7 Økonomiske og administrative konsekvenser

7.1 Antall personer omfattet av rettigheten

Tabell 7.1 nedenfor gir – så langt statistikken muliggjør det – en oversikt over antall personer som ut fra dagens tjenestetildeling vil få rett til BPA etter forslaget. Tabellen omfatter alle personer under 67 år som i dag mottar praktisk bistand (enten som BPA eller gjennom de ordinære kommunale tjenestene) og støttekontakt. Siste del av tabellen inkluderer også avlastning gitt utenfor institusjon til foreldre/pårørende til barn (under 18 år).

Forslaget til rettighet som har vært sendt på høring, ville innebære at knapt 6 300 av dagens tjenestemottakere ble gitt rett til å kreve praktisk bistand organisert som BPA fordi de har minst 32 timer praktisk bistand per uke. Inkluderes alle med mer enn 25 timer praktisk bistand per uke utgjør gruppa knapt 7500 personer. Av disse har vel 15 prosent BPA i dag.

Som tabellen viser vil flere personer bli omfattet av rettigheten dersom støttekontakt, og avlastning til personer med foreldreansvar for hjemmeboende barn med nedsatt funksjonsevne skal inkluderes. Størst betydning har avlastning til disse foreldrene, men vi har mangelfull informasjon om hvor mange flere personer dette vil omfatte. En årsak er at det ikke finnes timefordelte tall for avlastning i institusjon. I tillegg vil det være en del foreldre med behov for avlastning og praktisk bistand som i liten grad søker om eller benytter slike tjenester fra kommunen, men som ut fra en behovsvurdering vil få rett til BPA. Et øvre anslag for hvor mange foreldre med hjemmeboende barn under 18 år som vil kunne få rett til BPA er antall barn med forhøyet hjelpestønad (som følge av særlig stor pleietyngde), de to høyeste satskategoriene. I følge statistikk fra NAV utgjør dette knapt 6800 barn (i 2012). Legger vi til grunn av om lag 1000 av disse er omfattet av tallene i tabellen, gir dette et øvre anslag for antall personer som blir omfattet av rettigheten på ca. 14 500 personer.

Antall personer som vil ønske å benytte seg av en rettighet er trolig betydelig lavere. Dette har sin årsak i at for å kunne nyttiggjøre seg rettigheten må bruker selv, eller en nærstående person, kunne være arbeidsleder. Administrasjonsoppgaver knyttet til arbeidsledelse innebærer ansvar for blant annet å gjennomføre opplæring i rollen som arbeidsleder, å bidra i rekruttering og ansettelse av assistenter, gi assistentene opplæring i rolle og oppgaver, sette opp arbeidsplaner, føre timelister, i tillegg til å styre selve innholdet i tjenestene. Disse arbeidsoppgavene vil være mer omfattende jo høyere timeantall og flere assistenter en bruker har. Rambøll (Rambøll 2012) intervjuet brukere og fant at arbeidslederrollen kan være krevende for den enkelte bruker. Å være arbeidsleder fordrer en betydelig egeninnsats, særlig i tilfeller der kommunen tar en mindre del av det administrative ved ordningen. En del brukere vil ikke ønske dette ansvaret og derfor heller ikke velge BPA. Dette gjelder i enda større grad brukerne som ikke kan ivareta arbeidsledelsen selv. De vil være avhengig av å ha en nærperson med kapasitet og motivasjon til å fungere som arbeidsleder.

7.2 Administrative og økonomiske konsekvenser for kommunene

Forslaget som var på høring ble vurdert som budsjettmessig nøytralt for kommunene. Forslaget omfattet i utgangspunktet ikke særlig kostbare tjenester som nattjenester eller tjenester som krever mer enn én tjenesteyter til stede. Videre ble rettigheten avgrenset til brukere med behov for minst 25-32 timer praktisk bistand i uken. For en bruker med mindre tjenestebehov i form av kortvarig, punktvis hjelp, vil et forsvarlig tilbud organisert som brukerstyrt personlig assistanse (med én-til-én bemanning) generelt medføre høyere samlet tidsbruk og økte driftskostnader. Det henger sammen med at kommunen mister den fleksibilitet som felles kommunal arbeidsledelse og felles disponering av personellressurser gir. Slike smådriftsulemper antas å ha mindre betydning for brukere med behov for minst 25 timer praktisk bistand per uke.

Departementet la til grunn at en rettighet til BPA ikke skulle innebære tildeling av flere timer tjenester enn det kommunen mener en bruker har behov for etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2.

BPA er isolert sett (for gitt timetall) et rimeligere tilbud enn kommunalt organisert praktisk bistand fordi andelen brukerrettet tid av samlet tidsbruk er høyere ved BPA. Det går mindre arbeidstid med til møter og rapportering og assistentene har ikke reisetid mellom flere brukere, slik mye av personellet i kommunens hjemmetjeneste har. Brutto lønnskostnad per brukerrettet time er derfor lavere for BPA enn praktisk bistand fra omsorgstjenesten.

En rettighetsfesting kan bidra til høyere offentlige utgifter ved at samlet etterspørsel etter praktisk bistand øker. Det kan gjøre seg gjeldende for personer med stort bistandsbehov og som i dag får betydelig uformell bistand fra pårørende, for eksempel ektefelle/partner eller foreldre til barn med funksjonsnedsettelser. Enkelte familier og enkeltpersoner kan oppleve BPA som mer attraktivt enn praktisk bistand ytt gjennom det kommunale tjenesteapparatet, og vil ved en rett til å velge BPA kunne ønske å erstatte den private familieomsorgen med et kommunalt finansiert tilbud i form av BPA. Hvor mye dette bidrar til økte offentlige utgifter avhenger av hvor mange personer det er som ønsker BPA og som ikke alt har fått dette, og som heller ikke mottar tilsvarende ressurser i et annet tjenestetilbud.

En utvidelse av rettigheten sammenliknet med forslaget som ble sendt på høring til også å omfatte støttekontakt og avlastning vil øke kommunale kostnader med anslagsvis 300 mill. kroner det første året, og ytterligere 200 mill. kroner i 2016.

Merkostnaden ved å inkludere støttekontakt er anslagsvis 55 mill. kroner som følge av at lønnskostnaden ved støttekontakt er lavere enn lønnskostnaden ved BPA. I tillegg kommer kostnader som følge av noe økte smådriftsulemper (se nedenfor). Til grunn for anslaget ligger tall for antall personer som vil falle inn under rettigheten, gjennomsnittlig antall timer støttekontakt for denne gruppa og et anslag for forskjellen i timelønnskostnad mellom praktisk bistand og støttekontakt.

Timelønnssatsen for støttekontakt er gjennomgående betydelig lavere enn assistenter i en BPA-ordning. Et anslag for kostnadsforskjellene er at lønnskostnaden for støttekontakt er om lag 60 prosent av lønnskostnaden for assistenter i BPA. En nylig dom i Høyesterett (sak HR-2013-630A) innebærer trolig at kommunene må gi støttekontakter mer regulerte ansettelsesforhold; de kan som hovedregel ikke lenger benytte oppdragskontrakter for støttekontakter. Dette vil innebære høyere kostnader for kommunene over tid (rett til feriepenger, ordnede arbeidsforhold osv.) og trolig en lønn mer på linje med assistenter i BPA- ordninger. I anslaget er det lagt til grunn en timelønnskostnad ved støttekontakt svarende til 75 prosent av timelønnskostnaden ved BPA.

Faktisk merkostnad ved å inkludere støttekontakt avhenger videre av hvor mange som benytter seg av rettigheten; dette kan omfatte både personer med BPA i dag (som i tillegg til tjenester organisert som BPA mottar støttekontakt) og personer med praktisk bistand og støttekontakt som krever et kommunalt organisert tilbud omgjort til BPA.

Kostnadene ved å inkludere avlastning til personer med foreldreansvar for hjemmeboende barn under 18 år anslås på usikkert grunnlag til 200 mill. kroner det første året og med ytterligere 200 mill. kroner i 2016. I tillegg kommer kostnader som følge av noe økte smådriftsulemper (se nedenfor). En årsak til mulig økte kostnader er at det ikke finnes klare grenser mellom det som kommer inn under henholdsvis foreldres normale omsorgsansvar og rett til å få tilbud fra kommunen om tiltak som kan avlaste for særlig tyngende omsorgsoppgaver. Mange foreldre strekker seg langt, men vil kunne komme til å endre noe på dette fordi de opplever BPA som et mer trygt, stabilt og forutsigbart tilbud enn andre tilbud om avlastning (geografisk lite tilgjengelig, komme på feil tidspunkt, personell som foreldrene mener ikke har nødvendige kvalifikasjoner, ikke passer for deres barn osv). Dette vil være én faktor som kan bidra til at en rettighet vil føre til økt etterspørsel etter praktisk bistand (som tidligere omtalt). Det å inkludere avlastning i rettighetsgrunnlaget vil derfor forsterke denne etterspørselseffekten.

Det er også klare samfunnsøkonomisk gevinster knyttet til dette. Kaasa-utvalget (NOU 2011: 17) beskriver en situasjon med slitne foreldre og foreslår økt satsing på blant annet avlastning til denne målgruppa. Et godt tilrettelagt tilbud gjennom BPA kan bidra til at foreldre kan holde ut ellers krevende livssituasjoner og slik styrke foreldre som omsorgsressurser for barna sine, både for barn med funksjonshemming og eventuelle søsken.

Antallet som vil falle inn under rettigheten er noe usikkert. Det er i dag om lag 1300 barn som får avlastning i institusjon. Vi har ikke timefordelte tall for disse. I tillegg vil det være en del familier som ut fra en behovsvurdering vil få rett til BPA, men som ikke fanges opp av statistikken på grunn av at de ikke har et slikt tilbud i dag. I tillegg er det knyttet usikkerhet til hvor mange som faktisk vil benytte seg av en rett til BPA. Videre må det antas at merkostnadene vil variere betydelig fra tilfelle til tilfelle, fordi avlastningsbehovene er svært forskjellige og fordi omfang og kostnad av allerede etablerte tilbud varierer.

En utvidelse av rettigheten til å omfatte avlastning for hjemmeboende barn og støttekontakt vil medføre noe smådriftsulemper ved at rettigheten da vil kunne omfatte personer med behov for punktvis hjelp. Merkostnaden ved dette er anslagsvis 45 mill. kroner, jf. nedenfor.

For individuelle brukere med et omfattende tjenestetilbud vil kommunene kunne få delvis dekket eventuelle merkostnader ved forslaget gjennom ordningen for ressurskrevende tjenester. Dette vil være tilfellet der kommunenes samlede netto lønnskostnader overstiger et innslagspunkt på 1 010 000 kroner (i 2014). De vil da få dekket 80 prosent av økte netto lønnskostnader direkte av staten gjennom denne ordningen. Departementets vurdering er at merkostnader ved forslaget i svært liten grad vil bli dekket av denne ordningen, og en derfor kan se bort fra dette. Et innslagspunkt på 1 010 000 kroner innebærer at enkeltbrukere må ha anslagsvis minst 50 timer i uka. For brukere med et så stort timeomfang er det ikke smådriftsulemper ved BPA. Den største merkostnaden gjelder avlastning til foreldre til barn med nedsatt funksjonsevne, og der familier i dag bruker mindre tjenester enn det de har krav på. Disse vil i altoverveiende grad ikke nå innslagspunktet for ordningen.

7.3 Administrative og økonomiske konsekvenser for fylkemennene

I 2009 behandlet fylkesmennene 134 klager på BPA. Det er grunn til å anta at antallet klager knyttet til vurderingen av om den enkelte bruker faller inn under en ny rettighet ikke vil overstige dagens klageantall. Forslaget kan bidra til færre klager fra brukere som kommer inn under rettigheten.

7.4 Administrative og økonomiske konsekvenser for statlig forvaltning

Omsorgstjenestene, herunder personlig assistanse og avlastning, er et kommunalt ansvar og blir finansiert gjennom de kommunale rammebevilgningene. Lovforslaget har derfor ingen direkte økonomiske konsekvenser for staten.

Indirekte er det likevel grunn til å peke på at en ny rettighet kan gi budsjettmessige konsekvenser ved at flere vil kunne komme inn under toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester. Som nevnt legger departementet til grunn at merkostnadene ved å inkludere avlastning til personer med foreldreansvar for hjemmeboende barn under 18 år med nedsatt funksjonsevne og støttekontakt i rettighetsgrunnlaget ikke medfører økte kostnader for staten gjennom denne ordningen.

Det er likevel grunn til å understreke at den samlede effekten av en rettighetsfesting kan være usikker, og at det også kan påvirke statlige kostnader gjennom toppfinansieringsordningen.

Det vil bli satt av midler til følgeevaluering av forslaget. Dette vil bli dekket innenfor ordinære budsjettrammer.