3 Tovegskommunikasjon

I Dokument nr. 8:139 (2001-2002) vart det fremma følgjande forslag:

«Stortinget ber Regjeringen legge til rette for at strømkunder over hele landet får tilbud om toveiskommunikasjon mellom strømkunde, strømleverandør og nettselskap. Dette for at de selv kan være med å påvirke strømregninga, og det er også et bidrag for å bedre effektsituasjonen.»

Handsaminga av forslaget enda i følgjande vedtak, jf. Innst. S.nr.138 (2002-2003):

«Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med den varslede gjennomgangen av nettariffene, vurdere forslag om ulike modeller for finansiering av en frivillig ordning med toveiskommunikasjon mellom strømkunde, leverandør og nettselskap.»

Vedtaket vert sett i samanheng med at ei eventuell innføring av tovegskommunikasjon, som ei frivillig ordning, vil medføre kostnadar, og at det ikkje er avklart korleis desse kostnadane skal fordelast. Stortinget ber difor om ulike modellar for kostnadsfordeling der ein tek omsyn til kven som har fordeler av ordninga.

3.1 Generelt om tovegskommunikasjon

3.1.1 Gjeldande regulering

Totalt er det om lag 2,5 mill. målepunkt for el-forbruk i Noreg. For sluttbrukarar med forventa årleg forbruk over 400 000 kWh er det krav om timemåling. Dette kravet omfattar i dag om lag 50 000 målepunkt som står for om lag 50 prosent av samla norsk kraftforbruk.

NVE har forskriftsfesta at alle målepunkt med forventa årleg forbruk over 100 000 kWh skal vere timemålt. Dette kravet skulle i utgangspunktet tre i kraft frå 1. januar 2004, men NVE har nyleg fatta vedtak om at denne fristen er utsett til 1. januar 2005. Bakgrunnen for utsetjinga er mellom anna at ein del av dagens system for tovegskommunikasjon er såpass nyutvikla og lite utprøvd at dei er for ustabile til å setjast i drift i stor skala. I tillegg vert det i vedtaket vist til uvisse rundt den pågåande politiske prosessen rundt timemåling og tovegskommunikasjon som ein reknar med vil verte nærare avklara ved Stortinget si handsaming av dette framlegget. Utsettinga av fristen er såleis meint å gi nettselskapa eit betre grunnlag for sine investeringsavgjerder.

Når kravet om timemåling av alle målepunkt med forventa årleg forbruk over 100 000 kWh trer i kraft, vil totalt 85 000 målepunkt som står for til saman 60 prosent av det samla norske kraftforbruket vere timemålt.

Stortinget har i sitt vedtak lagt vekt på at tovegskommunikasjon skal vere ei frivillig ordning mellom straumkunde, leverandør og nettselskap. Dette er i samsvar med gjeldande regulering. Eit nettselskap som ønskjer det, kan i dag installere slik teknologi hjå alle sine kundar, og nokre nettselskap har og gjort dette. Dersom eit nettselskap ønskjer å installere tovegskommunikasjon kan ein kunde ikkje motsetje seg å få installert ny målar. Målaren er nettselskapet sin eigedom, og det er nettselskapet sitt ansvar å sørgje for rette måleverdiar i eige nett.

Dagens regulering er heller ikkje til hinder for at sluttbrukarar, uavhengig av forbruk kan krevje timemåling, men sluttbrukar må då sjølv vere villig til å dekkje meirkostnadane med dette. Ein kraftleverandør kan ikkje krevje at tovegskommunikasjon vert installert, men reguleringa er ikkje til hinder for at kraftleverandør, nettselskap og eventuelt andre aktørar kan verte samde om ei fordeling av kostnadane ved installering av slik teknologi.

3.1.2 Kostnadar og nytte

Grunnen til at tovegskommunikasjon ikkje er meir utbygd i dag er at det er kostbart, rask teknologisk utvikling, samtidig som det og er stor uvisse både til kostnadar og nytteverdiar. Eksempelvis er det uvisse knytt til både kva kostnadar som vil verte redusert og kor mykje dei vil verte redusert ved innføring av tovegskommunikasjon. I tillegg er det uvisst i kor stor grad sluttbrukarane faktisk vil nytte seg av dei moglegheiter som teknologien gir.

For nettselskapa vil i mange tilfeller eigen økonomisk gevinst ikkje vere tilstrekkeleg til å forsvare ei investering av ein slik storleik som installering av tovegskommunikasjon er. For at desse nettselskapa skal investere i tovegskommunikasjon er ein avhengig av at enten andre aktørar medverkar til finansieringa, eller at inntektsramma vert auka. Nettselskap som har ein økonomisk gevinst av at teknologien vert innført, vil ha incitament til å finne andre aktørar som og kan ha slike gevinstar og saman med desse finansiere investeringane. Sluttbrukarar, kraftleverandørar, systemoperatør og leverandør av smarthusteknologi er eksempel på andre aktørar som kan ha gevinstar ved at teknologien vert innført. Andre aktørar sin betalingsvilje avheng av det potensialet som finns for inntekter for deira verksemd.

For eit nettselskap er nytten ved tovegskommunikasjon størst ved installering i heile eller deler av selskapet sitt leveringsområde. I tillegg vert installasjonskostnadane per målepunkt monaleg redusert dersom ein bygger ut tovegskommunikasjon i eit geografisk konsentrert område, i staden for i geografisk spreidde målepunkt. Etter departementet si vurdering bør det difor først og fremst vere opp til nettselskapet å ta initiativ til installasjon av tovegskommunikasjon.

3.1.3 Prosjektet «Forbrukarfleksibilitet ved effektiv bruk av IKT»

Det er for tida i gang eit prosjekt leia av EBL-Kompetanse om «Forbrukarfleksibilitet ved effektiv bruk av IKT». Målet med prosjektet er å auke sluttbrukarfleksibiliteten i periodar der det er mangel på energi og effekt ved å:

• framskaffe grunnlag for avgjerder og foreslå rammevilkår for ei prioritert utbygging av infrastruktur basert på framtidas IKT-løysingar.

• utvikle, teste og evaluere tiltak som motiverer til fleksibilitet i forbruk med utgangspunkt i nettleige, kraftpris og nye marknadsløysingar.

Prosjektet skal mellom anna kartleggje nytteverdien ulike aktørar har av tovegskommunikasjon, og finne finansieringsformer som avspeglar denne. NVE er engasjert i prosjektet, og resultata frå dette vil vere nyttig når ein skal vurdere om innføring av timemåling og tovegskommunikasjon kan vere samfunnsøkonomisk lønnsamt.

Informasjon frå dette prosjektet vil gjere nettselskap, sluttbrukarar, kraftleverandørar, systemoperatør, myndigheiter og andre betre i stand til å vurdere både den bedriftsøkonomiske lønnsemda for dei ulike aktørane, og den samfunnsøkonomiske lønnsemda av å ta i bruk tovegskommunikasjon.

3.2 Finansieringsmodellar

I vurderinga av ulike finansieringsmodellar er det lagt vekt på at dei som har nytten av tovegskommunikasjon og bør bere kostnadane. Vidare bør det og vere den som har nytte av tovegskommunikasjon som vurderer nytten opp mot kostnadane, og som tek investeringsavgjerda.

Under vert det gitt ei vurdering av ulike aktørar sin potensielle nytte av tovegskommunikasjon, samt at det vert skissert korleis desse aktørane kan finansiere installering av teknologien.

3.2.1 Nettselskap

Tovegskommunikasjon kan føre til eit meir prisfølsamt forbruk hjå sluttbrukarane. Dette kan gi betre utnytting av overføringsnettet som følgje av redusert topplast, redusert nettap og redusert behov for nettutbygging og liknande. Sidan tovegskommunikasjon gir ein betre oversikt over nettet og nettbelastninga for nettselskapa, kan teknologien og medverke til å redusere talet på utkoplingar. Dette vil igjen kunne føre til reduserte KILE-kostnadar for nettselskapet. 1

Vidare vil nettselskapa kunne ha nytte av tovegskommunikasjon mellom anna ved at teknologien forenklar systemet for innsamling og kontroll av måledata. Tovegskommunikasjon vil og gi nettselskapa grunnlag for å utvikle betre tariffar med betre tidsdifferensiering, samt at teknologien vil kunne gjere det lettare å opne og stenge levering av straum i samband med flytting, dårlege betalarar og liknande.

Kostnadane ved å installere tovegskommunikasjon avheng mellom anna av talet på målepunkt som får installert tovegskommunikasjon, den geografiske spreiinga av desse målepunkta og type teknologi som vert nytta.

Eit nettselskap som skal finansiere tovegskommunikasjon vil tilby tovegskommunikasjon til dei kundane dei finn det bedriftsøkonomisk lønnsamt å installere tovegskommunikasjon hjå. Det er nettselskapet som avgjer kva målepunkt, og kor mange målepunkt som skal få installert tovegskommunikasjon. Denne finansieringsmodellen tek såleis berre omsyn til nettselskapet sin betalingsvilje. Ei ulempe med denne modellen er difor at det kan vere sluttbrukarar som både ønskjer tovegskommunikasjon og som har betalingsvilje for det, men som ikkje får tilbod om det.

Eit anna alternativ er å påleggje nettselskapa å installere tovegskommunikasjon ved alle nytilknytingar og i samband med utskifting av målarar. Sidan store deler av kostnadane ved tovegskommunikasjon er knytt til installasjonsarbeidet er dette ein framgangsmåte som vil gjere installasjonskostnadane lågare, og som over tid vil gi full utbygging av tovegskommunikasjon. Men teknologien endrar seg over tid, og eit slikt pålegg vil difor gjere det vanskeleg for nettselskapet å bygge ut eit einsarta system for tovegskommunikasjon og dermed oppnå dei fordeler det medfører.

Finansiering frå nettselskapa slik som skissert over, vil med dagens inntektsrammeregulering føre til at nettselskapa sine kostnadar over tid inngår i grunnlaget for fastsetjing av inntektsramma, og at nettselskapet på den måten får kompensert kostnadane. Over tid vil det såleis vere sluttbrukane som finansierer nettselskapa sine kostnadar knytt til installering av tovegskommunikasjon gjennom tariffen.

Dagens inntektsrammeregulering gir incentiv til å investere i tovegskommunikasjon dersom dette er lønnsamt for nettselskapet. Reguleringa legg til rette for at tovegskommunikasjon vert vurdert saman med andre tiltak, mellom anna investeringar i nettet, og at nettselskapa vil installere tovegskommunikasjon dersom dei finn det lønnsamt. Dette føreset at nettselskapet sine kostnadar knytt til tovegskommunikasjon er i samsvar med nettselskapet sin nytte av teknologien. Reguleringa gir ikkje incentiv til at nettselskapet vil foreta ulønnsame investeringar i tovegskommunikasjon, då dette vil føre til strengare effektivitetskrav for selskapet i neste reguleringsperiode.

Finansiering frå nettselskapa er ei vidareføring av dagens ordning, og er den måten utbygging av tovegskommunikasjon i hovudsak har vorte finansiert på fram til i dag. Denne finansieringsmodellen er i samsvar med kravet om at avgjerder om å innføre tovegskommunikasjon skal tas på frivillig basis og at den som tek avgjerda har ansvaret for kostnadane.

3.2.2 Sluttbrukar

Sluttbrukarane kan ha nytte av tovegskommunikasjon mellom anna ved at teknologien fører til betre avrekning, samt at det ikkje lenger er nødvendig å lese av målaren sjølv. Vidare kan det vere mogleg å tilby sluttbrukane andre tenester via tovegskommunikasjonssystemet; for eksempel telefon, breiband, alarm, styring av kraftforbruket m.m.

Nytten, og dermed betalingsviljen til ulike sluttbrukarar kan variere mykje, mellom anna fordi tovegskommunikasjon for mange vil medføre ein overgang frå periodisk avlesing til timemåling. Storleiken på forbruket, og i kva grad den faktiske forbruksprofilen avvik frå den justerte innmatingsprofilen som nettselskapet nyttar, vil då vere avgjerande for om ein ønskjer tovegskommunikasjon eller ikkje. Generelt vil sluttbrukarar truleg og ha høgare betalingsvilje for tovegskommunikasjon i ein marknad med høge og variable kraftprisar, enn i ein marknad med låge og stabile prisar.

Vidare er sluttbrukarane sin forbruksfleksibilitet viktig. Sluttbrukarar med stor fleksibilitet vil ha størst betalingsvilje for tovegskommunikasjon, og dermed og vere dei første som ønskjer å installere tovegskommunikasjon. Ein sluttbrukar med fleksibelt forbruk kan for eksempel inngå avtalar om utkopling mot ein form for kompensasjon. I tillegg vil lønnsemda for sluttbrukar auke dersom ein kan inngå kontrakt med kraftleverandøren som vert avrekna ofte, for eksempel kvar time. Dersom sluttbrukar har liten fleksibilitet i forbruket er nytten av tovegskommunikasjon til styring av forbruk og eventuelt sal av effektreservar tilsvarande liten.

Sluttbrukarane kan finansiere tovegskommunikasjon enten gjennom direkte betaling eller indirekte gjennom auka overføringstariffar.

Finansiering gjennom direkte betaling vil sei at sluttbrukar betalar eit beløp til nettselskapet for å få installert tovegskommunikasjon. Dette beløpet kan for eksempel tilsvare meirkostnadane ved innføring av tovegskommunikasjon, eller vere eit regulert maksimumsbeløp. Bruk av eit regulert maksimumsbeløp fører til at både nettselskap og sluttbrukar har incentiv til å bygge ut tovegskommunikasjon der det er lønnsamt for dei, men både sluttbrukar og nettselskapet sine vurderingar av lønnsemda vil avhenge av nivået på maksimumsbeløpet. Samstundes har nettselskapet incentiv til å bygge ut tovegskommunikasjon på ein mest mogleg kostnadseffektiv måte. Slik finansiering inneber at det er dei som har direkte nytte av tovegskommunikasjon som og vurderer nytten opp mot kostnadane.

Ein finansieringsmodell basert på direkte betaling kan enten vere basert på at sluttbrukar betalar ein eingangssum, eller at det i tillegg og kan vere mogleg å krevje periodevis betaling for tenesta dersom det er store periodevise kostnadar knytt til tovegskommunikasjon. Dersom sluttbrukar si betaling vert halden utanfor nettselskapet si inntektsramme tilsvarer dette eit anleggsbidrag.

Ei alternativ form for direkte betaling er at sluttbrukar sjølv kjøper målarutstyret. Ei slik ordning krev at nettselskapet fastset kravspesifikasjonar til kva slags målarar som skal vere tillatne i deira nettområde, korleis dei skal installerast og kva slags tilgang nettselskapet skal ha til utstyret. Nettselskapet vil framleis vere eigar og ansvarleg for systemet for tovegskommunikasjon og innhenting av måleverdiar.

Alternativt til direkte betaling kan sluttbrukar finansiere installering av tovegskommunikasjon gjennom auka tariffar, dvs. auka inntektsrammer. I praksis vil dette sei at nettselskapet fordeler kostnadane ved å bygge ut tovegskommunikasjon på alle sluttbrukarar i nettområdet gjennom auka overføringstariffar.

Finansiering gjennom auka tariffar kan føre til at den som har nytten av tovegskommunikasjon ikkje vert gjort ansvarleg for investeringskostnadane. For den enkelte sluttbrukar vert auken i tariffen relativt liten av at han vel å få installert tovegskommunikasjon. Dette kan føre til at sluttbrukarar som får tilbod om tovegskommunikasjon vel å takke ja sjølv om dei ikkje vil ta i bruk dei moglegheitene teknologien gir. Vidare kan slik finansiering føre til at sluttbrukarar som faktisk ønskjer tovegskommunikasjon og som har relativt høg betalingsvilje ikkje får tilbod om det. Dette vil såleis kunne gi ei utbygging av tovegskommunikasjon som ikkje er optimal.

Sluttbrukarar som ikkje får tilbod om tovegskommunikasjon vil kunne oppleve det som urettferdig at dei skal vere med å finansiere tovegskommunikasjon til andre sluttbrukarar utan at dei sjølv får same tilbodet. Denne gruppa sluttbrukarar vil likevel kunne ha ei viss nytte av at andre i nettselskapet sitt leveringsområde får installert tovegskommunikasjon, ved at tariffen aukar mindre enn den ville gjort om nettselskapet hadde valt å investere i andre og meir kostbare tiltak, for eksempel nettinvesteringar.

Auken i inntektsramma kan fastsetjast enten ut frå ein regulert standardsats per målepunkt, eller ved at nettselskapet sine faktiske kostnadar vert velta over på sluttbrukarane. Ein standardsats kan enten vere slik at nettselskapet får oppjustert inntektsramma med eit likt beløp per målepunkt det vert installert tovegskommunikasjon i, eller at satsen kan vere avtakande med talet på målepunkt.

Grunngjevinga for ein avtakande sats er at ein legg til grunn stordriftsfordelar, dvs. avtakande einingskostnadar. Ein avtakande sats tek til ein viss grad omsyn til nettselskapa sin storleik, og kan på denne måten leggje til rette for at tovegskommunikasjon vert bygd ut til fleire samfunnsøkonomisk rette målepunkt. Generelt fører bruk av ein standardsats til at nettselskapa får incentiv til å foreta ei mest mogleg kostnadseffektiv utbygging av tovegskommunikasjon, og motsatt at dersom nettselskapa er garantert å få dekka inn dei faktiske kostnadane gjennom ei auke i inntektsramma vert det ikkje gitt incentiv til å vere kostnadseffektive.

3.2.3 Kraftleverandør og systemansvarleg

Kraftleverandør kan ha nytte av tovegskommunikasjon ved ein at får betre og raskare informasjon om kraftforbruket til kundane sine. Dette kan mellom anna nyttast til å få sendt ut straumrekninga tidlegare, noko som vil ha ein positiv likviditetseffekt for leverandøren. Det kan og vere aktuelt for kraftleverandør å inngå avtalar med sluttbrukarar om å sal av effektreservar til systemansvarleg. Vidare vil kraftleverandør kunne planleggje sine innkjøp av kraft meir korrekt, og på den måten unngå regulerkraftkostnadar.

Statnett kan ha nytte av tovegskommunikasjon i samband med utøvinga av systemansvaret.

Kraftleverandør og systemansvarleg kan medverke til finansiering av tovegskommunikasjon gjennom kjøp av tenester frå nettselskapa, for eksempel måleverdiar og styring av last. Ein finansieringsmodell som legg til rette for at kraftleverandørar og/eller systemansvarleg kan medverke til finansieringa gir nettselskapa incentiv til å ta med desse aktørane sin betalingsvilje i berekningar av lønnsemda ved utbygging av tovegskommunikasjon. Kraftleverandør/systemansvarleg sin betalingsvilje er aleine neppe tilstrekkeleg til å finansiere utbygging av tovegskommunikasjon, men saman med andre kan dette vere ei fornuftig finansieringskjelde.

3.2.4 Staten

Staten sitt mål er ei samfunnsmessig optimal utbygging av tovegskommunikasjon. Installering av tovegskommunikasjon kan ha positive eksterne verknader, for eksempel i form av redusert trong for utbygging av overføringsnett og til ein viss grad kraftproduksjon og tørrårssikring. Dette kan ha samfunnsøkonomiske konsekvensar, eksempelvis i form av miljømessige gevinstar. Tovegskommunikasjon legg vidare til rette for at ein i ein eventuell rasjoneringssituasjon kan nytte selektiv rasjonering, dvs. at berre enkelte kundar eller laster vert kopla ut. Dette kan i enkelte situasjonar vere ei samfunnsmessig betre løysing enn for eksempel sonevis utkopling.

Staten kan medverke til finansiering for eksempel gjennom å gi tilskot til sluttbrukarar som ønskjer å installere tovegskommunikasjon. Dette vil føre til at dei sluttbrukarane som er mest motivert for å utnytte dei moglegheiter tovegskommunikasjon gir, får installert teknologien først. Ulempene med ei slik ordning er at sluttbrukane ikkje må foreta ei fullverdig kost/nytte vurdering, og at den er relativt kostbar å administrere samanlikna med dei andre moglege finansieringsformene. Ei anna ulempe kan vere at dei sluttbrukarane som ønskjer tovegskommunikasjon er geografisk spreidd, noko som vil gi ein lite kostnadseffektiv installasjon av tovegskommunikasjon.

Alternativt til å gi tilskot til sluttbrukane, kan staten gi tilskot til nettselskap som ønskjer å installere tovegskommunikasjon. På same måte som for tilskot gitt til sluttbrukar vil dette føre til at dei nettselskapa som er mest motivert for å utnytte dei moglegheitene teknologien gir, vil få installert tovegskommunikasjon først. Fordelen ved å gi tilskot til nettselskapa i staden for til sluttbrukane, er at nettselskapa har større moglegheiter til å koordinere utbygginga mot meir geografisk konsentrerte områder og dra nytte av den kostnadsreduserande effekten dette medfører.

Generelt vil statlege tilskotsordningar føre til at fleire vil ønskje å installere tovegskommunikasjon enn om aktørane sjølv må finansiere heile investeringa. Det er difor viktig at eventuelle statlege tilskot berre dekkjer dei samfunnsøkonomiske nytteverdiane som ikkje andre aktørar tek omsyn til, dvs. dei positive eksterne verknadene. Eit tilskot større enn det kan føre til at det vert bygd ut tovegskommunikasjon til fleire anlegg enn det som er samfunnsmessig effektivt. Dersom staten skal gi tilskot må staten og kunne stille minstekrav til dei tekniske løysingane som vert støtta.

Ei statleg tilskotsordning vil vere avhengig av at Stortinget årleg løyver midlar til dette over statsbudsjettet. Slike løyvingar kan variere frå år til år, og den uvisse dette gir kan føre til at nettselskapa ikkje vil setje i gang med slike investeringar. Dersom samfunnsøkonomiske nytteverdiar skal kompenserast kan det difor etter departementet si vurdering vere eit betre alternativ å gjere dette gjennom auka inntektsrammer.

3.3 Departementet si vurdering

I departementet si vurdering av dei moglege finansieringsmodellane er det mellom anna lagt vekt på at finansieringsmodellen bør medverke til å få bygd ut tovegskommunikasjon til flest mogleg av dei målepunkta der dette er samfunnsøkonomisk lønnsamt.

Ein finansieringsmodell der den som tek avgjerda om å innføre tovegskommunikasjon på frivillig basis, og er den som må ta ansvaret for kostnadane, vil i større grad sikre at samfunnsøkonomisk rette avgjerder vert tatt enn om avgjerda ikkje er frivillig. Utbygging av tovegskommunikasjon basert på frivillige avgjerder kan likevel i enkelte tilfeller føre til at samfunnsøkonomisk lønnsam utbygging ikkje vert gjennomført, sidan enkeltaktørar kan ha høgare kostnadar enn nytteverdiar sjølv om investeringa totalt sett er samfunnsøkonomisk lønnsam.

Etter departementet si vurdering er det naturleg at ein aktør har hovudansvaret for installasjon, drift og finansiering av tovegskommunikasjon. I praksis vil dette som regel vere nettselskapet, jf. kapitel 3.2.1. Nettselskapet kan inngå avtaler med andre aktørar, som og har nytte av teknologien, om å medverke til finansieringa. Etter departementet si vurdering er det vanskeleg å lage andre konkrete og forsvarlege finansieringsmodellar for tovegskommunikasjon no.

Det er framleis stor uvisse både til kostnadar og nytteverdiar ved teknologien for tovegskommunikasjon. Av denne grunn meiner departementet at ein bør vente på resultata frå EBL-Kompetanse sitt prosjekt «Forbrukarfleksibilitet ved effektiv bruk av IKT», som skal avsluttast sommaren 2004, før ein avgjer om ein skal setje i verk ytterlegare tiltak for å motivere til utbygging av tovegskommunikasjon. Det vert i denne samanheng understreka at dette prosjektet ikkje vil gi svar på alle spørsmål, men departementet legg til grunn at ein på bakgrunn av prosjektet vil få eit betre grunnlag til å vurdere kostnadar og nytteverdiar enn ein har i dag.

Departementet viser og til at når kravet om timemåling av alle målepunkt med forventa årleg forbruk over 100 000 kWh trer i kraft frå 1. januar 2005 vil 60 prosent av det norske kraftforbruket vere timemålt. Kundane i desse målepunkta er truleg dei som kan medverke mest i ein pressa effektsituasjon. Etter departementet si vurdering bør ein utnytte det potensiale som ligg i dette betre, før ein stiller ytterlegare krav til utbygging av tovegskommunikasjon. Vidare er teknologien framleis under utvikling, og av den grunn vil det heller ikkje vere formålstenleg med krav som medfører full utbygging no.