3 Forsøk med oppgavedifferensiering

Det ble igangsatt flere forsøk med oppgavedifferensiering i kommuner og fylkeskommuner i 2004. Oppgavedifferensieringsforsøkene innebærer at oppgaver overføres fra stat/fylkeskommune til noen fylkeskommuner/kommuner. Hjemmelen til forsøk med oppgavedifferensiering er lov om forsøk i offentlig forvaltning av 26. juni 1992 nr. 87 § 3 b. Forsøkene har i henhold til forsøksloven en varighet på fire år, med mulighet for forlengelse i ytterligere to år. For nærmere informasjon av forsøkene vises det til Kommunal- og regionaldepartementets nettsider om forsøk.

3.1 Forsøk i kommunene

Det er ni kommuner eller kommuner i samarbeid som gjennomfører forsøk med oppgavedifferensiering i perioden 2004-2007. Forsøkene omfatter ulike oppgaveområder, blant annet kommunalt ansvar for bygdeutviklingsmidler, Aetats arbeidsmarkedstiltak, bekjempelse av forsøpling i offentlige uterom (utvidet ansvar etter politivedtektene), kulturminne, barnevern, videregående opplæring, og veg- og trafikkforvaltning. Forsøkene gir konkrete erfaringer med hvordan en utvidet oppgaveportefølje kan fungere i kommunene.

Forsøkene evalueres av Agenda Utredning & Utvikling AS (Agenda) for Kommunal- og regionaldepartementet. Agendas første evaluering av forsøkene Kommunal oppgavedifferensiering. Oversikt og status fra forsøkskommunene (Agenda 2005a) viste at kommunene hadde kommet i gang med arbeidet, at oppgavene var overført i tråd med forutsetningene, og at det var stort engasjement på kommunalt nivå for de nye oppgavene. Kommunene er opptatt av å utføre oppgavene innenfor rammen av den statlige politikken på området. Kommunene understreket betydningen av å kunne samordne virkemidler og myndighet som ellers er fragmentert, ut fra lokale kunnskaper og behov.

Agenda slår i midtveisevalueringen Forsøk med differensiert oppgavefordeling – evaluering av kommuneforsøkene (Agenda 2006) fast at alle kommunene ser ut til å kunne ivareta en utvidet oppgaveportefølje, men gir ingen endelige konklusjoner når det gjelder spørsmålet om det er fornuftig å desentralisere oppgaver på de konkrete sektorområdene det drives forsøk på.

I flere av forsøkene observeres desentraliseringsgevinster knyttet til lokal samordning og effektivisering. I enkelte av forsøkene er det oppnådd bedre vertikal samordning av tjenestetilbudene og mulighet for en mer helhetlig tjenestekjede innenfor samme sektor. I andre forsøk registreres det tverrsektorielle samordningsgevinster i form av bedre sammenheng mellom de overførte oppgavene og kommunenes ordinære ansvarsoppgaver.

Det observeres også desentraliseringskostnader, blant annet ved at flere av forsøkskommunene må sette av mer ressurser enn oppgaveavgiver for å kunne løse de nye oppgavene. Dette gjenspeiler enten at kostnadseffektiviteten kan være lavere ved kommunalt ansvar for disse oppgavene, eller at kommunene har økt aktivitetsomfanget sammenlignet med det som var nivået før oppgaveoverføringen.

For avgivende myndighet kan oppgavedifferensiering skape utfordringer, og dette gjelder spesielt to av forsøkene. Dette dreier seg dels om at oppgaveavgiver får utfordringer knyttet til å opprettholde et faglig miljø som kan sikre likeverdige tilbud overfor de øvrige kommunene, og dels at det kan være vanskelig å gjennomføre besparelser innenfor det gjenværende tilbudet som tilsvarer trekket i inntekter i forbindelse med forsøket.

I de fleste forsøkene registreres en lokal mobiliseringseffekt. Lokale politikere, fagfolkene i de berørte tjenestene og publikum blir mer bevisst kommunenes rolle og engasjerer seg sterkere i oppgaveløsningen. Det synes som om det har vært mer lokalpolitisk interesse for forsøkene som omhandler tjenesteproduksjon direkte overfor innbyggerne enn forsøkene som gjelder myndighetsoppgaver.

3.2 Forsøk i fylkeskommunene

Forsøk med oppgavedifferensiering

Flere fylkeskommuner har de siste årene vært involvert i samarbeid på tvers av fylkesgrensene. For perioden 2004-2007 pågår det blant annet forsøk med interfylkeskommunalt samarbeid om samferdsel i Vestlandsrådet (Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane fylkeskommuner). Buskerud, Telemark og Vestfold fylkeskommuner (BTV) har forsøk med oppgaver innen samferdsel og næringsutvikling.

Oppland fylkeskommune gjennomfører forsøket «Fritt fram», hvor fylkeskommunen får økt ansvar og myndighet over økonomiske virkemidler som påvirker verdiskapingen og velferdsutviklingen i fylket. Målet med forsøket er blant annet å fornye det regionale utviklingsarbeidet ved å bedre treffsikkerheten og fleksibiliteten av regionale virkemidler for å øke regionens bidrag til verdiskaping og velferd. Fylkestinget er i forsøket endelig prioriteringsarena og beslutningsforum. Arbeidsmarkeds-, miljø-, kultur-, nærings-, regional- og landbrukspolitiske virkemidler inngår i forsøket samt fylkeskommunens egne midler til regional utvikling.

På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet evaluerer Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) forsøkene. Observasjoner fra den innledende fasen av NIBRs evaluering ( Fylkeskommunal oppgavedifferensiering. Rapport fra innledende undersøkelser (Hanssen og Klausen 2006)) kan tyde på at fylkeskommunene og regionrådene kan ha blitt mer interessante samarbeidspartnere, siden de som følge av forsøkene råder over større ressurser og utvidet ansvar. Forankring av planprosesser og regionale strategier oppfattes likevel av mange som en stor utfordring, ikke minst overfor kommuner og regionalt næringsliv.

Flere påpeker at forsøkene bidrar til økt anerkjennelse av at partnerskap som arbeidsform er fruktbar og god for regional utvikling. Det framholdes imidlertid både innenfor BTV-forsøket, forsøket i regi av Vestlandsrådet og «Fritt Fram» i Oppland fylkeskommune at det er utfordringer knyttet til å forankre godt samarbeid med kommunene. Løsningen i Oppland fylkeskommune har vært å etablere kommunale regionråd. Ulempen med denne løsningen er, som også Oppland fylkeskommune selv framholder, at den kan være med på å legitimere et såkalt fjerde forvaltningsnivå. Hvis utviklingsoppgaver løftes opp og behandles i regionrådene, kan dette føre til at det politiske arbeidet i kommunestyrene blir mindre interessant.

Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) har på oppdrag fra BTV-samarbeidets regionråd evaluert forsøket i Buskerud, Telemark og Vestfold (Finsrud og Hildrum 2006). Evalueringen beskriver forsøket som unikt og på mange måter dristig. Det heter at fylkeskommunene har brakt sammen ulike politiske og administrative kulturer i et frivillig samarbeid, og på denne måten skaffet seg et erfaringsgrunnlag med relevans for den kommende forvaltningsreformen.

Kommunal- og regionaldepartementet har delfinansiert evalueringen for å få en nærmere vurdering av spørsmålet om forholdet mellom politisk representasjon i de enkelte fylkesting og regionrådet. Evalueringen vurderer hvorvidt de politikerne som ikke har plass i regionrådet føler seg koblet ut av de viktigste politiske diskusjonene, det vil si om det utvikles et skille mellom a- og b-politikere i fylkespolitikken. AFI konkluderer med at det er grunnlag for å si at oppgaveoverføringen til BTV-samarbeidet har virket negativt inn på de øvrige fylkespolitikernes interesse for fylkespolitikken, og at den har skapt en del frustrasjon i fylkestingene.

Det at ansvar og ressurser gjennom forsøkene overføres til fylkeskommuner og regionråd slik tilfellet er i BTV og Vestlandsrådet kan synes å bidra til å styrke den direkte koblingen mellom et bredere sett av relaterte ansvarsområder. Dette innebærer potensielt en større mulighet for å se beslutningene i sammenheng, og til å koble dem til en felles regional strategi. Det er imidlertid i følge NIBR for tidlig å vurdere hvor mye dette potensialet faktisk er utnyttet, men dette vil bli et viktig moment i hovedfasen av evalueringen.

Forsøk med enhetsfylke

Det gjennomføres forsøk med enhetsfylke etter forsøksloven § 3 d) i Hedmark og i Møre og Romsdal fylkeskommuner i perioden 2004-2007. I Hedmark fylkeskommune er det etablert et samarbeidsråd mellom fylkesmannen og fylkeskommunen – enhetsrådet – mens den formelle organiseringen ligger fast. I Møre og Romsdal fylke gjennomføres et mer rendyrket forsøk der fylkesmannen og fylkeskommunen integreres til ett organ når det gjelder administrative oppgaver. I prinsippet skal enhetsfylket integrere to ulike styringslinjer – en statlig styringslinje underlagt departementene, og en fylkeskommunal styringslinje underlagt fylkestinget.

På oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet gjennomfører NIBR en evaluering av de to forsøkene. I tråd med oppdraget fra Kommunal- og regionaldepartementet er hovedfokus for evalueringen forsøket i Møre og Romsdal fylke. NIBR legger i evalueringen av forsøkene med enhetsfylkemodell vekt på fem hovedtemaer: (1) valg av organisasjonsmodell, (2) rolleklarhet og samarbeidsrelasjoner, (3) forenkling og effektivitet i den regionale administrasjonen, (4) intensjonen om mer helhet og sammenheng i den regionale politikken og fylkets rolle som regional utviklingsaktør, og (5) spørsmålet om hierarki eller partnerskap, det vil si spørsmålet om endrede maktforhold mellom statlige og regionalpolitiske styringsorganer.

NIBR vurderer i evalueringsrapporten Forsøk med enhetsfylke i Møre og Romsdal og Hedmark (Hanssen og Stigen 2006) enhetsfylket i rendyrket form som en krevende forvaltningsmodell for ledelse og styring. NIBR viser også til de historiske erfaringene med felles administrasjon fram til 1976, som var noe av begrunnelsen for fylkeskommunereformen.

NIBR trekker fram at en sterkt integrert administrativ modell stiller store krav til lederens forvaltningskompetanse, faglige kompetanse, rolleforståelse og lederegenskaper. Dette gjelder uavhengig av hvem som leder enhetsfylket (fylkesmann eller fylkesrådmann).

Prinsipielt viser spørsmål knyttet til klage, tilsyn og kontroll innenfor enhetsfylket hvilke spenninger som kan oppstå når utvikling, drift og kontroll-/klagefunksjoner skal ivaretas innenfor en og samme organisasjon. Dette gjelder først og fremst i de tilfeller hvor tjenester fylkeskommunen har driftsansvar for selv, også skal kontrolleres eller føres tilsyn med. NIBR sier i evalueringen at det så langt ikke har oppstått konkrete saker eller situasjoner hvor dette har vært et reelt problem i enhetsfylkeforsøket i Møre og Romsdal fylke. Problemstillinger knyttet til dette temaet vil vies oppmerksomhet i den videre evalueringen av enhetsfylket.

Kommunene som er intervjuet i Møre og Romsdal fylke rapporterer, nesten uten unntak, at enhetsfylket er enklere å forholde seg til enn den tidligere ordningen med atskilte administrasjoner i fylkeskommune og fylkesmannsembete. Kommunene som er intervjuet opplever at fylket har fått tydeligere og klarere visjoner for fylkets utviklingsrolle, og er blitt mer bevisst på rollen som medspiller for kommunene.