4 Forvaring – utvidelse av maksimal minstetid og tidsramme

4.1 Gjeldende rett

4.1.1 Betydningen av å fastsette minstetid og tidsramme

Ved dom på forvaring skal retten fastsette en tidsramme og bør fastsette en minstetid, jf. straffeloven 1902 § 39 e første og annet ledd. Tidsrammen angir reaksjonens varighet. Forvaringsdommen opphører dersom påtalemyndigheten ikke innen 3 måneder før forvaringstidens utløp reiser sak om forlengelse, jf. § 39 e første ledd annet og tredje punktum. Tidsrammen har for øvrig den betydning at all løslatelse før tidsrammens utløp, må skje på prøve.

Betydningen av at det fastsettes en minstetid er at prøveløslatelse ikke vil kunne vurderes før minstetiden er utløpt, jf. § 39 f. Det vil heller ikke kunne innvilges permisjon før etter to tredjedeler av minstetiden, jf. forskrift 3. mai 2004 om gjennomføring av særreaksjonen forvaring (forvaringsforskriften) § 11 annet ledd.

4.1.2 Fastsetting av tidsramme

Tidsrammen bør ikke overstige 15 år og kan ikke overstige 21 år, jf. straffeloven 1902 § 39 e første ledd første punktum. Flertallet i Justiskomiteen la ved behandlingen av lovforslaget til grunn at dom på forvaring ikke skal være kortere enn det en dom på ordinær fengselsstraff ville ha vært (Innst. O. nr. 34 (1996–97) side 22). Dette er imidlertid et synspunkt som Høyesterett ikke fullt ut har tiltrådt. I Rt. 2002 s. 1667 uttalte Høyesterett at det ikke kan være riktig å ta utgangspunkt i et bestemt forhold mellom tidsramme og den alternative tidsbestemte fengselsstraffen ved fastsettelse av tidsrammen. I samme avgjørelse uttalte flertallet at «forholdstallet bør kunne variere etter hvor sikkert retten mener å kunne vurdere den domfeltes farlighet mange år fremover». Høyesteretts flertall påpekte imidlertid at tidsrammen kunne ha symbolske og psykologiske virkninger blant annet overfor allmennheten. Videre uttalte flertallet at det kunne ha betydning om den alternative fengselsstraffen ville vært kort eller lang. Det er heller ikke utelukket at tidsrammen kan være lengre enn det den alternative fengselsstraffen ville ha blitt. I en sak hvor en tidsbestemt straff ville vært fengsel i åtte til ni år, fastsatte for eksempel Høyesterett en tidsramme på 15 år, se Rt. 2002 s. 889.

4.1.3 Fastsetting av minstetid

Minstetiden kan ikke overstige 10 år, jf. straffeloven § 39 e annet ledd. Begrunnelsen for at det skal fastsettes en minstetid er i første rekke at det vil kunne stride mot den alminnelige rettsfølelsen dersom den forvaringsdømte løslates etter langt kortere tid enn om vedkommende hadde blitt idømt ordinær fengselsstraff (NOU 1990: 5 side 118 og Ot.prp. nr. 87 (1993–94) side 112). Minstetiden fastsettes med utgangspunkt i et anslag over når det ville vært aktuelt med prøveløslatelse dersom den domfelte var idømt en ordinær fengselsstraff, jf. blant annet Rt. 2002 s. 889, Rt. 2002 s. 1667 og Rt. 2002 s. 1673. Samtidig viser høyesterettspraksis at dette bare er et utgangspunkt for vurderingen. Spesielle omstendigheter i saken kan tilsi at man avviker fra dette utgangspunktet, se for eksempel Rt. 2002 s. 1667.

Regelen om at minstetiden ikke kan overstige 10 år gjelder også i tilfeller hvor prøveløslatelse ikke ville vært aktuelt før på et senere tidspunkt, dersom den domfelte var idømt ordinær fengselsstraff. Dersom den domfelte ville blitt idømt ordinær fengselsstraff på 21 års fengsel, ville prøveløslatelse vanligvis vært aktuelt først etter at to tredjedeler av fengselsstraffen var sonet, dvs. etter 14 år. Det innebærer at en domfelt som idømmes ordinær fengselsstraff på for eksempel 21 års fengsel først vil kunne vurderes for prøveløslatelse etter 14 år, mens en person idømt forvaring, som har begått tilsvarende handling under sammenlignbare omstendigheter, vil kunne vurderes for prøveløslatelse allerede etter 10 år.

Reglene om at minstetiden ikke kan overstige 10 år og at tidsrammen ikke kan overstige 21 år, gjelder også for forbrytelser med en strafferamme på 30 år. Det betyr at en person som idømmes forvaring for en forbrytelse med slik strafferamme, for eksempel en grov terrorhandling, kan vurderes for prøveløslatelse etter 10 år. Dersom vedkommende hadde blitt idømt ordinær fengselsstraff, ville prøveløslatelse vært aktuelt først etter 20 år.

4.2 Forslaget i rapport om etterkontroll av reglene om strafferettslig utilregnelighet, strafferettslige særreaksjoner og forvaring

I rapport om etterkontroll av reglene om strafferettslig utilregnelighet, strafferettslige særreaksjoner og forvaring anbefaler utredningsgruppen å utvide minstetiden til 14 år i tilfeller hvor retten fastsetter en tidsramme som overstiger 15 år, se side 67–68. Hovedbegrunnelsen er at det vil kunne stride mot folks rettsfølelse dersom en forvaringsdømt kan slippes løs på prøve etter for eksempel 10 år, mens en person som er dømt til 21 års ordinær fengselsstraff for tilsvarende handling først vil kunne bli vurdert for prøveløslatelse etter 14 år.

Utredningsgruppen foreslår følgende endring i straffeloven 2005 § 43 siste ledd:

«Retten bør også fastsette en minstetid for forvaringen som vanligvis ikke overstiger 10 år. I de tilfeller hvor retten fastsetter en tidsramme som overstiger 15 år, kan retten fastsette en minstetid som ikke kan overstige 14 år.»

4.3 Høringsinstansenes syn

Kun et fåtall av høringsinstansene har hatt synspunkter på forslaget. Riksadvokaten og Borgarting lagmannsrett støtter forslaget om å øke maksimal minstetid til 14 år hvor tidsrammen settes til mer enn 15 år og slutter seg til utredningsgruppens begrunnelse. Lagmannsretten fremhever at det gir dårlig sammenheng i systemet at en forvaringsdømt med en tidsramme på 21 år kan begjære seg prøveløslatt etter 10 år, mens personer som dømmes til 21 års fengselsstraff normalt ikke vil kunne oppnå prøveløslatelse før det er gått 14 år. I likhet med utredningsgruppen uttaler Borgarting Lagmannsrett at en tidligere løslatelse for den forvaringsdømte kan virke støtende og vil kunne stride mot den alminnelige rettsfølelsen.

Norsk forening for kriminalreform(KROM) påpeker at permisjonstid for forvaringsdømte er satt til to tredjedeler av minstetiden, jf. forskrift 5. mars 20014. Etter en eventuell endring vil forvaringsdømte med lange dommer måtte vente i opptil ni år før de kan søke om permisjon. KROM mener at dette ikke kan være tilsiktet og krever at forvaringsdømte gis adgang til å søke permisjon etter fire (tre) års soning på lik linje med andre fanger.

4.4 Forslaget i høringsnotat februar 2013

I høringsnotat 8. februar 2013 om endringer i straffeloven 1902 og straffeloven 2005 (personforfølgelse, voldtekt og andre seksuelle overgrep, formidling av prostitusjon, forberedelse til tvangsekteskap, foreldelsesregler mv.) punkt 12.3 foreslår departementet å øke maksimal minstetid for forvaring til 20 år for handlinger med 30 års strafferamme. I tillegg foreslår departementet å øke maksimal tidsramme til 30 år ved forbrytelser med 30 års strafferamme.

4.5 Høringsinstansene syn

En betydelig andel av høringsinstansene som har hatt merknader til forslaget om å øke maksimal minstetid og tidsramme ved forbrytelser med en strafferamme på 30 år fengselsstraff, støtter forslaget. Disse høringsinstansene viser i hovedsak til de samme hensyn som utredningsgruppen viste til i sin begrunnelse for forslaget om å øke maksimal minstetid, se ovenfor punkt 4.2. Høringsinstansene omfatter Agder lagmannsrett, Borgarting lagmannsrett, Kristiansand tingrett, Riksadvokaten, Det nasjonale statsadvokatembetet, Nordland statsadvokatembeter, Trøndelag statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt, Dommerforeningens utvalg for strafferett og straffeprosess,Politihøgskolen og Stine Sofies stiftelse.

Flere av disse høringsinstansene viser til at både hensynet til sammenheng i rettssystemet og pedagogiske hensyn tilsier at reglene om forvaring bør være utformet slik at domstolene unngår å måtte sette tidsrammen for forvaring lavere enn den alternative fengselsstraffen og unngår å måtte sette minstetiden lavere enn to tredjedeler av den alternative fengselsstraffen.

Politihøgskolen uttaler i den sammenheng:

«Vi er samd i framlegget. Utgangspunktet er at den forvaringsdømde skal verte fri når lengstetida er ute, og det er dårleg samklang mellom reglane dersom lengstetida – eller minstetida – vert sett kortare enn ved ein fengselsdom avdi den dømde er særs farleg for samfunnet. Det kan og gje retten eit vanskeleg val i dei mest alvorlege sakene: 21 års forvaring eller 30 års fengsel?

Dette vert endå klårare der fleire er saman om lovbrotet og ein får forvaring medan dei andre får fengsel. Sidan forvaring reknast som straff, bør dei same reglane gjelde som for fengselsstraff.»

To av høringsinstansene går imot forslaget. Den norske advokatforeningen ser ikke behovet og uttaler i den sammenheng:

«Advokatforeningen ser det ikke som problematisk at man maksimalt kan idømmes forvaring på 21 år, selv hvor strafferammen er fengsel inntil 30 år. Forvaring er en tidsubestemt straff, og hvis vilkårene for dette er til stede, kan forvaringen forlenges utover 21 år. Advokatforeningen kan ikke se at en endring av strafferammen til inntil 30 års fengsel for visse meget alvorlige forbrytelser, nødvendiggjør noen endring av forvaringsreglene.»

Heller ikke Rettspolitisk forening mener det er nødvendig å utvide minstetiden og tidsrammen:

«Rettspolitisk forening mener at det ikke er nødvendig å utvide minstetiden og tidsrammen ved dom på forvaring. Forvaring er en tidsubestemt straff, hvilket medfører at tidsrammen kan forlenges dersom det ved tidsrammens utløp fortsatt vurderes at det fremdeles foreligger fare for gjentakelse av alvorlige straffbare handlinger. Det ligger derfor i forvaringsinstituttets natur at det ikke er noen praktisk begrunnelse for å øke tidsrammen for forvaring.

Likeledes kan forvaringsdømte nektes prøveløslatelse ved utholdt minstetid. Det er overhodet ingen automatikk i at forvaringsfanger besluttes prøveløslatt ved minstetid. Tvert imot behandles prøveløslatelsessakene svært grundig og av flere instanser, herunder fengselsvesenets lokale og regionale nivåer, statsadvokatembetet og domstolene. Dermed synes det heller ikke å være grunnlag for å øke rammen for maksimal minstetid.

Forvaring er en så inngripende soningsform at rettssikkerhetsmessige hensyn bør tilsi at forvaringsdømte med svært lange dommer bør ha anledning til å få prøvd forvaringsspørsmålet for domstolen i god tid før tidsrammens utløp. Det er også viktig at denne prøvingsmuligheten ikke inntreffer altfor sent i domsforløpet. Derfor bør ikke rammen for minstetid økes.

Et moment som ikke synes å være nevnt av departementet er hvilke konsekvenser forslaget vil få for f.eks. permisjonstid. Etter forvaringsforskriften § 11 kan forvaringsdømte først innvilges permisjon etter at 2/3 av minstetiden er utholdt. Dette er i motsetning til ordinære straffedømte, som kan innvilges permisjon etter at 1/3 av dommen er gjennomført. For ordinære domfelte vil permisjonstiden uansett være maksimalt 4 år. Denne fireårsregelen gjelder imidlertid ikke for forvaringsfangene. l praksis medfører dette at forvaringsfanger allerede i dag må sone betydelig lenger i lukket fengsel før de får anledning til å gjennomføre permisjoner. Dette er svært betenkelig, da man i utgangspunktet kan anta at forvaringsfanger har et minst like stort rehabiliterings- og tilbakeføringsbehov som andre fanger.

Dersom departementets forslag får gjennomslag, og det ikke gjøres endringer i forvaringsforskriften § 11, står vi overfor en situasjon der en forvaringsfange med 14 års minstetid må sone minst 9,3 år før han/hun kan søke permisjon. En forvaringsfange med minstetid på 21 år må tilsvarende sone minst 14 år før permisjon er aktuelt. Det vil etter Rettspolitisk forenings syn være svært uheldig å forlenge perioden før forvaringsfanger oppnår ytterligere permisjonstid.»

4.6 Departementets vurdering

Departementet mener i likhet med utredningsgruppen at maksimal minstetid ved forvaring bør økes til 14 år i tilfeller hvor retten fastsetter en tidsramme som overstiger 15 år. Dette vil gjøre det mulig å fastsette minstetiden med utgangspunkt i et anslag over når det ville vært aktuelt med prøveløslatelse dersom den domfelte var blitt idømt en ordinær fengselsstraff også ved forbrytelser som ville gitt en fengselsstraff på mer enn 15 år. En slik økning bidrar til sammenheng i rettssystemet og antas å være best i tråd med den alminnelige rettsfølelsen.

En økning av maksimal minstetid antas videre å kunne redusere antall begjæringer om prøveløslatelse noe. Når minstetiden for forvaring er utløpt, kan forvaringsdømte søke om prøveløslatelse hvert år (ett år etter at forrige dom om løslatelse var rettskraftig). Før minstetidens utløp er det derimot ikke adgang til å søke om prøveløslatelse.

En slik begrensning i adgangen til å søke om prøveløslatelse i de mest alvorlige straffesakene vil også kunne redusere noe av belastningen for fornærmede. I de mest alvorlige sakene kan hyppige begjæringer om prøveløslatelse allerede etter 10 år kunne oppleves som en belastende usikkerhet for fornærmede, som ellers, ved tidsbestemt straff, vil ha rimelig grad av forutberegnelighet for at domfelte blir sittende i 14 år.

Tilsvarende vil en reduksjon i antall saker om prøveløslatelse også i noen grad bidra til å redusere den ressursmessige belastning for domstolene som en behandling av en begjæring av prøveløslatelse innebærer. Når domfelte har sittet under streng bevoktning i forvaringsanstalt i ti år, er det ofte krevende å begrunne hvorfor man mener det fortsatt er gjentagelsesfare, noe som kan gjøre disse rettssakene både vanskelige og omfattende.

Disse argumentene gjør seg i vel så stor grad gjeldende i de tilfellene hvor det ellers ville blitt idømt en tidsbegrenset straff på 30 år. Det tilsier at minstetid for forbrytelser med en strafferamme på 30 år økes til 20 år. Utredningsgruppens gjennomgåelse av praksis og rettssaken etter terrorhandlingene 22. juli 2011 illustrerer for øvrig at forvaring kan være aktuelt også ved de mest alvorlige forbrytelsene – herunder grove terrorhandlinger som nå har en strafferamme på 30 års fengselsstraff.

Departementet har merket seg innvendingen fra Rettpolitisk forening og Norsk Forening for Kriminalreform om at en økning av maksimal minstetid vil føre til at det går lengre tid før forvaringsdømte kan søke permisjon. Departementet anser ikke dette som et vesentlig argument mot en økning av minstetiden. Dersom det skulle anses å være behov for tilpasninger i regelverket for permisjon som følge av en økning av maksimal minstetid, kan det gjøres som en del av oppfølgningen av en lovendring.

Departementet går videre inn for at maksimal tidsramme forlenges som en konsekvens av at det er innført 30 års strafferamme for noen av de mest alvorlige forbrytelser. Maksimal tidsramme, som etter gjeldende rett er på 21 år, tilsvarte maksimumsstraffen på 21 års fengsel på det tidspunktet forvaringsreglene ble vedtatt. Hensynet til sammenheng i regelverket tilsier at også maksimal tidsramme utvides til 30 år for forbrytelser med 30 års strafferamme. Selv om det i rettspraksis ikke har vært lagt avgjørende vekt på synspunktet om at dom på forvaring ikke skal være kortere enn en alternativ reaksjon, er det ett av flere momenter som vektlegges.