. I akvakulturloven er domstolene gitt adgang til full prøving av vedtak om overtredelsesgebyr. Etter departementets mening er det ikke behov for en slik utvidet prøvelsesrett i motorferdselloven. Det bør gjennomgående ilegges overtredelsesgebyr ved ulovlig kjøring og/eller unnlatelse av å medvirke til kontroll, og satsene for gebyr vil standardiseres i forskrift. Det vil dermed være lite rom for skjønn i regelen og lite behov for å kunne overprøve skjønn.

Etter Grunnloven § 96 kan ingen «straffes uten etter dom». Domskravet har generelt vært forstått slik at sanksjoner som er straff i Grunnlovens forstand bare kan ilegges av domstolene i første hånd.

Ved fastleggingen av hvilke sanksjoner som anses som straff etter § 96, er bestemmelsens formål og de rettssikkerhetsgarantier som gjelder utenfor grunnlovsbestemmelsens virkeområde viktige momenter. Det foreligger langvarig lovgivningspraksis for administrative sanksjoner, der viktige sider ved straffebegrepet er fastlagt.

Rt. 2014 s. 620 gjaldt spørsmålet om overtredelsesgebyr etter akvakulturloven var straff i Grunnloven § 96s forstand. Høyesterett viser til at lovgivers beskrivelse av reaksjonen, både ved den formelle angivelsen av reaksjonen og ved beskrivelsen i forarbeidene, har betydelig vekt i vurderingen av forholdet til Grunnloven § 96. Dette gjelder likevel ikke uforbeholdent, da § 96 har en kjerne som lovgiver må respektere. Det at en reaksjon har et straffeformål, er ikke i seg selv nok til at Grunnloven § 96 får anvendelse. Administrativt ilagte sanksjoner med straffeformål har i vid utstrekning blitt ansett for å falle utenfor grunnlovsvernet. Høyesterett viser også til NOU 2003: 15 «Fra bot til bedring» og utvalgets omtale av spørsmålet og angivelse av relevante momenter ved vurderingen. Relevante momenter omfatter reaksjonens art (blant annet koblingen mot skyld), reaksjonens omfang (størrelsen på gebyret), hva slags overtredelse det reageres mot, om ordningen er saklig begrunnet og om den er bygget opp med gode rettssikkerhetsgarantier. Etter en vurdering av disse momentene i forhold til forslaget, mener departementet at en regel om overtredelsesgebyr som foreslått ikke vil være en «straff» i Grunnloven § 96s forstand.

Derimot er det mye som taler for at et overtredelsesgebyr faller inn under begrepet «criminal charge» i EMK artikkel 6. Straffebegrepet i EMK er vesentlig videre enn Grunnlovens begrep. Av særlig betydning er det at den foreslåtte regelen om overtredelsesgebyr retter seg mot enhver og ikke mot en avgrenset gruppe. Videre skal regelen sanksjonere regulering av en alminnelig handlefrihet og ikke regulering av tillatelsesbasert virksomhet. Regelen retter seg også mot privatpersoner og ikke foretak.

Behandlingen av saker om overtredelsesgebyr må da oppfylle de minimumskrav som følger av artikkel 6 slik den er tolket av Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) i saker om administrativt ilagte straffesanksjoner. Blant disse krav er retten til å få saken avgjort av en uavhengig og upartisk domstol etter en rettferdig rettergang. Det er imidlertid på det rene at det etter artikkel 6 – i motsetning til Grunnloven § 96 – ikke kreves at sanksjonen må ilegges av en domstol. Det sentrale ved EMK artikkel 6 er om den etterfølgende domstolskontrollen av forvaltningens vedtak oppfyller konvensjonens krav.

Vurderingsmomentene etter EMK artikkel 1 og EMK tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 vil stort sett være de samme. EMK tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4s forbud mot gjentatt forfølgning («dobbeltstraff») vil dermed få anvendelse. Det innebærer at når det er ilagt overtredelsesgebyr for en overtredelse, kan ikke overtredelsen senere straffeforfølges og omvendt.

Departementet foreslår at overtredelsesgebyrets størrelse fastsettes med standard satser i forskrift. Gebyrets størrelse kan da tilpasses overtredelsens grovhet, for eksempel hvor langt unna fastsatt løype kjøring finner sted, om kjøring finner sted i verneområde mv. Ved utforming av satsene bør man se hen til satsene i forskrift om forenklet forelegg i vegtrafikksaker for veiledning.

5.7 Grunneiersamtykke

Grunneier eller bruker (typisk forpakter eller fester) har som hovedregel rett til å forby eller begrense motorferdsel over egen eiendom ut fra prinsippet om grunneiers råderett over egen eiendom, med mindre det foreligger en særlig bruksrett på bakgrunn av hevd eller annet. Grunneier vil heller ikke kunne hindre redningstjeneste, politimyndighetens motorferdsel og lignende.

Motorferdselloven § 10 fastslår i tråd med dette at loven ikke innskrenker den adgang grunneier og bruker har etter gjeldende rettsregler til å forby eller begrense motorferdsel på sin eiendom.

Stortingets energi- og miljøkomité har i Innst. 309 S (2013–2014) understreket behovet for god dialog med grunneiere ved inngåelse av avtaler om motorisert ferdsel, og at grunneiere må gis reell mulighet til å reservere seg mot unødig kjøring over egen eiendom. Komiteen har videre uttalt at de lokale fjellstyrene må gi samtykke til motorisert ferdsel for statsallmenningene.

I statsallmenningene er det i dag Statskog SF som gir samtykke til motorferdsel. Statskog SF er hjemmelshaver og administrerer grunneierrettighetene etter delegering fra Landbruks- og matdepartementet. I hver kommune der det er statsallmenning skal det være fjellstyre, jf. lov 6. juni 1975 nr. 31 om utnytting av rettar og lunnende m.m. i statsallmenningane (fjellova) § 3. I statsallmenninger med skog og virkesrett er det også et allmenningsstyre, jf lov om skogsdrift m.v. i statsallmenningene av 19. juni 1992 nr. 60. Fjellstyrene har oppgaver knyttet til bruksrettene, som seter og beiteretten, og til jakt, fangst og fiske. Fjellova har i § 12 regler for at Statskog SF skal høre fjellstyrene før det iverksettes grunndisponeringstiltak i statsallmenning. Fjellstyret skal da uttale seg om tiltaket er til skade for utøvelsen av bruksrettighetene, herunder om det er vesentlig til skade. Dersom ferdsel er til skade for bruksrettighetene vil fjellstyret kunne anmode Statskog SF om å legge ned forbud. Fjellstyret vil samtidig kunne ta dette opp med den myndighet som gir tillatelse før tillatelsen gis. Det blir da opp til myndighetene å avveie de ulike interesser og fatte vedtak om tillatelse skal gis eller ikke.

5.7.1 Høringsforslaget

I høringsforslaget foreslo departementet at kommunen ikke skulle kunne treffe vedtak om snøscooterløype over en eiendom før grunneieren har samtykket. Bestemmelsen var foreslått tatt inn i forskriftsutkastet. Forslaget hadde selvstendig betydning kun for tidspunktet kommunen må innhente samtykke på, jf. foran.

Når det gjaldt statsallmenningene, ble det i høringsutkastet vist til energi- og miljøkomiténs uttalelser i Innst. 309 S (2013–2014), men ikke foreslått endringer for å overføre samtykkekompetansen fra Statskog SF til fjellstyrene. Departementet uttalte i høringsbrevet:

«Regjeringen legger i høringsforslaget her ikke opp til å foreslå endringer i fjelloven for å overføre samtykkekompetansen fra Statskog til fjellstyrene. Samtykke til snøscooterløyper i statsallmenninger skal dermed i henhold til høringsforslaget fortsatt gis av Statskog.»

Spørsmålet ble likevel kommentert av enkelte høringsinstanser, og departementet inviterte til høringsmøte 4. november 2014 om et forslag om å endre fjelloven § 12 slik at samtykke til motorferdsel i statsallmenninger skal gis av fjellstyrene og ikke Statskog SF. Forslaget gjaldt all motorferdsel, ikke bare snøscooterløyper. Det ble også gitt anledning til å komme med skriftlige innspill. Tilstede på høringsmøtet var Landbruksdirektoratet, Statskog SF, Snøscooterimportørenes forening, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Utmarkskommunenes Sammenslutning, Den Norske Turistforening, Friluftsrådenes Landsforbund, Norske Reindriftsamers Landsforbund, Norsk Friluftsliv og Norges Fjellstyresamband. Disse avga også skriftlige innspill, Det samme gjorde Norsk Allmenningsforbund, Villreinrådet i Norge, Snøscooterklubbenes fellesråd, Vestre Slidre fjellstyre og Sametinget.

5.7.2 Høringsinstansenes syn

Noen få høringsinstanser uttaler seg kritisk til forslaget om forhåndssamtykke fra grunneier. Enkelte etterlyser veiledning om innhenting av slikt samtykke, spesielt om varigheten av samtykket. Norske Reinsdriftsamers Landsforbund mener reindriften skal ha nektingsrett på linje med grunneier.

Statens vegvesen ønsker at vegeiers rettigheter i forbindelse med snøscooterløyper som krysser veg presiseres i forskriften, og at det inntas en bestemmelse om at kommunen ikke kan treffe vedtak om snøscooterløype over veg eller innefor vegens sikkerhetssone, før vegeier har samtykket til dette.

Overføring av kompetansen til å samtykke til motorferdsel i statsallmenninger fra Statskog SF til fjellstyrene

Flere høringsinstanser mener forslaget er for dårlig utredet. Det gjelder både de som går i mot forslaget og de som ikke tar stilling til det. Landbruksdirektoratet, Statskog SF, Snøscooterimportørenes forening og Snøscooterklubbenes fellesråd går i mot forslaget. Statskog SF mener forslaget er for dårlig utredet og begrunnet. Statskog SF mener rettighetene fjellstyret i dag har etter fjellova § 12 til å bli hørt før vedtak om grunndisponering, er tilstrekkelig til å ivareta brukerinteressene. Dersom fjellstyrene skal gis grunneiers rett til å samtykke til tiltaket, vil dette innebære at et indirekte valgt organ reelt sett får kompetanse til å nekte gjennomføring av motorferdsel i en kommune. Statskog SF skriver videre:

«En slik endring har en rekke prinsipielle sider og bør vurderes bredere. En regelendring her vil bl.a. kunne medføre press på grunneierposisjonen også i andre deler av landet. Det kan gjelde Statskog SFs arealer og andre arealer eid av det offentlige. Begrunnelsen for endring vil gjelde tilsvarende også på privateid grunn.

(…) Dersom regelendringen skal gjennomføres, bør det foretas en grundig avklaring mot grunneierrollen og de øvrige bestemmelser i fjelloven. Herunder om samtykkekompetansen skal innebære ytterligere overføringer av grunneierrettigheter. Dette gjelder spesielt retten til å inngå avtaler, jf. eksempler om hundeloven § 8. Slik forslaget nå ligger er Statskog SFs syn at fjellstyret kun har rett til å motsette seg tiltaket. Fjellstyret har ikke kompetanse til å inngå avtale om skuterløyper eller lignende. Videre kan fjellstyret ikke ha inntekt knyttet til samtykket. Grunneiers tillatelse må foreligge, og avtaler inngås med grunneier i tråd med fjelloven § 12. Det bør videre avklares om fjellstyrets samtykke eller nektelse av å gi samtykke er utøvelse av myndighet, og om det skal være anledning til å påklage vedtaket. Herunder må klageorgan avklares, og hvem som kan være i posisjon til å påklage vedtaket. På bakgrunn av dette anføres det at Statskog SF må behandles som en hvilken som helst annen grunneier, og at samtykkekompetansen for motorferdsel på statsallmenningsgrunn fortsatt bør ligge hos Statskog som grunneier. Fjellstyrene har tilstrekkelig innflytelse gjennom fjelloven § 12 og kommunens høring.»

Den Norske Turistforening (DNT) mener forslaget er av prinsipiell betydning med stor betydning for det allmenne friluftslivet, og kritiserer departementet for kort høringsfrist og manglende utredning, som medfører at det ikke er mulig for DNT å ta standpunkt til forslaget. Heller ikke Norsk Friluftsliv eller Friluftsrådenes Landsforbund tar stilling og mener forslaget må utredes grundigere.

Norges Fjellstyresamband, Norsk Allmenningsforbund, Villreinrådet i Norge, , Vestre Slidre fjellstyre, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Utmarkskommunenes Sammenslutning støtter forslaget. Norges Skogeierforbund og Norges Naturvernforbund deltok ikke på høringsmøtet, men ga i sin høringsuttalelse til utkastet som var på alminnelig høring uttrykk for at samtykkekompetansen i statsallmenningene bør gis fjellstyrene. Norges Fjellstyresamband og Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) mener samtykkekompetansen i statsallmenningene bør gis Fjellstyrene som en naturlig konsekvens av de interesser og oppgaver fjellstyrene er satt til å vareta i disse områdene. Norges Fjellstyresamband mener også at rett til lokal medbestemmelse tilsier at samtykkekompetansen på statsallmenning legges til fjellstyrene og ikke til staten som grunneier. USS viser til at fjellstyrene oppnevnes av kommunestyret, og at fjellstyrenes beslutninger derfor har en demokratisk forankring som ikke grunneierinteressene har.

Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) har under konsultasjonene med departementet (se kaptittel 5) uttalt at de ikke ønsker at det gjøres endringer i reglene om samtykke til motorferdsel i statsallmenninger nå, men at spørsmålet bør behandles som ledd i oppfølgingen av Samerettsutvalget II. NRL mener at dersom fjellstyrene gis myndighet til å samtykke til snøscooterløyper må slikt samtykke kunne påklages til Landbruksdirektoratet.

5.7.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om at kommunen ikke kan treffe vedtak om snøscooterløype over en eiendom før grunneieren har samtykket, og at dette nedfelles i forskriften. Når det gjelder forslaget fra Norske Reinsdriftsamers Landsforbund (NRL) går departementet ikke inn for dette. Departementet viser til behandlingen av dette spørsmålet under omtalen av konsultasjonene med NRL i kapittel 5 foran. Når det gjelder vegeiers rettigheter, går ikke departementet inn for å lov- eller forskriftsfastsette dette, jf. forslaget fra Statens vegvesen, men departementet forutsetter at kommunen har tidlig og god dialog med vegeier og at kryssing av veg eller kjøring langs veg skjer i samråd med vegeier.

Departementet foreslår endringer i fjellova for å gi fjellstyrene adgang til å forby eller begrense motorferdsel i statsallmenninger. Departementet foreslår at fjellstyrenes kompetanse skal gjelde all motorferdsel i statsallmenninger, ikke bare tillatelse til snøscooterløyper og bruk av snøscooter.

Dette ligger i dag til Statskog SF som grunneier, men departementet mener det er naturlig at fjellstyrene, som er oppnevnt av kommunestyrene, har denne retten. Løsningen har sammenheng med de oppgavene fjellstyrene har og gir større lokal styring med motorferdselen. Regelen om fjellstyrets myndighet foreslås tatt inn i et nytt tredje ledd i fjellova § 12 med følgende ordlyd:

«Rett til å forby eller redusere motorferdsel i statsallmenning for andre enn Statskog SF, ligg til fjellstyret. Før fjellstyret tek avgjerd, skal Statskog SF og i tilfelle allmenningsstyret ha hatt høve til å kome med fråsegn i saka.»

Gjeldende tredje ledd blir nytt fjerde ledd.

Fjellova har i § 12 regler for at fjellstyrene og allmenningsstyrene skal høres før det iverksettes grunndisponeringstiltak i statsallmenning. På samme måte skal fjellstyrene etter lovforslaget høre Statskog SF, og eventuelt allmenningsstyret i skogallmenningene, når det gjelder motorferdsel. Departementet forutsetter at fjellstyrene legger opp til god dialog med Statskog SF og allmenningsstyrene, og legger tilbørlig vekt på de uttalelser og vurderinger som kommer inn om konsekvenser for skogbruket, bruksrettene, friluftslivet mv.

Det følger også av forslaget at fjellstyrets myndighet ikke omfatter begrensninger i Statskog SFs egen motorferdsel.

Beslutninger Statskog SF treffer om motorferdsel i dag, er rent privatrettslige i kraft av Statskogs rolle som grunneier, uten klagerett. Departementet mener det heller ikke bør være klageadgang når myndigheten overføres fjellstyrene. For å klargjøre dette foreslår departementet en tilføyelse i fjellova § 10.