1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Høsten 2002 var det usedvanlig lave tilsig til vannkraftanleggene i Norge, Sverige og Finland. Den største svikten i tilsiget inntraff like i forkant av tappesesongen. Den nordiske kraftforsyningen hadde derfor meget kort tid på å tilpasse seg til en betydelig svikt i energitilgangen fra vannkraftproduksjonen. Svikten i tilsiget førte til at situasjonen i det nordiske elektrisitetsmarkedet ble anstrengt vinteren 2002-2003.

Strømprisene ble svært høye og det var lenge usikkerhet om det ville være nok vann i magasinene til å komme gjennom vårknipa. Strømsituasjonen sist vinter viser at elektrisitetsforsyningen i Norge er blitt mer sårbar for svikt i nedbøren og tilsiget til vannmagasinene enn tidligere. Sårbarheten for svikt i tilsiget har ført til at det i energipolitikken er økt oppmerksomhet på forsyningssikkerhet.

De høye prisene vinteren 2002-2003 ga økte utgifter for norsk næringsliv og norske husholdninger. For enkelte ble strømregningen en svært tyngende utgiftsbyrde. I denne meldingen gjennomgås erfaringene fra sist vinter og det trekkes opp en strategi for en sikrere energiforsyning.

Meldingen er avgrenset til de sentrale energipolitiske problemstillingene knyttet til vinteren 2002-2003. Det vil si at blant annet økonomiske hjelpetiltak som følge av høye strømpriser ikke er et tema for denne meldingen. I en egen del av meldingen gis det en redegjørelse for ulike forhold knyttet til opprustning av overføringsnettet for å redusere overføringstapet, jf. stortingsvedtak nr. 552 (2002-2003).

1.2 Regjeringens strategi for å redusere sårbarheten for svikt i nedbøren

Usikkerheten om hva vannkraften kan produsere i det enkelte år er et grunnleggende forhold ved den norske energiforsyningen som krever særlig oppmerksomhet. Også i årene framover vil det komme perioder med betydelig nedbørssvikt. Det er viktig å arbeide for å unngå at dette gir alvorlige konsekvenser for næringslivet, for private husholdninger og for offentlig forvaltning. Det er derfor nødvendig med en økt innsats for en mer robust kraftforsyning.

Prisene på strøm ble uakseptabelt høye sist vinter. Dette hadde betydelige negative virkninger. Det er et mål for Regjeringen å sikre at det er tilstrekkelig elektrisitet i markedet til akseptable priser. Dette innebærer at hensynet til forsyningssikkerheten må vektlegges sterkere enn tidligere. Regjeringen vil derfor prioritere dette arbeidet.

En bedring av forsyningssikkerheten krever en langsiktig strategi. Det skyldes at det tar tid å få fram nye prosjekter, utvikle markeder for alternative energikilder og endre forbruksmønsteret vesentlig.

Regjeringen baserer sin energistrategi på at det er et velfungerende kraftmarked og at det er krafthandel mellom landene. Dette er i samsvar med de premisser for energipolitikken som Regjeringen Bondevik I la til grunn i Energimeldingen (St.meld. nr. 29 (1998 -1999)). Kraftmarkedet har ført til en effektivisering av kraftindustrien og en bedre utnyttelse av ressursene i sektoren. For å bedre forsyningssikkerheten er det viktig å arbeide videre for å bedre effektiviteten og fleksibiliteten i kraftmarkedet.

Kraftutvekslingen i det nordiske kraftmarkedet er viktig for en effektiv bruk av våre samlede ressurser. Blant annet utnyttes fordelene med å kunne samkjøre vannkraft og varmekraft. Det er viktig å ytterligere forsterke samarbeidet med de andre nordiske landene om energispørsmål for å få til hensiktsmessige løsninger om utformingen av reguleringene, utøvingen av systemansvaret og investeringene i overføringsnettet. Det er i tillegg viktig å få til en felles innsats for å øke produksjonskapasiteten.

Selv om sårbarheten for tørrår gjelder hele det nordiske kraftmarkedet og har virkninger også utenfor Norden, er det i Norge konsekvensene av tørrår vil være mest alvorlige. Dette skyldes særlig at elektrisiteten har en langt mer dominerende rolle i energiforsyningen enn i andre land. I tillegg er norsk energiforsyning helt avhengig av vannkraften, mens de andre landene har en relativt sammensatt elektrisitetsforsyning.

For å få en sikker energiforsyning vil Regjeringen satse sterkere på en miljøvennlig energiomlegging. Tilgangen på fornybare energikilder byr på mange muligheter til omlegging av energiproduksjon og -forbruk. Høyere elektrisitetspriser enn det som har vært vanlig i de senere årene vil støtte opp under en slik omlegging av energibruk og -produksjon.

Omfattende ny miljøvennlig kraftproduksjon vil også bidra til at det blir frigjort kapasitet i overføringsforbindelsene som kan benyttes ved svikt i tilsiget. Det kan være gode grunner til å bygge ut overføringskapasiteten til andre land, men både miljømessige og økonomiske hensyn taler mot å basere den langsiktige kraftbalansen på stadig økende import.

Regjeringen legger i denne meldingen fram en tipunkts liste med tiltak for å redusere sårbarheten for svikt i nedbøren. Denne listen består dels av tiltak for en mer robust kraftforsyning og dels av tiltak for å bedre håndteringen av framtidige situasjoner med svikt i tilsiget. Noen av tiltakene er rettet mot å få til mer investeringer, mens andre tiltak er rettet mot å få markeder, reguleringer og kontrakter til å virke bedre i anstrengte kraftsituasjoner. Det er lagt vekt på å styrke forbrukernes stilling i kraftmarkedet.

Regjeringens politikk for å redusere sårbarheten for svikt i nedbøren vil særlig være rettet mot å:

1. Styrke innsatsen for miljøvennlig omlegging av energibruk og -produksjon. Det vil blant annet bli lagt opp til en ny ordning for å stimulere til investeringer i infrastruktur for fjernvarme. Mer fjernvarme vil bidra til å gjøre oss mindre avhengig av vannkraften.

2. Forbedre reguleringer og plantiltak i energiomleggingen. Olje- og energidepartementet har lagt fram en strategi for utbygging av vannbåren varme. En rekke tiltak vil bidra til mer fleksible oppvarmingsløsninger.

3. Styrke grunnlaget for mer vannkraftproduksjon. Det er viktig med en best mulig utnyttelse av vannkraften som allerede er bygd ut. Regjeringen vil øke innsatsen for å modernisere og oppruste vannkraftanleggene. Regjeringen vil i tillegg prioritere å få bygd ut et betydelig antall mikro-, mini- og småkraftverk.

4. Arbeide for å etablere et felles norsk-svensk marked for grønne sertifikater for elektrisitetsproduksjon. Dette vil styrke satsingen på fornybar energi. Det tas sikte på oppstart av et felles marked fra 1. januar 2006.

5. Øke bruken av naturgass innenlands på en miljøvennlig måte. Regjeringen har trukket opp en strategi for økt bruk av naturgass og satsing på gasskraftverk med CO₂ -håndtering. Det er etablert støtteordninger både for bruk av naturgass og for utvikling av renseteknologi for gasskraftverk. Satsingen vil bli fulgt opp med ytterligere tiltak i kommende år.

6. Fremme et styrket og mer forpliktende nordisk el-samarbeid og legge til rette for at departementet heretter kan godkjenne organiseringen av nye overføringsforbindelser til utlandet.

7. Sikre en fortsatt effektiv konkurranse i kraftmarkedet slik at prisøkninger ikke blir høyere enn nødvendig og forbrukernes interesser blir ivaretatt. I denne sammenheng vil Regjeringen blant annet fortsatt arbeide for å legge til rette for et effektivt kraftmarked i Norge og Norden.

8. Klargjøre ansvaret til rasjoneringsmyndigheten og den systemansvarlige i svært anstrengte kraftsituasjoner. Det kan blant annet være aktuelt å etablere reservekapasitet.

9. Legge til rette for økt forbrukerfleksibilitet gjennom nye kontraktsformer, toveiskommunikasjon og hyppigere avlesning og fakturering i en anstrengt kraftsituasjon.

10. Bedre forbrukernes stilling gjennom å redusere tiden ved skifte av strømleverandør, regulere ventetariffene, bedre fakturerings- og avregningsrutinene, klargjøre ulike myndigheters ansvarsområde og bedre informasjonen om kraftmarkedet.

1.3 Avgrensning av innholdet i meldingen

Internasjonalt har det i de senere årene vært økende oppmerksomhet på sikkerheten i elektrisitetsforsyningen. En sentral problemstilling i denne forbindelse har vært knyttet til faren for omfattende, men relativt kortvarige avbrudd i strømforsyningen. Elektrisitetssystemet setter spesielle krav til balanseringen av produksjon og forbruk. Avvik mellom produksjon og forbruk kan sette betydelige deler av systemet ut av spill. Alvorlige feil i overføringsnettet ett sted kan forplante seg til resten av nettet med strømavbrudd som resultat. Dårlig organisert systemansvar kan også få store konsekvenser. I mange land og områder har det vært en økende kapasitetsutnyttelse i elektrisitetssektoren. Mindre ledig kapasitet øker kravene til systemansvaret. Kravene til et godt organisert systemansvar øker også når overføringsnettene over store områder blir knyttet tettere sammen. Sikkerheten i systemet blir bedre med god kapasitet i produksjon og overføring.

I 2003 har det vært flere tilfeller av omfattende strømbrudd i Europa og Nord-Amerika. Den 23. september 2003 var det et omfattende strømbrudd i Skåne og på Sjælland. Disse avbruddene har forsterket den politiske oppmerksomheten om forsyningssikkerheten. En kan ikke utelukke at slike kortvarige og omfattende avbrudd også kan ramme Norge. Dette kan for eksempel skje som en følge av store utfall av produksjon i Norge eller i de andre nordiske landene eller ved utfall av sentrale overføringsforbindelser. Etter NVEs og Statnetts vurdering har imidlertid det norske kraftsystemet stor evne til å takle slike hendelser. Det skyldes blant annet at Norge har et mer desentralisert produksjonssystem enn mange andre land og vannkraftverkenes evne til rask regulering av produksjonen. At Statnett har et helhetlig ansvar for systemdrift og investeringer bidrar også til sikkerheten mot omfattende kortvarige avbrudd. Det gode samarbeidet mellom de nordiske systemoperatørene er også viktig.

Denne meldingen er avgrenset til å drøfte sårbarheten for svikt i nedbøren i et vannkraftdominert kraftsystem. Meldingen tar ikke opp politikken for å redusere faren for omfattende strømavbrudd.

1.4 Sammendrag

Kapittel 2 Forutsetninger for en sikker energiforsyning

I kapittel 2 gis det en gjennomgang av sentrale sider ved utviklingen i kraftforsyningen i de nordiske landene i de senere årene. I det nordiske markedet utgjør vannkraften om lag halvparten av produksjonskapasiteten. I tillegg til Norge er det særlig Sverige som har stor vannkraftproduksjon. Den sentrale rollen til vannkraften gjør at elektrisitetsproduksjonen varierer mye fra år til år på grunn av variasjonene i nedbøren.

Evnen til å håndtere variasjonene i tilsiget til vannkraftanleggene avhenger både av den underliggende kraftbalansen og av evnen til raske omstillinger i kraftsystemet og i forbruket. Et svakere utgangspunkt for kraftbalansen vil stille større krav til raske omstillinger i situasjoner hvor tilsiget svikter.

Gjennom det felles nordiske markedet fordeles en svikt i vannkraftproduksjonen på et større marked og en kan dra nytte av den fleksibiliteten som en har i dette markedet. Det nordiske kraftmarkedet er derfor viktig for forsyningssikkerheten i Norge. Det nordiske kraftmarkedet har i dag god evne til raske omstillinger blant annet fordi både produsenter og forbrukere av elektrisitet har klare økonomiske insitamenter til å tilpasse seg varierende markedsforhold. Denne fleksibiliteten er særlig knyttet til at:

• det er store vannkraftmagasiner som utjevner produksjonen i forhold til variasjonen i tilsiget

• det nordiske markedet har stor evne til å mobilisere reserver i varmekraftproduksjon

• det er muligheter for betydelig import fra områdene utenfor Norden

• forbruket av elektrisitet i Norden dempes i perioder med en anstrengt kraftsituasjon

Sårbarheten for svikt i nedbøren er blitt større i det nordiske kraftmarkedet med årene. Det henger sammen med at produksjonskapasiteten har økt vesentlig mindre enn økningen i forbruket i husholdninger, næringsliv og offentlig forvaltning. Kapasitetsutnyttelsen av produksjonsapparatet i Norden er derfor blitt vesentlig høyere enn tidligere. Det samme gjelder utnyttelsen av det sentrale overføringsnettet. Den buffer som en tidligere hadde i forhold til svikt i nedbøren har derfor blitt mindre.

Det er dessuten en betydelig risiko for at evnen til å mestre en svikt i elektrisitetsproduksjonen vil bli dårligere i de nærmeste årene. Utbyggingstiden i kraftsektoren er lang. De prosjektene som vil bli fullført i årene fremover vil gi relativt beskjeden vekst i produksjonskapasiteten. Samtidig må det regnes med fortsatt vekst i forbruket.

Sammenlignet med de andre nordiske landene har Norge et høyt elektrisitetsforbruk pr. innbygger. Blant annet har Norge en stor kraftintensiv industri. I tillegg blir elektrisitet benyttet i langt større grad til oppvarming enn i andre land. Andre industriland har større bruk av fjernvarme og direkte bruk av olje og gass. I Norge står vannkraften for nær all elektrisitetsproduksjon. Den dominerende rollen til vannkraften gjør at norsk elektrisitetsproduksjon varierer mer enn produksjonen i de andre landene. De andre nordiske landene har en relativt differensiert elektrisitetsforsyning. I tillegg har de øvrige landene en del anlegg som fungerer som reservekapasitet eller ligger i møllpose. Både det høye elektrisitetsforbruket og den sterke avhengigheten av vannkraften bidrar til at Norge er mer sårbar for svikt i nedbøren enn de andre nordiske landene.

Norsk energiforsyning er dessuten blitt mer sårbar for svikt i nedbøren enn tidligere. Dette må særlig ses i sammenheng med at Norge tidligere hadde et overskudd på kraft. For eksempel var det tidlig på 1990-tallet en nettoeksport av kraft på i størrelsesorden 10 TWh i år med normal nedbør og temperatur. Så lenge Norge normalt hadde nettoeksport av kraft var det nokså uproblematisk å håndtere perioder med nedbørssvikt gjennom den etablerte overføringskapasiteten mot andre land i tillegg til at en tappet ned kraftmagasinene. I dag er det en netto import i år med normal nedbør på i størrelsesorden 5-6 TWh. Svekkelsen av kraftbalansen skyldes at det gjennom de siste ti årene har vært en svak vekst i produksjonskapasiteten i forhold til veksten i forbruket.

Det er fare for at evnen til å mestre svikt i nedbøren vil bli videre svekket i de nærmeste årene framover. NVE anslår at det fram til 2006 bare kan regnes med en samlet vekst i produksjonskapasiteten fra vann- og vindkraftproduksjonen på 2-3 TWh. Samtidig synes det grunn til å regne med fortsatt vekst i forbruket av elektrisitet i de nærmeste årene.

Kapittel 3 Beskrivelse av kraftsituasjonen i 2002-2003

I kapittel 3 er det gitt en teknisk beskrivelse av kraftsituasjonen i 2002-2003. Kapitlet beskriver utviklingen i tilsig, magasinfylling, kraftproduksjon, kraftflyt og el-forbruk i Norden og Norge. Det blir i hovedsak fokusert på tolvmånedersperioden juli 2002-juni 2003.

Nesten hele den norske og halvparten av den svenske kraftproduksjonen er basert på vannkraft. I tillegg er det noe vannkraftproduksjon i Finland. Nedbøren, og dermed tilsiget til vannkraftverkene, er derfor viktig for kraftproduksjonen i det felles nordiske kraftsystemet. På sensommeren 2002 sviktet tilsiget. Perioden med lavt tilsig varte helt fram til årsskiftet. Tilsiget var betydelig under normalen både i Norge, Sverige og Finland i alle måneder fra august og ut året. I månedene juli-desember 2002 var de samlede tilsigene i Norge, Sverige og Finland hele 35 TWh lavere enn normalt. Denne tilsigssvikten tilsvarer nesten 9 prosent av forbruket av elektrisitet i Norden i løpet av et år.

Tilsigssvikten bidro til betydelig redusert produksjon av vannkraft. Samlet for Norden ble vannkraftproduksjonen i andre halvår 2002 om lag 96 TWh, eller rundt 7 TWh lavere enn i samme periode i året før. I første halvår 2003 var vannkraftproduksjonen bare 84 TWh, om lag 26 TWh lavere enn i samme periode i 2002.

Bortfallet av vannkraftproduksjon ble i stor grad kompensert av økt termisk kraftproduksjon. I andre halvår 2002 var olje-, gass-, og kullkraftproduksjon i Norden 45 TWh, om lag 9 TWh høyere enn i samme periode året før. I første halvår 2003 sto olje-, gass- og kullkraften for om lag 57 TWh, en økning på 18 TWh i forhold til første halvår i 2002. Kjernekraftproduksjonen høsten og vinteren 2002-2003 var omlag på samme nivå som produksjonen den foregående vinteren.

I 2002 var gjennomsnittlig el-spotpris 20,1 øre/kWh. Forskjellene i el-spotprisene i 2002 var imidlertid store over året. I første halvår 2002 var kraftprisene lave. Den gradvis mer anstrengte situasjonen utover i andre halvår 2002 ga etter hvert betydelige økninger i prisen på elektrisitet. Mot slutten av året steg prisene kraftig i løpet av meget kort tid. Fra slutten av november 2002 og fram til slutten av januar 2003 var det nordiske kraftmarkedet preget av høye og svingende kraftpriser. Gjennomsnittlig spotpris per dag varierte i denne perioden fra rundt 50 øre/kWh til om lag 80 øre/kWh. På det høyeste var gjennomsnittlig dagspris oppe i 83,1 øre/kWh. Prisen holdt seg høy også utover i januar 2003 da el-spotprisen som et gjennomsnitt var 52,4 øre/kWh. Også resten av vinteren og våren 2003 hadde priser på elektrisitet langt over det nivået som har vært vanlig de senere årene. Gjennomsnittsprisen for første halvår 2003 var 31,7 øre/kWh.

Nettoimporten av elektrisitet til Norden økte gradvis fra sommeren 2002 og fram til årsskiftet 2002-2003. For andre halvår 2002 ga dette en nettoimport på 4,6 TWh. For første halvår 2003 var nettoimporten 10,2 TWh. Til sammenlikning var nettoimporten 0,8 TWh i første halvår 2002. Særlig kom importen til Norden fra Russland.

Det var stor nettoeksport fra Norge fram til begynnelsen av oktober 2002. Da avtok netto­eksporten gradvis, men nettoeksporten vedvarte fram til begynnelsen av desember. Gjennom ­vinteren og våren 2003 var det gjennomgående betydelig nettoimport til Norge. Særlig var importen høy fra midten av mars til begynnelsen av mai. Utover sommeren 2003 varierte kraftutvekslingen mellom nettoimport og nettoeksport. Samlet sett var det en høy nettoeksport fra Norge i andre halvår 2002 på over 6 TWh. I første halvår 2003 ble dette snudd til en nettoimport av tilsvarende størrelse.

I andre halvår 2002 var forbruket av elektrisitet i Norden 2 prosent høyere enn i samme periode året før. I første halvår 2003 var el-forbruket 0,5 prosent lavere enn i tilsvarende perioden året før. Fra juli 2002 til juni 2003 var det samlede forbruket i Norden 388 TWh. Dette er en økning på 0,7 prosent sammenliknet foregående tolvmånedersperiode. Veksten i forbruket var størst i ­Finland. Sverige og Danmark hadde en moderat økning i forbruket, mens forbruket gikk ned i Norge.

Det har vært en betydelig vekst i forbruket av elektrisitet i Norge de siste ti årene. Utviklingen har imidlertid variert fra år til år, blant annet på grunn av forskjeller i temperaturer, konjunkturvariasjoner og varierende priser på elektrisitet.

Samlet for andre halvår 2002 var el-forbruket om lag like høyt som i samme periode året før. I første halvår 2003 var el-forbruket lavere enn i samme periode året før. Særlig var forbruket lavere fra januar til april 2003 enn i tilsvarende måneder i 2002. Samlet for første halvår 2003 var forbruket om lag 4 TWh lavere enn i samme periode i 2002. Særlig var forbruket lavere i kraft­inten­siv industri og i elektrokjeler.

Det samlede innenlandske bruttoforbruket av elektrisitet i tolvmånedersperioden fra juli 2002 til juni 2003 var 117 TWh. Dette er en nedgang på 3,8 TWh eller om lag 3 prosent fra foregående tolvmånedersperiode.

Kapittel 4 Vurdering av kraftsituasjonen 2002-2003

Kapittel 4 gir en gjennomgang og vurdering av tilpasningen til kraftsituasjonen 2002-2003 i Norge og Norden. I gjennomgangen av utviklingen i Norge er det lagt vekt på om magasindisponeringen burde vært annerledes. Det gjøres også en vurdering av forbrukernes tilpasninger til kraftsituasjonen og det gitt en gjennomgang av de velferdsmessige konsekvensene av vinterens kraftsituasjon. Som bakgrunn for vurderingen av kraftsituasjonen 2002-2003 ble det satt i gang en rekke utredninger på oppdrag av Olje og energidepartementet.

I kapittel 4.1 gis det en beskrivelse av den løpende utviklingen i kraftsituasjonen vinteren 2002-2003 og en vurdering av om det var grunn til bekymring for vårknipa 2003. I ettertid kan en stille spørsmålet om vurderingen av kraftsituasjonen gjennom vinteren var tilfredsstillende fordi det viste seg å være nok vann i magasinene til å unngå en kritisk situasjon.

Flere usikkerhetsmomenter var til stede i vurderingene av kraftsituasjonen i løpet av vinteren. Usikkerheten var blant annet knyttet til

• Nedre grense for magasinnivå

• Tilsigsutvikling

• Tidspunkt for vårsmeltingen

• Faktisk forbruksutvikling med hensyn på temperaturer, virkning av høye priser, sparekampanjen og stor mediaoppmerksomhet

• Uforutsette hendelser, som for eksempel utfall av kabler mv.

Det som ga en bedret utvikling i kraftsituasjonen utover ettervinteren og våren 2003 var blant annet en kombinasjon av mildt vintervær fra midten av januar, mer normalt tilsig gjennom ettervinteren og en tidlig start på snøsmeltingen. Importen til Norden var etter hvert blitt stor og mye reservekapasitet i de andre nordiske landene var tatt i bruk. En mer ugunstig værutvikling gjennom vinteren og våren kunne ha ført til et vesentlig kraftigere press på magasiner og priser. Vurdert i etterkant synes det å ha vært reelle grunner for å opprettholde en sterk oppmerksomhet rundt utviklingen i kraftsituasjonen frem mot midten av mars.

I kapittel 4.2 gis det en vurdering av den samlede tilpasningen vinteren 2002-2003. Det skjedde store tilpasninger i det nordiske markedet, noe som bidro til å redusere konsekvensene av nedbørssvikten. Denne tilpasningen skjedde uten inngrep fra myndighetene rettet mot den aktuelle situasjonen.

Det er særlig fire forhold som hadde betydning:

• Vannkraftmagasinene var svært viktige som buffer mellom produksjon og forbruk

• Ledig termisk produksjonskapasitet i andre nordiske land ble etter hvert tatt i bruk

• Det ble etter hvert stor import fra land utenfor Norden

• Forbruket av elektrisitet ble dempet, særlig ved overgang til andre energibærere.

Den nordiske kraftbørsen Nord Pool klarte å håndtere situasjonen vinteren 2002-2003 på en tilfredsstillende måte. Dette viser at kraftbørsen har den styrke og tillit blant aktørene som er nødvendig for å legge til rette for en effektiv prissetting i det nordiske kraftmarkedet.

I kapittel 4.3 omtales tilpasningen i Norge, herunder kraftproduksjon og disponeringen av magasinene 2002-2003, kraftutvekslingen med utlandet og tilpasningen i forbruket av kraft.

Den løpende beslutningen som produsentene må ta er hvor mye vann som skal brukes nå, og hvor mye vann som skal spares til senere. I denne vurderingen må produsentene ta hensyn til produksjonsevne, lagringskapasitet, forventninger om meteorologiske forhold, konsesjonskrav om minstevannføring og magasinfylling, samt forventninger om fremtidig kraftpris. Avveiningen knyttet til hvordan magasinene skal disponeres avhenger i første rekke av vurderingen av utviklingen i tilsig og kraftpriser. Fordi den fremtidige utviklingen i disse størrelsene er ukjente, vil kraftprodusentene til enhver tid ta beslutninger under usikkerhet.

De analysene som er laget til denne meldingen tyder ikke på at det var noen alvorlig svikt i kraftmarkedet og magasindisponeringen sist vinter. De mer prinsipielle vurderingene gir ikke grunnlag for å peke på noen svakheter for den samfunnsøkonomiske utnyttelsen av vannmagasinene ved at det enkelte kraftselskap legger opp produksjonsplanene ut fra hensynet til sin egen verdiskaping.

I det nordiske markedet er det ingen prinsipiell forskjell på om kraft utveksles mellom områder innen et land, eller utveksles som import og eksport mellom landene. Produsentene melder inn i et felles marked hvor mye de ønsker å produsere til ulike prisnivå, og forbrukere melder hvor mye de ønsker å bruke av kraft til ulike priser. Nord Pool er en felles nordisk kraftbørs der produsenter og noen forbrukere i Norge, Sverige, Finland og Danmark melder inn bud på kjøp og salg av kraft neste døgn. Den enkelte produsent gjør ikke noen selvstendig beslutning om at produksjonen skal gå til innenlands forbruk eller eksport.

Flere av utredningene som er gjort på oppdrag av departementet i forbindelse med kraftsituasjonen 2002-2003 inneholder en vurdering av handelen mellom Norge og Sverige. Magasinfyllingen i svenske magasiner kom tidlig på sommeren under det normale for årstiden. Allerede i juli begynte nedtappingen av de svenske magasinene, vanligvis starter ikke nedtappingen før i oktober. Helt frem til årsskiftet viste de svenske kraftmagasinene et større avvik fra normalen enn de norske. Eksporten fra Norge avtok imidlertid etter hvert som norske magasiner nærmet seg samme underskudd som i Sverige. Eksporten fra Sør-Norge til Sverige ble kraftig redusert allerede i slutten av august. I Nord-Norge var ressurssituasjonen noe annerledes enn i Sør-Norge, og det ble eksportert kraft fra Nord-Norge til Sverige i en lengre periode enn fra Sør-Norge. I utredningene er det konkludert med at utvekslingen mellom de to landene synes å være rimelig ut fra ressurssituasjonen i de to landene. Kraftflyten til Sverige høsten 2002 kan dermed sees som et utrykk for at knappheten i det svenske vannkraftsystemet på et tidligere tidspunkt ble vurdert som større enn knappheten i Norge.

Prisene på elektrisitet vinteren 2002-2003 ble svært høye. I slutten av 2002 og i starten av 2003 var prisen til tider langt høyere enn kostnadene ved å produsere for de fleste termiske kraftverkene. Vanligvis observeres slike priser i det nordiske systemet kun i enkelte timer på kalde vinterdager. I slike situasjoner må prisene opp til høyt nivå for å få i gang import av termisk produksjon som har svært høye oppstartskostnader.

Prisoppgangen som fant sted kan også gjenspeile en forventning om at en fortsatt ugunstig værutvikling ville medføre behov for store forbruksreduksjoner frem til vårsmeltingen. Ulike aktører i kraftmarkedet har imidlertid hatt varierende vurderinger av faren for en anstrengt situasjon i løpet av perioden. Som følge av usikkerheten om de markedsmessige forholdene, var det i enkelte perioder store variasjoner i prisen fra dag til dag.

I kraftintensiv industri ble det en betydelig reduksjon i strømforbruket vinteren 2002 – 2003. Denne reduksjonen bidro til å gjøre kraftsituasjonen mindre anstrengt enn det den ellers ville vært. Ved siden av en konjunkturmessig nedgang med dårlige markedsforhold for industrien generelt, skyldes reduksjoner i elforbruket hos kraftintensiv industri hovedsakelig høy kronekurs, høyt rentenivå og høye kraftpriser. Den største reduksjonen i forbruket fant sted om vinteren da kraftprisene var høyest. Elektrokjelene som kan skifte mellom elektrisitet og olje er viktig for fleksibiliteten på forbrukssiden. Nedgangen i forbruket i elektrokjeler viser at det generelt er stor fleksibilitet i dette forbruket.

Strømforbruket i alminnelig forsyning er betydelig mer sammensatt enn i kraftintensiv industri og i forbruksgruppen elektrokjeler. En har ikke god nok informasjon til å gi en vurdering av hvor mye forbruket endret seg som følge av tilsigsvikt og uvanlig høye priser. Det er blant annet betydelig usikkerhet til hvor stor rolle temperaturen spilte for forbruket.

Strømutgiftene utgjører en merkbar del av husholdningens samlede utgifter og er en viktig innsatsfaktor i store deler av næringslivet. Den vanligste kraftforsyningskontrakten blant husholdninger er kontrakt med variabel pris, men også deler av tjenesteytende næringer og industrien har variable kontraktspriser. Dette innebærer at disse forbrukerne vil være eksponert for sterke svingninger i kraftprisen, slik en opplevde vinteren 2002-2003. Som følge av at prisene får gjennomslag til sluttbrukerne vil prisutviklingen på elektrisitet også få en betydning i makroøkonomisk sammenheng når den øker så mye som den gjorde vinteren 2002-2003. Husholdningene får redusert den reelle verdien av sine inntekter når de står overfor høyere strømpriser. I næringslivet vil økte strømutgifter føre til økte produksjonskostnader som vil redusere overskuddet og gi høyere priser på produktene. Som følge av perioden med tilsigssvikt er det beregnet at disponibel realinntekt for Norge samlet sett reduseres med 6,6 mrd. kroner i 2000-kroner sammenliknet med en normal situasjon.

Husholdningene har imidlertid ulike egenskaper, som gjør at utslagene av en økning i kraftprisene vil kunne være svært forskjellige. For å vurdere betydningen av prisøkningen har SSB utført en analyse av hvordan ulike husholdninger rammes av økte kraftpriser. Spesielt viser analysene at en relativt stor andel lavinntektshusholdninger har høye elektrisitetsutgifter. Dersom disse husholdningene ikke har muligheter til å redusere strømforbruket uten betydelig reduksjon i velferden (for eksempel på grunn av mange barn og stort boligareal), kan den økte strømprisen få betydelige konsekvenser for enkelte husholdninger i de laveste inntektsgruppene.

Tilsigssvikten satte det nordiske kraftmarkedet på en hard prøve. Et velfungerende kraftmarked bidro til at Norge kom ut av vinteren 2002-2003 uten svikt i kraftforsyningen. Kraftsystemet greide derfor oppdekningen etter en usedvanlig tørr høst. En slik høst som har et beregnet gjentaksintervall på 100-200 år for Norge, 50-100 år for Sverige og 100-200 år for kombinasjonen Norge og Sverige.

Utviklingen i priser, produksjon og kraftoverføring kan forklares på en rimelig måte ut fra svikten i tilsiget. Det viser utredningene som er utarbeidet for meldingen. Prisutslagene som følge av kraftsituasjonen sist vinter var svært sterke. Prisøkningen fikk konsekvenser på flere områder. Spesielt ble husholdningene hardt rammet fordi de i større grad enn næringsliv og industri har kontrakter med variabel pris.

Selv om mer kraftproduksjon og mindre forbruk er viktig for vår evne til å takle tørrår, viser vinteren at det også er svært viktig at kraftsystemet har tilstrekkelig omstillingsevne til å takle de kortsiktige svingningene i tilsigene på en god måte. Vannkraftmagasinene er fortsatt den enkeltfaktor som er av klart størst betydning for fleksibiliteten i energiforsyningen. Nedtappingen av magasinene i 2002-2003 muliggjorde en større vannkraftproduksjon enn tilsigssvikten tilsa. På grunn av en svakere kraftbalanse innenlands kan imidlertid ikke magasinene spille samme rolle for tørrårssikringen som de gjorde tidligere.

Investeringsnivået i elektrisitetsproduksjonen har vært lavt i de senere årene. En viktig grunn til dette har vært forventninger om lave priser. En annen grunn er at det har vært nødvendig å stille strenge miljøkrav til nye utbygginger. Etter departementets vurdering vil prisutviklingen bety mye for omfanget av nye investeringer i produksjon og forbruk. I tillegg må det stimuleres til miljøvennlige investeringer gjennom energipolitikken.

En større utbygging av ny kapasitet og en omlegging av energibruken vil bidra til å redusere sårbarheten i kraftforsyningen. Det norske kraftsystemet vil imidlertid i lang tid fremover være dominert av vannkraft. Det betyr at det er nødvendig å få i stand tiltak som er rettet direkte mot å lette svært anstrengte kraftsituasjoner.

Kapittel 5 Tiltak for en mer robust kraftforsyning

I kapittel 5 gjennomgås Regjeringens politikk for en mer robust kraftforsyning. Innsatsen vil særlig være rettet mot å:

• Styrke innsatsen for miljøvennlig omlegging av energibruk og -produksjon. Det vil blant annet bli lagt opp til en ny ordning for å stimulere til investeringer i infrastruktur for fjernvarme.

• Forbedre reguleringer og plantiltak i energiomleggingen. En rekke tiltak vil bidra til mer fleksible oppvarmingsløsninger.

• Styrke grunnlaget for mer vannkraftproduksjon. Regjeringen vil øke innsatsen for å modernisere og oppruste vannkraftanleggene. Regjeringen vil i tillegg prioritere å få bygd ut et betydelig antall mikro-, mini- og småkraftverk.

• Arbeide for å etablere et felles norsk-svensk marked for grønne sertifikater for elektrisitetsproduksjon. Dette vil styrke satsingen på fornybar energi.

• Øke bruken av naturgass innenlands på en miljøvennlig måte. Regjeringen har trukket opp en strategi for økt bruk av naturgass og satsing på gasskraftverk med CO₂ -håndtering.

• Fremme et styrket og mer forpliktende nordisk el-samarbeid og legge til rette for at departementet heretter kan godkjenne organiseringen av nye overføringsforbindelser til utlandet.

• Sikre en fortsatt effektiv konkurranse i kraftmarkedet slik at prisøkninger ikke blir høyere enn nødvendig og forbrukernes interesser blir ivaretatt. I denne sammenheng vil Regjeringen blant annet fortsatt arbeide for å legge til rette for et effektivt kraftmarked i Norge og Norden.

Styrket omlegging av energibruk og energiproduksjon

En mer stabil energitilgang enn i dag krever at Norges energiforsyning må gjøres mindre avhengig av vannkraften som energikilde og elektrisitet som energibærer. Dette krever en langsiktig omlegging av energiproduksjon og energibruk. Energifondet og Enova SF utgjør en bærebjelke i den langsiktige strategien for bedret forsyningssikkerhet. Den primære målsetting med Energifondet og Enova er å utvikle markedet for effektive energiløsninger og miljøvennlige energikilder gjennom tildeling av tilskuddsmidler. Enova skal bidra til ny miljøvennlig energiproduksjon og energibesparelser på til sammen 10 TWh/år innen 2010. I løpet av den første avtaleperioden til og med 2005, skal Enova utløse til sammen 4,5 TWh/år. Regjeringen vil heve ambisjonsnivået i energiomleggingen. For 2004 økes Energifondets inntekter med 95 millioner kroner til 565 millioner. En økning av de finansielle rammene vil gi grunnlag for å sette høyere mål for energiomleggingen. Departementet og Enova har startet forhandlinger om resultatmålene i avtalen. Enovas erfaringer og innsats så langt vil bli vektlagt i forhandlingene. Det vises for øvrig til at det vil bli foretatt en helhetlig evaluering av Energifondet og Enova i 2006, og i den forbindelse vil organiseringen og styringen bli vurdert i tillegg til selve måloppnåelsen.

En svakt utbygd infrastruktur for varmedistribusjon er et betydelig hinder for å kunne ta i bruk og veksle mellom ulike miljøvennlige energikilder som bioenergi, avfall, spillvarme og varmepumper i energiforsyningen. Regjeringen foreslår derfor en egen satsing på utbygging av infrastruktur for varme. Målet er å utløse et potensial for økt fjernvarmekapasitet på 4 TWh/år i løpet av en 5-årsperiode. Målet er satt med utgangspunkt i eksisterende planer for fremtidige fjernvarmeutbygginger, og måloppnåelsen vil også avhenge av andre faktorer enn statlige støttetiltak. I 2001 ble det produsert om lag 2 TWh/år fjernvarme. Satsingen skal være et supplement til Enovas tiltak rettet mot økt bruk av miljøvennlig varme, og innsatsen rettet mot å nå Stortingets mål om 4 TWh/år vannbåren varme basert på nye fornybar energikilder, spillvarme og varmepumper innen 2010, jf. Innst. S. nr. 122 (1999-2000). Regjeringen vil forberede og komme tilbake til utformingen av en støtteordning for investeringer i fjernvarmerør i budsjettet for 2005. I utformingen av ordningen må det blant annet tas hensyn til at det tas sikte på å innføre en ny el-avgift for næringslivet og en ny støtteordning for energiutnyttelse av avfall 1. juli 2004

Forbedre reguleringer og plantiltak i energiomleggingen

I 2002 la Olje- og energidepartementet fram en strategi for utbygging av vannbåren varme. I strategien ble det vist til en rekke tiltak som vil bidra til utbyggingen av vannbårne og fleksible oppvarmingssystemer. Departementet har fulgt opp strategien i 2003.

Det finnes et potensial for å legge bedre til rette for utbygging av infrastruktur for varme og valg av alternative energiløsninger gjennom kommunenes arealplanlegging. Fra 1. januar 2003 plikter nettselskapene å utarbeide kommunevise energiutredninger til bruk i blant annet den kommunale arealplanleggingen. Formålet er å utnytte den sentrale rollen og muligheten nettselskapene har til å skape et godt grunnlag for fremtidige vurderinger av utviklingen i energiforsyningen. Enova bidrar til å styrke energiplanleggingskompetansen lokalt gjennom sin informasjons- og opplæringsvirksomhet. Kravet om energiutredninger og Enovas opplæringsvirksomhet vil gjøre kommunene og nettselskapene bedre i stand til å vurdere alternative løsninger til elektrisitet der det er egnet for det. Videre vises det til at det er igangsatt en prosess med å vurdere dagens fjernvarmeregulering. Regjeringen vil følge opp Planlovutvalgets forslag og vil vurdere reglene både etter plan- og bygningsloven og energiloven, jf. kapittel 5.3.

Styrket grunnlag for mer vannkraftproduksjon

Vannkraften vil i mange år framover fortsette å være vår dominerende miljøvennlige energikilde. Regjeringen vil legge til rette for en fortsatt økning av vannkraftproduksjonen. Det er i løpet av de siste to årene gitt konsesjon for utbygging av nye vannkraftprosjekter med en produksjonskapasitet på ca. 1,2 TWh/år.

Det er fortsatt nye vannkraftprosjekter som kan realiseres uten at store miljøverdier blir berørt. Regjeringen ønsker å legge til rette for en fortsatt økning av vannkraftproduksjonen. Dette skal skje gjennom å legge til rette for en opprusting/utvidelse av eksisterende vannkraftverk, bygging av mikro-, mini- og småkraftverk, samt en miljømessig forsvarlig utbygging av nye prosjekter. En vil sette fokus på økt forutsigbarhet for å stimulere potensielle utbyggere. Det er også grunn til å se på mulighetene for å forenkle og effektivisere konsesjonsbehandlingen.

Et felles norsk-svensk marked for grønne sertifikater

Satsingen på å fremme fornybar elektrisitetsproduksjon har tradisjonelt vært et nasjonalt anliggende. Samtidig er de nordiske landenes satsing på fornybar elektrisitet viktig for forsyningssikkerheten i det felles nordiske kraftmarkedet. En større grad av koordinering av satsingen vil kunne gi en bedre utnyttelse av ressursene. Regjeringen arbeider for å etablere et felles pliktig marked for grønne sertifikater med Sverige. Et pliktig marked for grønne sertifikater er et virkemiddel for å øke produksjonen av elektrisitet fra fornybare energikilder. Olje- og energidepartementet er nå i dialog med svenske myndigheter om etablering av et slikt marked. Det tas sikte på oppstart av et felles marked fra 1. januar 2006. Regjeringen vil melde tilbake til Stortinget om denne saken i løpet av våren 2004.

Miljøvennlig bruk av gass

Økt bruk av naturgass er et viktig element i strategien for en bredere og mer fleksibel energiforsyning. Å ta i bruk gass vil både gi et bredere grunnlag for energiforsyningen og redusere sårbarheten for tørrår. Naturgass kan brukes på en miljøvennlig måte både som energikilde, som råstoff i industrien og i transportsektoren. En langsiktig strategi for fornuftig bruk av naturgass kan gi viktige bidrag til en mer fleksibel energiforsyning.

I tillegg til at gasskraftverk med CO₂ -håndtering vil gi vesentlig lavere utslipp av klimagasser enn konvensjonelle gasskraftverk, er det en rekke årsaker til at det er viktig at Norge arbeider med å realisere gasskraftverk med CO₂ -håndtering. Blant annet synes det å være geologiske muligheter for lagring av CO₂ i reservoarer på kontinentalsokkelen, og på sikt også muligheter for salg av CO₂ til trykkstøtte offshore. Videre vil utvikling av gasskraft med CO₂ -håndtering gi norsk elektrisitetsproduksjon et teknologisk forsprang og kunne gi grunnlag for annen gassbasert virksomhet.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget våren 2004 med forslag til hvordan man skal øke bruken av gass innenlands på en miljøvennlig måte. Innovasjonsselskapet i Grenland vil få i oppdrag å etablere et nasjonalt gassteknologiprogram for å drive fram miljøvennlig bruk av gass til energiformål inkludert CO₂ -håndtering. Det vil også bli vurdert en eventuell utvidelse av selskapets virksomhet til å omfatte bruk av gass i industrielle prosesser og løsninger for hydrogen som energibærer. Selskapet vil bli etablert i løpet av 2004. Regjeringen tar sikte på snarest mulig å etablere en støtteordning for bygging av pilotanlegg for gasskraftverk med CO₂ -håndtering. Regjeringen vil fremme en sak om dette senest i forbindelse med Revidert Nasjonalbudsjett 2004.

Utviklingen av det nordiske kraftmarkedet og prinsipper for økt overføringskapasitet til utlandet

Det nordiske kraftmarkedet er viktig for å oppnå en effektiv bruk av de samlede ressurser og sikre forsyningssikkerheten. Norge er i dag nettoimportør i år med normale tilsigsforhold, og importbehovet er stort ved tilsigssvikt. Norge er avhengig av at kraftutvekslingen i Norden og med land utenfor Norden fungerer godt. Det nordiske samarbeidet har bidratt til lavere og mer stabile priser for norske produsenter og forbrukere, og har gitt miljømessige gevinster på grunn av mindre behov for nye investeringer i kraftproduksjon innenlands. Regjeringen vil arbeide for et mer forpliktende nordisk samarbeid for blant annet å sikre forsyningssikkerheten i Norge framover.

Det er viktig for Norge å arbeide for økt integrering både med land i Norden og med land utenfor Norden. På grunn av svekkelsen av kraftbalansen fylles overføringsforbindelsene til utlandet i stadig større grad opp med import også i år med normal produksjon, selv om maksimal årlig importkapasitet ifølge Statnett anslås å ha økt med størrelsesorden 5 TWh siden begynnelsen av 1990-tallet. Økningen i importkapasitet skyldes blant annet en ny kabel mellom Norge og Danmark, en rekke mindre tiltak i det nordiske overføringsnettet og en bedre utnyttelse av overføringsnettet. Hensyn tatt til kraftbalansen innebærer dette imidlertid at overføringssystemets evne til å motvirke en svikt i tilsiget gjennom import har blitt betydelig svekket. Økt overføringskapasitet til utlandet bedrer fleksibiliteten for både det norske og det nordiske kraftmarkedet, og reduserer faren for rasjoneringsinngrep.

Økt overføringskapasitet bidrar til å utjevne tilsigene til vannmagasinene, og fører derfor til mer stabile kraftpriser fra år til år og mellom sesonger. Kraftprisen over døgnet vil imidlertid kunne variere mer.

Økt overføringskapasitet er ikke et alternativ til økt produksjonskapasitet. Uavhengig av utviklingen i kraftbalansen, vil Norge være utsatt for store variasjoner i vannkraftproduksjonen. Desto strammere kraftbalansen blir, desto viktigere blir overføringsforbindelsene til andre land for å sikre forsyningssikkerheten. Sikring av forsyningssikkerheten er imidlertid kun en del av den totale nytten en overføringsforbindelse gir. Større utbygging av ny produksjonskapasitet og en omlegging av energibruken kan redusere sårbarheten i kraftforsyningen. Likevel vil den norske kraftsektoren være sterkt dominert av vannkraft i svært lang tid.

For Norden sett under ett er over halvparten av produksjonskapasiteten vannkraft. Blant annet av denne grunn kan det være størst fordeler for Norge og Norden å øke overføringskapasiteten til land som har en betydelig andel varmekraftproduksjon eller til land det nordiske kraftsystemet i dag ikke er tilknyttet. På den annen side vil det å øke overføringsforbindelsene til land lenger unna være mer kostbart. Å bygge overføringsforbindelser er svært kapitalkrevende. Fordelene må derfor veies nøye opp mot kostnadene.

Som systemansvarlig nettselskap har Statnett SF ansvar for å sørge for at det til enhver tid er balanse mellom produksjon og forbruk i Norge, samt foreta nødvendige investeringer i det sentrale overføringsnettet, herunder i overføringsforbindelser til utlandet. Statnetts investeringer skal vurderes ut fra samfunnsøkonomiske prinsipper.

Regjeringen legger til grunn at Statnett løpende vurderer og foretar de nødvendige samfunnsmessig lønnsomme investeringene. For staten, som eier, er det viktig å sørge for at foretaket har nødvendig finansiell styrke til å gjennomføre investeringene.

Det legges til grunn at departementet kan gi konsesjon for tilrettelegging for kraftutveksling med utlandet. Som hovedregel er det brukerne av sentralnettet som skal dekke kostnadene knyttet til investeringer og drift av nye overføringsforbindelser. Kraftutvekslingen skal organiseres slik at  den sikrer en mest mulig sikker og effektiv utveksling med utlandet, det vil si at kraften til enhver tid skal flyte til områdene med størst betalingsvillighet.

Sikre en fortsatt effektiv konkurranse i kraftmarkedet

Et velfungerende nordisk kraftmarked forutsetter effektiv konkurranse mellom produsentene og leverandørene i markedet, og at forbrukerne har frihet til å velge mellom kontrakter og leverandører. Et velfungerende nordisk kraftmarked vil bidra til å balansere produksjon og forbruk av elektrisk kraft.

En anstrengt kraftsituasjon vil føre til høyere kraftpriser. I den sammenheng vil det være viktig å sikre en fortsatt effektiv konkurranse slik at prisøkninger ikke blir høyere enn nødvendig og ulempene for forbrukerne blir minst mulig. Det er i denne sammenheng viktig at enkeltaktører ikke kan eller har insentiver til å utøve markedsmakt. Et velfungerende nordisk kraftmarked vil bidra til å bedre forsyningssikkerheten og stabilisere kraftmarkedet, både på kort og lang sikt.

Departementet vil derfor fortsatt arbeide for å legge til rette for et effektivt kraftmarked i Norge og Norden.

Konkurransetilsynet fører tilsyn med konkurranseforholdene i alle markeder, og følger utviklingen i kraftmarkedet nøye. Konkurransetilsynet kan etter konkurranseloven blant annet gripe inn mot bedriftserverv, dersom tilsynet finner at vedkommende erverv vil føre til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål om effektiv ressursbruk.

Konkurransetilsynet, Kredittilsynet og NVE har et klart felles mål om et velfungerende kraftmarked og har inngått en avtale om samarbeid om tilsyn med kraftmarkedet.

Kapittel 6 Tiltak for å mestre svært anstrengte situasjoner

I kapittel 6 klargjør og presiserer departementet ansvaret til den som skal overvåke og balansere systemet og ansvaret til rasjoneringsmyndig­heten. I tillegg omtales tiltak for å mestre svært anstrengte kraftsituasjoner.

I kapittel 6.1 omtales behovet for tiltak. Sist vinter ble det reist tvil om aktørene alltid klarer å disponere slik at en unngår behov for rasjo­neringsinngrep fra myndighetene. Regjeringen legger avgjørende vekt på at faren for rasjoneringsinngrep skal være redusert til et absolutt minimum. Regjeringen sikrer derfor muligheten til å supplere markedet med ekstra sikkerhet i svært anstrengte kraftsituasjoner. Sikkerhetssystemet må bestå av både organisatoriske og operasjonelle virkemidler, og det er viktig at ansvarsforholdene er klare. Et slikt system vil inngå som en del av infrastrukturen for energiforsyningen.

Det vil ikke være samfunnsøkonomisk lønnsomt å ta i bruk tiltak som fjerner enhver risiko for at rasjoneringsinngrep fra myndighetene blir nødvendig. Skulle imidlertid en rasjoneringssituasjon oppstå, må den håndteres på en tilfredsstillende måte. Det vil heller ikke være samfunnsøkonomisk lønnsomt å sikre seg fullstendig mot svært anstrengte kraftsituasjoner. I slike situasjoner vil man kunne oppleve betydelige prisvariasjoner som følge av at aktørene tilpasser produksjon og forbruk til de aktuelle tilsigene.

Kapittel 6.2 omhandler ansvaret til rasjoneringsmyndigheten og den systemansvarlige. NVE er rasjoneringsmyndighet i Norge. Rasjonering kan iverksettes når det på grunn av ekstraordinære forhold er knapphet på elektrisk energi, og det ut fra allmenne hensyn er påkrevd for å sikre at energien blir best mulig utnyttet. Statnett SF er det systemansvarlige nettselskapet i Norge. Foretaket er pålagt å sikre momentan balanse mellom produksjon og forbruk til enhver tid og foreta nettinvesteringer i det sentrale overføringsnettet når dette er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

For å ha mulighet til å supplere markedet med ekstra sikkerhet i en svært anstrengt situasjon, er det viktig at Statnett har ansvaret for løpende å vurdere og gjennomføre andre nød­vendige tiltak enn nettinvesteringer. Slike tiltak skal være rettet mot svært anstrengte kraftsituasjoner og må vurderes på lik linje med nettinvesteringer. Samfunnsøkonomiske kriterier skal benyttes.

Ved eventuell innføring av ulike virkemidler er det viktig å ha stramme rammer i forhold til markedet for øvrig, slik at virkemidlet blir et reelt tiltak i en svært anstrengt kraftsituasjon. Det er også viktig at tiltaket kun brukes i slike situasjoner. Det er i tillegg viktig at investeringsbeslutningene til aktørene i markedet påvirkes minst mulig negativt, og at en tar tilstrekkelig hensyn til at systemansvarlig skal være nøytral og uavhengig i forhold til aktørene i kraftmarkedet. Utformingen av virkemidlene skal derfor skje i nær kontakt med energimyndighetene. Forslag til tiltak skal forelegges NVE for godkjenning. Kostnadene for den systemansvarliges virkemidler skal dekkes innenfor sentralnettets inntektsramme.

Ulike former for reservekapasitet i det norske kraftsystemet og energiopsjoner har vært diskutert som mulige nye virkemidler for å håndtere svært anstrengte kraftsituasjoner. Departementet gir en vurdering av disse to virkemidlene i henholdsvis kapittel 6.3 og kapittel 6.4. Etablering av produksjonsreserver vil bidra til økt sikkerhet i det norske kraftsystemet ved å redusere risikoen for rasjoneringsinngrep fra myndighetene. Slike reserver skal kun være tilgjengelig for den systemansvarlige i en svært anstrengt kraftsituasjon, og vil på denne måten være utenfor det ordinære markedet. Reservene vil derfor i de aller fleste år ikke tas i bruk. Nødvendige og gjennomførbare tillatelser og konsesjoner etter blant annet energi- og forurensingsloven, er en forutsetning for at slik reservekapasitet skal kunne være tilgjengelig for systemansvarlig, og må omsøkes av den systemansvarlige på ordinær måte. Det er viktig at en ordning for reservekapasitet utformes i samsvar med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

Det er departementets vurdering at bruk av mobil eller fast reservekapasitet for kraftproduksjon vil kunne være et hensiktsmessig virkemiddel i en svært anstrengt kraftsituasjon. Den mest aktuelle reservekapasiteten er gassturbiner. Disse kan være eid eller leid av den systemansvarlige. Faste turbiner gir mer sikkerhet for at anleggene vil bidra til en bedret kraftsituasjon straks det er behov for det, enn anlegg som må leies inn i en kritisk situasjon.

Når det gjelder energiopsjoner er det etter departementets oppfatning stor usikkerhet knyttet til om dette vil virke som et reelt tiltak i en svært anstrengt kraftsituasjon. Virkningene er ikke entydige og mange forhold er fortsatt usikre. Departementet har av denne grunn vurdert tiltaket å være uaktuelt for inneværende vintersesong. Departementet mener imidlertid at det er for tidlig å trekke endelig konklusjon om opsjoner er et tiltak som kan oppfylle kravene til en slik ordning.

Kapittel 6.5 omhandler rasjoneringstiltak. Rasjo­nerings­tiltak vil kunne bli innført gradvis og med varierende grad av markedskonsekvenser. Opptrapping av tiltak vil skje både med hensyn til geografisk område og de energivolumer som rasjoneringen omfatter. Så langt som mulig vil gjeldende markedsløsninger bli videreført også under rasjonering, men i sin mest omfattende form vil hele markedet kunne bli ekskludert. NVE er pålagt å sørge for at det til enhver tid er utarbeidet planer og prosedyrer for sikker og effektiv varsling og rapportering om iverksettelse, gjennomføring og opphør av rasjonering.

I kapittel 6.6 omtales tiltak som kan bidra til økt forbrukerfleksibilitet i en anstrengt kraftsituasjon. Kontrakter, betalingsmåter og måling er sentralt for hvordan alle grupper av forbrukere reagerer på anstrengte kraftsituasjoner. Forbrukerne viser økt interesse for omlegging av sitt elforbruk og for å redusere energikostnadene. Det skal legges til rette for at forbrukerne i større grad skal ha et reelt valg mellom ulike energikilder. Departementet øker derfor innsatsen for å få til mer hensiktsmessige kontrakter, bedre regelverk og bruk av ny teknologi for å fremme økt fleksibilitet hos forbrukerne.

Departementet ønsker å bidra til å få utviklet nye kontraktstyper blant annet for husholdningskunder. Særlig interessant er kontrakter som kan være et alternativ til dagens fastpriskontrakter, som samtidig kan være gunstige i forhold til å opprettholde fleksibiliteten i forbruket og motivasjonen til sparing hos den enkelte.

Toveiskommunikasjon er lite utbredt i Norge, men flere nettselskaper og andre arbeider med å øke bruken av toveiskommunikasjon blant annet som følge av NVEs arbeid på dette feltet. Departementet ønsker at toveiskommunikasjon skal tas i bruk i kraftmarkedet, og vil bruke EBLs pågående prosjekt til å fremskaffe kunnskap om hvordan dette best bør gjennomføres for blant annet å unngå feilinvesteringer.

Departementet går inn for at det i en anstrengt kraftsituasjon kan foretas måleravlesninger og faktureres oftere enn i dag, for eksempel månedlig. Pålegget vil kunne omfatte både kjøp av elektrisk energi og nettjenester for alle kunder.

I kapittel 6.7 omtales virkemidler som kan bidra til å bedre forbrukernes stilling i en anstrengt kraftsituasjon. Det tar i dag 3 uker fra den første påfølgende mandag å skifte kraftleverandør. Departementet mener fristen bør reduseres til 2 uker. NVE arbeider nå videre med spørsmålet med sikte på å innføre tiltaket.

Departementet går inn for at myndighetene skal fastsette rammer for hvordan prisfastsettelsen skal være for leveringspliktige kraftleveranser (ventetariffer).

I dag kan nettselskapet tilby fellesfakturering overfor kraftleverandørene. Tilbudet må gjelde alle eller ingen fordi nettselskapene skal opptre nøytralt. I praksis er det kraftleverandører med eiermessig tilknytning til nettselskapet som har fellesfakturering. Departementet har bedt NVE utrede nærmere et pålegg om felles fakturering uavhengig av hvilken kraftleverandør kunden har.

Departementet har gått inn for at NVE skal ta initiativ til at det utarbeides en oversikt over hvilke oppgaver som ligger under de ulike myndighetenes/organenes ansvars- og myndighetsområder og hvilke regelverk som kan komme til anvendelse. Oversikten over reglene bør samles i et felles oppslagsverk slik at det blir lettere for forbrukerne å orientere seg om sine rettigheter. For øvrig skal NVE gjøre generell informasjon vedrørende kraftmarkedet tilgjengelig for allmennheten.

Kapittel 7 Nærmere om vilkår for investeringer i vannkraftproduksjon

I kapittel 7 omtales de rammevilkårene som har størst betydning for investeringsviljen for norske vannkraftprodusenter, herunder fiskale vilkår som særskatter og konsesjonsbaserte ordninger. Det nåværende kraftskattesystemet for vannkraftproduksjon ble innført fra og med inntektsåret 1997. Skattesystemet er i større grad enn tidligere tilpasset skatteevne og lønnsomhet. Systemet sikrer dermed mer nøytralitet i forhold til investeringsbeslutninger.

Utover skattekostnader er kraftselskapene pålagt konsesjonsbaserte ordninger som konsesjonsavgifter og levering av konsesjonskraft. De konsesjonsbaserte ordningene tilgodeser vertskommunene med inntekter fra vannkraftproduksjonen, delvis som en kompensasjon for naturinngrep og delvis fordi det har vært ønskelig at vertskommunene skal ha en andel av verdiskapingen i kommunen. De særskilte kraftskattereglene og de konsesjonsbaserte ordningene bidrar i tillegg til at en stor del av grunnrenten tilfaller det offentlige.

I forbindelse med statsbudsjettet for 2004 la Regjeringen frem flere forslag til endringer i kraftskattereglene. Formålet var å legge bedre til rette for prosjekter som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Samtidig har det vært et mål å forenkle regelverket. Regjeringens forslag ble i hovedsak vedtatt av Stortinget. Endringene berører ikke hovedlinjene i det nåværende regimet. Endringene legger også vekt på å ivareta de fordelingshensyn som er tillagt skattereglene og de konsesjonsbaserte ordningene. For 2005-budsjettet varsler Regjeringen at den vil vurdere endringer i grunnrenteskatten for at den skal virke mer nøytralt i forhold til investeringsbeslutninger.

Kapittel 8 Vanndisponering og grunnrenteskatt

I kapittel 8 omtales grunnrenteskattens betydning for disponering av vannmagasinene. I beregningsgrunnlaget for grunnrenteskatten fastsettes bruttoinntekten for året hovedsakelig ved å multiplisere spotpris og faktisk produksjon time for time. Bruk av spotmarkedspriser innebærer at at grunnrenteskatten virker nøytralt i forhold til produsentenes vanndisponeringer. I tillegg er det både prinsipielle og administrative årsaker til at grunnrenteskatten beregnes slik.

Kapitlet behandler i tillegg et forslag om å innføre en maksimalpris ved beregning av grunnrenteinntekten i unntakssituasjoner for å gi produsentene insentiv til å utsette produksjonen, slik at noe vannbeholdning spares og knapphetssituasjoner motvirkes. Departementet anser dette å være et lite treffsikkert virkemiddel. Dessuten har Regjeringen ikke ønsket å gå nærmere inn på forslag som innebærer skattelette for produsenter i situasjoner med svært høye kraftpriser.

Kapittel 9 En vurdering av forslaget om å regulere vannmagasinene

I kapittel 9 gis en vurdering av forslag om økt regulering av vannkraftmagasinene. Sist vinter ble det rettet oppmerksomhet mot vannkraftprodusentenes disponering av magasinene. I Dok 8:15 (2002-2003) ble det reist krav om at myndighetene burde innføre krav til vannmagasinene for å regulere mulighetene for eksport med tanke på å sikre nok ressurser i forhold til svikt i nedbøren.Departementet har fått utarbeidet flere vurderinger av spørsmålet knyttet til økt regulering av magasinene. Etter departementets syn vil et slikt tiltak bli meget kostbar, med et betydelig tap av produksjon av fornybar vannkraft. Det er også usikkert om det rettslige grunnlaget for et slikt tiltak. Departementet legger derfor ikke fram forslag om å vurdere slike tiltak ytterligere. Forsyningssikkerheten for strøm og en stabil kraftbalanse fremmes gjennom den strategien Regjeringen legger fram, jf. kapittel 5 og 6.

Det er en rekke årsaker til at en strengere regulering av vannmagasinene innenfor tappesesongen ikke er hensiktsmessig:

• Praktiske problemer knyttet til bestemmelse av en hensiktsmessig regulering av et stort antall magasiner og vassdrag med ulike egenskaper, geografisk plassering og eksisterende regulerings- og miljøhensyn etter vassdragslovgivingen.

• Usikkerheten knyttet til tilsigenes størrelse fra år til år og innen ulike sesonger, og usikkerhet knyttet til tidspunkt for snøsmelting og kulminasjon om høsten.

• Usikkerheten knyttet til prisvirkninger og minsket fleksibilitet i det nordiske kraftmarkedet.

• Negative samfunnsøkonomiske effekter.

• Usikkerhet knyttet til om lovforslag med tilbakevirkende kraft kan gripe inn i eksisterende rettigheter.

Kapittel 10 Opprustning av nettet for å redusere energitapet

Kapittel 10 er oppfølging av Stortingets vedtak nr. 552 (2002-2003) om å lage en plan for opprustning av overføringsnettet med sikte på å redusere energitapene. Kapittelet redegjør for ulike forhold knyttet til nettap, hvordan kraftnettet er organisert, hvilke virkemidler og regulering som myndighetene benytter, samt målsetninger i forhold til overføringsnettet for kraft.

Det norske overføringsnettet er bygget opp igjennom vel 100 år og må være sterkt nok til å håndtere forbruket når det er størst. Etter innføringen av markedsreformer i kraftsektoren på begynnelsen av 1990-tallet, og et sterkere fokus på effektivisering av nettvirksomheten, har investeringene i både produksjon og nett blitt betydelig redusert til tross for en fortsatt vekst i forbruket. Dette har medført at utnyttelsen av tidligere investeringer i systemet har økt.

Når elektrisk kraft transporteres, vil det ut fra fysiske lover alltid oppstå energitap. Tapet i dag er om lag 8 prosent, det vil si om lag 10 TWh/år.

Departementet anser ikke energitapene i det norske kraftnettet som unødvendig høye. Energilovens system knyttet til planlegging og realisering av investeringer i kraftnett og andre elektriske anlegg er etter departementets vurdering hensiktsmessig. Krav om kraftsystemutredninger og lokale energiutredninger, NVEs behandling av konsesjonssøknader for elektriske anlegg, nettselskapenes økonomiske insentiver gjennom inntektsrammereguleringen, samt krav om at nettleien skal reflektere tapet i overføringsnettet, legger etter departementets oppfatning til rette for en samfunnmessig rasjonell utvikling av overføringsnettet. Departementet legger til grunn at en gjennom dette tar hensyn til energitapet på en tilfredsstillende måte. Videre vises det til at Statnett SF skal gjennomføre sine investeringer etter samfunnsøkonomiske prinsipper. Det er imidlertid fra myndighetenes side viktig å følge nøye med i utviklingen både av investeringer, nettap og leveringskvalitet i årene som kommer, for å sikre en samfunnsmessig rasjonell utvikling av kraftsystemet.