Del 2
av endringer i reglene

7 Forbedringer i regelverket for fastsettelse av barnebidrag

7.1 Innledning

Under utformingen av det nye regelverket ble det lagt vekt på at dagens samlivsmønstre stiller andre krav til et godt bidragsregelverk enn de krav det var rimelig å stille et par tiår tilbake. Det har skjedd store endringer i samfunnet når det gjelder samlivsmønstre, familieliv og omsorg for barn. I den typiske barnefamilie i dag bidrar både mor og far til familiens forsørgelse gjennom yrkesarbeid, og deler i større grad enn tidligere på omsorgsarbeidet. En videreføring av en mer likestilt arbeidsdeling mellom foreldre i kjernefamilien betyr ved samlivsbrudd mer vekt på samvær/deling av omsorg og mer vekt på fortsatt felles forsørgelse av barna. Også når foreldrene aldri har bodd sammen, legges det i dag stadig større vekt på betydningen av foreldreskapet, i første rekke med henvisning til barnets beste. Sett i dette lyset, må bidragsreglene vurderes som en del av et helhetlig regelverk, som samlet sett skal bidra til så gode løsninger for foreldre og barnforholdet som mulig når barn og foreldre ikke inngår i samme husholdning.

Med dette som utgangspunkt, er målet at barnets behov for forsørgelse skal deles mellom foreldrene etter økonomisk evne og så rett og rimelig som mulig. Mor og far er både omsorgspersoner og forsørgere, og det nye regelverket tar utgangspunkt i at de skal være likestilte i disse rollene. Når vi skal evaluere regelverket, er det imidlertid viktig å huske at formålet med bidragsregelverket er å sikre barnet forsørging fra foreldrene sine - forsørgelsesplikten er en foreldreplikt. Dette innebærer at der ulike hensyn krysser, vil hensynet til barnets beste være avgjørende.

Etter det nye regelverket tas det utgangspunkt i hva underholdet til barnet koster. Underholdskostnaden skal fordeles mellom foreldrene etter inntektene deres og innebærer at den av foreldrene som har best økonomisk evne, skal dekke den største andelen av kostnadene til barnet. Ved fastsettelsen av bidraget skal det videre tas hensyn til den bidragspliktiges bidragsevne og samværet den bidragspliktige har med barnet. Selv om dette i utgangspunktet høres enkelt ut, er regelverket komplekst, til tider detaljert, og det kan derfor være krevende både å forstå og formidle.

Som nevnt under erfaringskapitlene i meldingens del I, har det nye regelverket vært gjenstand for stor oppmerksomhet, og departementet har mottatt mange og svært uensartede reaksjoner på de ulike sidene ved regelverket. Til tross for dette synes det imidlertid som om brukerne - både bidragspliktige og bidragsmottakere - er enige om at prinsippene som ligger til grunn for regelverket er gode. Brukernes tilbakemeldinger, og det offentliges erfaringer med regelverket, har imidlertid påpekt svakheter og mulige forbedringspunkter på enkelte områder. Nedenfor følger en gjennomgang av de materielle reglene for fastsettelse og endring av barnebidrag, samt en vurdering av endringsbehov.

7.2 Underholdskostnaden

7.2.1 Gjeldende rett

Det følger av barneloven § 71 første ledd første punkt og forskrift 15. januar 2003 nr. 123 om fastsetjing og endring av fostringstilskot (fastsettelsesforskriften) § 3, at det ved offentlig fastsettelse av barnebidrag skal tas utgangspunkt i hva barnets forsørgelse koster, og at faste underholdskostnader (sjabloner) skal benyttes. I underholdskostnaden inngår utgifter som er forbundet med forsørging av barn, og den omfatter forbruksutgifter, boutgifter og eventuelle utgifter til barnetilsyn.

Forbruksutgiftene er fastsatt med utgangspunkt i Statens institutt for forbruksforsknings (SIFO) standardbudsjett. Utgiftene varierer etter alderen på barnet, og det er foretatt en inndeling i tre aldersgrupper: 0-5 år, 6-10 år og 11-18 år. Tidspunktet for overgangen fra en aldersgruppe til en annen er satt til 1. juli det året barnet fyller henholdsvis 6 og 11 år. Dette endringstidspunktet er valgt fordi det ofte skjer endringer i tilsynsordninger- og utgifter ved overgangen fra aldersgruppen 0-5 år og 6-10 år om sommeren.

Boutgiftene er beregnet med utgangspunkt i gjennomsnittlig faktisk forbruk etter Statistisk sentralbyrås (SSBs) forbruksundersøkelser. Sjablonen er felles for alle barn uavhengig av alder, og utgjør differansen mellom boutgifter for enslige og enslige som bor med barn.

Tilsynsutgifteneomfatter utgifter til offentlig eller privat barnehage, familiebarnehage, dagmamma eller skolefritidsordning. Når bidragsmottakeren mottar stønad til barnetilsyn etter folketrygden § 15-11, benyttes sjabloner. Disse er beregnet med utgangspunkt i SSBs foreldrebetalingsundersøkelser for barnehageutgifter, medregnet stønad til barnetilsyn og foreldrefradrag i inntekt. Utgifter til barnetilsyn utover fjerde skoleår skal bare tas med når bidragsmottaker mottar stønad til tilsynet etter folketrygdloven § 15-11. Det er fastsatt to ulike beløp for heltids- og deltidstilsyn. Tilsynsordninger på 33 eller flere timer pr. uke regnes som heltidstilsyn. Når bidragsmottakeren ikke mottar stønad til barnetilsyn, skal de faktiske tilsynsutgiftene opp til en fastsatt sats med fradrag for fordelen av foreldrefradrag i inntekten, legges til grunn. Ved fastsettelsen av denne satsen benyttes maksimalsatsene for barnetilsyn etter folketrygdloven § 15-11.

Barnetrygdkommer til fradrag i de samlede utgiftene, og nettobeløpet er underholdskostnaden.

Ved fastsettelse av bidrag til barn over 18 år etter barneloven § 68 andre og tredje ledd, skal underholdskostnaden for barn i aldersgruppen 11-18 år benyttes.

De fastsatte satsene og sjablonene er gjenstand for årlig vedlikehold og oppdatering, basert på bl.a. oppdatert statistikk. Nye vedtak som fattes skal baseres på de sist oppdaterte sjablonene.

Løpende fastsatte bidrag blir ikke justert som følge av endringer i sjabloner, satsene eller beløpsgrensene, eller når barnet går over fra en aldersgruppe til en annen. Alle fastsatte bidrag blir indeksregulert årlig på bakgrunn av konsumprisindeksen fra SSB. Ellers skjer endring bare etter søknad fra en av partene, med mindre arbeids- og velferdsetaten har hjemmel til å ta opp saken til ny vurdering av eget tiltak. Det er et vilkår at endringen mellom tidligere fastsatt bidrag og nytt beregnet bidrag må utgjøre 10 prosent eller mer for at bidraget skal endres.

7.2.2 Nivået på underholdskostnaden

Departementet har mottatt mange synspunkter på utformingen av underholdskostnaden til barnet. Et generelt trekk er at bidragsmottakere ofte peker på at kostnadsnivået til barnet er satt for lavt, eller at sjablonene ikke dekker de faktiske utgiftene de har. Det pekes gjerne på som negativt at det ikke kan tas individuelle hensyn, for eksempel der barnet har spesielle behov på grunn av funksjonshemming, der det er store utgifter til skolegang, barnet har en forholdsvis kostnadskrevende hobby mv. Tilbakemeldingene fra bidragspliktige går ofte ut på at barnets kostnadsnivå er satt for høyt, og bidragspliktige med trang økonomi og lite samvær synes spesielt utgiftene til de store barna er satt for høyt. I tillegg reagerer enkelte bidragspliktige på at det ikke er tatt hensyn til at barnet representerer boutgifter også for dem ved samvær.

De faste utarbeidete underholdskostnadene er ment å gi uttrykk for et normalt forsvarlig kostnadsnivå i ulike aldersgrupper. Det er lagt avgjørende vekt på at det ved offentlig fastsettelse av praktiske og tidsmessige årsaker, ikke skal foretas individuelle beregninger av underholdskostnader. Et offentlig regelverk skal gjelde for de fleste - både de med god og ikke fullt så god økonomi, samtidig som det skal være administrativt håndterbart. Noen synes dette er urimelig. Barnebidrag er imidlertid i utgangspunktet et privatrettslig anliggende, og partene kan selv avtale bidraget dersom de ønsker det, eventuelt med sjablonene som utgangspunkt. Slike private avtaler vil som oftest være bedre tilpasset den enkelte families situasjon enn det et offentlig regelverk har mulighet til å klare.

En fordel ved å benytte faste underholdskostnader i et offentlig regelverk, er at hensynet til likhet og forutberegnelighet sikres. Dette er med på å bidra til at konflikter mellom partene om hvilket utgiftsnivå som skal legges til grunn, reduseres.

Departementets vurdering er at nivået sett under ett på de beregnete underholdskostnadene for hva barn i ulike aldre koster, ligger på et noenlunde riktig nivå. Samtidig er det avdekket svakheter ved enkeltsider av hvordan underholdskostnaden er satt sammen og utformet.

7.2.3 Nærmere vurdering av de ulike komponentene

7.2.3.1 Forbruksutgiftene

Det har fra ulike hold vært hevdet at sjablonen for forbruksutgifter ikke er i samsvar med hva barn i ulike aldersgrupper faktisk koster. Sjablonen for forbruksutgifter er videre kritisert for at enkelte typer utgifter ikke er tatt med. Dette gjelder utgifter til spesielt utstyrskrevende fritidsaktiviteter, feriereiser, feiring av fødselsdager og andre begivenheter, gaver, lommepenger, utgifter til videregående skolegang og helsetjenester som ikke omfattes av SIFOs standardbudsjett. Enkelte bidragsmottakere gir uttrykk for at det er vanskelig å måtte be den bidragspliktige om ekstra midler til slike utgifter, spesielt der samarbeidet mellom foreldrene ikke er godt.

En annen påpekt svakhet med sjablonen for forbruksutgifter, er inndelingen i aldersgruppen 11-18 år. Denne omfatter en for stor og uensartet gruppe - det er vanligvis stor forskjell på hvilke utgifter som følger en 12-åring kontra en 16- åring.

Forbruksutgiftene er fastsatt med utgangspunkt i SIFOs standardbudsjett, som er et budsjett utarbeidet som et verktøy for norske husholdninger til å holde orden på privatøkonomien. Standardbudsjettet omfatter de viktigste forbruksområdene og er ment å gi uttrykk for et nøkternt og rimelig forbruksnivå. Varene som danner grunnlag for beregningene, holder enkel, god kvalitet og lav pris. Budsjettet er videre et langtidsbudsjett, og det er lagt inn noe ekstra hver måned til sjeldnere og dyre innkjøp av mer varige forbruksgjenstander, slik at denne typen innkjøp ikke skal gå ut over forbruket på de øvrige områdene.

For å vurdere om nivået på de forbruksutgiftene som inngår i standardbudsjettet ikke er for høye eller lave, har SIFO sett spesielt på hvordan kostnadsnivået ligger i forhold til gjennomsnittlig forbruk i familiene slik det måles i SSBs forbruksundersøkelser. Resultatet av denne sammenligningen viser at forbruksutgiftene i standardbudsjettet systematisk ligger fra ca. 3 til 7 prosent over det faktiske gjennomsnittlige forbruket. Dette gir liten støtte til en påstand om at nivået gjør barn i delte familier til en økonomisk utsatt gruppe generelt sett. Etter departementets vurdering viser dette at sjablonen for forbruksutgifter ligger på et nivå som er i samsvar med intensjonene i forarbeidene til bidragsreglene om at bidragsnivået skal dekke et godt og normalt underhold.

Når det gjelder utgifter som i dag ikke omfattes av sjablonen, er det departementets syn at disse fortsatt bør holdes utenfor de samlede forbruksutgiftene. Dette gjelder utgifter som gjerne går «opp i opp», for eksempel utgifter til ferier, der far betaler sin ferie med barna, og mor betaler sin, og lommepenger, bursdagsgaver til venner og egenandeler ved legebesøk, som dekkes av den som barnet til enhver tid er hos. Tilsvarende bør ikke utgifter til spesielt utstyrskrevende fritidsaktiviteter tas inn i sjablonen for forbruksutgifter. Bakgrunnen for dette er at utgifter til lek og fritid, inkludert nøkterne og rimelige utgifter til sportsaktiviteter, allerede inngår i forbruksutgiftene. Dersom de nevnte utgiftene skulle vært omfattet av sjablonen, vil det bryte med utgangspunktet om at sjablonene skal gjenspeile hva som er et rimelig og alminnelig forbruksnivå for barn flest i ulike aldersgrupper.

Store utgifter til videregående skole er noe mange foreldre har henvendt seg til departementet om. Utgiftene varierer etter hvilken studieretning det er tale om og med endringer i den offentlige studiefinansieringen.

Regjeringen vil innføre gratis læremidler for elever i den videregående opplæringen. Dette skal gjennomføres i løpet av en treårsperiode, med oppstart for videregående trinn 2 fra høsten 2007. Satsingen innebærer også at det vil bli innført et ikke-behovsprøvd stipend gjennom Lånekassen som skal være med på å dekke utgifter elevene har til læremidler og nødvendig individuelt utstyr. Stipendordningen vil gjelde elever som er omfattet av støtteordningen for unge elever som tar videregående opplæring med rett etter lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 3-1, og noen andre grupper. Lærlinger vil ikke bli omfattet av ordningen. Stipendet vil bli gitt med tre ulike satser avhengig av studieprogram. Etter departementets syn blir det dermed ikke behov for at utgifter til videregående opplæring skal vurderes i tilknytning til bidrag.

Derimot deler departementet vurderingen om at aldersgruppen 11-18 år dekker en for stor og uensartet gruppe. Departementet vil derfor dele den eldste aldersgruppen. En slik oppdeling synliggjør at de eldste barna koster mer enn de litt yngre, og følger bedre prinsippet om at underholdskostnaden skal gjenspeile hva barn i ulike aldre koster. Av forenklingshensyn vil departementet foreslå at aldersinndelingen følger inndelingen i SIFOs standardbudsjett, dvs. 11-14 år og 15-18 år. Siden forbruksutgiftene for dagens aldersgruppe 11-18 år er beregnet ut fra aldersgruppen 15-18 år, vil underholdskostnaden i den nye aldersgruppen 11-14 år bli noe lavere enn i dag.

7.2.3.2 Boutgiftene

Kritikken av denne sjablonen er i hovedsak rettet mot at barnets andel av bokostnadene i virkeligheten er mye høyere, spesielt i sentrale strøk, og at det ikke er tatt hensyn til geografi eller sondret mellom tettbygde/spredtbygde strøk. Sjablonen er videre kritisert fordi den ikke har økt med økte strøm- og bopriser. Enkelte synes det er urimelig at det ikke tas hensyn til at barnet har boutgifter også hos samværsforelderen når barnets boutgifter beregnes.

Fordi sjablonen for boutgifter utgjør differansen mellom boutgifter for enslige og enslige som bor med barn, kan den svinge mer enn reelle kostnadssvingninger. Som eksempel nevnes at det i forbindelse med SSBs forbruksundersøkelse for 2000 - 2002 ble gjort noen endringer for å forbedre statistikken, noe som førte til at differansen mellom enslige og enslige som bor med barn ble mindre. Sjablonen for boutgiftene ble tilsvarende lavere, til tross for at boutgiftene generelt økte i denne perioden. Etter departementets syn er ikke dette heldig, og departementet vil vurdere andre måter å beregne boutgiftene på.

Muligheten for differensiering av boutgiftene etter geografisk beliggenhet eller beliggenhet i tettbygde/spredtbygde strøk ble vurdert i høringsnotatet av 1998 og Ot.prp. nr. 43 (2000-2001). SSBs forbruksundersøkelser viste forskjeller, men forskjellene var ikke vesentlige. Det ble derfor valgt én sats.

Siden den gang har SSB på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet og Husbanken gjennomført en omfattende leiemarkedsundersøkelse. Bakgrunnen for prosjektet var et ønske om å få på plass en husleieindeks og få bedre kunnskap om leiemarkedet. Det framgår av denne undersøkelsen at det er stor variasjon i leieprisene mellom landsdelene. Departementet vil med utgangspunkt i undersøkelsen vurdere om boutgiftene bør differensieres etter geografisk beliggenhet eller beliggenhet i tettbygde/spredtbygde strøk. Dette kan gjøres i forbindelse med det årlige vedlikeholdet av sjablonen.

Spørsmålet om sjablonen for boutgifter også bør ta hensyn til økte boutgifter den bidragspliktige har som følge av samvær med barnet, ble drøftet og gjennomgått i forarbeidene til de nye bidragsreglene, Ot.prp. nr. 43 (2000-2001), punkt 4.4.1.2, hvor det heter:

«(...) Etter departementets oppfatning er boutgifter en naturlig del av forsørgelsesutgiftene til barnet. Barnets behov for bosted kan sikres best ved å samle utgiftene til ett sted. En bidragsfastsettelse basert på at barnet har to bosteder, vil gi svært høye boutgifter med tilhørende konsekvenser for bidragsnivået. Departementet forutsetter altså at den av partene som barnet bor fast hos har behov for en større bolig enn om vedkommende var alene.(...)

Departementet foreslår at boutgiftene til barnet settes til bidragsmottakers merkostnader i boutgiftene som følge av at barnet bor der.(...)»

Når barnet bor mye hos samværsforelderen, er det viktig at en også i et offentlig regelverk tar hensyn til de kostnadene samværsforelderen har for å sikre barnet gode boforhold. Barnet bør ha en rimelig bostandard også hos samværsforelderen. Det bør derfor ved fastsettelsen av barnebidrag tas hensyn til de økte boutgifter den bidragspliktige har som følge av samvær med barnet.

Dersom begge foreldrene skal ha dekket barnets andel av boutgiftene i to boliger, og disse skal inngå i sjablonen for barnets boutgifter i underholdskostnaden, vil dette gi en svært høy underholdskostnad. Etter departementets vurdering bør derfor barnets andel av de økte boutgiftene den bidragspliktige har som følge av samvær, legges til samværsfradraget. Det vises til punkt 7.7.6 om samværsfradraget.

7.2.3.3 Tilsynsutgiftene

Innvendingene mot komponenten tilsynsutgifter er knyttet til beregningene av sjablonene som benyttes der bidragsmottaker mottar stønad til barnetilsyn etter folketrygdloven § 15-11. Sjablontallene dekker ikke de faktiske utgiftene bidragsmottaker har, og dette gjør at bidragsmottakeren eventuelt må betale en forholdsvis større andel av kostnaden enn den bidragspliktige.

Ved utarbeidelsen av sjablonene er det lagt vekt på at sjablonene skal være rimelig representative for utgiftsnivået. Sjablonene for tilsynsutgifter er fastsatt med utgangspunkt i SSBs foreldrebetalingsundersøkelse for barnehager. Årsgjennomsnittet for betalingen er lagt til grunn. Det er tatt hensyn til at kostnadene er ulike hvis familiene har ett eller to barn i barnehagen, og til at foreldrebetalingen i barnehage er inntektsavhengig. Sjablonene inkluderer stønad til barnetilsyn samt fordel av foreldrefradrag i inntekt.

Et alternativ til dagens sjabloner er at de faktiske utgiftene legges til grunn uansett hvilken type tilsyn det er tale om, med fradrag for stønad til barnetilsyn og fordel av foreldrefradraget i inntekten. Dette vil medføre administrativt merarbeid ved at utgiftene må beregnes konkret i hver enkelt sak. Selv om en slik løsning er mer nøyaktig, er den også klart kompliserende. Departementet mener derfor at dagens sjablonberegning bør beholdes. Departementet føyer til at den gjennomsnittlige foreldrebetaling i barnehage i dag er mer lik fra familie til familie på grunn av innføringen av makspris i barnehagene.

En annen problemstilling er at utgiftene til skolefritidsordning (SFO) har økt de siste årene. Departementet er usikker på om sjablonen for deltidstilsyn i tilstrekkelig grad gjenspeiler dette, og vil derfor i forbindelse med det årlige vedlikeholdet av sjablonene foreta en vurdering av nivået på denne sjablonen. Departementet vil også vurdere om det eventuelt bør lages en egen sjablon for tilfellene der bidragsmottaker har tilsynsutgifter til SFO og mottar stønad til barnetilsyn.

Særlig om forholdet mellom bidragsregelverket og stønad til barnetilsyn

Dersom bidragsmottakeren blir samboer eller gifter seg på nytt, vil forholdet mellom bidragsregelverket og stønad til barnetilsyn etter gjeldende rett kunne føre til at bidraget fra den bidragspliktige øker. Dette skyldes at retten til stønad til barnetilsyn faller bort når bidragsmottakeren ikke lenger regnes som enslig forsørger, og foreldrenes utgifter til barnetilsyn vil øke. Dermed kan også bidragspliktiges bidrag øke under ellers like forhold. Tilsvarende skjer dersom bidragsmottakers inntekt øker til over 6G, fordi retten til stønad til barnetilsyn da faller bort.

En måte å fjerne denne effekten på er å ta utgangspunkt i bruttoutgiftene til barnetilsyn (før eventuell offentlig stønad), og legge disse inn i underholdskostnaden til barnet ved utmålingen av barnebidraget. Til grunn for utmålingen av stønaden til barnetilsyn legges så bidragsmottakers nettoutgifter til tilsyn, dvs. den delen av bruttoutgiftene som ikke dekkes gjennom bidraget fra den bidragspliktige. Det offentliges utgifter til stønad til barnetilsyn vil bli redusert ved en slik utmåling.

En modell der utgangspunktet er bruttoutgifter til barnetilsyn, forutsetter i praksis offentlig kontroll med fastsettelse av barnebidrag der det søkes om stønad til barnetilsyn for å unngå feil ved utmåling av stønaden. En slik kobling mellom stønad og bidrag vil derfor bli et hinder for private avtaler om bidrag. Det har som omtalt foran vært en sterk økning i andelen private avtaler om bidrag etter bidragsreformen. En omlegging av tilsynsutgiftene vil kunne reversere utviklingen, og vil direkte motvirke et av hovedmålene ved reformen. I tillegg vil det forutsette at bidrag generelt sett blir betalt punktlig og med riktig beløp, slik at bidragsmottakeren får bidragspliktiges andel av tilsynsutgiftene til rett tid, og kan bruke det til å betale de løpende regningene for barnets tilsynsordning. Dette er ikke alltid tilfellet.

Et grunnleggende prinsipp i den nye bidragsordningen er at samfunnets støtteordninger til delte familier skal være en støtte til forsørgelsen av barna til både den bidragspliktige (gjennom redusert underholdskostnad) og bidragsmottakeren (gjennom utbetalt stønad). Underholdskostnaden som skal fordeles mellom foreldrene baserer seg derfor på nettobeløp. Dette likestillingsprinsippet mellom partene er en grunnstein i det nye bidragsregelverket, og er noe av bakgrunnen for at svært mange av de bidragspliktige mener regelverket bygger på riktige prinsipper. Dette fremmer viljen til samarbeid mellom foreldrene.

Departementet understreker at det er i samsvar med de nøye avveide prinsippene bak de nye bidragsreglene at bidraget tilpasses den livssituasjonen partene til enhver tid befinner seg i, også der bidragsmottaker/bidragspliktige gifter seg eller går inn i et fast samboerforhold. En slik ny livssituasjon betyr bortfall av retten til ulike typer offentlige støtteordninger, og innebærer bl.a. at kostnadene til underholdet av bidragsbarnet vil øke. Det er foreldrene som har forsørgelsesplikt for barna sine. Nye ektefeller/samboere har ikke forsørgelsesforpliktelser overfor barn som allerede finnes i husholdningen. Foreldrenes kostnader til barnets underhold øker når de offentlige støtteordningene som er med på å bidra til barnets underhold, faller bort eller opphører.

Forslaget strider altså mot det grunnleggende prinsippet i det nye regelverket om likedeling mellom foreldrene etter økonomisk evne av nettounderholdskostnaden, og at offentlige støtteordninger til barnets forsørgelse skal lette forsørgelsesbyrden for begge foreldre. Videre kan forslaget redusere sikkerheten for bidragsmottakere med små barn i forhold til å satse på utdanning og arbeid, noe som vil være i strid med viktige politiske mål. Fastsettelsen av tilsynsstønaden vil bli meget komplisert fordi det i mange tilfeller vil være uklart hvilken del av tilsynsutgiftene den bidragspliktige faktisk betaler. Nivået på underholdskostnaden vil også øke hvis barna har tilsynsutgifter, og dermed også størrelsen på bidraget for alle bidragspliktige uten hensyn til deres økonomi.

Etter en helhetlig vurdering ønsker ikke departementet å endre hvordan dagens ordning tar hensyn til stønad til barnetilsyn.

7.2.3.4 Underholdskostnaden ved fastsettelse av bidrag etter fylte 18 år

Gjeldende rett

Det følger av barneloven §§ 66 og 67 at underholdsplikten som hovedregel varer ut den kalendermåneden barnet fyller 18 år med mindre annet er avtalt eller fastsatt. Partene kan imidlertid avtale at bidrag også skal betales etter at barnet fyller 18 år, og i visse tilfeller kan det offentlige fastsette bidrag utover 18 år.

Dersom barnet fortsetter med vanlig skolegang etter at det har fylt 18 år, kan det fastsettes bidrag på samme grunnlag som for yngre barn, jf. barneloven § 68 andre ledd. Som vanlig skolegang regnes opptil fire års skolegang i videregående skole, og læretiden likestilles fullt ut med skolegang i den videregående skolen.

Foreldrene kan også pålegges å yte bidrag til annen, mer omfattende videreutdanning, jf. barneloven §68 tredje ledd. Dette er en snever unntaksbestemmelse, og det skal betydelig mer til for å kunne pålegge bidrag i disse tilfellene enn ved vanlig skolegang. I praksis vil det normale være at bidrag ikke blir pålagt når barnet tar utdanning utover videregående skole, for eksempel utdanning ved universitet eller høyskole.

Både når det gjelder bidrag til vanlig skolegang og bidrag til annen videreutdanning, skal bidraget tidsbegrenses. Dette vil vanligvis være til og med den måneden barnet har fullført skolegangen.

Fastsettelse av bidrag til barn utover 18 år følger prinsippene i kostnadsmodellen. Det følger av fastsettelsesforskriften § 3 sjette ledd at underholdskostnaden for barn mellom 11 og 18 år skal legges til grunn ved fastsettelse av bidrag til barn over 18 år.

Departementets vurdering

Barnetrygden utbetales til og med måneden før barnet fyller 18 år og kommer til fradrag i underholdskostnaden i de ulike aldersgruppene. Ved at underholdskostnaden for aldersgruppen 11-18 år legges til grunn også ved fastsettelsen av bidrag utover 18 år, innebærer dette at kostnadene rent faktisk reduseres med et beløp - barnetrygden - som ikke lenger mottas til barnets underhold. Dette har gitt reaksjoner.

Bakgrunnen for dagens løsning var forenklingshensyn. Det gir imidlertid et riktigere bilde av de reelle kostnadene å ta hensyn til at barnetrygden opphører fra måneden før barnet fyller 18 år. Departementet foreslår at det lages en egen aldersgruppe for 18 år og eldre, der de beregnede utgiftene i aldersgruppen 15-18 år legges til grunn, men uten fradrag for barnetrygden i de samlede utgiftene.

7.2.3.5 Særlige utlegg til barnet

Gjeldende rett

Det følger av barneloven § 67 andre ledd at foreldrene kan pålegges særtilskudd til særlige utlegg som oppstår så lenge underholdsplikten varer. Særtilskudd kan også pålegges etter at barnet har fylt 18 år dersom vilkårene for å fastsette bidrag utover fylte 18 år etter barneloven § 68 andre eller tredje ledd er oppfylt. Særtilskudd kommer i tillegg til det ordinære bidraget. Det er gitt utfyllende regler i forskrift 15. januar 2003 nr. 121 om særtilskott, og det følger av forskriften § 2 andre ledd at nettoutgiftene skal fordeles forholdsmessig mellom foreldrene ut fra deres inntekter.

Det er et vilkår at utgiftene må være rimelige og nødvendige og ikke gå inn under den typen utgifter som det løpende bidraget er ment å dekke. Kravet om at utgiftene må være rimelige og nødvendige, setter en begrensning både med hensyn til størrelsen på utgiftene og hvilke utgifter som kan danne grunnlag for å pålegge særtilskudd. Det skal ikke fastsettes særtilskudd dersom den bidragspliktige mangler full bidragsevne, jf. forskriften § 2 andre ledd siste punktum.

Det framgår av forarbeidene til de nye bidragsreglene, Ot.prp. nr. 43 (2000-2001), at det var en forutsetning at overgangen til kostnadsmodellen ikke skulle utvide adgangen til å fastsette særtilskudd i forhold til tidligere praksis. Praksis er relativt restriktiv, og det fastsettes særtilskudd stor sett bare til utgifter i forbindelse med konfirmasjon, leirskole, briller eller tannregulering. Utgifter til nødvendig ekstrautstyr til barn med særlige behov og/eller funksjonshemming, vil etter en nærmere vurdering i det enkelte tilfellet kunne omfattes av ordningen med særtilskudd.

Departementets vurdering

Det er forholdsvis få barn per år som får fastsatt særtilskudd. I 2005 gjaldt dette 1 261 barn. De fleste særtilskuddene ligger mellom ett tusen til fem tusen kroner, men andelen over fem tusen kroner stiger, og utgjør nå over 25 prosent av tilskuddene.

Departementet legger til grunn at det er behov for å beholde adgangen til å fastsette særtilskudd. Både briller/kontaktlinser og tannregulering er eksempler på til dels store ekstrautgifter som er aktuelle for noen, men på langt nær alle barn/ungdom. Siden dette er utgifter som ikke er nødvendig for de fleste, og kostnadene ofte varierer fra barn til barn, er slike utgifter svært uegnet for innarbeiding i underholdskostnaden. I tillegg vil det i sjeldnere tilfeller kunne oppstå økonomiske behov i forsørgelsen av det enkelte barn som det ikke er mulig for lovgiver å forutse. En begrenset adgang til særtilskudd vil være en sikkerhetsventil også i slike tilfeller.

Ved utformingen av bidragsregelverket er det som et generelt prinsipp lagt til grunn at bidragsbarn ikke skal være dyrere enn andre barn. Når det gjelder utgifter i forbindelse med konfirmasjon spesielt, foreslås det imidlertid å gjøre et unntak fra dette prinsippet. Bakgrunnen for forslaget er de få, men følelsesladete konfliktene rundt konfirmasjonsutgifter til familieselskaper der den ene siden av familien ikke er velkommen til annet enn å betale, og derfor eventuelt må holde sin egen markering med påfølgende (mer)utgifter. Departementet vil derfor åpne for at begge parter kan kreve fastsettelse av særtilskudd til konfirmasjon der partene ikke enes om å holde en felles markering. Dersom bidragsmottaker søker om særtilskudd fra den bidragspliktige til dekning av konfirmasjonsutgifter, og den bidragspliktige hevder at han/hun måtte holde eget familieselskap for å få markert barnets konfirmasjon, og dokumenterer utgiftene, motregnes partenes utgifter før det fastsettes et eventuelt særtilskudd.

Det antas at gruppen det her er tale om er liten, men med et høyt konfliktnivå. En løsning som skissert, kombinert med god informasjon i forkant av arrangementene, kan bidra til at partene tenker seg om en gang til, mer konstruktivt og mindre konfliktorientert. For at den enkelte part ikke skal bli pålagt å dekke urimelige høye utgifter til konfirmasjon, vil departementet gi retningslinjer for hvor store utgifter som kan anses som rimelige og nødvendige.

Departementet vil endre terminologien fra særtilskudd til særbidrag. Bakgrunnen for forslaget er at begrepet «særbidrag» er mer beskrivende ved at det tydelig framgår at dette er et særskilt fastsatt og pålagt bidrag, og ikke et offentlig tilskudd.

7.2.3.6 Oppsummering

Departementet vil revidere fastsettelsesforskriftens bestemmelser om underholdskostnaden i tråd med det som er gjort rede for foran. Aldersgruppen for barn 11-18 år deles i to; 11-14 år og 15-18 år. Det innføres en aldersgruppe for 18 år og eldre. Det vil føre til en noe lavere underholdskostnad for aldersgruppen 11-14 år, uendret for aldersgruppen 15-18 år og en viss økning i aldersgruppen 18 år og eldre.

Departementet vil videre vurdere dagens måte å beregne barnets andel av boutgiftene på, og vurdere om det på bakgrunn av ny statistikk er grunnlag for å differensiere denne.

Departementet vil vurdere om sjablonen for deltidstilsyn i tilstrekkelig grad gir uttrykk for økte utgifter til SFO.

Det bør videre åpnes for at begge foreldrene kan kreve fastsettelse av særtilskudd (særbidrag) til konfirmasjon der de ikke kan enes om å holde en felles markering. Departementet vil gi nærmere retningslinjer for hvor store utgifter som kan anses som rimelige og nødvendige.

Samlet vil dette gi en bedre tilpasning til de reelle kostnadene for det enkelte barn.

7.3 Forholdsmessig fordeling av underholdskostnaden mellom foreldrene - sjettedelene

7.3.1 Gjeldende rett

Det følger av barneloven § 66 at foreldrene skal bære forsørgelsesutgiftene til barnet etter evne. Ved at det nye regelverket tar utgangspunkt i at barnets kostnader skal fordeles mellom foreldrene så riktig som mulig, understrekes det at underholdsplikten er et felles ansvar selv om foreldrene ikke bor sammen.

Etter gjeldende regler skal barnebidraget fastsettes ut fra underholdskostnaden og forholdet mellom inntektene til foreldrene, jf. barneloven § 71 første ledd første punktum og fastsettelsesforskriften § 2. Dette gjøres ved at underholdskostnaden fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter deres inntekter. Forholdsmessighetsprinsippet innebærer at den av foreldrene som har best økonomi, også skal dekke den største delen av forsørgelsesutgiftene. Dersom barnet har en årlig inntekt over 30 ganger fullt forskott per måned, skal også barnets merinntekt regnes inn i den proporsjonale fordelingen av underholdskostnaden, jf. fastsettelsesforskriften § 5.

Den bidragspliktiges andel av underholdskostnaden settes ut fra gitte, alternative andeler av underholdskostnaden: 1/6, 2/6, 3/6, 4/6 eller 5/6. Hvor mye den bidragspliktige skal betale av inntekten sin, avhenger av hvor mange sjettedeler inntekten hans/hennes utgjør i forhold til partenes samlede inntekter.

7.3.2 Departementets vurdering

Det er utbredt enighet om prinsippet at underholdskostnaden skal fordeles forholdsmessig mellom foreldrene, og at begge partenes inntekter har betydning ved fastsettelsen av bidraget. Departementet vil imidlertid vurdere inndelingen i sjettedeler på nytt, siden effekten av inndelingen gir store terskelvirkninger ved små inntektsendringer.

Bakgrunnen for å innføre sjettedelene var at hensynet til å redusere konfliktpotensialet ved å skape stabilitet rundt bidragsfastsettelsen, veide tungt ved utarbeidelsen av de nye bidragsreglene. I stedet for en eksakt utregning av partenes forholdsmessige andel av underholdskostnaden, valgte en derfor å lage en mer avrundet og robust utforming av prinsippet om forholdsmessig fordeling. Andelene basert på sjettedeler ble valgt etter en avveiing av hensynene til forenkling og fordeling. Avrundingen til nærmeste sjettedel innebærer at bidraget fastsettes med utgangspunkt i halvparten av underholdskostnaden, ikke bare der foreldrene har eksakt likt inntektsgrunnlag, men også der foreldrene har inntekt på et sammenlignbart nivå. Det ble lagt vekt på at inndelingen i sjettedeler skulle forhindre at mindre endringer i partenes inntekter skulle føre til hyppige krav om endringer i bidraget. Sjettedelene har også utvilsomt hatt en pedagogisk verdi ved innføringen av de nye reglene. De har på en konkret måte illustrert prinsippet om forholdsmessig fordeling.

I noen tilfeller kan en av partenes inntekter endre seg svært mye uten at dette får innvirkning på bidragets størrelse, mens i andre tilfeller kan bare en liten inntektsendring føre til ganske stor endring av bidraget, for eksempel ved at den ene part passerer terskelen mellom 1/6 og 2/6 og altså får fordoblet/halvert bidraget. Antall endringssaker har gått betraktelig ned etter overgangen til nytt regelverk, noe som bl.a. må antas å ha sammenheng med sjettedelene. Selv om det er ønskelig å hindre mange mindre endringer, skal bidraget i så stor grad som mulig samsvare med hva barn i ulike aldre koster og den enkelte forelders evne, noe som gjør det nødvendig at bidraget fra tid til annen må endres.

Etter departementets vurdering bør sjettedelene fjernes, og en bør gå over til en direkte forholdsmessig fordeling av underholdskostnaden mellom foreldrene. Med utgangspunkt i de eldste og dyreste barna, vil effekten av å fjerne sjettedelene maksimalt utgjøre en økning/reduksjon i det månedlige bidraget på ca. 800 kroner. Stort sett blir endringene mye mindre og vil være tilfeldig fordelt mellom bidragsmottakeren og den bidragspliktige.

Departementet er oppmerksom på at denne endringen vil bidra til en økning i antall endringssaker. For å hindre mindre robuste bidrag, vil departementet samtidig endre den såkalte 10% -regelen. Denne regelen innebærer at et allerede fastsatt bidrag bare kan endres dersom differansen mellom det allerede fastsatte bidraget og nytt beregnet bidrag utgjør mer enn 10 prosent. Regelen er en videreføring av en tilsvarende regel i det tidligere regelverket, og har samme formål som sjettedelene, nemlig å stabilisere bidragene i forhold til stadige mindre endringer. For å sikre stabiliteten og forutsigbarheten for partene, og ikke risikere for mange endringssaker basert på mindre endringer i de ulike komponentene, vil departementet heve prosentsatsen til 12 prosent. Det vises til den nærmere drøftingen av dette under punkt 7.8.

En annen problemstilling som oppstår ved å fjerne sjettedelene, er i tilknytning til dagens grenser oppad og nedad om hvor stor andel av underholdskostnaden hver av partene skal dekke. Etter gjeldende rett skal den bidragspliktige aldri pålegges å betale mer enn fem sjettedeler av underholdskostnaden, noe som innebærer at bidragsmottakere uansett økonomiske forhold må dekke én sjettedel av barnets underholdskostnad. Dette er en naturlig følge av at det er bidragsmottakeren som bostedsforelder som er den som har hovedansvaret for forsørgelsen av barnet. Etter departementets vurdering bør prinsippet med den ene sjettedelen som øvre/nedre grense for bidragets størrelse beholdes, men slik at den settes til et bestemt beløp.

7.4 Inntektene til foreldrene

7.4.1 Gjeldende rett

Det framgår av fastsettelsesforskriften § 4 hvilken inntekt som inngår i beregningsgrunnlaget ved fastsettelse av bidrag.

Ved fastsettelse av beregningsgrunnlaget, er det personinntekt og netto kapitalinntekter utover 10000 kroner som skal legges til grunn. For selvstendig næringsdrivende skal i tillegg kapitalinntektsdelen av næringsinntekten tas med. Dette gjelder både for den bidragspliktige, bidragsmottakeren og for barn som har egen inntekt over en viss størrelse. For bidragsmottakere skal det i tillegg tas med eventuell utvidet barnetrygd, småbarnstillegg, eventuell kontantstøtte for bidragsbarnet og fordelen av å bli lignet i skatteklasse 2.

Beregningsgrunnlaget fastsettes som et årsbeløp ut fra et bruttoprinsipp, det vil si at inntekten ikke reduseres for skatt, renter og avdrag til bolig osv. Inntekter som ikke skal oppgis på selvangivelsen, skal ikke tas med i beregningsgrunnlaget.

Dersom en eller begge parter ikke legger fram dokumentasjon, eller dersom det er grunn til å tro at parten holder tilbake opplysninger som kan ha betydning for bidragsfastsettelsen, skal inntekten fastsettes etter skjønn. Det samme gjelder dersom en part er uten inntekt, eller inntekten er vesentlig lavere enn det vedkommende ut fra utdanning og evner burde kunne oppnå, uten at det gis en rimelig grunn til dette.

7.4.2 Departementets vurdering

Dagens beregningsgrunnlag tilsvarer beregningsgrunnlaget etter de tidligere regler, men slik at det i bidragsmottakers inntekt korrigeres for mottatte offentlige familiebaserte ytelser.

De familiebaserte ytelsene er støtteordninger som ytes per familieenhet, og er «inntekter» på forsørgerens hånd til underhold av barnet. Ved at ytelsene tas med i bidragsmottakers beregningsgrunnlag, tilgodeses indirekte også den av foreldrene som ikke bor fast sammen med barnet. For alle bidragsmottakere som ikke lever i et nytt stabilt samliv/ekteskap betyr dette at beregningsgrunnlaget blir høyere enn arbeidsinntekten.

Denne løsningen følger av det grunnleggende prinsippet i den nye bidragsordningen om at samfunnets støtteordninger til delte familier skal være en støtte til forsørgelsen av barna for både den bidragspliktige og bidragsmottakeren, og det er ikke aktuelt å gå bort fra dagens løsning.

7.4.3 Hjemme med små barn i nytt forhold

Dersom en eller begge parter er uten inntekt, eller inntekten er vesentlig lavere enn det vedkommende ut fra utdanning og evner burde kunne oppnå, uten at det gis rimelig grunn til dette, er det gitt adgang til å fastsette inntekten skjønnsmessig. I hvilke tilfeller inntekten bør skjønnsfastsettes, må vurderes konkret. Med grunnlag i forvaltningspraksis kan det imidlertid trekkes visse prinsipielle slutninger for den totalvurderingen som må foretas i hvert enkelt tilfelle, og hvilke typetilfeller som kan godtas som en rimelig grunn til å være uten inntekt eller til å ha lavere inntekt enn inntektsevnen.

Etter gjeldende rett anses det å være hjemme på grunn av omsorg for egne barn under tre år som en rimelig grunn til å være uten inntekt eller til å ha en redusert inntekt, og inntekten skjønnsfastsettes ikke. I slike tilfeller vil bidraget fra den andre parten til forsørgelsen i noen tilfeller kunne øke i en periode. Som nevnt i kapittel 5 har daværende Klagenemnda for likestilling uttalt at gjeldende praksis er i strid med likestillingslovens forbud mot indirekte diskriminering på grunn av kjønn.

Problemstillingen knytter seg til om en mann/kvinne med barn fra et tidligere forhold skal kunne være hjemme med et barn under tre år som de har fått i et nytt forhold, selv om dette setter vedkommende i en midlertidig situasjon der han/hun økonomisk ikke kan bidra med like mye til forsørgelsen av tidligere barn (bidragsbarnet) som hvis vedkommende hadde hatt inntektsgivende arbeid. I saken som var oppe for den tidligere Klagenemnda for likestilling, var det anført at det ikke kan være rimelig at den ene parten må «betale» regningen som følge av et personlig valg den andre parten med ny partner gjør, samt at gjeldende praksis er likestillingsfiendtlig.

Problemstillingen er grundig behandlet i forarbeidene til de nye bidragsreglene, Ot. prp. nr. 43 (2000-2001) punkt 8.4, hvor man drøfter ulike omsorgsvalg og vurderer forståelsen av begrepet «rimelig grunn» i forhold til disse. Samfunnsendringene er imidlertid raske på disse områdene, og det som ble ansett som en «rimelig grunn» for bare få år siden, er ikke nødvendigvis like rimelig i dag.

Det er ikke uvanlig at foreldre reetablerer seg med nye barn, og det er fortsatt ansett som vanlig at mor eller far er hjemme med små barn. Et valg om å være hjemme med nye barn, kan imidlertid betraktes som et internt anliggende for den nye familieenheten - et valg som bare angår dem. Foreldre som har forsørgelsesplikt for barn fra tidligere forhold, står i utgangspunktet fritt til å innrette seg slik de måtte ønske, men det er ikke uten videre gitt at de med sine valg kan fri seg fra den lovbestemte forsørgingsplikten og føre byrdene over på den andre av foreldrene eller det offentlige. Etter departementets syn er det derfor den nye familieenheten som er nærmest til å bære eventuelle konsekvenser av et valg om å være hjemme med nye barn.

Departementet vil derfor foreslå at en bidragspliktig eller bidragsmottaker som velger å være hjemme med nye barn, må bære de økonomiske konsekvensene av dette valget. Dette innebærer at det å være hjemme med nye barn under tre år ikke i seg selv vil være en rimelig grunn til å være uten inntekt, og vedkommendes inntekt vil bli gjenstand for skjønnsfastsettelse. Manglende barnehagedekning og mangel på arbeidsplasser er imidlertid fremdeles et problem i enkelte lokalsamfunn, og det må vurderes konkret om det i slike tilfeller likevel kan aksepteres at en part er uten inntekt eller har redusert inntekt.

7.4.4 Særlig om fastsettelse og endring av bidrag etter fylte 18 år

Når barnet fyller 18 år, følger det av barneloven § 70 fjerde ledd at barnet overtar partsstillingen fra den tidligere bidragsmottakeren. Dette betyr at når bidraget opphører ved fylte 18 år, er det barnet selv som kan gjøre avtale om bidrag med den ene eller begge av foreldrene, eller be om offentlig fastsettelse av bidrag utover fylte 18 år fra den ene eller begge foreldrene.

Dersom barnet ber om offentlig fastsettelse av bidrag etter fylte 18 år, skal kostnadsmodellen legges til grunn, og 18-åringens kostnader skal fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter inntektene deres. Det har vist seg å oppstå problemer i tilfeller der 18-åringen bare framsetter krav om fastsettelse av bidrag etter fylte 18 år fra den tidligere bidragspliktige, og den tidligere bidragsmottakeren ikke gir inntektsopplysninger. Dette har sammenheng med at den tidligere bidragsmottaker ikke lenger er part i saken, og det foreligger derfor ikke hjemmel til å innhente de nødvendige opplysningene, eller til å skjønnsfastsette inntekten. Den bidragspliktige kan i slike tilfeller risikere å måtte dekke hele barnets underholdskostnad, dvs. fem sjettedeler.

Etter departementets syn er dette uheldig. Utgangspunktet er at fastsettelse av bidrag utover 18 år skal følge kostnadsmodellen og fastsettes ut fra forholdet mellom inntektene til foreldrene. I tillegg kommer at det er foreldrene i fellesskap som har plikt til å bidra til barnets forsørgelse og utdanning. Det er derfor ikke heldig at den tidligere bidragsmottakeren kan flytte forsørgelsesbyrden over på den bidragspliktige ved å forholde seg passiv. Etter departementets vurdering bør fastsettelsesforskriften § 4 fjerde ledd endres slik at begge foreldrene omfattes av bestemmelsen.

7.5 Bidragsevnevurderingen

7.5.1 Gjeldende rett

Det følger av barneloven § 71 første ledd andre punktum og fastsettelsesforskriften § 6 at det ved fastsettelsen av bidragets størrelse skal tas hensyn til den bidragspliktiges bidragsevne. Bidragsevnevurderingen foretas etter at det er avgjort hvilken andel av underholdskostnaden den bidragspliktige skal betale.

Bidragsevnevurderingen innebærer at den bidragspliktige av inntekten sin skal få beholde midler til skatt, trygdeavgift, eget underhold, bolig og midler til egne barn i egen husstand før bidraget fastsettes. Det er ikke de faktiske utgiftene som legges til grunn i det enkelte tilfellet, men fastsatte satser. Den bidragspliktige skal bare betale sin andel av underholdskostnaden som månedlig bidrag så langt han/hun har evne til det.

Det skilles mellom ingen, delvis eller full bidragsevne. Dersom den bidragspliktige etter at bidragsevnen er beregnet, ikke har penger igjen til å betale bidrag, har ikke den bidragspliktige bidragsevne, og bidraget settes til kroner 0. Viser beregningene at den bidragspliktige har igjen et beløp som er lavere enn det beregnede bidraget, har den bidragspliktige evne til å betale dette beløpet, og vedkommende har delvis bidragsevne. Dersom beregningene viser at den bidragspliktige har igjen et beløp som er lik eller større enn det beregnede bidraget, har den bidragspliktige full evne til å betale bidraget.

Samvær kommer til fradrag i bidraget etter at den bidragspliktiges bidragsevne er vurdert.

7.5.2 Departementets vurdering

Foreldrene skal forsørge barnet etter evne, noe som innebærer at bidraget også må ses i forhold til hva den bidragspliktige med rimelighet kan klare å betale. Blir bidraget så høyt at den bidragspliktige ikke klarer å forsørge seg selv, må det antas å gå ut over samarbeidet mellom foreldrene og samvær med barnet.

Innføringen av bidragsevnevurderingen innebærer at reglene for fastsettelse og innkreving av bidrag er bedre harmonisert, og de klare tilfellene av manglende betalingsevne kan nå ofte skilles ut allerede ved bidragsfastsettelsen. Tidligere kom betalingsevnevurderingen først på innkrevingsstadiet, noe som bidro til at det ble opparbeidet bidragsgjeld som ikke kunne kreves inn. Sammenlignet med de tidligere regler gir dette bedre vilkår for bidragspliktige med vanskelig økonomi. Ved vurderingen av normen for hva den bidragspliktige skal kunne beholde til eget underhold, er hensynet til en realistisk vurdering av vedkommendes behov veid mot hensynet til at underholdsplikt for barn skal prioriteres høyt.

I tilfeller der den bidragspliktige mangler bidragsevne, eller bare har delvis bidragsevne, er det bidragsmottaker som i hovedsak må ivareta barnets behov for forsørgelse. I slike tilfeller vil bidragsforskuddet komme inn som en sikkerhetsventil. Er imidlertid inntekten til bidragsmottakeren lav og midlene ikke strekker til, vil det være bidragsmottakeren som eventuelt må søke hjelp hos sosialkontoret. Dette følger av at det er bidragsmottakeren som har hovedansvaret for forsørgelsen av barnet. Denne problemstillingen ble inngående drøftet i Ot.prp. nr. 43 (2000-2001), punkt 6.4.2.1, og det vises til dette.

Tabell 7.1 nedenfor illustrerer nedgangen i bidragsgjeld for nye bidragspliktige som følge av nye regler. Det er tatt utgangspunkt i alle bidragspliktige per mars hvert enkelt år som hadde sin første bidragsbetaling året før. Dette er for å unngå tilfeldige svingninger, eksempelvis øker gjelden i nye saker når saksbehandlingstiden øker. Som tabellen viser, har gjeld og det samlede gjeldsbeløpet sunket mye.

Etter departementets vurdering fungerer bidragsevnevurderingen etter intensjonen, noe som illustreres ved at den samlede bidragsgjelden i nye saker går ned. Det er derfor ikke aktuelt å gå bort fra prøvingen av den bidragspliktiges bidragsevne før bidraget fastsettes.

7.5.3 Forholdsmessig fordeling av bidrag mellom flere barn

7.5.3.1 Gjeldende rett

Det følger av barneloven § 75 andre ledd at trygdekontoret av eget tiltak skal foreta en forholdsmessig fordeling (reduksjon) av bidraget i tilfeller der den bidragspliktige har flere barn med ulike bidragsmottakere, og mangler evne til å betale bidragene fullt ut til alle barna. Det samme gjelder der samlet bidrag er høyere enn 25 prosent av beregningsgrunnlaget til den bidragspliktige. Bakgrunnen for innføringen av denne bestemmelsen må ses i sammenheng med ønsket om at den bidragspliktige ikke skal pålegges å betale mer i bidrag enn det vedkommende rent faktisk har evne til.

7.5.3.2 Departementets vurdering

Det følger av ordlyden i barneloven § 75 andre ledd at oppfostringsbidrag etter lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) § 9-2 ikke omfattes av bestemmelsen. Dette innebærer at der den bidragspliktige både betaler barnebidrag etter barneloven og oppfostringsbidrag etter barnevernloven, kan ikke oppfostringsbidraget trekkes inn ved den forholdsmessige fordelingen (reduksjonen) av bidragene. I slike situasjoner vil den bidragspliktige rent faktisk måtte betale mer i bidrag enn bidragsevnen og/eller 25 prosent- regelen tilsier. Dette er ikke heldig, og ikke i tråd med utgangspunktet om at den bidragspliktige ikke skal betale mer i bidrag enn det vedkommende har evne til.

Departementet vil foreslå at barneloven § 75 andre ledd endres slik at bestemmelsen også omfatter oppfostringsbidrag etter barnevernloven § 9-2.

7.6 Fradrag for samvær i bidraget

7.6.1 Innledning

Det var bred enighet om prinsippet om at samvær skal ha betydning for bidragets størrelse både i høringsrunden og ved stortingsbehandlingen av bidragsreformen. Samvær medfører utgifter for den bidragspliktige, og det nye regelverket prioriterer at den bidragspliktige kan dekke disse utgiftene før bidraget fastsettes.

Til tross for den brede prinsipielle enigheten om samværets betydning for bidraget, har erfaringene så langt vist at det i praksis er denne delen av det nye regelverket som har ført til flest problemer, både for partene og for arbeids- og velferdsetaten når bidraget skal fastsettes. Noen hevder at det nye regelverket har fått gamle konflikter til å blusse opp igjen, og har ført til mindre samvær enn tidligere i deres sak. Andre igjen hevder at den andre parten bruker bestemmelsene om fradrag for samvær på en måte som ikke er til det beste for barna. For arbeids- og velferdsetaten har det vært vanskelig å vurdere hvem av partene som «har rett» ved uenighet, og NAV lokalt bruker mye tid og ressurser på å veilede og rådgi partene for å løse opp i uenighetene.

Det er lett å få inntrykk av at konflikter rundt samvær har økt med innføringen av retten til samværsfradrag. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at konflikter knyttet til samvær forekom hyppig også tidligere, og det er rimelig at selve overgangen til et nytt regelverk aktualiserer dette i enkelte familier. Når reglene har fått virke en stund, er det lettere å vurdere om nytt regelverk med sine krav til skriftlige og klare avtaler/avgjørelser, fører til færre eller flere konflikter om samvær. Det vises til kapittel 4 som drøfter dette.

7.6.2 Gjeldende rett

Det følger av barneloven § 71 første ledd og fastsettelsesforskriften § 9 at omfanget av samværet skal fastsettes på bakgrunn av skriftlig samværsavtale, tvangskraftige avtaler eller offentlig fastsatt samvær, herunder rettsforlik. Der slikt ikke finnes, vil det i utgangspunktet ikke bli beregnet fradrag for samvær i bidraget. Dette gjelder også der foreldrene er enige om at det faktisk er samvær, men de er uenige om samværets omfang og oppgir forskjellige samværsklasser.

I tilfeller der det foreligger skriftlig avtale eller offentlig fastsatt samvær, kan det i enkelte tilfeller være urimelig å legge avtalen eller den offentlige fastsettelsen til grunn dersom faktisk samvær avviker fra det avtalte eller fastsatte samværet. Det er derfor gitt en unntaksregel som gjelder reduksjon av samværsfradraget. Fordi bevisbyrden er forskjellig, må det skilles mellom avtaler som ikke er tvangskraftige- private avtaler mellom partene uten at det offentlige har vært inne i bildet, og avgjørelser som er tvangskraftige- samværet er fastsatt av domstol eller fylkesmann, i rettsforlik eller i avtale om samvær som er stadfestet av fylkesmannen.

For avtaler uten tvangskraft er det den bidragspliktige som «klart» må bevise at han/hun overholder avtalen. For avtaler/avgjørelser med tvangskraft er det bidragsmottakeren som «klart» må bevise at den bidragspliktige ikke overholder avtalen/avgjørelsen. Dersom parten ikke klarer å oppfylle beviskravet, vil det i det første tilfellet ikke bli gitt fradrag for samvær, og i det andre tilfellet vil bidraget følge det fastsatte samværet. I begge tilfeller gjelder at den som får medhold, skriftlig kan stadfeste at det blir praktisert samvær etter en lavere samværsklasse.

Når det gjelder størrelsen på det månedlige samværsfradraget, er dette i hovedsak beregnet ut fra totalt antall samværsnetter to år fram i tid. På den måten får en med samværet i jul- og påskeferier og andre ferier i løpet av en toårsperiode, og tilfeller der samværet utøves sjeldnere, men over lengre tid, for eksempel når den bidragspliktige og barnet bor langt fra hverandre. Dersom samværet ikke er avtalt så langt fram i tid, brukes en kortere gjennomsnittstid. Tilfeldige avvik mellom faktisk samvær/fastsatt samvær vil i noen grad jevne seg ut over tid med en slik beregningsmåte.

7.6.3 Kravet til skriftlighet

7.6.3.1 Generelt

SSBs undersøkelser om samvær og økonomi, se kapittel 3 og 4, viser at det er mange som bare har muntlige avtaler om samvær, opp mot 35 prosent. Departementet er kjent med at det oppleves som urimelig at samværet i henhold til en muntlig avtale ikke kan legges til grunn ved beregningen av samværsfradraget på grunn av skriftlighetskravet. I tillegg er det framholdt som urimelig at det ikke gis fradrag for samvær i det hele tatt der partene ikke har en skriftlig avtale, men er enige om at den bidragspliktige faktisk har samvær med barnet.

På bakgrunn av de mange reaksjoner på kravet til skriftlighet, uttalte departementet i budsjettproposisjonen for 2004-2005 at det ville bli sett nærmere på om det bør lempes på kravet til skriftlighet. I tillegg har det tidligere Likestillingsombudet som nevnt i kapittel 5, uttalt at kravet til skriftlighet er i strid med likestillingslovens bestemmelser om indirekte diskriminering, og har bedt departementet ta initiativ til å endre regelverket på dette punkt.

7.6.3.2 Departementets vurdering

Departementet ser at det bør lempes på kravet til skriftlighet, og vil foreslå at muntlige avtaler likestilles med skriftlige avtaler. Dette innebærer at muntlige avtaler på lik linje med de skriftlige avtalene skal danne grunnlag for fradrag for samvær i bidraget.

Som et generelt utgangspunkt, bør det etter departementets vurdering legges til grunn at det må kunne stilles krav til at partene er enige om at de har en muntlig avtale om samvær av et visst omfang før det gis samværsfradrag. En slik løsning harmonerer best med hvordan reglene for samværsfradrag ellers er lagt opp ved at fradraget bygger på avtalt/fastsatt samvær og ikke faktisk samvær. Dette vil være administrativt håndterbart for arbeids- og velferdsetaten. Departementet mener at det ikke er tilrådelig at NAV lokalt skal ta stilling til spørsmålet om samvær der det ikke er noen form for enighet mellom partene om dette overhodet. Det har bl.a. sammenheng med at dette ofte er vanskelige bevismessige spørsmål som faller utenfor kompetanseområdet til NAV lokalt. En ordning med fri bevisvurdering fra NAV lokalt vil også kunne virke konfliktøkende.

Departementet vil videre foreslå at det minste felles oppgitte samværet uansett bør gi samværsfradrag der partene har en muntlig avtale av et visst omfang, men er uenige om i hvilken grad denne følges opp, og derfor oppgir forskjellig samværsklasse. Her foreligger faktisk en viss enighet, nemlig at det er samvær.

En annen problemstilling er der bidragsmottaker forholder seg passiv ved ikke å gi noen uttalelse om samværet i det hele tatt, slik at samværsfradraget settes lik null. Departementet mener det er urimelig at bidragsmottakers passivitet skal hindre samværsfradrag hvis det faktisk er samvær, og vil foreslå at bidragspliktiges opplysninger om samværsavtalens omfang i slike tilfeller uten videre skal legges til grunn for samværsfradraget, jf. «den som tier samtykker».

I tilfeller hvor det er foreldrenes fastlåste konflikt som er årsaken til at det ikke er samvær, er det ikke bidragsreglenes formål verken å håndtere eller løse slike konflikter. Der partene ikke kommer til enighet om en avtale, eventuelt med bistand, vil det være domstolene som er rette instans til å håndtere dette. Domstolene er vant til å håndtere slike konflikter, og har den kompetanse og ekspertise som er nødvendig i disse sakene.

Endringene som departementet vil foreslå, gjør det nødvendig med endring av barneloven § 71 første ledd og fastsettelsesforskriften § 9 første ledd. De skisserte endringene imøtekommer for øvrig ombudets uttalelse av 30. september 2005.

7.6.4 Beviskravet (dokumentasjonskravet)

Det har i praksis vist seg vanskelig for partene å bevise at samværet ikke har endret seg (ikke er redusert) i forhold til det som framgår av det privat avtalte samværet, eller at det har endret seg (er redusert) i forhold til det som framgår av det offentlig fastsatte samværet, herunder forlik. Særlig i forhold til avtaler uten tvangskraft opplever enkelte det som svært urimelig at en mister samværsfradraget eller får det redusert, fordi vedkommende ikke klarer å bevise at samværet faktisk utøves som avtalt. Etter det departementet er kjent med, er det for mange ikke noe alternativ å gå til rettslige skritt der det ikke er mulig å oppfylle beviskravet. Partene lar heller saken ligge, særlig av hensyn til barna, men også på grunn av økonomiske omkostninger og uro for mer konflikt foreldrene imellom.

Departementet ser at det i enkelte tilfeller kan være vanskelig for partene å bevise at samværsfrekvensen har endret seg i forhold til det som framgår av det avtalte eller det fastsatte samværet, herunder forlik. Både ved førstegangsfastsettelsen eller senere kan det oppstå en situasjon der faktisk samvær avviker fra det opprinnelig fastsatte/avtalte. Årsakene til dette kan være flere. Spørsmålet er grundig drøftet i forarbeidene, Ot.prp. nr. 43 (2000-2001), punkt 7.4.2, hvor det framgår at rene symmetribetraktninger mellom bidragspliktig og bidragsmottaker og mellom påstanden mindre og mer samvær ikke er helt enkle og uproblematiske i alle disse situasjonene.

Bevisreglene slik de er utformet i dag harmonerer for øvrig med hvordan reglene i barneloven ellers er lagt opp i forhold til hvem som anses som nærmest til å reise sak ved uenighet.

Departementet mener dagens bevisbyrderegler bør forenkles. Dette kan for eksempel gjøres ved at det er den som påstår at samværet er endret (redusert) som får bevisbyrden for å godtgjøre påstanden.

Dagens bevisbyrderegler gjelder bare ved reduksjon av samværet. Dersom den ene parten hevder økt samvær (i praksis vil nok dette være samværsforelderen), må partene inngå en ny avtale om samværets størrelse, eventuelt be retten om en ny vurdering, for at økt samvær skal legges til grunn for samværsfradraget.

Ved offentlig fastsatt samvær, dvs. tvangskraftige avtaler, dommer og rettsforlik, ligger bevisbyrden for at samværet er mindre enn avgjørelsen tilsier, etter gjeldende rett på den som hevder endring, i realiteten vil dette være bidragsmottaker. Dette er begrunnet med at retten i disse tilfellene har foretatt en nærmere vurdering av barnets beste, og det kan forutsettes at partene i større grad føler seg forpliktet til å følge opp. Retten kan også fastsette tvangsbot dersom bidragsmottakeren ikke følger opp den bidragspliktiges samværsrett. Det finnes ingen rettslige sanksjonsmuligheter overfor en samværsforelder som ikke overholder en inngått samværsavtale.

Ved private avtaler om samvær er det etter dagens regler den bidragspliktige som har bevisbyrden dersom bidragsmottaker hevder at vedkommende ikke følger opp avtalen og har mindre samvær enn avtalt. Ved å endre bevisbyrdereglene slik at det er den som påstår redusert samvær i forhold til avtalen som skal ha bevisbyrden, og ikke den som hevder at avtalen overholdes, innebærer det i realiteten at bevisbyrden flyttes over på bidragsmottaker. Dette følger av at det i praksis må antas at det ikke vil oppstå uenighet mellom partene der den bidragspliktige er enig i at samværsfrekvensen er gått ned.

Selv om det kan være argumenter mot å endre bevisbyrdereglene, ønsker departementet å forenkle reglene slik at det er den som påstår endring i bidraget på grunn av mindre samvær som skal ha bevisbyrden for å godtgjøre påstanden. Begrunnelsen for dette er at det er mer rettferdig og hensiktsmessig at det er den som mener samværet ikke stemmer med virkeligheten som må bevise det.

7.6.5 Samværsklasser

Samværsfradraget utgjør et fast beløp for fire alternative samværsklasser med ulik sats i forskjellige aldersgrupper. For å komme frem til hvilken klasse samværet faller inn under, telles som utgangspunkt antall netter. Telling av netter er bare en metode for å avgjøre samværsklassen - selve beløpet er knyttet til dager. Formålet med beregningsmetoden er å ta hensyn til samvær som ikke medfører overnatting.

Spennet i hver samværsklasse er ganske stort - fradraget er for eksempel det samme enten man har samvær 4 netter i måneden i gjennomsnitt eller man har samvær 8,99 netter. Dette gir partene større mulighet for utprøving/fleksibilitet av samværsavtaler/avgjørelser, uten at dette får betydning for bidragets størrelse. I tillegg gjør dette inndelingen mer robust ved mindre endringer i faktisk samvær.

Det var et mål at inndelingen i samværsklasser skulle bidra til mindre detaljdiskusjon med tilhørende fare for konflikter, enklere fastsettelse, færre endringssaker og større forutsigbarhet.

Etter departementets vurdering fungerer inndelingen tilfredsstillende og etter intensjonen.

7.6.6 Størrelsen på samværsfradraget

Ved fastsettelsen av selve størrelsen på samværsfradraget er det tatt utgangspunkt i de samme kostnadstallene som er lagt til grunn ved beregningen av forbruksutgiftene i underholdskostnaden.

Det forutsettes at samværsforelderen dekker barnets løpende forbruk til mat, drikke, helse- og hygieneartikler, lek og fritid og transportutgifter under samværet. Det er lagt til grunn at bostedsforelderen dekker de øvrige utgiftene til barnets underhold, som for eksempel utgifter til klær og sko. Samværsfradraget korresponderer med andre ord med de utgiftene den bidragspliktige har til mat, drikke og fritidsaktiviteter ved samvær, og som bidragsmottakeren samtidig sparer.

Departementet er kjent med at mange bidragsmottakere mener at samværsfradraget er for høyt, det gjenspeiler ikke den faktiske utgiftsdelingen, og barnet synes å være mer verdt hos den bidragspliktige enn der det bor fast. Her er det lett å blande sammen brutto- og nettobetraktninger. Rent faktisk er fradrag per døgn alltid betydelig mindre enn underholdskostnaden per døgn, som er det riktige å sammenligne med.

Som nevnt under punkt 7.2.3.2 om boutgiftene, bør det ved offentlig fastsettelse av bidrag tas hensyn til økte boutgifter den bidragspliktige har som følge av samvær med barnet, særlig der samværet har et visst omfang. Barnet har krav på en rimelig bostandard også hos samværsforelderen, og dette vil gi et riktigere bilde av partenes reelle utgifter. Departementet vil beregne økte boutgifter den bidragspliktige har som følge av samvær inn i samværsfradraget for samværsklassene 2, 3 og 4. I samværsklasse 1 er samværet så lite at bostedsforelderens boutgifter prioriteres. Ved å ta inn boutgiftene også i samværsfradraget vil disse utgiftene følge barnet. Boutgiftene bør være avhengig av barnets alder.

Forslaget innebærer økte samværsfradrag for de barna det gjelder. Hvis en tar utgangspunkt i de to husholdningenes samlede økonomiske situasjon, vil et økt samværsfradrag nødvendigvis føre til lavere bidrag. Departementet vil følge med på konsekvensene av endringen.

7.6.7 Særlig om inndelingen i aldersgrupper

Når det gjelder inndelingen i aldersgruppene som har betydning for størrelsen på samværsfradraget, gjør de samme hensyn seg gjeldende her som ved inndelingen av aldersgrupper i underholdskostnaden, se foran under punkt 7.2.3.1 om forbruksutgiftene. For å beholde symmetrien og konsekvensen i regelverket, vil aldersgruppene også her bli endret tilsvarende.

7.7 Særbestemmelsene

7.7.1 Tilleggsbidrag

7.7.1.1 Gjeldende rett

Det følger av fastsettelsesforskriften § 12 første ledd at det kan fastsettes et tilleggsbidrag når den bidragspliktige har høy inntekt. Adgangen til å fastsette tilleggsbidrag er utelukkende knyttet til inntekten til den bidragspliktige, og vedkommende må ha en inntekt som er høyere enn 550 ganger fullt bidragsforskott per år - per 1. juli 2006 687 500 kroner - for at tilleggsbidrag skal kunne fastsettes. Tilleggsbidrag kan bare fastsettes etter krav fra bidragsmottakeren. Tilleggsbidraget skal utgjøre 15 prosent av det ordinære bidraget før det er gjort fradrag for samvær, og tillegget gjentas hver gang inntekten øker med 50 000 kroner over grensen på 550 ganger fullt bidragsforskott.

Det følger videre av fastsettelsesforskriften § 12 andre ledd at samlet bidrag for hvert barn før eventuelt samværsfradrag ikke skal overstige fem ganger fullt bidragsforskott, per 1. juli 2006 6 150 kroner. Begrunnelsen for denne maksimumsgrensen, er at et bidrag utover denne størrelsesorden lett kan få karakter av et ektefellebidrag.

7.7.1.2 Departementets vurdering

Det er forholdsvis få barn som får fastsatt tilleggsbidrag. Av ca. 151 000 registrerte barn i det offentlige bidragssystemet, er det per januar 2006 fastsatt tilleggsbidrag til 1 024 barn.

Adgangen til å fastsette tilleggsbidrag må ses i sammenheng med at bidraget etter kostnadsmodellen fastsettes med utgangspunkt i hva som antas å være et rimelig kostnadsnivå for å forsørge et barn. Som følge av at underholdskostnaden er satt til faste beløp, vil bidraget som utgangspunkt ikke kunne bli høyere enn denne. Under arbeidet med de nye reglene ble det pekt på at dette kunne være en svakhet ved kostnadsmodellen i tilfeller der den bidragspliktige har inntekt godt over gjennomsnittet. I forarbeidene til de nye reglene, Ot.prp. nr. 43 (2000-2001), punkt 8.2, er det uttalt følgende:

«Departementet viser til at det at barn skal få del i foreldrenes eventuelle høye levestandard også der barnet ikke bor sammen med begge foreldrene, er i samsvar med forståelsen av underholdsplikten etter gjeldende rett. I NOU 1977:35 side 134 henvises bl.a. til den da gjeldende lov om born utanom ekteskap som i § 2 andre punktum hadde en regel om at barnet så langt det er mulig skulle oppfostres etter kårene til den av foreldrene som har best råd. Etter barnelovutvalgets oppfatning kunne denne bestemmelsen sløyfes i barneloven §51 (nåværende § 66, vår anm.)uten at dette medførte noen reell endring i underholdsplikten.»

Med utgangspunkt i denne tolkningen av innholdet og rekkevidden av evneprinsippet i barneloven § 66, ble det gitt adgang til å fastsette et tilleggsbidrag når den bidragspliktige har svært høy inntekt.

Rent prinsipielt innebærer særbestemmelsen om tilleggsbidrag et brudd med kostnadsmodellen og prinsippet om at bidraget skal gjenspeile hva barn i ulike aldersgrupper koster. Barnets underhold vil i disse tilfellene gjennom de øvrige reglene allerede være ivaretatt. I tillegg er bestemmelsen et brudd med prinsippet om at foreldrene skal være likestilte i rollen som forsørgere, og dekke hver sin forholdsmessige andel av utgiftene til barnets underhold.

Det er et gode at barnet får del i foreldrenes høye levestandard også der barnet ikke bor sammen med begge foreldrene. Ordningen med offentlig fastsettelse av et tilleggsbidrag kan imidlertid i de fleste familier med god økonomi og god kontakt oppleves som en mistillit fra det offentlige om at den bidragspliktige ikke tiltros av egen vilje å ville yte ekstra av sin gode økonomi til barna.

Departementet ønsker derfor etter en helhetsvurdering å oppheve bestemmelsen om tilleggsbidrag.

7.7.2 Barnetillegg i trygd mv.

7.7.2.1 Gjeldende rett

Fastsettelsesforskriften § 10 regulerer hvordan bidraget skal fastsettes dersom den bidragspliktige og/eller bidragsmottakeren mottar barnetillegg i trygd, forsørgingstillegg fra forsvaret eller andre ytelser fra det offentlige der barnetillegg er en del av ytelsen. Ved utformingen av bestemmelsen ble det lagt avgjørende vekt på at barnetillegg er en offentlig ytelse til barnets forsørgelse og ikke er ment å dekke den bidragspliktiges eller bidragsmottakerens underhold.

I tilfeller der den bidragspliktige mottar barnetillegg, skal bidraget før samværsfradrag aldri settes lavere enn det beløpet som den bidragspliktige får utbetalt i barnetillegg, jf. fastsettelsesforskriften § 10 første ledd. Der det er bidragsmottakeren som mottar barnetillegg, skal bidraget aldri settes høyere enn differansen mellom barnets underholdskostnad og det beløpet som bidragsmottakeren får utbetalt i barnetillegg, jf. fastsettelsesforskriften § 10 andre ledd. I begge tilfellene er det netto barnetillegg som er avgjørende. Dette betyr at det tas hensyn til at inntekten barnetillegget utgjør er skattbar inntekt. Dersom mottakeren av ytelsen er i skatteposisjon er det innført en skattesjablon på 10 prosent.

7.7.2.2 Departementets vurdering

Ved overgangen til nytt regelverk var denne bestemmelsen gjenstand for sterk kritikk. I et privat lovforslag (dokument 8:94 (2002-2003)), ble det framholdt at bestemmelsen slo særlig uheldig ut i forhold til en gruppe bidragsmottakere med lav inntekt, og bestemmelsen ble foreslått endret, se kapittel 2. Frykten viste seg å være ugrunnet, og gjennomsnittlig bidrag gikk opp også i disse sakene, se punkt 3.5.1.

Etter det departementet er kjent med, kan imidlertid den fastsatte skattesjablonen på 10 prosent slå uheldig ut for den enkelte. For dem med forholdsvis høy pensjon, barnetillegg og større skattebelastning enn 10 prosent, innebærer den lave skattesjablonen i praksis at bidraget fastsatt lik barnetillegget rent faktisk er høyere enn den ytelsen de netto mottar til dette formålet. Eksempelvis betyr dette at dersom en bidragspliktig har en skatteprosent på 28, blir det ikke tatt hensyn til dette, og bidraget settes uansett lik barnetillegget minus 10 prosent skatt selv om tillegget vedkommende mottar rent faktisk er 18 prosent høyere. Dette medfører at en del av det fastsatte bidraget må dekkes gjennom pensjonen.

Bakgrunnen for valget av skattesjablonen, er at en stor gruppe bidragsmottakere og bidragspliktige som mottar uførepensjon med barnetillegg, har en skattebelastning på mellom 5 og 15 prosent. Med dette som utgangspunkt ble middelverdien i dette intervallet valgt, dvs. 10 prosent. Departementet ser imidlertid at den fastsatte skattesjablonen slår uheldig ut for de med en langt høyere skattebelastning enn 10 prosent.

Etter departementets vurdering bør dette endres, slik at det ved vurderingen av hvor mye den enkelte mottar i netto barnetillegg, tas hensyn til den konkrete skattebelastningen.

7.7.3 Fastsettelse og endring av barnebidrag når en av partene bor i utlandet

Per oktober 2005 var det 16 941 bidragssaker som var utenlandssaker, dvs. der den bidragspliktige eller bidragsmottakeren bo i utlandet. Dette tallet er stigende, og som illustrasjon økte gruppen med bidragspliktige som bor i utlandet med rundt 500 saker fra året før.

7.7.3.1 Gjeldende rett

Kostnadsmodellen forutsetter at bidraget skal stå i forhold til en rimelig fordeling av det underholdet til barnet koster etter norske forhold. Dersom en av partene eller barnet har opphold i et land med et vesentlig annerledes kostnadsnivå enn i Norge, vil det imidlertid kunne være urimelig å legge til grunn sjablonene og satsene i modellen. For å unngå en slik situasjon, sondres det mellom land som er sammenlignbare med Norge, og land som ikke er det. Hvorvidt et land er sammenlignbart eller ikke, avhenger av kostnadsnivået i det enkelte land. I den grad det er mulig, benyttes OECD-statistikker og UBS Prices and Earnings 1 for å sammenligne levekostnadene i de forskjellige landene.

Land med levekostnader som avviker med mindre enn 25 prosent opp eller ned i forhold til Norge, har et kostnadsnivå som ligner det norske, og betegnes som sammenlignbare land. Der en av partene bor i et slikt sammenlignbart land, skal barnebidraget fastsettes på samme måte som i saker der begge partene bor i Norge, og de samme satsene og sjablonbeløpene skal benyttes ved fastsettelsen av barnebidraget.

Land med levekostnader som avviker mer enn 25 prosent fra levekostnadene i Norge, har et kostnadsnivå som er vesentlig annerledes enn i Norge, og betegnes derfor som ikke sammenlignbare land. Dette tas det hensyn til, og barnebidraget skal fastsettes etter skjønn, jf. fastsettelsesforskriften § 11 bokstav b, som lyder:

«Tilskot skal reknast etter skjønn dersom

(...)

b. ein av partane er busett eller arbeider og betaler skatt i utlandet og eit kostnadsfastsett tilskot vil verke klart urimeleg fordi tilhøva i vedkommande land er vesentleg ulike norske tilhøve (...)»

Ved den skjønnsmessige vurderingen tas det utgangspunkt i kostnadsmodellens prinsipper om forholdsmessig fordeling av barnets underholdskostnad så langt dette er mulig. Videre skal det tas hensyn til hva som vil være en rimelig fordeling av partenes forsørgelsesplikt på bakgrunn av barnets behov for underhold og partenes økonomiske situasjon og inntektsevne. I tillegg skal det tas hensyn til eventuelt samvær. Hvis det er den bidragspliktige som bor i et lavkostnadsland, vil vurderingen først og fremst være knyttet til vedkommendes økonomiske evne. Er det barnet og bidragsmottakeren som bor i et ikke sammenlignbart land, må det først og fremst tas hensyn til at barnet bør få et rimelig underhold, likevel med de begrensingene som ligger i den bidragspliktiges bidragsevne.

7.7.3.2 Erfaringer med gjeldende regelverk der en av partene bor i utlandet

Det er mange forhold som gjør det vanskelig å fastsette et bidrag etter, eller med utgangspunkt i, kostnadsmodellen når en av partene bor i utlandet. Andre lands bo- og levekostnader er ulike de norske, og andre land har helt andre offentlige støtteordninger. Skattereglene og trygdeordningene er forskjellige fra de norske. Det er derfor vanskelig å vurdere bidragsevnen til en bidragspliktig som bor i utlandet. Norske myndigheter har heller ikke krav på å få inntektsopplysninger fra utenlandske myndigheter. Andre utfordringer er blant annet hvordan underholdskostnaden skal fordeles forholdsmessig når partene bor i land med to vidt forskjellige kostnadsnivåer og hvilken betydning samværsfradraget skal. I tillegg kommer at det ofte ikke finnes levekostnadsstatistikker i landene, og de som finnes har i praksis vist seg å ha svakheter.

Departementet er kjent med at mange av disse forholdene i praksis gjør det vanskelig å håndtere regelverket på en forsvarlig måte. Dette gjør det også vanskelig å informere og råde partene på en god måte. Partenes krav på forutsigbarhet er derfor ikke alltid like lett å ivareta i disse sakene.

7.7.3.3 Departementets vurdering

Det har i praksis vist seg at det kan være tilfeldig om et land regnes som sammenlignbart eller ikke. I tillegg har det vist seg å være vanskelig å håndtere de nye reglene i de sakene der en av partene bor i et sammenlignbart land, dvs. der kostnadsmodellens hovedregel skal legges til grunn. Dette skyldes i stor grad at de norske sjablonene og satsene som skal benyttes i liten grad er tilpasset andre lands forbrukssammensetning.

Det har vist seg å være færre problemer knyttet til den skjønnsmessige vurderingen som skal foretas der forskjellene mellom landene er store. Tilbakemeldinger fra arbeids- og velferdsetaten tyder på at forvaltningen av denne delen av regelverket oppleves som både mer rettferdig og administrativt mer håndterbar enn fastsettelse av bidrag etter hovedregelen. Dette følger av at en i disse tilfellene i større grad kan vektlegge forhold som er særegne for det enkelte land, for eksempel variasjoner i forhold til kostnadsnivå, og i forhold til hvilke typer kostnader som typisk er knyttet til barn i de enkelte land.

Å eventuelt tilpasse sjablonene til det enkelte land vil kreve mye arbeid og tilrettelegging, og det er heller ikke sikkert at det er mulig å kartlegge det enkelte lands kostnadsnivå fullt ut. Sett i forhold til det betydelige administrative merarbeid en slik løsning vil medføre, tilrådes ikke dette.

En alternativ løsning er at bidraget fastsettes etter en skjønnsmessig vurdering i alle sakene der en av partene bor i utlandet, dvs. uavhengig av om det er tale om et sammenlignbart land eller ikke. Sondringen mellom sammenlignbare og ikke sammenlignbare land vil da ikke lenger være nødvendig, og en vil slippe usikkerheten og tilfeldighetene som skyldes manglende og utilstrekkelig statistikk. Den skjønnsmessige vurderingen vil kunne gjøres etter mønster av dagens, dvs. med utgangspunkt i kostnadsmodellen og tilgjengelig statistikk. Etter departementets vurdering er en slik løsning bedre og enklere for både partene og arbeids- og velferdsetaten. Samtidig blir kostnadsmodellens prinsipper ivaretatt, og arbeids- og velferdsetaten får større spillerom for å kunne ta hensyn til forholdene i det enkelte land, og tilpasse bidragsfastsettelsen til det.

Når det gjelder den administrative siden av dette, har arbeids- og velferdsetaten etter hvert fått god kompetanse og erfaring med å fastsette bidrag skjønnsmessig med utgangspunkt i kostnadsmodellen i saker der en av partene bor i et ikke sammenlignbart land. En overgang til å skulle fastsette bidraget skjønnsmessig i alle saker der en av partene bor i utlandet, antas således ikke å medføre administrativt merarbeid av betydning.

7.8 Endring av bidrag

7.8.1 Gjeldende rett

Det følger av fastsettelsesforskriften § 13 at det løpende bidraget bare skal endres dersom den nye utregningen fører til en endring på mer enn 10 prosent. Vurderingen av om kravet til 10 prosent endring er oppfylt gjøres etter at det er gjort fradrag for samvær. 10-prosentregelen skal vurderes opp mot bidraget til hvert barn.

Formålet med 10-prosentregelen er å sikre bidragene mot stadige mindre endringer og øke forutsigbarheten for partene.

Om bidraget kan endres, vil ha sammenheng med endringer i underholdskostnaden, i forholdet mellom partenes inntekter, bidragsevnen til den bidragspliktige, omfanget av samvær osv. Det regnes ikke som en endringssak når en privat bidragsavtale blir brakt inn for arbeids- og velferdsetaten, men 10-prosentregelen gjelder like fullt, jf. barneloven § 70 andre ledd andre punktum.

7.8.2 Departementets vurdering

Forslaget under punkt 7.3 om å fjerne sjettedelene, kan føre til flere endringssaker. For å sikre stabiliteten og forutsigbarheten for partene, og ikke risikere for mange endringskrav, vil departementet foreslå at prosentsatsen økes.

Ved vurderingen av hvilket nivå prosentsatsen bør ligge på, er det to forhold som må balanseres - en høy grense kan føre til færre endringssaker, øke partenes økonomiske forutsigbarhet og spare administrative utgifter, men den kan gi mindre veltilpassede bidrag og derfor virke uheldig på økonomien til en av bidragspartene.

Departementet vil på bakgrunn av disse vurderingene, endre prosentsatsen fra 10 til 12 prosent.

7.9 Oppsummering

Forslagene til endringer som er drøftet i dette kapitlet, har som utgangspunkt mer treffsikre bidrag for det enkelte barn, ikke så mye vurderinger om de utslagene det enkelte forslaget vil gi i retning av et større eller mindre bidrag. Noen forslag vil føre til et litt lavere bidrag, andre til et litt høyere bidrag, avhengig av helheten i saken. De aller fleste forslagene vil bare gi små utslag som vil være under prosentgrensen for å få fastsatt et nytt bidrag, se likevel nedenfor. Departementet vurderer det dit hen at forslagene samlet sett ikke vil føre til endringer som gjør et tilbud om omregning til partene nødvendig. Det er mer tale om mindre justeringer som vil korrigere bidragene i det departementet vurderer som riktig retning for de framtidige bidragsfastsettelsene.

To av forslagene kan imidlertid i den enkelte sak endre bidraget med et beløp av betydning. Dette gjelder forslaget om fjerne sjettedelene, og forslaget om å inkludere den bidragspliktiges merutgift til bolig i samværsfradraget i saker med mye samvær.

Det første forslaget kan gjøre det aktuelt å søke om endring for parter som har inntekter som i forhold til hverandre ligger like over eller under grensen for eksempelvis overgang fra to til tre sjettedeler, eller fra tre til fire sjettedeler, siden en sjettedel av underholdskostnaden vil representere en forholdsvis stor endring. Utslaget av regelendringen vil være tilfeldig i den forstand at det vil kunne føre til høyere eller lavere konkrete bidrag alt etter sakens helhet.

Økte samværsfradrag vil kunne gjøre det aktuelt for bidragspliktige med mye samvær å søke om endring av bidraget. Dette forslaget vil i mange tilfeller føre til et bidrag som reduseres med mer enn 12 prosent.

Begge disse forslagene vil midlertidig kunne føre til en økning i antall endringssaker. For mer varige administrative konsekvenser vises det til kapittel 11.

8 Forskottet i nytt regelverk

8.1 De nye reglene

Fram til 1. oktober 2003 ble bidragsforskott gitt med ett og samme beløp til alle. Som ledd i bidragsreformen ble forskottet en ytelse behovsprøvd etter bidragsmottakerens inntekt. Forskott ytes med 100, 75 eller 50 prosent av fullt beløp, men retten til forskott kan også falle helt bort. Fullt forskott utgjør fra 1. juli 2006 1 250 kroner per måned per barn.

Det gjelder tre inntektsgrenser ved prøvingen av forskottet. Grensene er dels fastlagt i forskotteringsloven, dels i forskrifter - forskrift 6. februar 2003 om gjennomføring av bestemmelsene om inntektsprøving av forskott.

Grensen for å motta 100 prosent av fullt forskott, jf. forskriften § 3 bokstav a, er ett og samme beløp for alle, dvs. ikke avhengig av antall barn eller forsørgerens sivilstatus. Grensen er ikke fastsatt til et bestemt beløp, men tilsvarer full overgangsstønad tillagt ekstra barnetrygd og ekstra småbarnstillegg som enslig forsørger. Grensen endrer seg automatisk ved endringer i disse ytelsene. Fra 1. juli 2006 er grensen for fullt forskott 136 000 kroner i årsinntekt.

Grensene for å motta 75 prosent av fullt forskott, jf. forskriften § 3 bokstav b, er fastsatt som separate grenser for mottakere med ny ektefelle/samboer og for enslige forsørgere. Grensene skal settes lik den inntekt som anses å gi «full forsørgingsevne», og utgjør fra 1. juli 2006 248 700 kroner for enslige og 222 900 kroner for ektefeller/samboere. Grensene forhøyes dersom det er to eller flere barn i husstanden. Fra 1. juli 2005 forhøyes grensene med 38 000 kroner for hvert nytt barn i husstanden. Inntektene det her er snakk om er ikke arbeidsinntekt/trygdeinntekt, men disse inntektene forhøyet med offentlige familieytelser, dvs. en inntekt parallell til den som brukes i bidragsfastsettelsen.

Ved fastsettingen av inntektsgrensene for «full forsørgingsevne» anvendes underholdskostnader og sjablonmessige skatteberegninger. Det er gitt nærmere regler for dette i forskriften § 5. Full forsørgingsevne innebærer at mottakerens nettoinntekt etter en sjablonmessig skatteberegning tilsvarer en standard underholdskostnad for barnet/barna tillagt normerte avsetninger til forskottsmottakers egne forbruks- og boutgifter. Grensene korresponderer med de tilsvarende grensene som gjelder bidragsevnevurderingen av bidragspliktige.

Grensen for bortfall av forskott er ett og samme beløp for alle og tilsvarer 320 ganger fullt månedlig forskott for ett barn. Grensen er fastsatt i forskotteringsloven § 4 tredje ledd, og utgjør fra 1. juli 2006 400 000 kroner.

8.2 Inntektsprøving av forskottet

Omleggingen av forskottet til et inntektsprøvd forskott skjedde som nevnt i samband med innføringen av de nye reglene for fastsettelse av barnebidrag. Den viktigste grunnen var at et fast forskott per barn i liten grad var i harmoni med tankegangen om at bidraget skal fastsettes etter den enkelte forelders reelle kostnader ved forsørgelsen. I familier der foreldrene har like høye inntekter eller bidragsmottaker har høyere inntekt enn bidragspliktige, vil bidraget til barnet kunne bli lavere enn bidragsforskottet.

Dette gjelder spesielt der denne inntektsfordelingen mellom foreldrene er kombinert med at barnet det gjelder er lite med forholdsvis lave underholdskostnader, og det samtidig er mye samvær. Dette kan skje også i saker der foreldrenes samlete økonomi er så god at de kan forsørge barnet uten offentlig tilskudd. Rett til forskott ville da kunne friste foreldrene til å kreve en offentlig støtte som de etter intensjonen ikke burde ha krav på.

Ved å inntektsprøve forskottet mot bidragsmottakers inntekt sikrer man seg mot denne konsekvensen. Samtidig har man fremdeles et regelverk som gjør at en bidragsmottaker raskt etter en fødsel eller et samlivsbrudd i familien kan få utbetalt en viss støtte til forsørgelsen også før den litt mer tidkrevende prosessen med å få fastsatt et bidrag kan fullføres. En slik fastsettelse innebærer kontakt med bidragspliktige, dokumentasjon og innsigelsesfrister - alt dette må nødvendigvis ta noe tid. Det er fremdeles mange som trenger en forholdsvis rask avgjørelse for ikke å komme i akutte økonomiske problemer i en overgangsfase i forbindelse med et samlivsbrudd.

En annen viktig endring ble gjort i det nye regelverket. Før 1. oktober 2003 var bidragsforskottet skattbar inntekt på mottakerens hånd. Forskottet er nå skattefritt, i likhet med mottatt bidrag. Ved sammenligning av forskottsnivået før og etter bidragsreformen må omleggingen av skattereglene trekkes inn. Dette innebærer:

• Å motta 100 prosent av fullt forskott gir i prinsippet en økt nettoinntekt i forhold til tidligere regler. En betydelig del av dem som får fullt forskott i dag, ville imidlertid ha fått skattefrihet etter de tidligere reglene, og skatteomleggingen gir da ikke noe utslag, verken i positiv eller negativ retning.

• Å motta 75 prosent av fullt forskott innebærer at nettoinntekten blir om lag den samme som under tidligere regler, idet reduksjonen i forskottsnivået om lag tilsvarer den skatt som mottakeren måtte betale av forskottet etter de tidligere reglene.

• Å motta 50 prosent av fullt forskott - eller eventuelt ikke motta forskott i det hele tatt - innebærer en reell reduksjon i nettoinntekt i forhold til tidligere regler. Reduksjonen i nettoinntekt er imidlertid lavere enn det nominelle inntektsbortfallet, idet man tidligere måtte betale skatt av forskottsbeløpet.

Månedlig forskottsats er i dag 1 250 kroner per barn. 75 prosent satsen er på 940 kroner og 50 prosent satsen på 630 kroner. Forskottet indeksreguleres hvert år per 1. juli.

Forskottet har også etter bidragsreformen to viktige funksjoner i forhold til barnefamiliene med bare en av forsørgerne i husstanden - det skal være en garanti for et minste bidrag til underhold av barnet i familier der det av ulike grunner kommer lite eller ingenting i bidrag fra en forelder utenfor husholdningen, og det skal være en garanti for regelmessig inntekt i saker der bidragsbetalingen skjer mer uregelmessig.

8.3 Konsekvensene for bidragsmottakerne

Fra 2002 til 2004 har det skjedd en markert nedgang i antall barn med forskottsutbetalinger, fra ca. 117 000 i 2002 til 99 000 i 2004, det vises til tabell 8.1 lenger bak i teksten.

Det er viktig å understreke at antall barn med forskottsutbetalinger ikke er identisk med antall barn som har rett til forskott. Etter gjeldende regler kommer forskottet bare til utbetaling dersom bidraget er satt lavere enn forskottet eller bidraget ikke blir betalt i tide. Det vil også til enhver tid finnes bidragsmottakere som ikke har satt fram krav om forskott. Disse er sannsynligvis stort sett identiske med dem som ikke ville fått nytte av et forskott uansett enten på grunn av et avtalt/fastsatt bidrag høyere enn forskottet eller på grunn av høy egen inntekt. Antall barn som har rett til forskott, er til enhver tid høyere enn det antall barn som faktisk får forskottet utbetalt.

Bidragsbarna registret i arbeids- og velferdsetaten per januar 2006 utgjorde vel 157 500 og fordelte seg som følger når det gjelder forskott til ulike satser:

• Ikke forskott/0 forskott 14,5 prosent

• Rett til 50 prosent av fullt forskott 17,5 prosent

• Rett til 75 prosent av fullt forskott 40 prosent

• Rett til 100 prosent av fullt forskott 28 prosent

Av gruppen uten forskott eller med null i forskott - som ikke kan skilles fra hverandre i statistikken - er det bare en forholdsvis liten gruppe som ikke har rett til forskott som en direkte følge av inntektsprøvingen. Vi har anslått denne gruppen til ca. 4 300 barn ut fra det vi vet om bidragsmottakernes inntekt. Vi presiserer at de fleste av disse barna vil få et bidrag som er høyere enn forskottet. Resten av de ca. 23 000 barna i denne kategorien er barn der foreldrene har inngått en privat avtale om bidrag, der det ikke er satt fram krav om forskott eller der «barnet» er over 18 år. Da faller retten til bidragsforskott bort for alle.

Reglene for behovsprøving av forskottet møtte reaksjoner fra bidragsmottakerne. En stor del av reaksjonene gjaldt den nominelle nedsettelsen av forskottet, også nedsettelse fra 100 til 75 prosent av fullt forskott, som ikke innebar noen endring i netto forskott. For mange ville endringen i skattereglene først gi seg utslag ved skatteoppgjøret året etter. De reagerte derfor på å motta et mindre beløp enn tidligere.

De bidragsmottakerne som har reagert mest på inntektsprøvingen, har vært tilfeller der bidragspliktige ikke betaler bidrag på grunn av manglende bidragsevne. Hvis bidragsmottaker er gift på nytt eller samboende, vil forskottet i disse sakene være den eneste hjelp mottakeren får til forsørgelse av barnet. Formelt sett har ny partner ingen forsørgelsesplikter overfor disse barna.

Hvis mottaker bor alene med barna, gis husholdningen barnetrygd for ett barn ekstra, og bidragsmottakeren har rett til å skatte i skatteklasse to. Allikevel kan det også for denne gruppen oppleves som unødig strengt å begynne behovsprøving av forskottet på de moderate inntektene som er referert i kapittel 8.1.

8.4 Konsekvensene for statens inntekter og utgifter til forskott

Nye bidrags- og forskotteringsregler har i betydelig grad endret statens utgifter og inntekter til forskottering av barnebidrag. Viktige elementer i den forbindelse er

• innføringen av inntektsprøving ved forskotteringen, som isolert sett måtte ventes å føre til en betydelig reduksjon i brutto forskotteringsutgifter

• innføringen av reglene om prøving av bidragspliktiges bidragsevne ved fastsettelsen, som fører til at det i en viss utstrekning ikke blir fastsatt bidrag eller blir fastsatt et lavere bidrag enn etter hovedreglene, og som dermed reduserer mulighetene for inndekning av forskotteringsutgifter ved refusjon i bidrag

• innføringen av reglene om samværsfradrag, som på tilsvarende måte reduserer mulighetene for inndekning av forskottet.

Bidragsreformen, blant annet reglene om gebyr ved fastsetting og endring av bidrag, tar sikte på å gi foreldrene en oppfordring til å ordne opp seg i mellom uten innblanding fra det offentlige. I den grad denne målsetningen ble oppfylt, kunne man vente en avskalling av de mindre problemfylte sakene og en endret sammensetning av sakene innenfor det offentlige systemet, med en større andel der den ene eller begge har det økonomisk vanskelig eller der forholdet mellom partene er dårlig.

I Ot.prp. nr. 43 (2000 - 2001) ble de økonomiske konsekvensene ved omleggingen av forskottet anslått til 343 millioner kroner per år i reduserte brutto utbetalinger av forskott, men en merutgift på 76 millioner kroner når det tas hensyn til inndekningen ved refusjon i bidrag (netto utgifter til forskott). Det ble understreket at tallene var usikre. Tallene bygde på 2000-nivå med hensyn til bidrag og forskott.

Det siste året som fullt ut sorterte under det gamle bidragssystemet var 2002. I gjennomføringsåret 2003 hadde man en blanding av nytt og gammelt system, men med hovedvekten på det gamle systemet. Det første året som utelukkende var underlagt de nye reglene var 2004, med unntak av et begrenset antall bidragssaker som på grunn av overgangsregler først fikk bidraget justert fullt ut etter nytt regelverk 1. oktober 2004. Utviklingen i årene 2002, 2004 og 2005 går fram av tabell 8.1.

Det framgår at bidragsreformen har ført med seg en markert endring i brutto utbetalt forskott. Utbetalingene er redusert fra 1 680 millioner kroner i 2002 til 1 150 millioner kroner i 2005, dvs. en nominell reduksjon på 535 millioner kroner. Dersom man tar hensyn til endringene i forskottsnivå, tilsvarer forskottsutbetalingene i 2002 1 754 millioner kroner i 2005, dvs. at den reelle nedgangen fra 2002 til 2005 utgjør 625 millioner kroner. Dette gir uttrykk for den samlede effekten av endringer i antall tilfelle med forskott, effekten av inntektsprøvingen av forskott samt endringer i bidragsnivået som påvirker forskottsutbetalingene.

I Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) ble det antatt at bidragsreformen ville føre til en netto merutgift til forskotteringen på 76 millioner kroner. «Merutgift» vil i denne sammenhengen innebære at differansen mellom brutto forskottsutbetalinger og innkrevd refusjon i bidrag øker. Denne differansen var 604 millioner kroner i 2002, men 585 millioner kroner i 2005. Dette betyr at det offentliges nettoutgifter til bidragsforskott er redusert, dvs. den motsatte effekten av det som ble ansett som sannsynlig.

Samtidig har forskottsutbetalinger som ikke kan kreves refundert i bidrag steget fra 506 millioner kroner i 2002 til 590 millioner kroner i 2005. Videre utgjorde innkrevd refusjon 64 prosent av bruttoutgiftene i 2002, men var sunket til 49 prosent av bruttoutgiftene i 2005.

I kroner er inndekningen ved refusjon i bidrag redusert fra 1 076 millioner i 2002 til 565 millioner i2005. Også dette må ses i sammenheng med de reduserte utbetalingene til forskott. Utbetalinger og inndekning vil vokse/synke i takt. Bidragsreformen har altså ført til en forskyvning i retning av en større andel forskottsutbetalinger der det ikke er grunnlag for refusjonskrav. I tillegg til saker der farskap ikke er fastslått, omfatter gruppen saker der bidrag er satt til 0 eller lavere enn forskottssatsen på grunn av redusert eller manglende bidragsevne.

Det kan dermed slås fast at forskottsutbetalingene er blitt mer treffsikre i den forstand at en større andel når de gruppene som trenger et forskott fordi de ikke mottar det bidraget de skal.

8.5 Aktuelle tiltak - endringer i terminologien - lavinntektsforskott

En del av de reaksjonene som er kommet når det gjelder inntektsprøvingen av forskott har sin bakgrunn i selve det faktum at forskott ikke ytes med full sats. En person som får 75 prosent av fullt forskott i dag og som er i skatteposisjon, vil etter innføringen av skattefrihet for forskott være sikret om lag den samme nettoinntekten som de hadde etter de tidligere reglene, da forskott var skattbar inntekt. Personer i denne situasjonen har likevel opplevd omleggingen som en reell nedgang.

Denne måten å legge om forskottet på var farget av at ettviktig mål med bidragsreformen var at de bidragsmottakerne med minst økonomisk evne ikke skulle komme dårligere ut enn før reformen. Dette var en gruppe som ikke var i skatteposisjon - typisk en eneforsørger på overgangsstønad - og som dermed ikke ville få nytte av at det ble innført skattefritak. Det enkleste var da å gi dem samme forskott som tidligere. Dermed fikk hele gruppen med «vanlig» forskott, dvs. et forskott av samme realstørrelse som det tidligere forskottet, 75 prosent av et forskott som egentlig er en inntektsprøvd spesialordning for de med lavest inntekt. Dette er å gjøre det unødig vanskelig både for brukerne og forvalterne. Dess lengre tid det går fra de tidligere bidragsreglene opphørte, dess mer uforståelig vil dette bli.

Departementet vil derfor foreslå følgende omlegging:

• 75 prosent av fullt forskott blir «fullt forskott» eller bare forskott

• 100 prosent av fullt forskott blir «forhøyet forskott ved lav inntekt» som utgjør det nye fullt forskott pluss en tredjedel

• 50 prosent av fullt forskott blir «redusert forskott» som utgjør fullt forskott minus en tredjedel

Omleggingen forutsetter en omarbeiding av gjeldende lov og forskrift. Denne omleggingen er en ren teknisk omlegging og har ikke i seg selv til hensikt å endre på realitetene i forskottet for noen. Der forskottssatsen inngår som et utgangspunkt i beregningen av andre størrelser, må man også foreta noen justeringer i regelverket.

Med en slik innretning blir forhøyet forskott et klart lavinntektsforskott. Selve grensen for «lav inntekt» i denne sammenheng drøftes i neste underavsnitt.

Etter dagens regelverk gis dette forhøyete forskottet også til bidragsmottakere uansett inntekt bare denne er under 400 000 kroner der far er ukjent. Det er vanskelig å argumentere for at dette skulle være rimelig når satsen er å betrakte som et rent lavinntektstilskudd. Departementet vil derfor foreslå at forhøyet sats begrenses til lavinntektsgruppen også for denne gruppen. En slik endring vil bare berøre noen tusen barn. Status årlige nettoutgifter til forskott vil reduseres med dette forslaget med et beløp i størrelsesorden 20 mill. kroner.

Departementet vil samtidig vurdere å heve inntektsgrensen for forhøyet forskott ved lav inntekt noe i forhold til i dag. Denne grensen er i dag fastsatt og reguleres i forhold til overgangsstønadstilfellene. Færre og færre lever med overgangsstønad over lengre tid. Dette skyldes både økt yrkesaktivitet blant mødre og at endringer i regelverket har gitt færre rett til slik stønad. Departementet mener det er mer i overensstemmelse med det nye regelverket at grensen vurderes i forhold de grensene som nyttes når det gjelder å fastslå om bidragspliktige har bidragsevne. Hvor mye dette eventuelt vil øke nettoutgiftene til forskott er avhengig av hvilken lavinntektsgrense som velges - grensen for bidragsevne varierer etter den bidragspliktiges familiesituasjon. Vi kan antyde en økt utgift i størrelsesorden 30. mill. kroner årlig.

8.6 Økte forskottssatser for store barn

Forskottet er altså behovsprøvd etter bidragsmottakerens inntekt. Den viktigste grunnen til omleggingen var at et fast forskott per barn i liten grad var i harmoni med tankegangen om at bidraget skal fastsettes etter den enkelte forelders andel av kostnadene ved forsørgelsen. De nye reglene fører til at bidraget kan bli lavere enn det tidligere «minstebidraget»/forskottssatsen, selv om foreldrene har god økonomi. Ved å inntektsprøve forskottet mot bidragsmottakers inntekt sikrer man seg mot denne uheldige konsekvensen, samtidig som forskottet fremdeles kan utbetales raskt etter et samlivsbrudd bare basert på bidragsmottakers opplysninger. Behovsprøvingen må derfor opprettholdes.

Som vi så i kapittel 3.4.3 er det et ikke ubetydelig antall barn som har bidragspliktige som ikke har bidragsevne. Noen bidragspliktige mangler dette helt, andre kan bare betale et redusert bidrag i forhold til det barnet trenger fra denne forelderen for en rimelig god forsørging. Denne gruppen blir ikke større som andel av alle bidragspliktige, men synes å holde seg noenlunde konstant over tid. Det er grunn til å tro - ut fra det man vet fra fattigdomsforskningen - at gruppen er forholdsvis stabil, det vil si at en bidragspliktig som mangler bidragsevne det ene året, ofte vil mangle bidragsevne neste år også og i mange tilfeller gjennom hele eller store deler av barnets oppvekst/bidragsperiode.

Fra den kunnskapen vi har om samvær, vet vi også at det ikke er så mange bidragspliktige med svak økonomi som kompenserer for dette med mye samvær med barnet. Det er snarere slik at dess dårligere økonomi den bidragspliktige har, dess mindre samvær. Det henvises her til kapittel 4. Et unntak er samværsmødre som har mye samvær uavhengig av økonomi. Gjennomsnittlig har de imidlertid lave inntekter, og det er forholdsvis mange av disse som mangler bidragsevne helt eller delvis.

Slår vi sammen barna med bidragspliktige med liten/ingen bidragsevne med barn som av andre grunner ikke har en forelder som bidrar til forsørgelsen, får vi en gruppe på ca. 30 000 til 40 000 barn hvor forskottet er det tilskuddet til forsørgelsen som kommer utenfra. Forholdsvis få av disse barna vil ha en samværsforelder som kompenserer for dette gjennom omfattende samvær.

Bidragsreformen satte fokus på kostnadene ved å forsørge barn. Ut fra de underholdskostnadene som er satt i de ulike aldersklassene, kan forskottet vurderes å ligge på et akseptabelt nivå når det gjelder de yngste barna. Forskottssatsen - dagens 75 prosent sats - tilsvarer omtrent gjennomsnittsbidraget for 0- til 6-åringene og ligger noen hundre kroner under gjennomsnittsbidraget for 6- til 10- åringene. For barna over 11 år er imidlertid forskottet betydelig lavere enn gjennomsnittsbidraget. Men i motsetning til underholdskostnaden og gjennomsnittsbidraget er forskottet det samme beløpet uansett barnets alder.

Beregnete bruttokostnader for en forsørgelse på et rimelig nivå stiger fra 3 870 per måned for de minste til 6 150 per måned for de største. I barnefamilier hvor foreldrene bor sammen eller i delte familier med et godt samarbeid om barna både om omsorg og forsørgelse,vil de økte kostnadene ved store barn stort sett kompenseres gjennom høyere lønnsinntekter, for mange par gjennom økt yrkesinnsats, og at etableringsperioden er tilbakelagt.

En forelder som rent faktisk er alene om forsørgelsen og ofte også om mesteparten av omsorgen i mange år, med store og/eller flere barn, har ikke like mange muligheter til å øke husholdningsinntekten. Arbeidsinnsatsen i yrkeslivet begrenser seg til en, og det er bare en inntekt som kan øke.

Med store barn og store kostnader er det også lite sannsynlig at beregnet bidrag blir lavere enn forskottssatsen selv om det er samvær, slik at forskottssatsen av den grunn bør holdes på et lavt nivå.

Departementet vil derfor vurdere å foreslå at forskottssatsene for barn over 11 år heves - for eksempel med en tredjedel (310 kr). Dette kan gjelde for alle satsnivåene. Derimot bør behovsprøvingen mot bidragsmottakers inntekt opprettholdes. Med en slik utforming vil et forhøyet forskott for de største barna bli et svært målrettet fattigdomstiltak.

Et slikt forslag vil kunne representere økte nettoforskotteringsutgifter per år på i størrelsesorden rundt 90 mill. kroner. Departementet vil komme tilbake til forslaget i budsjettsammenheng.

9 Gebyr

9.1 Bakgrunn

Barnebidraget er i utgangspunktet et privatrettslig forhold. Gebyr på offentlig fastsatt bidrag ble innført i forbindelse med bidragsreformen. Gebyret er først og fremst et virkemiddel for å få flere til å inngå private avtaler. Fra Ot. prp. nr. 43 (2000-2001) side 18 siteres følgende:

«Men etter departementets vurdering burde det ikke være nødvendig å trekke offentlige myndigheter inn i så mange av bidragssakene. Det er heller ikke rimelig at det offentlige skal fortsette å administrere en kostbar og krevende bidragsordning gratis for forsørgere uten spesielle problemer og med rimelig god økonomi. Det blir derfor foreslått en gebyrordning for offentlig fastsettelse av bidrag (...)»

Gebyret gir samtidig det offentlige noe inndekning av utgiftene til arbeidet med bidragssakene.

9.2 Gjeldende rett

9.2.1 Gebyr på bidragsvedtak

Ordningen med gebyr på offentlig fastsettelse og endring av barnebidrag ble innført fra 1. juni 2002 - vel et år før reformen av selve reglene trådte i kraft. Man ønsket å få en viss inndekning av de forholdsvis store offentlige engangsutgiftene omleggingen førte med seg, ikke minst IKT-utgiftene.

Departementet har med hjemmel i barneloven § 70 andre ledd gitt regler om gebyr i forskrift 4. november 2001 nr. 1250 om gebyr for offentlig fastsettelse av barnebidrag.

Det følger av forskriften § 1 første ledd jf. § 2 andre ledd, at der arbeids- og velferdsetaten fatter vedtak om fastsettelse eller endring av bidrag, skal hver av partene betale et gebyr til staten for hvert vedtak som fattes. Det er ikke gebyr ved midlertidig vedtak eller ved vedtak om særtilskudd.

Gebyret er satt tilsvarende ett rettsgebyr, jf. forskriften § 2 første ledd, og er for tiden 860 kroner. Dersom en bidragsmottaker eller bidragspliktig har lavere personinntekt enn 110 ganger bidragsforskottet, per 1. juli 2006 137 500 kroner, er vedkommende fritatt fra å betale gebyr. Der en av partene bor i utlandet, eller der det ville være åpenbart urimelig å ilegge gebyr gjelder det unntak. Det vil for eksempel være åpenbart urimelig å ilegge gebyr der den ene parten gjentatte ganger søker om endringer som ikke kan føre fram, men bare påfører den andre nye gebyr.

I tilfeller der partene tidligere har hatt en privat avtale, regnes første offentlige fastsettelse som et førstegangsvedtak, og utløser gebyrplikt. Førstegangsvedtak fattes normalt bare en gang, men følgende tilfeller regnes også som førstegangsvedtak med hensyn til gebyr: Partene flytter sammen igjen, senere blir det nytt brudd. Partene bor ikke sammen, men får et nytt felles barn. Det søkes om tilleggsbidrag på grunn av høy inntekt etter at kostnadsbasert bidrag er fastsatt.

For å få endret et fastsatt bidrag må etter dagens regler endringene føre til en endring av selve bidraget på 10 prosent i forhold til det opprinnelig fastsatte bidraget. Ved alle søknader om endring vil arbeids- og velferdsetaten foreta nye beregninger ut fra riktig aldersgruppe, selv om det ikke er tatt opp i søknaden. Oppdatering av sjabloner mv. blir også rutinemessig utført. Uansett om kravet fører til et nytt vedtak om endring av bidraget eller om det tidligere bidraget blir beholdt, skal det betales gebyr. Dersom et krav om endring av barnebidrag medfører flere vedtak, skal imidlertid partene bare betale ett gebyr hver når vedtakene gjelder partenes felles barn, jf. forskriften § 2 tredje ledd.

Innkreving av gebyr fra bidragsmottakerne foretas ved trekk i første utbetaling av forskott/bidrag. Innkreving av gebyr fra de bidragspliktige foretas ved at de bidragspliktige får tilsendt en egen innbetalingsblankett for gebyret. Dersom gebyret ikke blir betalt, blir gebyret innkrevd sammen med bidraget, og da blir gebyret inndekket sist. Ettersom gebyret har så lav prioritet, kan det bli hengende med og øke gjelden for en del av de bidragspliktige som er storbrukere av arbeids- og velferdsetaten i disse sakene.

Tabell 9.1 viser totalt antall gebyrsaker - én sak om fastsettelse eller endring av bidrag gir to gebyrsaker - fordelt på ikke pålagt og pålagt gebyr. Det er en liten økning i andelen som fritas for gebyr fra 2004 til 2005.

Tabell 9.2 viser hvordan fritak for gebyr fordeler seg mellom bidragspliktige og bidragsmottakere. Bidragsmottakere får fritak fra gebyr oftere enn bidragspliktige. Bidragspliktige ble fritatt for gebyr i 23 prosent av sakene. For bidragsmottakere ser vi at andelen som fritas for gebyr har steget noe fra 2004 til 2005.

9.2.2 Retningslinjer for bruk av gebyr

Det framgår av Gul bok for 2007 (kapittel 9.2) at denne regjeringen har videreført arbeidet som den forrige regjeringen igangsatte med å fastsette nærmere retningslinjer for bruk av gebyrer eller sektoravgifter til å finansiere statlige myndighetshandlinger. I juni 2006 fastsatte Finansdepartementet retningslinjer basert på følgende hovedprinsipper:

«Gebyrer skal være hel eller delvis betaling for myndighetenes kostnader ved å utføre en bestemt myndighetshandling overfor betaleren.

Dersom et gebyr innføres, skal det ikke i noe fall overstige statens kostnad ved å utføre myndighetshandlingen. Når hovedformålet med gebyret ikke er å finansiere statens utgifter, men å motvirke overforbruk av den aktuelle myndighetshandlingen, kan det settes lavere. Gebyrene bør derfor her ikke settes høyere enn hva som er nødvendig for å oppnå en ønsket avsilingseffekt. Gebyrforvalter skal på forespørsel redegjøre for hvordan gebyret er beregnet. Ved innføring av nye gebyrordninger bør det alltid vurderes om fordelingsmessige hensyn taler imot dette.

Det bør etableres et klart definert skille mellom gebyrer og sektoravgifter for å unngå at det innføres gebyrordninger som i realiteten er ordinære avgiftsordninger.

Det bør utvises stor tilbakeholdenhet med å benytte sektoravgifter til å finansiere statlige utgifter, med unntak for når sektoravgiften finansierer fellestiltak overfor en næring og avgiften betales av næringen selv. Dette kan f.eks. være tilfelle for virksomheten til statlige tilsynsorganer.»

Retningslinjene trådte umiddelbart i kraft for nye gebyrer og sektoravgifter som vurderes innført. Eksisterende ordninger skal så langt som råd er tilpasses retningslinjene.

Departementet har vurdert gebyrordningen ved fastsettelse og endring av barnebidrag i forhold til de nye retningslinjene. I henhold til retningslinjene punkt 3.1.1 nr. 1, er grunnvilkåret for å etablere en gebyrordning at det offentlige utfører en klart definert myndighetshandling overfor betaleren, og at det ikke betales for noe annet eller mer. Det kan slås fast at dette vilkåret er oppfylt, jf. det som er sagt innledningsvis om at arbeidet med bidragene er kostnadskrevende.

Samtidig skal det i henhold til punkt 3.1.1 nr. 3 ved innføring av nye gebyrordninger alltid vurderes om fordelingsmessige hensyn taler mot dette. Dette er det tatt hensyn til når det gjelder gebyret på bidragsvedtak gjennom at parter med lav inntekt er fritatt fra å betale gebyr.

Det framgår videre av retningslinjene punkt 3.1.1 nr. 2 a at gebyret bør søke å påvirke de ulike aktørenes handlemåte i samfunnsøkonomisk rasjonell retning. Gebyret på bidrag er først og fremst et virkemiddel for å få flere til å inngå private avtaler, samtidig som gebyret gir det offentlige noe inndekning av utgiftene til arbeidet med bidragssakene.

Departementet vurderer det slik at gebyrordningen er i samsvar med Finansdepartementets retningslinjer, og er oppmerksom på at eventuelle endringer som vurderes også må være i samsvar med de nye retningslinjene.

9.3 Gebyr ved førstegangsfastsettelse

Til tross for dette er departementet kjent med at gebyret oppleves som urimelig høyt, og at kanskje noen velger bort det offentliges tilbud om fastsettelse og endring av bidrag av økonomiske grunner, der barnet og samarbeidet i familiene hadde vært tjent med en offentlig fastsettelse.

Ved innføringen av de nye bidragsreglene ble det lagt til grunn at gebyrets størrelse ikke burde avvike vesentlig fra 600 kroner per part. Gebyr i bidragssaker ble knyttet til rettsgebyret. Rettsgebyret var en praktisk størrelse å gripe til. Per i dag er rettsgebyret steget til 860 kroner, noe som på denne korte tiden kan sies å være en vesentlig økning. Gebyret utgjør nå nesten et fullt månedlig forskott.

I arbeidet med nye bidragsregler ble det antatt at andelen bidragssaker som gikk gjennom det offentlige heller var stigende enn synkende. Denne trenden har snudd med de nye reglene. Både førstegangs - og endringssaker er færre etter at nye regler trådte i kraft, jf. kapittel 2.3.2, og det virker som gebyret har ført til flere private avtaler. Departementet mener derfor at gebyrordningen bør opprettholdes.

Det må imidlertid også tas hensyn til at private avtaler ikke er den beste løsningen for alle. Der samarbeidet mellom foreldrene er dårlig, eller der foreldrene ikke har særlig kontakt, er det viktig at det fortsatt er en offentlig instans som kan fastsette og inndrive bidrag. Barna skal i størst mulig grad skjermes for manglende foreldresamarbeid. Det er derfor viktig at nivået på gebyret ikke blir så høyt at noen av dem som trenger det mest, velger det bort av økonomiske grunner.

Departementet mener etter en samlet vurdering av ulike hensyn at gebyret på førstegangsfastsettelsen bør opprettholdes. Eventuelle endringer av gebyrsatsen vil bli vurdert i lys av retningslinjene gjengitt foran i 9.2.2.

9.4 Gebyr i endringssaker

Et viktig hensyn med de nye bidragsreglene er at bidragets størrelse skal stå i forhold til barnets behov. Underholdskostnaden skal fordeles mellom foreldrenes inntekter, og det skal tas hensyn til samvær og den bidragspliktiges bidragsevne. Bortsett fra den årlige indeksreguleringen, endres ikke bidragene automatisk ved endring av sjablonene, og heller ikke ved barnets overgang fra en alderklasse til en annen. Dette betyr at dersom det skjer endringer i noen av de forhold som har betydning for utmålingen av bidragets størrelse, må partene selv be om endring for å få bidraget vurdert på nytt. Dette utløser gebyrplikt.

I praksis viser det seg imidlertid at mange bidragsmottakere og bidragspliktige tror at det finner sted en automatisk endring av bidraget ved endringer og justeringer av de faste satsene, i hvert fall når barnet går over fra en aldersklasse til en annen. Med utgangspunkt i kostnadsmodellens intensjon om at bidraget skal stå i forhold til barnets behov for forsørgelse, bør akkurat denne endringen skje automatisk og derved også gebyrfritt. Det henvises til nærmere omtale i kapittel 10. Dette vil kunne redusere familienes behov for endringer og dermed lette gebyrbelastningen noe.

Partene kan når som helst inngå en privat avtale om bidraget, selv når arbeids- og velferdsetaten har fastsatt et bidrag. Dersom partene ikke avtaler et nytt bidrag, må partene selv sette fram krav om endring. Gebyret på endringssaker er gjerne med i den vurderingen partene foretar ved valget av enten privat avtale eller offentlig fastsettelse av bidraget. Gebyret på endringssaker kan også påvirke partene til å tenke nøye gjennom saken før de ber om endring av et allerede fastsatt bidrag.

Noen hevder at det er urimelig at den parten som ikke har satt fram et endringskrav også blir ilagt gebyr. Det avgjørende her er imidlertid at begge parter har ansvar for å komme til enighet. Motpartens holdning kan nettopp være årsaken til at et krav må reises. Den parten som har bedt NAV lokalt endre bidraget, har kanskje først tatt opp saken for å få til en (ny) privat avtale ut fra endrete forhold, men uten at dette fører fram. Fra denne synsvinkelen er det ikke en god løsning at bare den parten som møter motvilje hos den andre, skal bli ilagt gebyr.

I andre saker kan partene være uenige om at den endringen som påstås, faktisk foreligger, for eksempel der det påstås at det er endring i samværet. Det samme kan være tilfellet der den ene part mener å vite at det er en altfor lav inntekt hos den annen part som ligger til grunn for et vedtak. I slike tilfeller kan gebyret være med på å forsterke konfliktnivået.

I henhold til nye saksbehandlingsregler i barnefordelingssaker kan retten etter barneloven § 61 nr. 7 gi partene anledning til å prøve ut en midlertidig avtale om samvær for en nærmere fastsatt tid. Dersom partene i denne «prøvetiden» velger offentlig fastsettelse av bidrag, vil de etter gjeldende regler bli ilagt gebyr både for førstegangsfastsettelse av bidrag og ved endring av bidraget hvis de på bakgrunn av erfaringene i «prøvetiden» kommer fram til endringer i samværet med betydning for utmålingen av bidraget. I disse tilfellene bør saken betraktes som ettvedtak i gebyrsammenheng.

Å fjerne gebyret i endringssakene vil gi foreldre noe mindre motivasjon for å komme til enighet om en privat løsning. Det må likevel antas at det er først og fremst ved førstegangsfastsettelse at dette har stor betydning. En endringssak kan også være mindre arbeidskrevende enn en førstegangsfastsettelse fordi en allerede har enkelte opplysninger i datasystemet. Etter en helhetlig vurdering mener derfor departementet at gebyret i endringssaker bør vurderes redusert til for eksempel et kvart gebyr per part.

9.5 Formidlingsgebyr

I Ot.prp. nr. 18 (2004-2005) Om lov om innkreving av underholdsbidrag mv. (bidragsinnkrevingsloven) ble det foreslått at den nye loven burde gi hjemmel for et eventuelt gebyr for offentlig innkreving. Ved Stortingets behandling av forslaget gikk flertallet imot at man gjennom forskrift åpner for å ilegge partene gebyr i forbindelse med betalingsformidling. I Innst.O. nr. 63 (2004-2005) ble det uttalt følgende:

«Det er allerede innført gebyr ved fastsettelse og endring av bidrag, og når det kan oppfattes slik at man ikke har bestemt seg for hva slags gebyr man skal innføre, men bare sikre seg muligheten gjennom en lovparagraf, mener flertallet at bokstav d bør utgå av lovforslaget, og at Regjeringen får komme tilbake med egen sak om gebyret på et senere tidspunkt.»

Formidlingsgebyr bør vurderes og sees i sammenheng med gebyret for fastsettelse og endring av bidrag. Arbeids- og velferdsetaten bruker omfattende ressurser på å formidle penger fra de bidragspliktige til bidragsmottakerne. Det er i dag ikke hjemmel i bidragsinnkrevingsloven for å kreve gebyr for arbeidet med betalingsformidlingen i bidragssaker. Dette innebærer at det er fullt mulig å inngå privat avtale om bidragets størrelse, og samtidig be det offentlige kreve inn bidraget gebyrfritt.

Der partene ordner opp privat, vil ofte den bidragspliktige måtte betale gebyr til banken for betalingsformidlingen til bidragsmottakeren. Gebyrer fra bankene varierer per bank per transaksjon, og etter måten betalingen praktisk ordnes på. Det koster også det offentlige ressurser å utføre denne tjenesten. Det kan derfor anføres at det er urimelig at det offentlige skal dekke slike utgifter for familier uten spesielle problemer. Hvis det offentlige ønsker å få dekket en del av sine utgifter på feltet, er en liten jevn avgift mer brukervennlig enn et forholdsvis stort engangsbeløp.

Innkreving av barnebidrag er en praktisk tjeneste det offentlige utfører for den som er pålagt å betale bidrag, og for den som skal motta det fastsatte bidraget. Forskott kan sammenliknes med en offentlig trygdeytelse, og det er derfor ikke aktuelt å pålegge personer gebyr for å få utbetalt en slik ytelse.

Gebyr på betalingsformidling på bidragsområdet bør altså eventuelt bare gjelde innkrevingen av bidraget. Dersom gebyret settes til et meget moderat beløp som for eksempel 10 kroner per transaksjon, vil dette utgjøre 120 kroner per år. Et slikt gebyr vil ligge nærmere bankenes gebyrer for banktjenester enn gebyret for fastsettelse og endring av bidrag, og vil gi lite utslag i den totale gebyrbelastningen når det gjelder bidrag. På sikt vil det også være mulig at et formidlingsgebyr vil påvirke partene til å forsøke å få til en privat avtale også når det gjelder betaling av bidraget.

Etter departementets vurdering er det mer hensiktmessig at et slikt formidlingsgebyr drøftes videre i forbindelse med innkreving av bidrag.

9.6 Inntektsgrensen for gebyrfritak

Staten bør bare ta seg betalt for arbeidet med fastsettelse og endring av bidrag fra foreldre som har råd til det. Som det fremgår av kapittel 3 er økonomien i delte familier ofte vanskelig. Det er derfor viktig at fastsettelses- og endringsgebyr ikke pålegges de foreldrene som har dårligst økonomi. Hensynet til barnet kommer alltid først. Dette er også synliggjort ved innkrevingen av gebyret, der gebyret har laveste prioritet når det kreves inn sammen med bidraget.

I Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) ble det lagt til grunn at foreldre med dårlig økonomi skal være fritatt for gebyr. Ved fastsettelse av forskrift om gebyr førte dette hensynet, sammen med hensynet til å sikre en praktiserbar ordning, til at grensen for fritak ble knyttet til en fast inntektsgrense på 110 ganger bidragsforskottet - i dag 137 500 kroner.

Det er blitt kritisert at inntektsgrensen for gebyrfritak er satt så lavt. Eksempelvis fører reglene om bidragsevne i enkelte tilfeller til at en bidragspliktig kan bli ilagt gebyr, men ikke bidrag på grunn av bidragsevnevurderingen. Dette harmonerer dårlig, og det kan virke urimelig at det kan pålegges gebyr i slike tilfeller. Det er videre rimelig å anta at behovet for en offentlig fastsettelse kan være stort nettopp der en eller begge parter har svak økonomi.

Departementet vil vurdere inntektsgrensen for gebyrfritak med sikte på å knytte den opp mot inntektsgrensene som gjelder andre lavinntektsgrenser i regelverket. For enkelhetens skyld bør det imidlertid fortsatt bare gjelde en fast inntektsgrense, men denne kan for eksempel settes som en middelverdi av satsene som gjelder for bidragsevnevurderingen.

Departementet vil komme tilbake til et konkret forslag i tråd med det som er drøftet over.

9.7 Oppsummering og økonomiske konsekvenser

Gebyrordningen har fungert etter intensjonen når det gjelder å bidra til at flere avtaler bidraget privat. Det bør derfor fortsatt pålegges gebyr i bidragssaker. Gebyret bør virke slik at det får partene til å forsøke å komme fram til en privat avtale om bidraget, men ikke som et hinder for offentlig fastsettelse eller endring der det viser seg å være svært vanskelig å få til en slik avtale. Det foreslås videre at gebyret vurderes redusert til et kvart gebyr per part i endringssaker.

Det foreslås at inntektsgrensen for å pålegge gebyr heves, slik at den blir i bedre samsvar med andre lavinntektsgrenser i bidragsregelverket. De fattigste skal ikke pålegges gebyr.

Til sammen vil dette lette gebyrbelastningen for familiene med svak økonomi som trenger hjelp fra det offentlige i sine bidragssaker.

Som omtalt i kapittel 2.5.3, var de samlede gebyrinntektene i bidragssaker i 2005 på rundt 22 mill. kroner. Endringene i retning av gebyrlette som er drøftet i dette kapitlet, vil innebære en årlig mindreinntekt for det offentlige i størrelsesorden 10 mill. kroner. En heving av inntektsgrensen for fritak vil representere mindre inntekter i størrelsesorden 1-2 mill. kroner, mens for eksempel å redusere gebyret til et kvart rettsgebyr i endringssaker vil gi en større inntektsnedgang på rundt 8 mill. kroner årlig.

10 Bedret publikumsservice

10.1 Når barnet blir bidragsbarn

En bidragssak oppstår når gifte foreldre tar ut separasjon eller skilsmisse, når samboere med felles barn flytter fra hverandre eller når et barn blir født uten at foreldrene bor og lever sammen.

Omtrent 26 000 nye «bidragsbarn» kommer til hvert år, samtidig som omtrent 18 000 barn blir myndige og trer ut av bidragsregelverket. Av de nye barna er det ca. 11 000 til 12 000 som opplever at gifte foreldre skiller lag, noe i underkant av 8 000 til 9 000 som opplever at samboende foreldre flytter fra hverandre og ca. 6 000 som blir født og starter livet med enten bare mor, eller bare far. Tallene er omtrentlige og bare ment for å illustrere betydningen og det potensielle omfanget av bidragsregelverket.

Ved samlivsbrudd er NAV lokalt et av de første stedene mange foreldre henvender seg. Også foreldre som ikke har bodd sammen, og som skal forsøke å finne fram til en felles plattform for hvordan foreldrerollene skal fylles, tar i stor grad kontakt med NAV lokalt som første instans. Det betyr at NAV lokalt som veilednings- og informasjonssted er av stor betydning for mange mennesker, bl.a. i forhold til foreldrepengeordningen, barnebidrag eller ytelser til enslige forsørgere. I tillegg har arbeids- og velferdsetaten som bidragsfogd ansvar for at farskap blir fastsatt der en kvinne får et barn uten å leve sammen med barnets far, og farskapet ikke er erkjent.

Etter det departementet erfarer, gjør NAV lokalt en god jobb i forhold til å informere foreldrene om muligheten for private avtaler om bidraget, noe oppgangen i antall private avtaler er en indikasjon på. Det er viktig at NAV lokalt fortsetter dette arbeidet og videreutvikler det. God dialog med foreldrene skaper ofte bedre samarbeidsklima foreldrene imellom, noe som igjen vil være til barnets beste. Det er også viktig at NAV lokalt gir partene informasjon om hvor de kan henvende seg med øvrige spørsmål knyttet til foreldreskapet, for eksempel om foreldreansvar og samvær.

Departementet ser videre svært positivt på det samarbeidet som er etablert i enkelte kommuner og fylker mellom meklere (familievernet) og arbeids- og velferdsetaten. Det er en fordel om dette samarbeidet styrkes, og videreformidles til kommuner og fylker hvor et slikt samarbeid ennå ikke er innarbeidet. Fordelene av samarbeidet mellom de ulike aktørene, blir særlig tydelig når bidragsreglene ses i sammenheng med meklingsordningen. For ektefeller er det ved samlivsbrudd obligatorisk mekling for parter med felles barn under 16 år. For samboende foreldre blir det innført obligatorisk mekling fra 1. januar 2007.

Fra samme dato blir det én times obligatorisk mekling mot tre i dag. Dersom foreldrene ikke er blitt enige, skal de oppfordres til å mekle i tre timer til. Mekler kan tilby ytterligere tre timer dersom han mener foreldrene kan komme fram til en avtale. Den nye meklingsordningen er mer fleksibel og bedre tilpasset de enkelte sakene, slik at det kan brukes mindre tid på foreldre som ikke har utbytte av mekling, og mer tid på foreldre med store konflikter. Store og vedvarende konflikter mellom foreldrene er noe av det som skaper størst problemer for barna ved foreldrenes samlivsbrudd. En god og målrettet meklingsordning vil kunne gi foreldre hjelp til å løse konflikter og inngå gode avtaler som gjelder barna. En bedre utgang på de vanskelige meklingssakene vil sannsynligvis resultere i at flere barn og utflyttede foreldre opprettholder kontakten etter samlivsbrudd.

Formålet med meklingen er å få foreldre til å komme fram til en skriftlig avtale om foreldreansvaret, om hvor barnet skal bo og om samvær. Partene bør gjøres kjent med de viktigste økonomiske konsekvensene av avtalen. Meklerne har fått opplæring i de nye bidragsreglene, men vil naturlig nok i hovedsak henvise til NAV lokalt, spesielt hvis spørsmålene er spesifikke og vanskelige å besvare uten detaljkunnskap.

Etter det departementet kjenner til har reglene om fradrag for samvær i bidraget ført til større etterspørsel om kontakt og samarbeid på tvers for å kunne yte best mulig bistand til de familiene det gjelder. Under meklingen blir partene oppfordret til å inngå samværsavtale. Arbeids- og velferdsetaten har gitt tilbakemelding om at de ofte står overfor tilfeller der det foreligger et skriftlig dokument om samvær, men hvor opplysningene ikke kan brukes til å fastsette et samværsfradrag fordi avtalen bare er underskrevet av den ene parten, eller foreldrene har glemt å spesifisere ferie- og høytidssamværet fordi de har konsentrert seg om det månedlige samværet. Meklerne synes derfor å ha en viktig oppgave i forhold til å hjelpe partene til å utforme en avtale som er presis nok til at den kan benyttes i forbindelse med bidragsfastsettelsen. Så lenge samværets betydning for bidraget er nytt for mange, vil meklerne også ha en viktig konfliktforebyggende rolle. Det er derfor all mulig grunn til å oppfordre til, og videreutvikle samarbeidsrelasjonene mellom meklerne og arbeids- og velferdsetaten.

10.2 Informasjon

Det er ikke mange år siden det offentlige brukte store ressurser på å utarbeide trykt materiale når publikum skulle nås med relevant informasjon. Trykt materiale er både dyrt og tidkrevende å utarbeide, oppdatere og distribuere.

Nå kan de aller fleste nås elektronisk gjennom internett, og oppdatering og vedlikehold av informasjonsmateriell er lettere og rimeligere å utføre. Arbeids- og velferdsetaten har utarbeidet svært informative sider om bidragsregelverket på sine hjemmesider, og den delen av publikum som har tilgang til internett og vanlig god norsk leseforståelse, vil stort sett finne den informasjonen de trenger. Det er imidlertid fortsatt slik at en del ikke har tilgang til internett, eller har liten øvelse i å bruke nettet til å finne fram til rett informasjon. Enkelte kan også ha problemer med å forstå innholdet av teksten på grunn av for eksempel ulike grader av lesevanskeligheter eller mangelfulle norskkunnskaper, og det er en utfordring i vårt flerkulturelle samfunn å formilde regelverk på en tilfredsstillende måte. God informasjon er spesielt viktig der partenes dialog kanskje ikke er god, eller de har motstridende interesser. Det er derfor fortsatt mange som har behov for den individuelle veiledningen NAV lokalt kan gi i bidragssaker.

Prosjektet «Private avtaler ...», se kapittel 4, stilte i undersøkelsen fem ulike spørsmål om kjennskapen til bidragsregelverket. Spørsmålene var formulert som «Visste du at ... da bidraget sist ble fastsatt eller endret», og omhandlet gebyrordningen, muligheten for privat avtale med offentlig innkreving, muligheten for å få forskott selv med privat avtale, om at det må søkes spesielt for å få endret bidraget når barnet blir eldre, og om at avtalefriheten har økt med de nye reglene. Undersøkelsen var utformet spesielt med sikte på å forbedre arbeids- og velferdsetatens arbeid for å få flere til å inngå private avtaler.

Det viste seg at andelen som svarte at de ikke visstepå disse spørsmålene varierte fra 40 prosent og helt opp til 66 prosent. Spørsmålene var til dels formulert slik at de inneholdt flere informasjonselementer, og det er ikke mulig å vite om noen har svart at de ikke visste, fordi de ble kjent med noeny kunnskap i den forholdsvis nøyaktige og fyldige beskrivelsen av regelverket som var formulert i spørsmålene. De høye tallene viser likevel at informasjon, veiledning og kunnskapsformidling må være en viktig del av enhver strategi for å gi partene i bidragssakene bedre service.

Av alle som svarte, sa 39 prosent at de ikke visste om gebyrordningen da bidraget sist ble fastsatt, 43 prosent visste ikke at offentlig innkreving av en privat avtale er gratis, 61 prosent var ikke klar over at de kunne ha rett til forskott selv om de har avtalt bidraget privat, og hele 66 prosent trodde NAV lokalt automatisk endrer bidraget etter barnets alder, slik at de ikke trenger å sette fram krav om det.

Det var fra 15 til 20 prosent flere av dem som har inngått privat avtale om bidraget som svarte positivt på at de kjente til de ulike sidene ved regelverket, enn blant dem som har offentlig fastsettelse. Dette kan ha noe sammenheng med forskjeller i utdanningsnivå mellom de to gruppene, og peker klart på at informasjon og veiledning må utformes med tanke på brukeren. Men også generelt må vi kunne slutte at en økt innsats her er nødvendig.

Av de som svarte, hadde 27 prosent prøvd bidragskalkulatoren og var forholdsvis fornøyde med den. I veiledningen til kalkulatoren gjøres det imidlertid spesielt oppmerksom på at den bare kan beregne bidrag for ett og ett barn, og ikke for flere barn/søsken. Etter departementets syn kan kalkulatoren forbedres, og vil ta opp med Arbeids- og velferdsdirektoratet hvordan dette kan gjøres. Dette vil bedre servicen overfor brukerne.

Partene ble i undersøkelsen stilt spørsmål om hvilken kontakt de hadde med NAV lokalt i tilknytning til siste bidragsfastsettelse/avtale. Resultatene av svarene kan bare brukes som indikatorer fordi utvalget i surveyen var lite representativt. 42 prosent svarte brevkontakt, 33 prosent hadde hatt kontakt per telefon, 19 prosent hadde møtt fram i resepsjonen på NAV lokalt, 19 prosent hadde hatt timeavtale med en saksbehandler, mens 18 prosent svarte at de ikke hadde hatt noen kontakt.

Når kontaktform ble analysert etter bakgrunnskjennetegn som kjønn, mottaker/pliktig og utdanningsnivå, viste det seg at gruppene ikke skilte seg fra hverandre i særlig grad. Den eneste større forskjellen var at de høyt utdannete hadde mer «fjernkontakt», dvs. brev- og telefonkontakt, mens de med mindre utdanning i større grad brukte NAV lokalt ved personlig frammøte. Gruppen med private avtaler hadde stort sett bare telefonkontakt med NAV lokalt, mens de med offentlig fastsettelse hadde både mer brevkontakt og høyere personlig frammøte. Det er derfor all grunn til å understreke viktigheten av at det i forbindelse med NAV-reformen og omorganiseringen av arbeidskontorer, trygdekontorer og sosialkontorer, er fokus på at brukeren fortsatt kan få personlig veiledning i sin bidragssak av en saksbehandler som kjenner regelverket.

Undersøkelsen viser videre at bidragsmottakerne jevnt over er mer fornøyde med servicen de får fra det offentlige enn de bidragspliktige. Det ble i 2000 og 2003 gjennomført brukerundersøkelser av de tidligere trygdekontorene der bidragspartene er med som en av undergruppene av brukere. På en skala fra 0 til 100 hvor 100 er topp tilfredshet, scorer bidragsmottakerne 60 i begge undersøkelsene, mens poengsummen for de bidragspliktige øker fra 49 til 57 fra 2000 til 2003. Uten å legge altfor stor vekt på disse undersøkelsene der få av de spurte er part i en bidragssak, kan det slås fast at de bidragspliktige synes å ha blitt mer tilfredse i løpet av perioden. Dette kan ha sammenheng med all oppmerksomheten og den opplæringen i etaten som er gitt i forbindelse med bidragsreformen.

Det er viktig å formidle til brukerne at all veiledning er gratis, dvs. både veiledning over telefon og veiledning i form av oppmøte eller avtalt time, og at det bare er når det treffes et vedtak at gebyrplikten utløses. Resultatrapporteringene innad i etaten skal også være et redskap for forbedringer på veiledningssiden - det er ikke bare antall ferdigbehandlede saker og saksbehandlingstid som skal telle med i et godt rapporteringssystem.

Ved overgangen til nytt bidragsregelverk ble det gjennomført en omfattende opplæring av saksbehandlerne i etaten. Sivilombudsmannen påpekte imidlertid senhøstes 2005 enkelte forhold ved saksbehandlingen som ikke var tilfredsstillende. For å skaffe innsyn i kvaliteten på saksbehandlingen, har Arbeids- og velferdsdirektoratet (daværende Rikstrygdeverket) gjennomført en kvalitetsundersøkelse. Undersøkelsen fant sted våren 2006, og resultatene av undersøkelsen foreligger i rapporten «Kvalitetsundersøkelse av saksbehandlingen i bidragssaker». Resultatene viser at det synes som om saksbehandlerne har god kompetanse på selve regelverket, men at det er behov for tiltak som kan forbedre kvaliteten på selve saksbehandlingen, bl.a. ved at vedtak begrunnes bedre.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har satt i verk tiltak overfor ytre etat slik at de punktene som gir dårligst resultat i undersøkelsen, forbedres. Departementet vil følge opp dette arbeidet i den løpende styringsdialogen med etaten.

10.3 Endring av bidraget når barnet endrer aldersgruppe

Et av de viktigste punktene i en forbedret service overfor bidragspartene vil være at partene får tilbud om en automatisk justering av de offentlig fastsatte bidragene når barnet passerer en aldersgrense. Som omtalt ovenfor, tror mange av brukerne at dette skjer automatisk også i dag. Et viktig poeng med det nye regelverket er at bidraget skal tilpasses barnets underholdskostnad så godt som mulig. Underholdskostnaden endrer seg ganske mye ettersom barnet vokser, eksempelvis øker underholdskostnaden ved passering 6 år med ca. 1 000 kroner, det samme skjer når barnet går over i den eldste aldersklassen. Dette kan gi betydelige utslag på et allerede fastsatt bidrag. I tillegg vil ofte tilsynsutgiftene endre seg ved overgangen til aldersklasse 6-11 år, slik at et nytt bidrag kan være på sin plass uansett.

En automatisk justering kan rent praktisk gjøres ved at arbeids- og velferdsetaten ut fra opplysningene i det offentlige systemet om barnas alder, sender en orientering til partene om at bidraget vil bli justert når barnet nærmer seg en aldersgrense. Tjenesten bør utføres uten at gebyr pålegges.

Dersom foreldrene samtidig ønsker å sette fram krav om en ny vurdering av bidraget på grunn av andre endringer, for eksempel inntekts- eller samværsendringer, kan de gjøre det. Saken vil imidlertid da bli å behandle som en ordinær endringssak, og utløse gebyrplikt på vanlig måte.

Et tilbud om automatisk justering antas å bidra til å konsentrere endringsbehov. Samtidig kan det oppnås noe av den samme fleksibilitet i et offentlig fastsatt bidrag som ved et privat avtalt bidrag, men uten at krav om endring må settes fram stadig vekk. Hvis begge parter kjenner hovedtrekkene i regelverket, vil de også være forberedt på forhøyete bidrag når barna vokser. Forslaget bidrar til å gjøre den enkeltes økonomi mer forutsigbar.

Forslaget vil føre til noe merarbeid for arbeids- og velferdsetaten. Merarbeidet begrenses av at opplysningene som trengs for å utføre denne tjenesten allerede ligger inne i datasystemet.

Departementet vil ta opp med arbeids- og velferdsetaten hvordan en slik justering av bidragene best kan ordnes. Sammen med gebyrlette i endringssaker, se kapittel 9, vil dette bringe regelverket nærmere målet om at bidraget skal være best mulig tilpasset barnets behov for underhold.

Departementet vil vurdere om det er nødvendig med en klar lovhjemmel for å kunne foreta en slik automatisk justering.

10.4 Reisekostnader ved samvær

Bestemmelsen om reisekostnader ved samvær ble endret fra 1. januar 2002. Det er i forskjellige sammenhenger uttalt at det skal følges med på hvordan den nye bestemmelsen virker i praksis. Det er videre uttalt at behovet for eventuelle endringer og justeringer av bestemmelsen vil bli vurdert sammen med evalueringen av de nye bidragsreglene.

10.4.1 Gjeldende rett

Etter den tidligere barneloven § 44 b var hovedregelen at det var den av foreldrene som skulle ha samvær, som måtte bære reisekostnadene til samværet. Etter lovendringen er hovedregelen at dersom foreldrene ikke avtaler noe annet, skal reisekostnadene ved samvær deles forholdsmessig mellom foreldrene etter størrelsen på inntektene deres, jf. barneloven § 44. Dette betyr at det er den av foreldrene som har best økonomi som skal dekke den største andelen av reiseutgiftene som er nødvendige for å gjennomføre samværet. Det felles økonomiske ansvaret for reiseutgiftene til samvær understreker at det er begge foreldres ansvar å bidra til at barnet har god kontakt med den av foreldrene det ikke bor sammen med.

Dersom en av foreldrene mener det foreligger særlige grunner som gjør at en annen fordeling enn en forholdsmessig fordeling er rimelig, kan saken bringes inn for fylkesmannen eller retten til avgjørelse. For at fylkesmannen skal kunne avgjøre saken, må begge foreldrene være enige om dette. Hvis barnet er over 15 år, kan fylkesmannen likevel behandle saken dersom en av foreldrene ønsker det. Et eksempel på særlige grunner kan være at inntekten til en av partene er redusert eller bortfalt uten at det foreligger en rimelig grunn til det. Unntaksregelen er snever og ment for å unngå særlig urimelige resultater. Det skal derfor mye til før den kommer til anvendelse.

Bestemmelsen om reisekostnader kommer ikke til anvendelse dersom barnet har delt bosted. I slike saker anses ingen av foreldrene for å ha samvær med barnet.

Når det gjelder selve betalingen mellom foreldrene, forestår ikke det offentlige innkrevingen i privatrettslige forhold. Foreldrene må selv finne frem til en ordning for hvordan betalingen av reisekostnadene skal skje mellom dem. Dersom foreldrene ikke kan komme til enighet, må den som hevder å ha et krav mot den andre ta dette opp i søksmål for retten for å få tvangsgrunnlag. Dersom kravet ikke innfris, må kravet inndrives som et alminnelig pengekrav etter reglene i lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring (tvangsfullbyrdelsesloven). Fylkesmannens avgjørelse er ikke tvangsgrunnlag.

10.4.2 Forskjellen på reisekostnader ved samvær og barnebidrag

Bestemmelsen om reisekostnader ved samvær og bestemmelsene om fastsettelse og endring av barnebidrag, er to forskjellige ordninger. Reisekostnader er knyttet til samværet og det dreier seg om en fordeling av penger mellom mor og far. Det økonomiske forholdet mellom foreldrene er et privatrettlig forhold, med full avtalefrihet mellom foreldrene. Barnebidrag er også et privatrettslig forhold, men ordningen er direkte knyttet til barnets forsørgelsesbehov og dreier seg om et pengetilskudd fra samværsforelderen til barnet.

Spørsmålet om å trekke reisekostnader ved samvær inn ved bidragsfastsettelsen ble vurdert i forarbeidene til de nye bidragsreglene og den nye bestemmelsen om reisekostnader ved samvær, Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) punkt 18.3. Det ble konkludert med at dette var lite heldig. Begrunnelsen er at det ikke er naturlig å se reiseutgifter som et av barnets grunnleggende forsørgelsesbehov. Dersom reiseutgiftene trekkes inn ved fastsettelsen av barnebidrag, kan disse få forrang framfor barnets behov for mat og klær der en eller begge foreldrene har dårlig råd, noe som ikke er ønskelig. Dette synspunktet gjelder fortsatt.

Når det gjelder spørsmål om eventuell motregning, kan en bidragspliktig etter de alminnelige ulovfestede regler om motregning ikke gjøre opp utlegg til reisekostnader ved motregning i bidraget. Dette har sammenheng med at det er barnet som har rett til bidraget, jf. barneloven § 67 tredje ledd, mens det er bidragsmottakeren som er den som eventuelt skylder den bidragspliktige penger for reiseutlegg.

Det har vært reist spørsmål om det offentlige bør gå inn med en eller annen form for støtte til familiene med de største reisekostnadene. Dette er tidligere drøftet i forarbeidene, men ble avvist. Som nevnt er deling av reisekostnader et økonomisk forhold mellom foreldrene, og det er foreldrenes ansvar også å vurdere spørsmålet om eventuelle reisekostnader når de planlegger og avtaler i forhold til de samlede spørsmålene som gjelder kontakten mellom foreldre og barn. Samarbeid om slike spørsmål er en viktig del av foreldreskapet, og ikke et offentlig anliggende.

En offentlig støtteordning/subsidiering av store reisekostnader vil fort kunne virke mot sin hensikt i forhold til dette. Det er derfor viktig at partene i forbindelse med avtale om samvær, herunder forlik, også vurderer hvor ofte samvær rent praktisk kan gjennomføres. Foreldrene må ta hensyn til begge parters økonomi og ikke avtale mer samvær enn det de har anledning til å gjennomføre økonomisk. Eksempelvis må flytteplaner fra en av partene inkludere vurderinger om familiene har råd til de økte reisekostnadene dette kan medføre, og eventuelt tilpasse samværsavtalene til for eksempel noe sjeldnere, men mer langvarig samvær der avstandene er store.

10.4.3 Hva vet vi om samvær og reiser?

Reiseavstand og reisekostnader ved samvær er kartlagt i samværs- og bidragsundersøkelsene som SSB gjennomførte på oppdrag av departementet i hhv. 2002 og 2004. Tidligere undersøkelser har bare stilt partene enkelte spørsmål om vurderinger omkring reisekostnader, og da spesielt om disse utgjør en belastning i forhold til å gjennomføre samværet. Alle undersøkelser viser tydelig at stor avstand mellom foreldrenes bosteder er den faktoren som mest systematisk henger sammen med lite samvær. Det forutsettes også at det finnes en klar sammenheng mellom stor avstand og høye reisekostnader.

Så mange som 42 prosent av foreldrene bor i gangavstand fra hverandre, og i tillegg har ytterligere 19 prosent mindre enn en halvtimes reiseavstand mellom hjemmene. Det er videre akkurat like vanlig at samværsforelderen flytter etter et brudd som at bostedsforelderen gjør det (Skevik og Hyggen 2002).

Undersøkelsene utført av SSB fra 2002 og 2004 kartlegger reisetid en vei, vanligste reisemåte og størrelsen på reisekostnadene. Det er også stilt spørsmål om hvordan foreldrene dekker reisekostnadene.

I to tredjedeler av de delte familiene er reisekostnadene ved samvær under 100 kroner en vei, og det er svært mange som oppgir at de ikke har reisekostnader. Det er små endringer fra 2002 til 2004, selv om det kan se ut som andelen delte familier med de helt lange avstandene øker litt. 11 prosent må sies å ha betydelige reisekostnader - over 500 kroner en vei. Det er noe vanligere med lang vei/høye reisekostnader der foreldrene ikke har vært gift eller samboende, der det er lenge siden bruddet og der forelderen som svarer har høy utdanning (minimum universitet eller høgskole).

I begge undersøkelsene ble foreldrene stilt spørsmål om hvordan reisekostnadene ble dekket, nærmere bestemt om samværsforelderen betalte alt, om bostedsforelderen betalte alt eller om de delte utgiftene. I 2002-undersøkelsen hadde foreldrene to alternativer; om de delte utgiftene forholdmessig etter inntekt, dvs. etter lovens hovedregel, eller om de delte på andre måter. Disse alternativene var for de fleste vanskelig å skille. 2004-undersøkelsen hadde derfor bare deling som et svaralternativ. Tabellen nedenfor er av den grunn bare delt opp i følgende grupper: samværsforelderen dekker alt, omsorgsforelderen dekker alt og andre måter å ordne reisekostnadene på, som stort sett er ulike delingsmodeller.

Som det framgår av tabell 10.1, er det fortsatt samværsforelderen som dekker reisekostnadene i mange tilfeller, men det er en tendens til at foreldrene i større grad enn tidligere deler kostnadene. Der det er meget stor forskjell på foreldrenes inntekter, noe som gjelder 15 til 20 prosent av foreldreparene, er det heller ikke urimelig at den ene parten dekker mesteparten eller alle reiseutgiftene.

Hvis vi bare ser på familier der det er kort tid siden bruddet - mindre enn fire år i 2004, blir tendensen til deling enda tydeligere. Blant disse er det hele 60 prosent som deler utgiftene på en eller annen måte. Dette betyr at endringen av loven begynner å få gjennomslag i familienes praksis.

10.4.4 Hvem sine reiser omfattes av barneloven § 44?

Bestemmelsen om reisekostnader ved samvær gjelder både henting og bringing av barnet. Det er tatt stilling til den nærmere rekkevidden av bestemmelsen gjennom rettspraksis.

I dom av 12. oktober 2004 har Hålogaland lagmannsrett uttalt at lovens ordlyd etter en naturlig språklig forståelse, ikke inneholder noen angivelse av hva slags, eller hvem sine reisekostnader ved samvær som omfattes av bestemmelsen i barneloven § 44. Etter en nærmere tolkning, har retten kommet til at barneloven § 44 gjelder kostnader som knytter seg til selve reisen til barnet, og reisen til en voksen hvis barnet ikke kan reise alene. Dette betyr at kostnader samværsforelderen eller bostedsforelderen har til sin egen reise når barnet skal hentes og bringes, ikke omfattes. Tilsvarende gir loven ikke hjemmel for å pålegge deling av reisekostnadene der samværsforelderen skal reise til barnet for å ha samvær der barnet bor.

Samværsforelderens og bostedsforelderens (alene)reise for å hente og bringe barnet til og fra samvær, kan være en forutsetning for at samværet skal kunne gjennomføres. Tilsvarende gjelder der samværsforelderen av ulike årsaker må reise til barnet for å ha samvær med barnet der det bor. Det er viktig at barnet har så god foreldrekontakt som mulig, og det følger av loven at barnet har rett til samvær med begge sine foreldre. Begge foreldrene har ansvar for å bidra til dette. Dagens regelverk kan derfor virke urimelig overfor den av foreldrene som må dekke de omtalte utgiftene alene. Etter departementets syn er det ikke heldig at kostnader som objektivt sett er nødvendige og ofte en forutsetning for at samværet skal kunne gjennomføres, faller utenfor det som omfattes av dagens bestemmelse.

Etter departementets vurdering bør derfor bestemmelsen i barneloven § 44 om reisekostnader ved samvær endres til å omfatte også kostnader samværsforelderen og bostedsforelderen har til å hente og bringe barnet til og fra samvær, og kostnader samværsforelderen har til reise til barnet når samværet må utøves der barnet bor.

10.4.5 Bedre konfliktløsningsmekanismer

Per i dag mangler det enkle konfliktløsningsmekanismer dersom den ene parten har lagt ut penger for reisekostnadene og mener å ha et økonomisk krav på den andre parten som ikke blir innfridd. Departementet er kjent med at utestående krav om reisekostnader kan skape konflikt mellom foreldre, og at dette for enkelte kan føre til at samvær ikke kan gjennomføres som planlagt.

Foreldrene kan inngå en avtale om hvordan reiseutgiftene skal deles, men en slik avtale vil ikke være tvangsgrunnlag. Tilsvarende gir en avgjørelse av fylkesmannen ikke tvangskraft. Dersom den private avtalen eller avgjørelsen av fylkesmannen ikke blir overholdt, må sak eventuelt reises for retten for å få tvangsgrunnlag. Dette kan synes tungvint, og det bør vurderes om eventuelle forenklinger kan gjøres, jf. også uttalelse av det tidligere Likestillingsombudet i sak nr. 17/2001, se kapittel 5.

Forliksmekling i saker om reisekostnader

Det følger av lov 13. august 1915 nr. 6 om rettergangsmåten for tvistemål (tvistemålsloven) § 273 at saker etter barneloven er unntatt fra mekling i forliksrådet. Det vil si at hovedforhandling og dom er første skritt i prosessen for å få fastslått at det foreligger et krav om penger også i en sak om reisekostnader.

Forliksråd finnes i alle kommuner, og er domstolenes aller første instans. Det er både en meklingsinstans og domstol. De fleste sakene i forliksrådet dreier seg om uenighet om gjeld i ulike sammenhenger, særlig knyttet til kjøp av varer og tjenester. Et krav om penger kan fremmes for forliksrådet for å oppnå en minnelig løsning eller få fastslått ved dom at kravet er rettsgyldig. Dette er nødvendig for at kravet eventuelt kan tvangsfullbyrdes hos namsmannen. Forliksrådet består av 3 valgte lekdommere og like mange varamedlemmer. Det er kommunestyret som velger forliksrådene. I 2003 avlastet forliksrådene resten av rettsystemet med ca. 233 000 saker. Synes forliksrådet at saken er for vanskelig, kan saken henvises til tingretten. Det er imidlertid svært få saker som ankes eller går videre til en høyere rettsinstans.

Behandlingen av en sak i forliksrådet foregår på en mer uformell måte enn i domstolene, og man trenger ikke advokat. Forliksrådet vil først og fremst se om det er rom for et forlik mellom partene. Forliksmekling er unntatt offentligheten, og et forlik har samme virkning som en rettskraftig dom. Oppnås ikke forlik, fortsetter saken over i domsforhandlinger. I denne fasen kan partene hvis de ønsker det ha med prosessfullmektig. Da kan saken avsluttes med at forliksrådet avsier dom. Dersom det ikke ankes, blir dommen endelig. Alle dommer kan ankes til tingretten innen en måned. Den som ønsker en sak behandlet av forliksrådet, må betale et rettsgebyr på forhånd. Den som taper saken blir som regel dømt til å betale sakens kostnader.

Departementet vil vurdere om saker om deling av reisekostnader også skal kunne starte med krav om mekling i forliksrådet. En slik løsning vil bety at når det er truffet en bindende avgjørelse om fordeling av reisekostnader, for eksempel en avtale mellom partene, vil pengekravet med grunnlag i avtalen kunne bringes inn for forliksrådet på vanlig måte for å oppnå tvangsgrunnlag. Dette kan bidra til å senke konfliktnivået mellom foreldrene, samtidig som det vil være en rask og billig tvisteløsning. Det legges til at dersom saken gjelder tvist om selve fordelingen av reisekostnadene, kan forliksrådet ikke behandle saken, og saken må eventuelt bringes inn for tingretten.

Departementet vil utrede nærmere hvilke konsekvenser en ordning som skissert vil medføre for forliksrådene og domstolene med tanke på hvor stor økning i saksantallet man kan forvente. Forliksrådene avlønnes etter et stykkprissystem, jf. forskrift 16. desember 2005 nr. 1521 om forliksrådene (forliksrådsforskriften), og en økning av saksantallet for forliksrådene vil øke utgiftene knyttet til medlemmenes godtgjørelse. Vurdert opp mot at disse sakene i dag bringes inn for tingretten som første instans, kan imidlertid dette være en samfunnsøkonomisk lønnsom endring. Ordningen vil kreve en endring i tvistemålsloven/den nye tvisteloven.

Kan fylkesmannens avgjørelser i sak om reisekostnader gis tvangskraft?

Som nevnt foran kan foreldrene hvis de er enige om det la fylkesmannen avgjøre deling av reisekostnadene, dersom en av foreldrene mener at det foreligger særlige grunner som gjør en annen fordeling rimelig. Fylkesmannens avgjørelser gir imidlertid ikke tvangsgrunnlag, ettersom barneloven § 44 ikke har en regel om at et forvaltningsvedtak om reisekostnader ved samvær skal være tvangsgrunnlag. Dette betyr at dersom en av partene ikke holder seg til avgjørelsen, må den som hevder å ha et krav mot den andre ta dette opp i søksmål for retten for å få tvangsgrunnlag. Dersom kravet ikke innfris, må det inndrives som et alminnelig pengekrav etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven.

Fylkesmannen er en offentlig faginstans med en kompetanse på området, som tilsier at avgjørelsene som fattes bør gis tvangsgrunnlag. Ved å gi fylkesmannens avgjørelser om deling av reisekostnadene tvangskraft, unngår man å måtte ta dette opp i søksmål for retten, og prosessen vil være både kostnads- og tidsbesparende. Det kan også føre til at flere foreldre blir enige om å reise sak for fylkesmannen, slik at rettssystemet avlastes.

Kan private avtaler om deling av reisekostnader stadfestes av fylkesmannen og gis tvangskraft?

Etter barneloven § 55 kan fylkesmannen gjennom vedtak gi en skriftlig avtale om foreldreansvar, bosted og samvær tvangskraft. For at fylkesmannen skal kunne fatte slikt vedtak må begge foreldrene be om det. Vilkåret for fylkesmannens avgjørelse er at avtalen er til det beste for barnet. Fylkesmannen foretar en vurdering av avtalen og kan også fatte vedtak om å ikke gi avtalen tvangskraft.

Det kan vurderes om fylkesmannen på samme måte bør gis kompetanse til å fatte vedtak om at en avtale om reisekostnader skal ha tvangskraft. En avtale som gir tvangsgrunnlag har større gjennomslagskraft og gir en reell innkrevingsmulighet. Avtalen gis et forebyggende vern mot å bli brutt, og gir partene en større trygghet ved utlegg av utgifter. Dette kan være et konfliktdempende tiltak.

En avtale mellom foreldrene om reisekostnader er en privat avtale. Det kan derfor diskuteres i hvilken grad fylkesmannen kan ta stilling til det materielle innholdet i avtalen. Fylkesmannens viktigste oppgave vil være å påse at de formelle vilkårene for en gyldig avtale er oppfylt. En viktig forutsetning for at en privat avtale skal kunne gis tvangskraft, må imidlertid være at den ikke strider mot hovedformålet i barneloven - barnets beste.

Departementet vil utrede spørsmålet om barneloven § 44 kan endres slik at private avtaler som stadfestes av fylkesmannen, gis tvangskraft.

10.5 Fortsatt kunnskapsinnhenting

Under arbeidet med stortingsmeldingen har det på flere punkter vist seg at det ikke finnes god nok kunnskap om forhold som kan ha stor betydning ved vurderingen av regelverket. Departementet vil særlig peke på punktene som følger nedenfor.

Det vil være nødvendig å følge utviklingen i bidragspliktiges og bidragsmottakeres økonomi i årene som kommer. Departementet har derfor bedt SSB om å utrede mulighetene for en løpende kunnskapsinnhenting over utviklingen i samvær og bidrag som inkluderer alle aktuelle familier - også den økende andelen med privat avtale.

Arbeidet med meldingen har vist at det trengs mer kunnskap om de barna som har svært liten kontakt med den forelderen som ikke er en del av barnets daglige liv. Departementet vil vurdere å finansiere forskning omkring dette temaet.

Det blir også flere og flere barnefamilier med en annen kulturell bakgrunn enn den norske her i landet. Det trengs kunnskap om hvordan disse familiene takler foreldrebrudd, og utredninger om hvorvidt disse familiene får tilstrekkelig hjelp fra det offentlige apparatet som i utgangspunktet er utviklet med bakgrunn i norske familieforhold.

Departementet vil prioritere disse temaene i sitt løpende forsknings- og utredningsarbeid.

11 Økonomiske og administrative konsekvenser

11.1 Økonomiske konsekvenser for det offentlige

Enkelte av forslagene til tiltak som drøftes i meldingen, vil kreve økte bevilgninger over statsbudsjettet. Dette gjelder forslagene under kapittel 8 og kapittel 9 som dreier seg henholdsvis om vurderingene av endringer i forskotteringsloven og drøftingen av en viss gebyrlette for storbrukerne av arbeids- og velferdsetaten i barnebidragssaker.

Forslagene til endringer som drøftes i meldingens kapittel 8 vil kunne gi økte nettoutgifter til forskottering. Disse merutgiftene kan bli opptil 100 mill. kroner årlig, der det er forslag om forhøyete forskott for de eldste barn som representerer den største utgiftsposten. En slik endring vil kunne gi en merutgift i nettoforskottering i størrelsesorden 90 mill. kroner per år. Forslaget om å gjøre dagens 100 prosent forskott om til et rent lavinntektsforskott, vil gi mindreutgifter i størrelsesorden 20 mill. kroner, mens en viss heving av inntektsgrensen for å utvide gruppen som mottar lavinntektsforskottet noe, vil kunne bety merutgifter i størrelsesorden 30 mill. kroner per år.

Forslaget om å redusere gebyret i endringssaker og heve inntektsgrensen for gebyrfritak fører til mindreinntekter for det offentlige i størrelsesorden 10 mill. kroner per år. Justering av inntektsgrensen for når en part i en bidragssak slipper å betale gebyr er lite kostnadskrevende - 1 til 2 mill. kroner per år i mindreinntekter, mens forslaget om lavere endringsgebyr slik som drøftet i kapittel 9, vil kunne redusere offentlige inntekter med om lag 8 mill. kroner per år etter foreløpige beregninger.

Departementet vil komme tilbake til disse forslagene i kommende budsjetter.

11.2 Administrative kostnader

Meldingen tar opp flere punkter hvor det drøftes en bedre service og veiledning fra arbeids- og velferdsetaten side for brukerne. Enkelte av endringene i de materielle reglene må forventes å føre til en viss midlertidig økning i antallet endringssøknader, se kapittel 7.9. Det konkrete forslaget om automatisk justering av offentlig fastsatte bidrag, se kapittel 10.3, vil også kreve noe økt innsats fra arbeids- og velferdsetaten.

Selv om kravet om at et tidligere fastsatt bidrag må øke/minke med 10 prosent for å gi endring, foreslås endret til 12 prosent, er det grunn til å tro at den samlete effekten av regelendringene som er drøftet i denne meldingen, og nedsatt gebyr på endringssaker, vil føre til at noe flere av bidragspartene enn i dag setter frem endringskrav. Reglene er imidlertid fremdeles robuste overfor inntektsendringer i forhold til tidligere regler.

Samtidig forventer vi en fortsatt nedgang i totalt antall saker til offentlig fastsetting. Tilleggsbidraget foreslås fjernet, noe som vil gi færre saker.

Erfaringene som legges fram i denne meldingen tyder på at administrative merkostnader er svært vanskelige å beregne. Den samlete effekten av de endringene som drøftes i denne meldingen på utviklingen i antall bidragssaker, må likevel antas å være en viss økning.

Merarbeidet disse endringene til sammen representerer, vil imidlertid lett kunne innpasses i de økte ressursene etaten fikk i forbindelse med overgangen til nye regler.