Del 3
Ein pliktig sertifikatmarknad for fornybar elektrisitet

7 Ein pliktig sertifikatmarknad

7.1 Bakgrunn

I St. meld nr. 9 (2002–2001) om innenlands bruk av naturgass mv. (Gassmeldinga) la Olje- og energidepartementet fram tilrådingar om ein pliktig sertifikatmarknad for fornybar elektrisitet. I meldinga var departementet positiv til etablering av ein internasjonal sertifikatmarknad, og meinte at Noreg burde ta del i ein slik marknad. Ein slik marknad kan gi like vilkår for produksjon av fornybar elektrisitet i ein kraftmarknad med internasjonal konkurranse. Føremonna med ein internasjonal pliktig sertifikatmarknad vil bli best utnytja dersom mange land tar del i marknaden.

Ved handsaminga av Gassmeldinga fatta Stortinget følgjande vedtak om ein pliktig sertifikatmarknad, jf. stortingsvedtak nr. 351 (2002–2003):

«Stortinget ber Regjeringen ta initiativ til – fortrinnsvis – et felles norsk/svensk pliktig grønt sertifikatmarked som eventuelt kan samordnes med et internasjonalt sertifikatmarked, med sikte på å legge frem et konkret forslag for Stortinget så snar som mulig, og senest våren 2004.»

I denne meldinga orienterer departementet om arbeidet med å etablere ein sertifikatmarknad, og trekkjer opp rammene for det vidare arbeidet med marknaden. Det er ikkje lagt opp til konkrete tilrådingar og avgjerder for det framtidige systemet. Siktemålet er å leggje grunnlaget for ei førebels drøfting av viktige spørsmål, i lys av at innføringa av ein slik felles sertifikatmarknad vil leggje viktige føringar for energipolitikken i mange år framover.

Det er mange spørsmål som må avklarast før ein felles sertifikatmarknad kan komme i stand. Departementet planlegger å leggje fram eit lovforslag om ein norsk-svensk sertifikatmarknad våren 2005 med sikte på at ein felles sertifikatmarknad kan starte opp 1. januar 2006.

7.2 Om arbeidet med sertifikatmarknaden

Ein sertifikatmarknad er eit tiltak for å stimulere til auka bruk av fornybar elektrisitet. Produsentar av fornybar elektrisitet får sertifikat etter kor mykje dei produserer. Forbrukarar av elektrisitet blir pålagde å kjøpe sertifikat i høve til forbruket. Denne delen kan aukast over tid. Plikta til å kjøpe sertifikat vil verke som ei avgift på elektrisitetsforbruket.

Produsentane vil dermed få ei inntekt frå sal av sertifikat i tillegg til inntekta frå sal av straum. Ekstrainntekta frå salet av sertifikat kan gjere det lønsamt å byggje ny kraftproduksjon. Inntektene vil verke som ein stønad til fornybar elektrisitetsproduksjon.

Ein viktig forskjell på eit slikt system og ordinær skattlegging og subsidieoverføring, er at systemet ikkje inngår i den årlege handsaminga av statsbudsjettet, men vil vere ei øyremerka binding av ressursar retta mot fornybar elektrisitet. Generelt vil flytting av verkemiddel ut av statsbudsjettet gjere budsjettet som styringsverktøy mindre effektivt.

I Europa har dei fleste landa stønadssystem for fornybar elektrisitet. Feed-in-tariffar og pliktige sertifikatmarknader er vanlege stønadssystem. Båe systema blir handsama utanom statsbudsjetta. Mellom andre Tyskland og Spania har innført feed-in-tariffar, og mellom andre Sverige og England har etablert pliktige sertifikatmarknader.

I Sverige opna marknaden for pliktige sertifikat 1. mai 2003. Noreg kan hauste nyttige erfaringar frå Sverige når vi skal slutte oss til systemet. ­Sertifikatmarknaden i Sverige blir oppsummert i kapittel 8.

Olje- og energ­idepartementet tok kontakt med det svenske Näringsdepartementet våren 2003 for å sjå nærmare på om det var grunnlag for eit samarbeid om ein felles svensk-norsk sertifikatmarknad for fornybar elektrisitet. Näringsdepartementet var positiv til dette initiativet. Departementa har så langt primært drøfta dei sakene som er viktige for eit godt samarbeid, særleg dei som krev politiske avgjerder.

Ein felles marknad kan komme i stand ved at Noreg opprettar ein sertifikatmarknad som liknar den svenske, basert på at sertifikata er gyldige i båe landa. Dette krev at sentrale tekniske løysingar er koordinerte. Det er naudsynt å komme overeins om ei felles plattform for samarbeid med dei svenske styresmaktene. Det er gjort greie for samarbeidet med Sverige i kapittel 10.

Spørsmål knytt til organiseringa av marknaden vil også ha store konsekvensar for korleis marknaden vil fungere. Det gjeld særleg kor lenge marknaden skal vare. Ein sertifikatmarknad bør ha ei levetid på minst 20 til 30 år for å fungere godt. Det er viktig å vurdere utforminga og konsekvensane av eit slikt system nøye. Dei vala som blir gjort i ­etableringa av marknaden kan bli førande for satsinga på fornybar elektrisitet i mange år framover. Spørsmål knytt til utforminga av marknaden er drøfta i kapittel 9.

Det pågår eit breitt arbeid med førebuingar i Noreg, mellom anna med å lage ei lov om sertifikatmarknaden. Olje- og energ­idepartementet tek sikte på å leggje fram eit lovforslag om ein norsk-svensk sertifikatmarknad våren 2005. Lovarbeidet er omtala i kapittel 10.1. NVE har fått i oppgåve å førebu seg på å vere tilsyn for ein sertifikatmarknad.

I ein sertifikatmarknad er etterspurnaden fastsett ved lov. Også andre rammer for marknaden blir lagt inn i lova og forskriftene. For at dei som vil investere i produksjon av fornybar elektrisitet skal ha høve til å planleggje og gjennomføre sine prosjekt, må rammene for marknaden liggje fast og ikkje endrast over tid. Det stiller store krav til utforminga av sertifikatmarknaden.

Målet for kor mykje ny produksjon sertifikatmarknaden skal finansiere, vil bli ein viktig del av energipolitikken. Kva for energikjelder marknaden skal omfatte vil vere avgjerande for omfanget av ordninga og moglegheitene for verdiskaping i Noreg. Kapittel 9.2 drøfter nokre viktige omsyn til kva som bør omfattast av sertifikatmarknaden.

Det har komme signal om at investeringar vert utsett fordi kraftprodusentane ventar betre vilkår. Dette er ein av grunnane til at departementet har vurdert om det er naudsynt å etablere overgangsordningar, jf. kapittel 9.4.

8 Den svenske marknaden for elsertifikat

8.1 Førebuingar for sertifikatmarknaden

Sverige byrja arbeidet med å etablere ein marknad for elsertifikat i 1999, då det blei sett i gang ein gjennomgang av tilskotssystema for fornybar elektrisitet. Ei intern arbeidsgruppe rådde den svenske regjeringa til å innføre eit system for handel med sertifikat basert på pliktige kvoter. Med grunnlag i gruppa sitt arbeid, la den svenske regjeringa fram eit forslag for Riksdagen med retningslinjer for framtidige tilskotssystem. Hausten 2000 vedtok Riksdagen å etablere eit elsertifikatsystem som skulle starte opp 1. januar 2003. Det blei sett ned ei offentleg utgreiingsgruppe, som la fram ei offentleg utgreiing med lovforslag om «Handel med elcertifikat – ett nytt sätt att främja el från förnybara energikällor (SOU 2001: 77)» hausten 2001. Etter høyringar med mellom anna det svenske Lagrådet våren 2002, blei det gjennomført fleire analyser og utgreiingar av systemet.

I mars 2002 blei proposisjon 2001/02:143 om den svenske energipolitikken lagt fram for Riksdagen. Proposisjonen skisserte mellom anna hovudtrekka i den svenske ordninga for elsertifikat. Den blei handsama i Riksdagen i juni 2002. Riksdagen sette då eit mål om å auke bruken av elektrisitet frå fornybare energikjelder med 10 TWh frå 2002 til 2010.

Lova om ein pliktig sertifkatmarknad blei lagt fram for Riksdagen i regjeringsproposisjonen «Elsertifikat för att främja förnybara energikällor» 2002/03:40 av 16. januar 2003. Lova blei vedteke i april 2003, og den svenske marknaden for elsertifikat starta opp 1. mai 2003. Sertifikatmarknaden skal følgje opp målsetjinga Riksdagen sette i 2002, og medverke til ein ny produksjon på 10 TWh frå fornybare energikjelder i 2010.

Den svenske lova om sertifikat er omfattande og inneheld mellom anna ei rekkje reguleringar når det gjeld registerføring av sertifikat. Innføringa av ein sertifikatmarknad i Sverige kravde også endringar i seks andre lover. I tillegg til sjølve lovverket tek Energimyndigheten (det svenske etatsorganet for energi) hand om eit omfattande forskriftsverk.

Lova om elsertifikat og proposisjon 2002/03:40 er tilgjengelig på Energimyndighetens internett­sider www.stem.se eller Näringsdepartementets internettsider på www.regeringen.se/sb/d/1470.

8.2 Hovudprinsipp for marknaden

Den svenske elsertifikatordninga byggjer på at produsentar av fornybar elektrisitet får sertifikat av staten. Kor mange sertifikat som blir utferda heng saman med kor mykje elektrisitet som blir produsert. Eit sertifikat svarar til ei energimengd på 1 MWh. Forbrukarane blir pålagde å kjøpe sertifikat som motsvarar ein viss del av elektrisitetsforbruket. Plikta til å kjøpe sertifikat blir kalla kvoteplikt, og prosentdelen forbruk dei må kjøpe sertifikat for, blir kalla kvote. Om ikkje kunden sjølv ønskjer å handtere kvoteplikta, er det kraftleverandøren som har ansvaret for dette.

Kvoteplikta må oppfyllast kvart år. Dersom kvota ikkje blir oppfylt, vil staten krevje inn ei avgift. I Sverige har Riksdagen vedteke at kvotene skal auke kvart år, frå 7,4 prosent av elektrisitetsforbruket i 2003 til 16,9 prosent i 2010. Fram til 2008 kan sertifikat seljast til staten for ein garantert pris. I Sverige er eit sertifikat juridisk sett definert som eit finansielt instrument.

8.3 Energikjelder med rett til sertifikat

Avgrensinga av kva for produksjonstypar som gir rett til sertifikat er særs viktig for omfanget av systemet. Den svenske marknaden omfattar eksisterande og ny produksjon. Ny produksjon omfattar all vasskraft, vindkraft, solenergi, geotermisk energi, bølgjeenergi, torv, bio-gass og biobrensel med spesielle reglar for avfall. Eksisterande produksjon omfattar all kraftproduksjon som tidlegare har fått offentlig stønad. Dette gjeld vindkraft, solenergi, bølgjeenergi, bio-gass, biobrensel og vasskraft frå aggregat satt i drift før 2003 og med yting under 1500 kW. Anlegg som blei teken ut av drift før 1. juli 2001, og så satt i drift igjen etter utgangen av 2002, har òg rett på sertifikat, uavhengig av effektyting.

Når eit anlegg produserer elektrisitet frå fornybare energikjelder og får løyve til å byggje, blir det ikkje i sertifikatordninga gjort nokon tilleggsvurdering av miljøeffektane av anlegget. Det blir teke omsyn til miljøeffektane i konsesjonshand­saminga. På den måten veit investorar om eit anlegg har rett på sertifikat før dei søkjer om naudsynte løyve.

EU-direktiv 2001/77/EC har vore rettleiande for kva som skal ha rett til sertifikat i Sverige. Direktivet definerer vindkraft, vasskraft, solenergi, geotermisk energi, bølgjekraft, tidevasskraft, bio-energi og bio-gass som fornybare energikjelder. I den svenske proposisjonen om elsertifikat er det også eit krav at anlegg som skal få rett til sertifikat oppfyller svenske miljøkrav. Det går fram at det er satt høge miljøkrav til nye vasskraftanlegg.

Kraftproduksjon basert på torv blei tatt inn i sertifikatmarknaden med verknad frå 1. april 2004. Lova (2003: 113) om elcertifikat blei samstundes endra slik at formålet er å fremje torv i tillegg til elektrisitetsproduksjon frå fornybare energikjelder.

Den svenske sertifikatmarknaden skal erstatte tidlegare tilskotsordningar til elektrisitetsproduksjon. Sverige hadde tidlegare relativt omfattande tilskotsordningar særleg retta mot vindkraft, småskala vasskraft og biobasert kraftproduksjon. Dei fleste av desse blei avvikla 31. desember 2002. Tilskotsordninga for vindkraft er ikkje avslutta, men blir i følgje regjeringas forslag fasa ut over tid.

I kapittel 9.2 blir det gitt ein omtale av kva ein bør ta omsyn til i ei vurdering av kva som skal gi rett til sertifikat i Noreg.

8.4 Meir om dei ulike vedtektene

I Sverige må elektrisitetsprodusentar som ønskjer å selje sertifikat, søkje om godkjenning av anlegga hos Energimyndigheten. Produksjonsanlegga må oppfylle visse krav til måleutstyr for å sikre at dei blir tildelt rett mengd sertifikat. Dei godkjende anlegga blir ført inn i eit register for elsertifikat hos Svenska Kraftnät, som har ansvaret for sentralnettet på same måte som Statnett SF i Noreg. Kvar enkelt produsent og kvar kvotepliktig får ein eigen konto i registeret. Det same gjeld andre interessentar, til dømes meklarar. Sertifikata blir overført til dei respektive produsentanes konto kvar månad. Utferdinga svarar til elektrisitetsproduksjonen i førre månad.

Alle overføringar av sertifikat skal registrerast i registeret. Svenska Kraftnät skal jamleg offentleggjere informasjon om overføringsdato, talet på sertifikat i overføringa og tilhøyrande pris. Dei skal også offentleggjere gjennomsnittsprisen på sertifikata gjennom året og talet på sertifikat som er utferda i løpet av året.

Innan 1. april kvart år må dei kvotepliktige ha ei tilstrekkelig mengd sertifikat på konto. Kvotepliktige er

• leverandørar som har selt elektrisitet til forbrukarar som ikkje tar hand om kvoteplikta si sjøl

• forbrukarar som har nytta elektrisitet dei sjølve har produsert, importert eller kjøpt på den nordiske kraftbørsen

• forbrukarar som vil ta hand om si eiga kvoteplikt

Ein leverandør som tar hand om kvoteplikta for ein forbrukar, har rett til å ta betalt for dette. Kostnaden for forbrukar skal førast som ein eigen post på rekninga, og ikkje slåast saman med straumkostnaden. Enkelte forbrukarar er friteke frå kvoteplikt. Dette gjeld mellom anna noko kraftintensiv industri.

Dei kvotepliktige må registrere seg med ein konto hos Svenska Kraftnät. Innan 1. mars kvart år må dei opplyse om kor stort elektrisitetsforbruk dei hadde året før og kor mange sertifikat dette svarar til etter den gjeldande kvota. Svenska Kraftnät løyser inn så mange sertifikat som svarer til kvota på kontiane til dei kvotepliktige per 1. april. Dersom den kvotepliktige har for mange sertifikat igjen på konto, kan han bruke desse eit anna år. Har han for få sertifikat på konto, må han betale ei kvotepliktsavgift.

Den svenske kvotepliktsavgifta er sett til 150 prosent av snittprisen på sertifikat gjennom året. For å gi dei som har kvoteplikt ei ekstra trygging mot høge prisar dei første åra, har kvotepliktsavgifta fått eit fast tak på 175 kroner per sertifikat i 2003 og 240 kroner per sertifikat i 2004. Kvotepliktsavgifta vil i praksis vere eit pristak på sertifikata. Avgifta har òg ein funksjon i høve til å kunne definere sertifikat som finansielle instrument.

Kvotepliktsavgifta har ikkje gitt rett til skattefrådrag i Sverige. Dei svenske skattemyndigheitene har ikkje teke endeleg stilling til spørsmålet. Derfor har avgifta så langt ein skattekostnad på 28 prosent, som svarar til bedriftsskatten i Sverige. Dei reelle maksimalprisane på sertifikat blir då 243 kroner i 2003 og 333 kroner i 2004. Avgifta går fram av tabell 8.1.

Kvotene aukar kvart år fram til 2010. Tabell 8.1 viser kvotene for åra fram til 2010.

Svenske styresmakter har varsla at dei vil gå gjennom dei framtidige kvotenivåa i 2004. Deretter vil det bli ein ny gjennomgang annakvart år. For å sikre stabilitet kan kvotenivået ikkje endrast for året etter kvar gjennomgang. Det er òg varsla i lovproposisjonen om elsertifikat at målet for auka forbruk av elektrisitet frå fornybare energikjelder kan bli heva til 15 TWh i 2012.

Den svenske lovproposisjonen om elsertifikat la til grunn at det i 2003 fanst ein produksjon på 6,5 TWh som hadde rett til sertifikat. Kvota i 2003 på 7,4 prosent svarte til ein produksjon som var noko høgare enn dette. Kvota i 2010 på 16,9 prosent er satt for å svare til startproduksjonen på 6,5 TWh og ny produksjon på 10 TWh, samla 16,5 TWh. Det er venta at mykje av produksjonsauka dei første åra vil komme i gamle anlegg, mellom anna i eksisterande biokraftanlegg. Først etter ei betre utnytting av kapasiteten og ei utviding av gamle anlegg, er det venta vesentleg bygging av nye anlegg, jf. figur 8.1.

Kjelde: Regeringens proposition «Elsertifikat för att främja förnybara energikällor» 2002/03:40

Fram til 2008 kan ein selje sertifikata til Energimyndigheten til ein minstepris. Minsteprisen skal vere med å sikre tiltru til og stabilitet i marknaden. Den skal og sikre produsentane mot låge sertifikatprisar. Utbetaling for å dekkje minsteprisen blir eventuelt finansiert over statsbudsjettet, jf. tabell 8.1.

Dersom eit sertifikat ikkje blir brukt til å fylle kvota eit år, kan det brukast til å fylle kvota eit anna år. Eit sertifikat frå 2003, kan til dømes nyttast i 2009. I tillegg har svenske kvotepliktige ei avgrensa moglegheit til å låne sertifikat. Dei kvotepliktige kan kjøpe sertifikat året etter at dei skal fylle kvota. Slike kjøp må i så fall skje før 1. april då kvotene blir avrekna. Sidan sertifikat blir utferda ein månad etter den aktuelle produksjonen, inneber det at ein har sertifikat for eit år og to månader til disposisjon for å møte kvota kvart år.

Sertifikat er gjort til finansielle instrument i Sverige. Dette har to årsaker:

• sertifikat er berar av ein rett for eigaren

• sertifikat kan seljast og kjøpast fritt i marknaden

Fordi sertifikata er finansielle instrument, er dei omfatta av ei rekkje lover som gjeld finansielle instrument, mellom anna «lag (1991: 981) om värdepappersrörelse» og «lag (1999: 1078) om bokföring». Kjøp og sal av sertifikat er av denne grunn heller ikkje pålagd meirverdiavgift før i siste ledd. Det vil seie at sluttbrukarane betalar meirverdi­avgift.

Det er ikkje mogeleg å nytte sertifikat som er importert frå andre land i den svenske sertifikatmarknaden. Sverige ønskjer likevel å vere aktive innan EU og Norden for ein harmonisert internasjonal sertifikatmarknad. Ei av årsakene er at fordelane med ein sertifikatmarknad først kjem til sin rett når internasjonal handel med sertifikat blir mogleg. I proposisjon 2002/03:40 blir det òg lagt fram nokre krav til land som ønskjer å inngå bilaterale avtaler med Sverige om felles sertifikatmarknadar. Mellom anna blir det lagt vekt på at land må ha ein el-marknad som er regulert like mykje som den svenske marknaden, at dei må ha eit sertifikatsystem basert på kvoter og at produksjonen som har rett på sertifikat ikkje har rett på andre driftstilskot. Samarbeidet mellom Noreg og Sverige er nærmare omtala i kapittel 10.3.

8.5 Erfaringar frå den svenske marknaden for elsertifikat

Den svenske marknaden for elsertifikat har vore i drift i vel eit år. Marknaden er no inne i den andre kvotepliktsperioden.

Dei første sertifikata blei utferda i mai og juni 2003. Frå 1. mai 2003 og fram til slutten av den første avrekningsperioden den 30. mars 2004 var det utferda om lag 7,5 millionar sertifikat av 1 MWh (samla om lag 7,5 TWh). Av desse var 75 prosent til bioenergi, 17 prosent til vasskraft og 8 prosent til vindkraft. Det kvotepliktige straumforbruket for 2003, perioden 1. mai til 31. desember 2003, var 59,8 TWh. Med ei kvoteplikt på 7,4 prosent var det totalt etterspurt om lag 4,5 millionar sertifikat av 1 MWh. Om lag 3,5 millionar sertifikat blei annullerte av Svenska Kraftnät 1. april 2004. Dei kvotepliktige er skyldige om lag 164 millionar kroner i kvotepliktsavgift, noko som svarar til om lag 950 000 sertifikat. Ingen har så langt løyst inn sertifikat til minsteprisen.

Gjennomsnittprisen på sertifikat har i følgje statistikk frå Energimyndigheten vore om lag 210 kroner i tida frå 1. mai 2003 til 31. mars 2004, og gjennomsnittprisen i mars 2004 var omlag 230 kroner. Fleire sertifikathandlar har vore rapportert med prisar over det gjeldande pristaket for avrekningsperioden 2003. Dei høge prisane fører med seg at produsentane som har rett til sertifikat får ein høg stønad. Prisar på 200 kroner per sertifikat svarar til 20 øre/kWh. Spotprisen på straum har til samanlikning vore på om lag 18 øre/kWh som eit gjennomsnitt for dei fem siste åra.

Gjennomsnittsutgifta for forbrukar ved kjøp av sertifikat har så langt vore på mellom 1,5 og 3,25 øre/kWh. Private aktørar og næringsliv som ønskjer det, kan sjølv handtere kvoteplikta og kjøpe sertifikata dei treng. Det er få som har brukt denne retten til no.

Det svenske Näringsdepartementet si første vurdering er at den svenske marknaden fungerer vel. Ei tilstrekkeleg mengd sertifikat har blitt utferda til å fylle kvoteplikta i 2003, og det har vore handel med sertifikat. Seljarar og kjøparar ser stort sett ut til å ha funne kvarandre på ein grei måte, men det har også blitt rapportert at det er ønskje om ein marknadsplass for å gjere det lettare å omsetje sertifikat. Små produsentar som i utgangspunktet var skeptiske, synest å ha blitt meir nøgde med systemet.

Fleire har lagt vekt på at sertifikatmarknaden hadde tent på meir langsiktige rammer enn til 2010. Energimyndigheten evaluerer no marknaden grundigare. Dei skal rapportere til det svenske Näringsdepartementet i to etappar. Den første delen av evalueringa blei offentleggjort i april 2004. Den andre delen av evalueringa kjem i oktober 2004.

Den første delen tok for seg rolla som torv har i sertifikatsystemet, utforminga av kvotepliktsavgifta og kva for industri som skal vere friteken frå kvoteplikt. Energimyndigheten rekner med at ny kraftproduksjon basert på torv vil konkurrere med ny vindkraft og ny fliskraft ved uendra kvoter. Dei tilrår å ikkje endre kvotepliktsavgifta, men foreslår eit nytt lånesystem for sertifikat, jf. kapittel 9.3.2. Energimyndigheten tilrår også å endre definisjon av kva for kraftintensiv industri som skal få fritak for kvoteplikt. Ein slik ny definisjon kan ta utgangspunkt i EUs energiskattedirektiv. Rapporten er tilgjengelig på www.stem.se.

Den svenske marknaden har hatt eit relativt stort sertifikatvolum heilt frå starten, noko som er gunstig for at marknaden skal halde seg stabil. Ein offentleg marknadspris synest ikkje å ha vore tilgjengeleg, sjølv om Svenska Kraftnät offentleggjer prisstatistikk. Ein grunn til det kan vere at det ikkje er stilt krav til tidspunktet for når seljar skal rapportere ein handel. Ein handel kan ha vore gjennomført lenge før han blir rapportert. I tillegg er mange av handlane i den svenske marknaden finansielle kontraktar. Kontraktane kan til dømes vere ein avtale om å kjøpe sertifikat til ein avtala pris på eit avtala seinare tidspunkt.

Nord Pool opna ein marknadsplass for svenske sertifikat 3. mars 2004. Marknadsplassen er lagt til rette for sal av spotkontraktar med levering av sertifikat etter tre dagar. Det har så langt vore lite handel med sertifikat på marknadsplassen.

9 Utforminga av sertifikatmarknaden

Ein pliktig sertifikatmarknad for elektrisitet byggjer på at styresmaktene lovfestar rammene for eit tilbod og ein etterspurnad etter sertifikat. Straumbrukarar må kjøpe sertifikat og straumprodusentar kan selje sertifikat. Sjølv om prinsippet er enkelt, må mange av elementa i ein sertifikatmarknad regulerast for at systemet skal fungere tilfredsstillande. Den svenske marknaden har omfattande reguleringar.

Olje- og energidepartementet tek sikte på å etablere ein sertifikatmarknad som skal slåast saman med den svenske marknaden, jf. stortingsvedtak nr. 351 (2002–2003). Dei svenske styresmaktene planla ikkje sitt system ut i frå at det skulle vere knytt saman med tilsvarande system i andre land. Vurderingane for ein internasjonal sertifikat­marknad vil til dels skilje seg frå dei ein må gjere i ein nasjonal marknad.

Dette kapitlet handlar om reguleringa av ­sertifikatmarknaden. Etableringa av ein felles sertifikatmarknad vil få viktige konsekvensar for energipolitikken i mange år framover. Utforminga av kvotene og val av kva for energikjelder som skal omfattast er to særskilt viktige reguleringar. Internasjonale tilhøve og spørsmålet om ein overgangsordning til ein sertifikatmarknad blir også omtala.

9.1 Kvoter

9.1.1 Ambisjonsnivå

Det må vere obligatorisk å kjøpe sertifikat, og dette kravet må regulerast i lov gjennom fastsetting av kvoter. Kvotene speglar dei ambisjonane styresmaktene har for satsinga. I ein felles norsk-svensk sertifikatmarknad vil summen av dei nasjonale ambisjonane vise den felles satsinga på fornybar elproduksjon. Storleiken på dei nasjonale ambisjonane blir berre eit uttrykk for kor mykje ny fornybar produksjon kvart land ønskjer å finansiere. Men storleiken på kvotene i kvart land legg ingen føringar på om produksjonen kjem i det eine eller det andre landet. Kor stor fornybar produksjon det blir i kvart land avhenger i stor grad av produksjonskostnader, konsesjonskrav og kor mange ­produksjonstypar ordninga skal omfatte i kvart land.

9.1.2 Kvotene på kort og lang sikt

Kvoteplikta er den lovfesta plikta til å ha ei viss mengd sertifikat kvart år i forhold til elektrisitetsbruken i det aktuelle året. I utforminga av forslaget til kven som skal ha kvoteplikt vil departementet mellom anna leggje vekt på dei same omsyna som har vore aktuelle i samband med den nye ordninga for el-avgifta. Det vil òg bli lagt vekt på kva som blir løysinga i Sverige, jf. kapittel 8.4. Eit unntak frå kvoteplikt må vere robust i høve til EØS-reglane for offentleg stønad.

Ei kvote blir fastsett for kvart år. Kvota vil i startfasen normalt auke frå år til år. Etter at ambisjonane for satsinga er nådd, minkar kvota over tid ned til null. Kvotene kan også setjast på eit fast nivå dersom det er ønskjeleg å halde fram med satsinga på fornybar elektrisitet.

På kort sikt må kvotene setjast slik at det er mogleg å dekkje etterspurnaden. I tillegg til elektrisitetsforbruket er det viktig å ta omsyn til tida det tek å finansiere, planleggje, konsesjonsbehandle og byggje eit anlegg når kvotene skal fastsetjast. Målet må vere å få ein balansert marknad heilt frå starten. På lang sikt kan investorane planleggje og byggje anlegg på grunnlag av utsiktene i marknaden. Da kan marknaden virke godt uavhengig av nivået på kvotene.

Dersom Noreg hadde starta ein marknad åleine, ville talet på sertifikat i sertifikatmarknaden på kort sikt truleg vore så lågt at det hadde gitt ein ustabil marknad med store moglegheiter til å utøve marknadsmakt. Dette var ein av grunnane til at departementet rådde frå ein nasjonal sertifikatmarknad i Gassmeldinga.

I ein felles marknad med Sverige dreg vi nytte av den svenske sertifikathandelen. Det svenske volumet vil vere på om lag 12,5 TWh i 2006, jf. tabell 8.1.

9.1.3 Konsekvensar for straumbrukarane

Kjøp av sertifikat vil vere ein kostnad for hushald og kvotepliktig næringsliv. Kostnaden vil auke når kravet til sertifikatkjøp aukar. Prisen på sertifikat avheng av kostnadene ved å få fram meir produksjon av fornybar elektrisitet og kvotene.

I utgangspunktet står straumleverandørane for innkjøp av sertifikata, men dei vil føre utgiftene sine på straumrekninga til forbrukarane, jf. kapittel 8.5 kor utgiftene som har falle på forbrukarane i Sverige så langt er omtala.

Det er grunn til å tru at sertifikatmarknaden over tid kan påverke kraftmarknaden i ein viss mon i retning av lågare prisar på sjølve krafta. Det kjem av at tilskotsordninga stimulerer til auka kraftproduksjon. Det er vanskeleg å seie kor stor innverknad dette vil kunne få.

Det at forbrukarane må kjøpe sertifikat trekk i retning av auka totalkostnad, mens lågare kraftpris trekk i retning av lågare totalkostnadar for forbrukarane. Den samla effekten er avhengig av kor mykje straumforbruket og straumproduksjonen reagerer på prisane.

I tilknyting til arbeidet med Gassmeldinga fekk Olje- og energidepartementet Statistisk sentralbyrå til å gjere ein analyse av korleis eit system med ein internasjonal sertifikatmarknad ville virke inn på kraftmarknaden.

I Gassmeldinga blei det gitt følgande omtale av denne utgreiinga:

«I departementets utredning «Grønne sertifikater – design og funksjon» drøftes hvordan et system med et internasjonalt sertifikatmarked der kvoteplikten er lagt på forbrukerne, vil virke inn på kraftprisen, sluttbrukerprisen og omsatt volum. Kvoteplikten vil sikre at det blir produsert en gitt mengde ny fornybar el. Det økte tilbudet av fornybar el vil trekke i retning av at kraftprisen synker og at en del av de tradisjonelle kraftprodusenter tvinges ut av markedet. Beregninger fra utredningen peker i retning av at omsetningen av kraft samlet vil være høyere enn om en ikke innfører et sertifikatmarked. Beregningene peker også i retning av at prisen på sertifikatene ikke vil bli så høy at den oppveier fallet i kraftpris for forbrukerne. Forbrukerne kommer bedre ut, med lavere priser og høyere forbruk. De tradisjonelle kraftprodusentene må bære kostnaden gjennom lavere priser og volum i det tradisjonelle kraftmarkedet. Dette resultatet er avhengig av tilbuds- og etterspørselselastisitetene i markedet.

Virkningene vil være en annen dersom Norge alene innfører et pliktig grønt sertifikatmarked. I en situasjon uten flaskehalser i nettet vil virkningen på kraftprisen være uendret fordi denne bestemmes i det internasjonale markedet. Forbrukerne i Norge må bære kostnadene gjennom sertifikatprisen.»

Olje- og energidepartementet vil framheve uvissa knytt til kva som blir effekten for ulike grupper i ein sertifkatmarknad. Ein må også rekne med at effektane vil variere over tid.

9.2 Aktuelle energikjelder i ein internasjonal marknad

9.2.1 Føremoner med eit internasjonalt system

Mange land satsar på å auke bruken av fornybar elektrisitet. Norske verksemder har selt ulike typar sertifikat til utanlandske selskap. Grunnlaget for denne handelen har vore energipolitiske tiltak i einskilde land. Regjeringa ser det som viktig å skape eit grunnlag for utvikling av meir fornybar elektrisitet i Europa gjennom ein sertifikatmarknad. Det vil òg vere med å leggje grunnlaget for verdiskaping i Noreg basert særleg på vindressursar og vasskraftressursar. Desse moglegheitane vil bli betre utnytja jo breiare det internasjonale samarbeidet blir. Det er eit føremon for norske næringar at land med eit anna ressursgrunnlag tar del i marknaden.

Tradisjonelt har satsinga på fornybare energikjelder vore ei nasjonal sak. Den politikken som blei lagt i Gassmeldinga og Innst. S. nr. 167 (2002–2003) la grunnlaget for å endre denne tilnærminga. I Gassmeldinga blei det lagt vekt på at dei viktige gevinstane ved ein sertifikatmarknad kjem når marknaden er internasjonal:

«De store effektivitetsgevinstene ved et grønt sertifikatmarked vil bli realisert gjennom internasjonal handel. Internasjonal handel vil bidra til et mer velfungerende marked fordi volumet vil bli større og det blir mindre markedsmakt. Det gir også muligheter for å få inn flere fornybare energikilder. Dette er viktig for prisdannelsen på sertifikatene. Men den viktigste gevinsten ved internasjonal handel følger av at de naturgitte forutsetningene for fornybar energiproduksjon er ulike i forskjellige regioner av Europa. Land med fortrinn for produksjon av fornybar energi kan bli nettoeksportør av sertifikater, mens land der det ligger dårlig til rette for fornybar energiproduksjon vil kunne bli nettoimportører.»

Dette var grunnen til at Regjeringa tilrådde at Noreg skulle ta del i ein internasjonal pliktig sertifikatmarknad for fornybar elektrisitet. Med ei nasjonal satsing vil ein til dels nytte kostbare fornybare ressursar i eit land, mens langt billigare ressursar i andre land ikkje blir nytta. Noreg har dessutan gode føresetnader for langsiktig verdiskaping innanfor rammene av eit internasjonalt samarbeid om ein sertifikatmarknad.

I ein internasjonal sertifikatmarknad kan ikkje landa ha nasjonale mål knytt til produksjonen av fornybar elektrisitet. Måla blir i staden normalt knytt til elektrisitetsbruken ved at forbrukarane lyt dekkje opp ein prosentdel av forbruket sitt med sertifikat. Slik må alle dei landa som deltar i ein internasjonal sertifikatmarknad være med på å finansiere satsinga på fornybar energi, mens investeringane og produksjonen i stor grad kan bli konsentrert til land som har særlege føremonn for slik produksjon, jf. også Gassmeldinga.

Eit internasjonalt system vil også fungere betre som marknad, teknisk sett. Departementet rådde derfor frå ei etablering av eit nasjonalt system. I Gassmeldinga heiter det at:

«Etter departementets vurdering vil et sertifikatmarked for elektrisitet neppe fungere etter hensikten dersom det legges opp til kun et nasjonalt sertifikatmarked i Norge. Departementet frykter blant annet at det i et slikt marked ville blitt store prissvingninger og liten forutsigbarhet for aktørene. Dette må særlig ses i sammenheng med at en i Norge i mange år vil ha et lite volum i omsetningen av de typene elproduksjon som eventuelt ville inngått i et slikt marked. Lange overgangsordningar vil trolig også være nødvendig.»

Stortingets vedtak knytt til utviklinga av ein ­sertifikatmarknad la vekt på at ein slik marknad måtte bli utforma slik at han kunne samordnast med ein internasjonal sertifikatmarknad, jf. vedtak nr. 347 (2002–2003). Det er viktig for å få ein brei internasjonal marknad at EU tar initiativet. Dei kan leggje felles rammer for samarbeidet. Regelverket som må på plass er omfattande og det krevst mykje koordinering. Det er óg ein føremon at EU-landa har svært ulikt grunnlag for å produsere fornybar elektrisitet. Derfor er det store gevinster ved å samarbeide breitt.

9.2.2 Aktuelle energikjelder

I ein sertifikatmarknad får vi eit finansieringsmål for ei brei gruppe teknologiar for produksjon av fornybar elektrisitet. Det må likevel avgrensast kva for energikjelder som har rett på sertifikat. For å ta omsyn til verdiskaping i Noreg, må avgrensinga vere vurdert i høve til dei avgrensingane som er valde i andre land. Om Noreg set strengare grenser for kva for energikjelder som kan få sertifikat enn det som blir gjort i dei andre landa i marknaden, blir moglegheitene til verdiskaping i Noreg redusert. I ein felles marknad med Sverige vil ei smalare norsk avgrensing føre til at Noreg i større grad finansierer utbygging av fornybar produksjon i Sverige. Ein slik smal avgrensing i Noreg vil også gi høgare import av kraft.

Marknaden vil vise kva slag energikjelder som blir mest konkurransedyktige. Mange anlegg vil få langt høgare stønad enn det som er naudsynt for å få fram investeringar.

Det må skiljast mellom eksisterande og ny produksjon. For enkelte energiformer vil det vere krevjande å vurdere kva som skal reknast for auke i produksjonen. Det gjeld mellom anna for opprusting og utviding av vasskraftanlegg. Det må òg vurderast i kva grad gjenvinning av energi skal omfattast av marknaden. For bioenergi må det gjerast ein grenseoppgang mot avfallspolitikken. Den endelege reguleringa av desse viktige omsyna vil bli gjort i lova og forskriftene. I dette avsnittet er det gjort nokre overordna vurderingar.

Eksisterande produksjon

Det er naturleg å erstatte driftsstønadsordningar til fornybar elektrisitet med sertifikatordninga. Driftsstøtta i Noreg har vore knytt opp mot nivået på forbruksavgifta på elektrisitet. Somme vindkraftverk har fått driftsstønad tilsvarande halve el-avgifta. Vidare blir det ikkje kravd el-avgift for elektrisitet som er produsert i energigjenvinningsanlegg og i små kraftverk under 100 kVA.

Nokre av vindkraftverka har fått både driftsstønad og investeringsstønad. Det kan vere vanskeleg å sjå grunnar til at dei skal få sertifikat dersom dei ønskjer å behalde investeringsstønaden. Men den konkrete avgrensinga må ein vurdere nærmare, mellom anna i høve til EØS-avtalen og tilsvarande elektrisitetsproduksjon i Sverige.

Ny produksjon

Når det gjeld ny produksjon må to viktige omsyn vere førande for eventuelle avgrensingar. Det er viktig at ikkje avgrensingane:

• reduserer grunnlaget for verdiskaping i Noreg

• motiverer til dårleg utnytting av verdifulle naturressursar

Det synest å vere ein internasjonal trend at all fornybar elektrisitet blir handsama likt i sertifikatmarknadene. I EU-direktiv 2001/77/EF om fremje av elektrisitet frå fornybare energikjelder i den indre elektrisitetsmarknaden, blir det satt førebels mål for forbruket av all fornybar elektrisitet med omsyn til den totale el-produksjonen. EFTA arbeider med å ta dette direktivet inn i EØS-avtalen.

Det er etablert pliktige sertifikatmarknader i mellom anna Australia, Sverige og Storbritannia der all ny etablering av fornybar elektrisitet får sertifikat. Nederland har hatt varierande typar skatteinsentiv for fornybar elektrisitet. Ulike kraftprodusentar i Noreg får inntekter ved sal av RECS-sertifikat som følgje av dei ulike internasjonale initiativa. RECS (Renewable Energy Certificate System) er ei samanslutning av europeiske kraftselskap og andre som er interessert i fornybar elektrisitet. Føremålet med RECS har vore å etablere ein felles plattform for sertifisering og handel med fornybare energikjelder.

Reglane for avgrensing vil bli avgjerande for kva slag anlegg som blir bygd. Kunstige tilpassingar av dei fysiske anlegga som følgje av organiseringa av sertifikatmarknaden vil gi varige tap. Til dømes vil ei grense for kor stor installert effekt eit anlegg skal kunne ha, gi sterke insentiv til å stykke opp utbygginga i fleire mindre og meir kostnadskrevjande prosjekt. Av omsyn til økonomi og miljø er det viktig at ein vel dei mest effektive utbyggingsløysingane. Dagens stønadsordning for fornybar elektrisitet er retta mot vindkraft. Dersom ein skulle ønskje å fremje vindkrafta særskilt må ein halde fram med eigne stønadsordningar. Omsynet til verdiskapinga i Noreg, og at vi ønsker ei god utnytting av dei fornybare energiressursane, trekk i retning av at vi ikkje bør sette strengare grenser for kva anlegg som skal få sertifikat enn dei landa vi handlar sertifikat med. I utforminga av ein felles Norsk-Svensk sertifikatmarknad vil Regjeringa leggje stor vekt på dette. Departementet vil komme tilbake med konkrete forslag i lovproposisjonen.

9.2.3 Tilhøvet til EØS og EU

Gjennom EØS-avtalen deltek Noreg i den indre marknaden i EU. Dette inneber at EØS-relevant lovgjeving innanfor energisektoren vil bli gjennomført i norsk rett. Spørsmålet om EØS-relevans må også bli vurdert i høve til miljørettsakter på energiområdet. Dei bindingane som EU legg på Sverige, og som også gjeld Noreg gjennom EØS-avtalen, vil danne rammeverket for gjennomføringa av ein felles sertifikatmarknad for fornybar elektrisitet.

EU arbeider for å koordinere satsinga på fornybare energikjelder. EUs direktiv om fremje av elektrisitet produsert frå fornybare energikjelder i den indre energimarknaden (2001/77/EF, fornybardirektivet), blei vedteke i 2001. I direktivet blei det sette indikative mål for kor stor del fornybar elektrisitet kvart EU-land skal ha av den samla elektrisitetsbruken i 2010. Departementet arbeider no for å ta direktivet inn i EØS-avtalen. Når Noreg skal rapportere til Kommisjonen om bruken av fornybar elektrisitet er det viktig å kunne ta med pliktige sertifikat som er kjøpt i Sverige. Likeeins må Noreg trekkje fra pliktige sertifikat som er solgt til Sverige.

Gjennom ei ordning for opphavsgarantiar for fornybar elektrisitet, legg direktivet også opp til å gi produsentar høve til å vise at produksjonen er fornybar. Desse opphavsgarantiane må skiljast klart frå sertifikat i ein pliktig sertifikatmarknad. Det er rimeleg at ein produsent ikkje får både opphavsgarantiar og pliktige sertifikat for den same produksjonen av straum.

EU har i dag ikkje felles reglar for kva verkemiddel ein kan nytte i ordningar som gir stønad til produksjon av elektrisitet frå fornybare energikjelder. Verkemidla kan likjevel ikkje vere i konflikt med EU-reglane for til dømes statsstønad eller andre horisontale reglar. Medlemslanda kan elles basere seg på ulike prinsipp som skattefritak, innmatingstariffar eller sertifikat. Dei to sistnemnde prinsippa er i dag mest utbreidde blant medlemslanda sine stønadsordningar.

Jamvel om medlemslanda no kan velje tilnærming, heiter det i artikkel 1 i fornybardirektivet at dette direktivet skal tene som ein basis for ei framtidig fellesskapstilnærming. I artikkel 4 blir det sagt at EU-kommisjonen innan 27. oktober 2005 skal evaluere dei ulike stønadssystema i ein rapport, og om naudsynt foreslå felles retningslinjer for desse systema. I utforminga av ein sertifikatmarknad bør ein derfor vere merksam på prosessane med å sikre ei felles tilnærming frå EU si side, jf. kapittel 10.4.

Dersom ei ordning inneheld element som blir rekna som statsstønad etter artikkel 61(1) i EØS-avtalen, må ordninga meldast til ESA og bli godkjent før ho kan setjast i verk. Dette gjeld dersom staten garanterer ein minstepris for sertifikat eller innfører liknande tiltak som fell inn under vilkåra i statsstønadsføresegnene. Slik stønad vil til dømes kunne bli godkjend etter artikkel 61(3)(c)i EØS-avtalen, jf. ESAs retningslinjer for stønad til miljøtiltak.

Ein felles svensk-norsk marknad vil ta utgangspunkt i den noverande svenske modellen. Svenske styresmakter har notifisert denne ordninga til EU-kommisjonen i samsvar med statsstønadsregelverket. EU-kommisjonen godkjente ordninga. Minsteprisen i den svenske marknaden var eit statsstønad-element som var i tråd med statsstønadsregelverket i EU. Dersom eit samarbeid mellom Noreg og Sverige følgjer opplegget som Kommisjonen har godkjent for Sverige, er det venta at ordninga som blir foreslått kan godkjennast både av Kommisjonen og ESA.

9.3 Regulering av sertifikatmarknaden

Reguleringa av sertifikatmarknaden har mykje å seie for korleis marknaden vil fungere. Sverige og Noreg må koordinere reguleringane slik at det ikkje blir tekniske hindre for handel eller oppstår systematiske skilnader i sertifikatprisane mellom landa. Ein må unngå at det blir knytt unødig uvisse til marknaden fordi det vil føre til høgare avkastningskrav og høgare sertifikatpris enn naudsynt. I dette kapitlet vurderer departementet nokre element i utforminga av marknaden som er særleg viktige for funksjonen til marknaden.

9.3.1 Ein langsiktig marknad

Ei sertifikatordning kan samanliknast med driftsstønad på den måten at stønaden vil tilkomme prosjektet gjennom heile eller delar av levetida, jf. også drøftingane i Gassmeldinga. For investorane vil ein langsiktig sertifikatmarknad vere med på å redusere uvissa knytt til ei eventuell investering. Kor langsiktig marknaden er, kan derfor bety mykje for investeringsavgjerda.

I den svenske sertifikatmarknaden er kvotene fastsett for kvart år fram til 2010, men kva som skjer etter 2010 er så langt uvisst. Energimyndigheten i Sverige har satt i gang ei evaluering av den svenske marknaden og eit av spørsmåla er kva som skal skje med kvotene etter 2010.

Spesielt for vindkraft og vasskraft, som har høge investeringskostnader, er det viktig at sertifikatmarknaden er langsiktig. I den svenske sertifikatmarknaden kjem ein stor del av sertifikata frå energi frå biomasse, og investorar i denne teknologien er ikkje like avhengige av ein langsiktig marknad mellom anna fordi investeringskostnadane er lågare enn for vind- og vasskraft. Dei kan og bruke andre brensel enn biomasse.

Mange norske investorar seier at dei må vere rimeleg sikre på å få tilfredsstillande avkastning på investert kapital 10–15 år fram i tid. Eit argument som har vore nytta av investorar er at ein bør få sertifikat for ein like lang periode som den normale tilbakebetalingstida for lån til slike anlegg. Sjølv om eit prosjekt kan gi inntekter frå sal av straum i over 20 år, er investoren ofte avhengig av å betale ned hovuddelen av lånet i løpet av 10 år.

Ny produksjon må komme inn over ei viss tid. Det skjer gjennom at kvotene aukar kvart år. Auke i kvotene svarar til ei auke i produksjonen. Ved oppstarten av marknaden er det viktig at styresmaktene gir signal om kor lenge sertifikatmarknaden er planlagt å vare. For investorane gir tidspunktet som blir sett for avvikling av marknaden ei nedre grense for kor lenge dei kan rekne med å selje sertifikat.

Departementet vil i samråd med dei svenske styresmaktene vurdere kor lenge det er naudsynt å fastsette kvotene, men kvotefastsettinga bør truleg gi grunnlag for ein marknad som skal vare i minst 20 år. Det er ein viktig føresetnad at landa er samde om kor lenge marknaden skal vare. Etableringa av ein sertifikatmarknad vil såleis leggje viktige føringar for satsinga på fornybar elektrisitet i mange år framover. Dette er knytt både til at marknaden må vere langsiktig for å skape investeringar, og at ein ikkje utan vidare kan endre marknaden utan å avklare dette med Sverige, jf. kapittel 10.3.

Departementet vil framheve at det ikkje er grunnlag for å etablere ein marknad som berre varer i få år. Dersom ein ønskjer å ha meir fleksibilitet i satsinga på fornybar elektrisitet, finst det verkemiddel som er betre eigna enn pliktige sertifikat.

9.3.2 Stabile prisar

Sertifikatprisen er som i andre marknader styrt av tilbod og etterspurnad. Etterspurnaden er avhengig av den gjeldande kvota og forbruket av elektrisitet. Tilbodet er avhengig av kva for energikjelder marknaden omfattar, og kostnadane ved å auke produksjonen frå desse energikjeldene. Etterspurnaden er satt av myndigheitene og tilbodet blir lite påverka av prisendringar på kort sikt. Sjølv om prisen stig vil det vere vanskeleg å auke tilbodet raskt, fordi det vil vere ei grense for kor mykje produksjonen av fornybar elektrisitet vil kunne auke på kort sikt. Det vil normalt ta lang tid å planleggje og byggje ny produksjonskapasitet. Ein viktig kritikk mot sertifikat frå fagleg hald har vore at det kan bli store prissvingingar.

Departementet vil arbeide for å gi sertifikatmarknaden ei slik utforming at prissvingingane ikkje blir unødig sterke. Viktige element er da utforminga av:

• kvotene på kort sikt, jf. avsnitt 9.1.2

• kvotepliktsavgifta

• minstepris på sertifikat

• sparing og låning av sertifikat

• ein marknadsplass for sertifikat

Dei kvotepliktige må betale ei kvotepliktsavgift for kvart sertifikat dei manglar i høve til den gjeldande kvota. Avgifta vil normalt fungere som eit pristak fordi dei kvotepliktige nok i stor grad heller vil betale avgifta enn ein høgare sertifikatpris. Eit føremål med avgifta er å hindre at forbrukarane får ein urimelig økonomisk belastning gjennom høge sertifikatprisar.

I ein felles norsk-svensk sertifikatmarknad bør kvotepliktsavgifta vere lik. Dersom nivået på kvotepliktsavgifta er ulik, kan det oppstå ulike prisar på sertifikat i Noreg og Sverige i situasjonar der sertifikatprisen er høg. Departementet drøftar kvotepliktsavgifta med svenske styresmakter. Energimyndigheten i Sverige har vurdert den svenske kvotepliktsavgifta for åra framover. Dei tilrår å halde fram som planlagt med avgifta, jf. tabell 8.1.

Sverige har ei overgangsordning som skal sikre investorane mot låge prisar i ein overgangsfase. Ordninga er utforma som ein garantert minstepris på sertifikat. På same måte som for nivået på kvotepliktsavgifta, bør nivået på minsteprisen vere lik i begge land.

Tilbodet av sertifikat varierer med den årlege elektrisitetsproduksjonen. Produksjonen av fornybar elektrisitet varierer til dels mykje frå år til år, og det kan gi svingingar i tilbodet av sertifikat og dermed også sertifikatprisen. Etterspurnaden etter sertifikat vil og variere frå år til år avhengig av straumforbruket. Dersom det blir mogleg å spare sertifikat, vil det dempe desse svingingane i sertifikatprisen.

I Sverige er det slik at ein kan spare på sertifikat. Dette skal gi jamnare sertifikatprisar over tid, fordi det er mogleg å spare sertifikat i eit år med stort tilbod av sertifikat og bruke dei i år med lite tilbod.

I den svenske marknaden er det ikkje opning for å låne sertifikat direkte, men det finst ein liknande mekanisme for å jamne ut sertifikattilbodet mellom to år, jf. kapittel 8.4. Departementet meiner det er viktig at landa har like reglar på desse områda. Energimyndigheten tilrådde ein ny låneordning for sertifikat i den første delen av evalueringa av den svenske sertifikatmarknaden, jf. kapittel 8.5. Låneordninga skal gi dei kvotepliktige tre år til å oppfylle kvota, utan at dei treng betale kvotepliktsavgift dei to første åra. Den svenske regjeringa har enno ikkje teke stilling til spørsmålet.

I ein sertifikatmarknad vil handelen i utgangspunktet skje bilateralt og utan offentleg innsyn. Offentleg informasjon om priser er likevel viktig for at det skal kunne dannast ein påliteleg marknadspris, som vil vere med på å redusere risikoen knytt til sertifikatprisen.

Mange aktørar har gitt uttrykk for at det er viktig med ein likvid marknadsplass for sertifikat. Marknadsplassen kan gi grunnlag for organisering av ein marknad for finansielle kontraktar knytt til sertifikat. Finansielle kontraktar gir investorar eit høve til å redusere risikoen knytt til sertifikatprisen ytterlegare.

For å få ein marknad som verkar godt, vil det vere viktig at aktørane kan handle norske sertifikat på lik linje med dei svenske på ein felles marknadsplass. Skilnader mellom norske og svenske sertifikat kan føre til at dei blir prisa ulikt, og da må handelen skje på to forskjellige marknadsplassar. Departementet ser det som viktig at det ikkje blir prisskilnader mellom norske og svenske sertifikat.

9.4 Overgangsordninger

Investorane har sterke motiv for å utsette investeringar til marknaden er etablert, dersom dei har grunn til å tru at det aukar moglegheitene til få rett til sertifikat. I Noreg har NVE og Enova registrert at det er fleire investorar som utsett investeringar. Grunngjevinga for dette har dels vore tilhøvet til sertifikatmarknaden.

Formålet med ei eventuell overgangsordning er å minske motiva for å utsetje investeringar innan fornybar elektrisitetsproduksjon i påvente av ein sertifikatmarknad. Ei overgangsordning kan og ha andre formål. Til dømes kan ei ordning vere med på å sikre ei tilstrekkeleg mengd sertifikat i marknaden når han startar opp slik at det blir ein stabil prisdanning.

Det er viktig å skilje mellom vasskraft og vindkraft i vurderingane av korleis ei overgangsordning skal bli utforma.

Dei som investerer i vasskraft får ikkje tilskot i dag. Dei vasskraftutbyggingane som ikkje er kommersielle, vil normalt ikkje bli bygd. Ein kan derfor ikkje seie at dei blir utsett på grunn av at det tar tid å etablere ein sertifikatmarknad. Drøftingane om overgangsordningar for vasskraft er derfor knytt til kommersielle anlegg. Produsentane har sterke insentiv til å vente med bygging dersom dei har grunn til å tru at dei fell utanfor ordninga om dei bygger no. Det kan illustrerast ved at prisen på sertifikat i Sverige dei første månadene i 2004 var om lag 22 øre/ kWh.

Det er to tilhøve som kan få vasskraftinvestorane til å utsette bygging:

• uvisse om dei kan få sertifikat om dei bygger no

• uvisse om dei kan få sertifikat uavhengig av utforminga av anlegget

Når disse vilkåra er klarlagt, vil det ikkje lenger vere grunn til å utsette bygging eller vedtak om bygging. Departementet har lagt opp til at dei som byggjer ut kraftproduksjon etter 1. januar 2004, kan delta i sertifikatmarknaden når han kjem, jf. pressemelding av 19. desember 2003 frå Olje- og energidepartementet:

«… understreke at de som bygger ut kraftproduksjon nå ikke skal tape på det ved en innføring av et marked for grønne sertifikater. Sertifikatberettigede anlegg for elektrisitetsproduksjon med byggestart etter 1. januar 2004 vil ha mulighet til å delta i et system for grønne sertifikater, selv om et slikt system måtte bli etablert etter dette tidspunktet.»

Spørsmålet om avgrensing av anlegg er drøfta i kapittel 9.2.2. Det blir lagt vekt på god framdrift i arbeidet med å etablere sertifikatmarknaden og avklare dei aktuelle spørsmåla.

Dei som investerer i vindkraft får i dag investeringsstønad frå Enova. Det kan vere fleire grunnar til å utsette vindkraftinvesteringar i påvente av avklaringar av sertifikatmarknaden. Det kjem av uvissa knytt til:

• om dei kan vere sikre på at det kjem ein sertifikatmarknad

• om dei kan få sertifikat dersom dei tek imot investeringsstønad

• om inntektene frå sal av sertifikat vil vere høgare enn investeringsstønaden

• om dei kan få sertifikat i like mange år som når dei bygger seinare

Enova har utarbeidd ein rapport om moglege overgangsordningar som skal hindre at investeringane stoppar opp. Rapporten er tilgjengeleg på www.enova.no . Det primære forslaget i rapporten går ut på å halde ein serie anbodsrundar som skal gi produsentar garanterte sertifikatprisar over 10 år. Forslaget om ei anbodsordning er omfattande og krev store ressursar. Departementet ser på ordninga som eit alternativ til ein sertifikatmarknad.

Det subsidiære forslaget til Enova er å justere dagens stønadsordning for vindkraft slik at vindkraftanlegg som blir bygde no, kan få stønad, men også gå inn i sertifikatmarknaden seinare. Departementet vurderer ei slik ordning, og legg opp til at dei som byggjer ut vindkraft no får dei same rettane i sertifikatmarknaden som om dei ventar til etter at marknaden har starta opp. Dei detaljerte reglane om dette må vurderast nærmare, mellom anna i høve til reglane om statsstønad i EØS-avtalen. Det er vanskeleg å sjå grunnar til at dei som har fått investeringsstønad skal få sertifikat dersom dei ønskjer å halde på investeringsstønaden.

Ei eventuell overgangsordning vil liggje innanfor rammene til Energifondet.

9.5 Tilhøvet til handel med klimakvoter

Ein marknad for elsertifikat er blitt samanlikna med ein marknad for handel med klimakvoter. Departementet legg vekt på at det er eit eige viktig mål å få fram meir produksjon av fornybar elektrisitet, sjølv om investeringar i fornybar elektrisitet òg vil vere med å redusere utsleppa av klimagassar.

Tilhøvet til klimagassutslepp og andre miljøomsyn kjem ofte opp i samband med drøftingar knytt til satsinga på fornybar energi. Dei aktuelle problemstillingane er generelle og ikkje knytt til ein spesiell type tilskotsordning. Det kan til dømes vere spørsmål om kor stor klimagevinsten ved satsinga er, kva klimagevinsten kostar og kva for land som kan rekna gevinstane i sitt klimagassrekneskap.

Fordi satsinga på fornybar energi gir ein klimagevinst, vil det vere ein samanheng mellom eit framtidig internasjonalt kvotesystem og ein internasjonal sertifikatmarknad. Båe systema vil stimulere fornybar elektrisitet på kostnad av elektrisitet basert på fossile brensel. Sertifikatmarknaden er i motsetnad til klimakvoter direkte retta mot å skaffe ny produksjon av fornybar elektrisitet. Fordi ein god del fornybar elektrisitet vil komme som eit resultat av kvotesystemet, vil verknadene til sertifikatmarknaden bli mindre. Med mål om reduserte utslipp av klimagassar og betre forsyningstryggleik vil systema utfylle kvarandre.

Det er framleis uvisse om korleis desse to verkemidla vil bli utforma. Utviklinga innan EU tyder på at det vil bli lagt vekt på å utvikle båe systema. I Sverige er det også lagt opp til det, men departementet vil understreke uvissa rundt utviklinga. Ein har no ein god moglegheit for å få til eit sertifikatmarknad i samarbeid med Sverige. Det tilseier også at ein bør arbeide for å få gjennomført ein norsk-svensk sertifikatmarknad.

10 Arbeidet med ein sertifikatmarknad

10.1 Lovarbeidet

Ein pliktig sertifikatmarknad pålegg forbrukarar og andre aktørar i marknaden ei plikt til å kjøpe sertifikat, og systemet må derfor regulerast i lov. Reguleringa av ein sertifikatmarknad bør skje i ei eiga lov.

Olje- og energidepartementet arbeider med eit utkast til ei lov om ein pliktig sertifikatmarknad i samarbeid med Finansdepartementet. Lova bør mellom anna innehelde regulering av virkeområde, kvoteplikt, kvoter, rapportering, tildeling av sertifikat, registreringssystem for sertifikat, avgift, tilsyn og sanksjoner. Ved utforminga av lova er det naturleg å sjå på tilsvarande regulering i andre land.

Sverige har innført «lov om elcertifikat» av 3. april 2003 (SFS 2003: 113). Lova tredde i kraft 1. mai 2003. Det er ein viss forskjell mellom rettstradisjonane i Sverige og Noreg. Det bør vurderast nærmare i kva grad det svenske lovverket kan brukast som modell for ei norsk regulering av sertifikat.

I Sverige er sertifikat definert som finansielle instrument, på bakgrunn av lovteksten i «lag om handel med finansielle instrument (1991: 980)». I denne lova tyder finansielt instrument fondspapir og annan rett eller plikt som er fastsett for handel på verdipapirmarknaden. Svenske styresmakter har tolka det slik at sertifikatet dels er berar av ein rett, dels er tenkt fritt omsett på ein marknad. Ved å definere sertifikat som finansielle instrument, blir det momsfritak på omsetjinga av sertifikata.

Finansielle instrument fell utanfor momsreg­lane også i norsk lov (jf. lov om meirverdiavgift § 5 nr. 4 e). Det er viktig å unngå ei ordning der det er moms på norske sertifikat. Dersom det blir moms i Noreg, men ikkje i Sverige, vil det forstyrre marknaden. Dette må vurderast nærmare.

Sertifikat blir førebels sett som alminnelege omsettbare formuesobjekt. Tilhøvet til verdipapirlovgivinga vil bli vurdert nærmare i det lovarbeidet som er i gang.

Regjeringa tek sikte på å leggje fram ein lovproposisjon for Stortinget. Departementet arbeider med forskrifter til loven parallelt med lovarbeidet. Dette er eit omfattande arbeid. Det blir lagt opp til at dei mest sentrale forskriftene skal tre i kraft samstundes med lova.

10.2 Andre førebuingar i Noreg

NVE har levert ein rapport til departementet der dei mellom anna drøftar sentrale spørsmål rundt utforminga av sertifikatmarknaden, jf. vedlegg 1. Dette vil vere eit viktig grunnlag for det vidare arbeidet. Departementet vil halde nær kontakt med Näringsdepartementet i dette arbeidet.

NVE har fått i oppgåve å førebu seg på å vere tilsyn for ein sertifikatmarknad i Noreg. Ei oppgåve vil vere å godkjenne anlegg som skal ha rett til sertifikat. Ei anna oppgåve vil vere å utarbeide meir spesifikke reglar på ei rekkje område. Det vil vere mange oppgåver knytt til drifta av systemet.

Anlegg med rett på sertifikat, må bli godkjende før dei får sertifikat. Følgjer ein mønsteret i den svenske marknaden, skal det bli utferda sertifikat kvar månad. Det må etablerast eit register der desse sertifikata blir registrert, der handelen blir registrert, og der brukte sertifikat blir annullert. Dette vil vere ein del av den daglege drifta av systemet. Det må takast stilling til kven som skal ha ansvaret for dette i Noreg. I Sverige er ansvaret lagt til Svenska Kraftnät.

10.3 Om samarbeidet med Sverige

I mai 2003 blei det starta eit samarbeid mellom det svenske Näringsdepartementet og Olje- og energidepartementet.

Departementa har komme fram til at det er to slag saker som må koordinerast i eit samarbeid. Den eine kategorien omfattar saker av teknisk art og spørsmål om marknadsutforming. Det omfattar mellom anna registrering av sertifikat, godkjenning av produksjonsanlegg, kor mykje straum eit sertifikat skal motsvare og generell drift av sertifikatmarknaden. Den andre kategorien omfattar saker som kan vere politisk viktige, først og fremst ambisjonsnivået for finansiering i dei to landa, kva for energikjelder som skal inkluderast, kor lenge marknaden skal vare og moglegheitene for å utvide marknaden til fleire land.

Arbeidet med å greie ut sentrale tilhøve som er av felles interesse og er knytt til utforminga av marknaden vil fortsette fram mot framlegg av ein odelstingsproposisjon.

Sverige må gjere endringar i lova for å kunne gå inn i eit samarbeid med Noreg. Landa må ha ein felles plattform for samarbeid, men sjølve utforminga av ein slik felles plattform er ikkje avklart. Landa må mellom anna vere samde om kor lenge ein felles marknad skal vare. Det er også rimeleg at landa må avklare større endringar i marknaden med kvarandre i god tid før dei blir gjennomført.

Prinsippa for eit samarbeid med Sverige vil bli lagt fram for Stortinget i lovproposisjonen om ein sertifikatmarknad.

10.4 Om samarbeidet med EU

Gevinstane ved ein internasjonal pliktig sertifikatmarknad vil bli større jo fleire land som tek del i systemet. Utviklinga i den internasjonale marknaden er derfor viktig. Det er naturleg å sjå på dei initiativa som EU-kommisjonen eventuelt vil ta framover på dette området.

Det kan bli ei utvikling i EU i retning av felles retningslinjer for stønadsordningar til fornybar elektrisitet. Kommisjonen evaluerer no dei ulike stønadssystema i EU-landa og vil komme med ei vurdering hausten 2005. Dette er i samsvar med fornybardirektivet, jf. kapittel 9.2.3. Det er aktuelt å vurdere kor gode ordningane er i høve til dei nasjonale indikative måla som er satt. Kommisjonen kan foreslå felles rammer for stønadsordningar for fornybar elektrisitet dersom dei finn det naudsynt.

Ambisjonen for direktivet er at forbruket av fornybar elektrisitet i EU-landa skal auke frå 13,9 prosent i 1997 til 21,1 prosent i 2010. Kommisjonen sin analyse av framdriftsrapportane til medlemslanda viser at EU kan oppnå 18 til 19 prosent fornybar elforbruk i 2010 med dagens verkemiddel. Kommisjonen oppfordrar difor medlemslanda til å styrkje satsinga.

I samband med utarbeidinga av fornybardirektivet blei det drøfta om det skulle leggjast opp til ein handel med såkalla «green certificates». Departementet ser ikkje bort frå at denne diskusjonen blir reist på nytt i samband med evalueringa av oppfølginga av fornybardirektivet. Ein internasjonal sertifikatmarknad vil fungere godt i ein open kraftmarknad og dette er viktig for kommisjonens forslag til ei felles stønadsordning, jf. artikkel 4 i fornybardirektivet. Det vil også kunne oppfylle fleire andre vilkår, til dømes å gi investorane stabile rammer.

Med fornybardirektivet blei det innført ei ordning der produsentar av fornybar elektrisitet kan be om å få såkalla opphavsgarantiar, jf. artikkel 5. Det blir allereie handla slike garantiar internasjonalt og mange norske produsentar har delteke i handelen. Dette kan vere med å legge grunnlaget for ein marknad der landa har større plikter knytt til handelen med slike garantiar.

Det er ei mogleg løysing at Kommisjonen tek initiativ til ein pliktig sertifikatmarknad for alle EU-landa. Det vil i så fall lette det vidare arbeidet med ein internasjonal marknad. Det er mange tilhøve som må koordinerast, og det er viktig å sjå rammene i lys av dei nasjonale måla.

10.5 Krav til tilsyn og oppfølging

NVE har gjort ei vurdering av drifta av ein sertifikatmarknad. Oppgåvene knytt til drifta er nemnt i kap 10.2, og NVE reknar med til saman 10 årsverk i den årlege drifta. Arbeidet med å godkjenne anlegg krev truleg 2 årsverk, til arbeidet med kontroll av dei kvotepliktige trengst truleg 4–6 årsverk og drifta av eit sertifikatregister krev om lag 3 årsverk. I Sverige er litt fleire årsverk knytt til drifta av marknaden.

NVE peikar på at krava til tilsyn og oppfølging er avhengige av utforminga av marknaden. Ein sertifikatmarknad som krev meir omfattande vurderingar av til dømes godkjenning av anlegg vil også krevje meir arbeid. Andre element når det gjeld utforminga av systemet vil også påverke kor mykje arbeid som må gjerast i drifta.

I tillegg til drift av systemet kan ein sertifikatmarknad føre til meirarbeid knytt til handsaming av konsesjonar til nye produksjonsanlegg, mellom anna på grunn av ei auke i talet på søknadar. Det er ikkje gjort noko vurdering av den auka ressursbruken knytt til dette.

Noreg har i dag mykje av si satsing på fornybare energikjelder gjennom Enova SF og Energifondet. Enova gir mellom anna investeringsstønad til vindkraftprosjekt. Departementet legg opp til ein mest mogeleg effektiv verkemiddelbruk. Det er derfor naudsynt å revurdere oppgåvene til Enova samstundes med det endelege framlegget om sertifikatmarknaden. Særleg oppgåver og mål retta mot fornybar el-produksjon må revurderast. Det vil vere naturleg at Enova rettar meir av innsatsen sin mot oppgåver på forbruks- og varmesida når dei på elektrisitetssida i stor mon vil bli handsama av sertifikatmarknaden. Departementet legg vekt på at det skal vere ei ryddig avgrensing mellom Enova og sertifikatmarknaden.