Vurdering av arbeidsdelingen mellom Hofforvaltningen, Slottsforvaltningen og Statsbygg, og prinsipper for budsjettering av apanasjen

Rapport fra arbeidsgruppe nedsatt av Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Rapport | Dato: 11.05.2001 | Kommunal- og distriktsdepartementet

Opprinnelig utgitt av: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Arbeidsgruppen har med utgangspunkt i mandatet i hovedsak vurdert to ulike modeller for organisering av eiendomsforvaltningen knyttet til de statseide kongelige eiendommene, og to modeller for overføring av midler til kongehuset.

April 2001

Innhold:

1. Sammendrag

Rapporten omhandler en vurdering av ansvarsdelingen mellom Hofforvaltningen, Slottsforvaltningen og Statsbygg når det gjelder forvaltningen av de statseide eiendommer som stilles til kongehusets disposisjon i Oslo, samt ulike prinsipper for budsjettering av apanasjen. Arbeidsgruppen har med utgangspunkt i mandatet i hovedsak vurdert to ulike modeller for organisering av eiendomsforvaltningen knyttet til de statseide kongelige eiendommene, og to modeller for overføring av midler til kongehuset. Etter inngående diskusjoner og en nærmere vurdering av disse modellene, legger arbeidsgruppen fram et omforenet forslag slik det framgår under.

1.1 Arbeidsgruppens hovedtilrådinger

Arbeidsgruppen anbefaler at det ansvar Slottsforvaltningen i dag har for eiendomsforvaltningen på Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall overføres og fordeles mellom Hofforvaltningen og Statsbygg. Det legges til grunn at ansvarsdelingen mellom partene tilpasses de roller de vil få som henholdsvis eier (Statsbygg) og bruker (Hofforvaltningen). Forslaget innebærer at Slottsforvaltningen nedlegges som selvstendig etat under Arbeids- og administrasjonsdepartementet, og at ansatte og arbeidsoppgaver overføres Hofforvaltningen og Statsbygg.

Arbeidsgruppen anbefaler videre at det innføres et todelt system for budsjettering av apanasjen. Det foreslås å etablere én bevilgningspost som skal dekke kongefamiliens personlige utgifter, samt utgifter på H.M. Kongens egne eiendommer og kongeskipet. I tillegg foreslås en egen post til drift av kongehusets organisasjon, dekning av utgifter til offisielle oppgaver og utgifter forbundet med deres ansvar for brukerforvaltningen av de statseide kongelige eiendommene.

1.2 Kort om innholdet i det enkelte kapittel

Innledningsvis i kap. 2 gis en beskrivelse av arbeidsgruppens mandat og den fortolkning av mandatet som er lagt til grunn.

Kap. 3 gir en oversikt over Hofforvaltningens, Slottsforvaltningens og Statsbyggs ansvarsområder og organisering slik situasjonen er i dag. Avslutningsvis i kapitlet gis en vurdering av gjeldende organisering.

I kap. 4 og 5 beskrives to ulike modeller for en framtidig organisering av eiendomsforvaltningen. 'Status quo-modellen' viderefører i hovedsak dagens ordning, men inneholder likevel visse justeringer med sikte på et noe klarere skille mellom rollene som eier og bruker i forvaltningen av eiendommene. 'Overføringsmodellen' innebærer en stor grad av overføring av brukerrelaterte oppgaver fra Slottsforvaltningen til Hofforvaltningen.

I kap. 6 gir arbeidsgruppen sin oppsummering og anbefaling av modell. Dette følges opp i kap. 7 med en drøfting av hvilke organisatoriske konsekvenser den anbefalte modell bør få. Arbeidsgruppen anbefaler en modell der Hofforvaltningen som bruker av eiendomsmassen gis et større ansvar for den daglige drift og innvendig vedlikehold, i tråd med det som er vanlig i leieforhold. Dette innebærer at mesteparten av Slottsforvaltningens oppgaver foreslås overført til Hofforvaltningen. Resten av Slottsforvaltningens oppgaver overføres til Statsbygg.

I kap. 8 gis en oversikt over gjeldende ordning for finansiering, disponering og revisjon av kongehusets utgifter, herunder en omtale av gjeldende regelverk og revisjonsrutiner. I kap. 9 gir arbeidsgruppen sin vurdering av de gjeldende ordninger. I tillegg beskrives to ulike modeller for bevilgning av apanasjen. Arbeidsgruppen anbefaler en modell der apanasjen bevilges på to ulike poster. I kap. 10 gir arbeidsgruppen enkelte synspunkter på en eventuell videre oppfølging av saken.

2. Innledning

På initiativ fra "Utvalg for statens kongelige eiendommer" (heretter kalt Slottsutvalget) ba Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) i brev av 02.08.00 Finansdepartementet, Slottsforvaltningen, Statsbygg og Hofforvaltningen om å oppnevne representanter til en arbeidsgruppe for vurdering av prinsipper for budsjettering av apanasjen og arbeidsdelingen mellom Det Kongelige Hoff (heretter Hofforvaltningen) og staten ved Slottsforvaltningen og Statsbygg.

Arbeidsgruppen har blitt ledet av Arbeids- og administrasjonsdepartementet v/ekspedisjonssjef Kasper Holand og har ellers bestått av hoffmarskalk Arne Omholt, Hofforvaltningen, slottsforvalter Thomas Willoch, Slottsforvaltningen, spesialrådgiver Hans Vaalund, Finansdepartementet og avdelingsdirektør Morten Lie, Statsbygg.

Hovedformålet med gruppens arbeid har vært å finne fram til en mest mulig hensiktsmessig oppgavefordeling og organisering av forvaltningen av de statseide kongelige eiendommene, samt vurdere hvordan apanasjen og andre statstilskudd til kongehuset bør budsjetteres.

Arbeidsgruppen har hatt følgende mandat:

Arbeidsgruppen er oppnevnt av Arbeids- og administrasjonsdepartementet og består av representanter for Arbeids- og administrasjonsdepartementet (leder), Finansdepartementet, Slottsforvaltningen, Hofforvaltningen og Statsbygg.

Arbeidsgruppen skal med utgangspunkt i notat av 11.07.2000 fra Statsministerens kontor:

Vurdere oppgavefordeling mellom Hofforvaltningen, Slottsforvaltningen og Statsbygg med sikte på en hensiktsmessig fordeling av ansvar for forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) for de statseide kongelige eiendommer, herunder klargjøre grensesnittet mellom ytre og indre vedlikehold og inventar samt ansvaret for parkanleggene.
Vurdere de organisatoriske og budsjettmessige konsekvenser av en endret oppgavefordeling.
Vurdere ordningen for budsjettering av apanasjen, herunder ønsket om budsjettmessig å slå sammen apanasjen og tilskuddet til drift av Hofforvaltningen, som til nå har vært budsjettert over Slottsforvaltningens budsjett, til et samlet driftstilskudd til H.M. Kongen ("stor apanasje").

Rapport med anbefalte forslag til løsninger skal fremlegges for statsråden i Arbeids- og administrasjonsdepartementet innen 01.02.2001.

Fortolkning av mandatet

Arbeidsgruppen legger til grunn at det med "de statseide kongelige eiendommer" i mandatet menes Slottet, Oscarshall og Bygdø Kongsgård. Det er bare for disse eiendommene både Slottsforvaltningen, Hofforvaltningen og Statsbygg har oppgaver. Dette medfører således at Gamlehaugen i Bergen og Stiftsgården i Trondheim faller utenfor. I rapporten omtales også eiendommer som ikke eies av staten, men av H.M. Kongen. Disse eiendommene omtales i det følgende som H.M. Kongens eiendommer.

Arbeidsgruppen forutsetter at " vurderingen av ordningen for budsjettering av apanasjen" er ment å være av teknisk karakter. Størrelsen på de samlede midler som tilflyter kongehuset vil således ikke bli vurdert. Videre legger arbeidsgruppen til grunn at det ligger innenfor mandatet å vurdere spørsmålet om hvilket departement som bør ha ansvaret for å budsjettere apanasjen.

Arbeidsgruppen legger til grunn at notatet av 11.07.2000 fra Statsministerens kontor er retningsgivende for valg av løsninger, men ikke til hinder for at også andre alternativer enn dem notatet nevner kan vurderes dersom det foreligger gode grunner for dette.

Arbeidet i arbeidsgruppen

Arbeidsgruppen har hatt 14 møter i tiden fra 05.09.2000 til 15.03.2001. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har fungert som sekretariat.

Vedlagt rapporten følger enkelte bakgrunnsdokumenter for gruppens arbeid:

Vedlegg 1: Notat av 11.07.2000 fra Statsministerens kontor
Vedlegg 2: Organisasjonskart for Hofforvaltningen
Vedlegg 3: Organisasjonskart for Slottsforvaltningen
Vedlegg 4: Eksempel på hvordan ansvar for drift og vedlikehold fordeles mellom utleier og leietaker i en standard leiekontrakt i staten
Vedlegg 5: Oversikt over samlede bevilgninger til kongehuset

(Merk: Vedleggene ligger ikke på Odin)

3. Dagens organisering

3.1 Innledning

Ved Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall har Slottsforvaltningen, Hofforvaltningen og Statsbygg ansvar for de ulike forvaltningsoppgavene. Nedenfor gis en kort presentasjon av organisasjonene og deres virksomhet ved de aktuelle eiendommene.

Slottsforvaltningen

Den første slottsforvalteren tiltrådte i 1848. Slottsforvaltningen har ansvaret for drift og vedlikehold av Slottet, Oscarshall og Bygdø Kongsgård. Ved Slottet og Oscarshall har Slottsforvaltningen ansvar for alle bygningene og omkringliggende parkanlegg. På Bygdø Kongsgård har Slottsforvaltningen ansvar for kongeboligen (dvs. hovedhuset) med tjenerbolig, samt parkanlegget. Ansvaret omfatter alle oppgavene knyttet til indre og ytre vedlikehold av bygningene, inventarforvaltning, parkforvaltning, samt en rekke oppgaver i forbindelse med tekniske installasjoner, service, andre driftsoppgaver, og ivaretakelse av generelle eieroppgaver på vegne av staten.

Slottsforvaltningen er organisert i egne avdelinger for slottsgartneri, kontor/administrasjon og driftsavdeling. Etaten ledes av en slottsforvalter, som i hele Slottsforvaltningens historie har vært utdannet arkitekt. Totalt består Slottsforvaltningen av 28 årsverk, men om sommeren er det engasjert ca. 50 personer totalt i Slottsforvaltningen. Virksomheten har sitt tilhold på Slottet. Etatsansvaret for Slottsforvaltningen ble med virkning fra 1997 overført fra Finansdepartementet til det daværende Planleggings- og samordningsdepartementet (nå Arbeids- og administrasjonsdepartementet).

Statsbygg

Statsbygg har tilsvarende ansvar som Slottsforvaltningen for Gamlehaugen i Bergen og Stiftsgården i Trondheim. I tillegg til dette hadde Statsbygg byggherreansvaret for oppussings- og rehabiliteringsarbeidene ved Slottet fra 1993-1998, og etaten har utført en tilstandsvurdering av hovedhuset på Bygdø Kongsgård.

Statsbygg er underlagt Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Etatens ansvar for Gamlehaugen i Bergen og Stiftsgården i Trondheim ivaretas av regionkontorene, hhv. Statsbygg Vest og Statsbygg Midt-Norge.

Hofforvaltningen

Hofforvaltningen forbereder og legger til rette for kongefamiliens offisielle virksomhet, og utfører andre nødvendige støttefunksjoner. Videre forvaltes og drives H.M. Kongens eiendommer (som f.eks. Skaugum, Kongsseteren, Prinsehytta og Mågerø) og Bygdø Kongsgård, eksklusive kongeboligen med tilhørende park. Hofforvaltningens oppgaver når det gjelder eiendoms-, inventar- og parkforvaltningen (Skaugum), er i praksis de samme som Slottsforvaltningen har ved de statseide kongelige eiendommene.

Bygdø Kongsgård og Skaugum Gård drives som gårdsbruk. Forvaltningen av Bygdø Kongsgård innebærer i tillegg til gårdsbruket, eiendomsforvaltning av en stor bygningsmasse og et stort og spesielt bynært parkmessig skogsareal på Bygdøy. Også eiendommen Skaugum har i tillegg til gårdsdriften et betydelig areal med stor bygningsmasse.

Hofforvaltningen er kongehusets organisasjon, og er ikke en del av statsforvaltningen. Totalt forvaltes en personellstyrke tilsvarende om lag 90 årsverk (i tillegg 8,5 årsverk ved gårdsbrukene) og et stort antall personer på engasjement i forbindelse med gjennomføring av arrangementer. Hofforvaltningen er organisert med egne avdelinger for adjutantstaben, kabinettsekretariat, informasjonsavdeling, hoffintendant, H.M. Dronningens kontor og hoffmarskalat. Hofforvaltningen ledes av hoffsjefen.

Generelt om oppgavefordelingen

Organiseringen av og ansvaret for forvaltning, drift og vedlikehold av de statseide kongelige eiendommer har utviklet seg over tid og følger ikke helt ut det samme mønsteret ved de ulike eiendommene.

For alle oppgavene som løses ved de statseide kongelige eiendommene, er det nødvendig med et utstrakt og nært samarbeid mellom de involverte aktører. Dette gjelder både for gjennomføring av prosjekter vedrørende byggesaker, eiendoms-, park- og inventarforvaltning, og ved gjennomføring av den daglige rutinemessige innsats.

Nedenfor følger en nærmere omtale og gjennomgang av oppgavefordelingen slik den fungerer ved Slottet. Særlige forhold ved Bygdø Kongsgård og Oscarshall følger deretter.

3.2 Slottet

3.2.1 Byggesaker

Den store ombyggingen, renoveringen og oppgraderingen av Slottet som ble gjennomført i 1990-årene, omfattet både indre og ytre arbeider ved Slottet. Byggherreansvaret ble i hovedsak håndtert av Statsbygg, fordi Slottsforvaltningens organisasjon ikke var bemannet for å forestå denne type gjennomgripende ombygging/oppussing. Det påpekes at Statsbygg aldri har hatt noe formelt forvaltningsansvar for Slottet. Gjennomføring av oppussing/innredning av kongeleiligheten er overdratt fra Statsbygg til Slottsforvaltningen, og sistnevnte er nå selv byggherre for prosjektet. Arbeidet med kongeleiligheten forutsettes avsluttet sommeren 2001. Ombyggingsarbeidene ved Slottet er gjennomført i nært samarbeid med Riksantikvaren og med medvirkning fra Hofforvaltningens side.

Slottsforvaltningen har i egen regi også gjennomført betydelige prosjekter, f.eks. nybygg av slottsgartneriet, utvendig oppussing av stallkomplekset, opprusting av elektriske anlegg og restaurering av representasjonssaler. Disse er prosjektert med egen arkitekt, og utførelsen satt bort til eksterne entreprenører i likhet med praksis i Statsbygg. Også disse arbeidene er utført i samarbeid med Riksantikvaren og Hofforvaltningen.

3.2.2 Eiendomsforvaltning

Ansvaret for forvaltning av Slottet ligger hos Slottsforvaltningen. Den har således ansvar for så vel ytre som indre vedlikehold av bygningen, samt alle former for byggherreansvar og eieransvar. Forvaltningsansvaret gjelder alle bygninger i slottsområdet, samt Slottsparken. Slottsforvaltningen inngår avtaler med servicefirmaer for tekniske anlegg, og foretar og administrerer fortløpende service gjennom hele året. Videre utfører Slottsforvaltningen en rekke tjenester, som bl.a. omfatter flaggtjeneste, lys i Slottsparken, flytting, lagring, sying, maling, renhold, avfallshåndtering, bygningsvakt, brannvakt, elektriske reparasjoner, møbelreparasjoner og omtrekking.

Slottsforvaltningen er bidragsyter ved planlegging og gjennomføring av arrangementer som finner sted på Slottet i Hofforvaltningens regi. Slottsforvaltningen utfører også en rekke tjenester i forbindelse med avvikling av arrangementer som f.eks. brannsikring og vakthold. Videre har Slottsforvaltningen administrert store prosjekter som "Inventarprosjektet", "Omvisningsprosjektet" og "Prosjekt kongeleiligheten". Til gjennomføring av disse prosjektene ble det bygget opp egne prosjektorganisasjoner. For omvisningsprosjektet engasjeres ca. 15 personer om sommeren. Det finansieres over statsbudsjettet, og billettinntektene går inn i statskassen.

3.2.3 Inventarforvaltning

I tillegg til det rent bygningsmessige vedlikehold, utfører også Slottsforvaltningen en rekke andre oppgaver ved Slottet knyttet til vedlikehold av inventar. Staten eier alle møbler, kunstgjenstander, sølv, malerier osv. fra før 1905, samt utstyr som er innkjøpt av Slottsforvaltningen siden. En rekke av møblene på Slottet tilhører imidlertid H.M. Kongen. Eierskap er blitt anført på alle inventarkartotekkort i Slottsforvaltningen. H.M. Kongens møbler anses som en nødvendig del av Slottets utrusting, og Slottsforvaltningen har derfor brukt ressurser til vedlikehold av dem. Dette har blant annet skjedd i det store inventarprosjektet som nylig er avsluttet. Foruten møbeloppussing, inngår arbeid med duker, sying av flagg, søm og vedlikehold av gardiner osv. i inventarforvaltningen.

3.2.4 Parkforvaltning

Ansvaret for forvaltning og drift av parkanleggene, totalt 220 dekar på slottet, ligger hos Slottsforvaltningen v/slottsgartneren. Det utføres drift og vedlikehold av grøntanleggene med plenklipping, luking, beskjæring og utplanting av løk og sommerblomster. Blomstene produseres i eget gartneri. Parkdriften omfatter også maskinvedlikehold, snømåking, søppelplukking, samt diverse anleggsarbeider, herunder planting av busker og trær m.m. Slottsforvaltningen har under gjennomføring en større plan for rehabilitering av Slottsparken som har vart i flere år, og som forutsettes videreført.

Slottsgartneren har ansvar for all blomsterdekorering på Slottet med 2 dekoratører. Dette omfatter både den daglige pyntingen og større arbeider ved store arrangementer. Gartneriet deltar også ved pynting av H.M. Kongens eiendommer.

3.3 Forholdet ved de øvrige eiendommene

Nedenfor følger en kort gjennomgang av hovedtrekkene ved organiseringen av og ansvaret for forvaltning, drift og vedlikehold ved Bygdø Kongsgård og Oscarshall.

Bygdø Kongsgård

Forvaltningsansvaret for hovedbygningen med tjenerbygning på Bygdø Kongsgård er tillagt Slottsforvaltningen. Slottsforvaltningen har også ansvar for tilhørende parkanlegg på om lag 100 dekar. Slottsforvaltningens ansvar omfatter ytre og indre vedlikehold, herunder møbler og utstyr. Hofforvaltningen har ansvar for resten av eiendommen som i alt består av et førtitalls bygninger og ansvar for gårdsdriften ved Bygdø Kongsgård.

Det er på Arbeids- og administrasjonsdepartementets budsjett for 2001, kap. 1580 Bygg utenfor husleieordningen, post 32 Prosjektering av bygg, satt av 10 mill. kroner til videreføring av prosjekteringsarbeider i forbindelse med planlagt rehabilitering av hovedbygningen på Bygdø Kongsgård. Disse arbeidene har hittil blitt utført i regi av Statsbygg.

Oscarshall

Slottsforvaltningen har ansvar for bygninger, interiør, park og museumsdrift ved Oscarshall. Det er ansatt egen vakt- og driftsansvarlig, samt egne guider. Eiendommen omfatter fire bygninger, en paviljong, flere springvann og omkringliggende parkanlegg, hvorav parken innenfor murene utgjør om lag 7 dekar, mens området utenfor er vesentlig større.

Museumsdriften har pågått siden 1882, og Oscarshall slott er nå åpent for publikum tre dager pr. uke med omvisning med guider hele sommeren. Billettinntektene tilfaller statskassen.

3.4 Vurdering av gjeldende organisering

Slottsforvaltningen har lang tradisjon for å drive og vedlikeholde de statseide kongelige eiendommene i Oslo-området. Den ble opprettet med dette formål, og har viktig fagkunnskap om eiendommene. Slottsforvaltningen er en statlig virksomhet, og staten har dermed fullt innsyn og kontroll med forvaltningen av de statseide kongelige eiendommene. Dette er viktig, da de aktuelle eiendommene er sterkt knyttet til monarkiet og landet som kjente, nasjonale symboler. Bygningene har også en uvurderlig historisk, arkitektonisk, kunsthistorisk og antikvarisk verdi som staten har ivaretatt sitt ansvar for gjennom Slottsforvaltningen. Det samme gjelder bygningenes inventar, utstyr og kunstverk. Alle innkjøp av inventar, møbler og utstyr m.m. som foretas av Slottsforvaltningen forblir i statens eie.

Oppgavefordelingen mellom Slottsforvaltningen og Hofforvaltningen fungerer etter arbeidsgruppens oppfatning i hovedsak godt, men har enkelte svake sider. På en del områder fremstår grensene mellom de to organisasjonene som uklare. Slik ordningen fungerer i dag, har Slottsforvaltningen påtatt seg ansvar for en del driftsoppgaver ved Slottet som i realiteten burde ivaretas av Hofforvaltningen. Under enhver omstendighet er det derfor behov for å klargjøre statens ansvar og dermed fordelingen av oppgaver mellom Slottsforvaltningen og Hofforvaltningen. Dette gjelder spesielt Slottet. På Bygdø Kongsgård og Oscarshall (museum) har ansvarsdelingen vært klar og den synes å ha fungert godt.

Etter arbeidsgruppens vurdering kan det imidlertid reises mer grunnleggende innvendinger mot dagens organisering av de samlede driftsoppgavene ved Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall. Det kan synes lite rasjonelt at driftsoppgaver er delt mellom to organisasjoner. Ofte er det brukeren selv, dvs. Hofforvaltningen, som er nærmest de problemstillinger som knytter seg til eiendoms- og materiellforvaltningen. Det er sannsynlig at det ligger en rasjonaliseringsgevinst ved en samlet brukerforvaltning av eiendommene. På denne bakgrunn har arbeidsgruppen vurdert endringer i oppgavefordelingen mellom staten og Hofforvaltningen etter to hovedlinjer:

Status quo – justering basert på dagens oppgavefordeling (jf. kap. 4)

I dette alternativet opprettholdes prinsippene i dagens ordning for oppgavefordeling, men grensene mellom Hofforvaltningen og staten vurderes nærmere, og ansvarsforhold avklares.

Overføring av Slottsforvaltningens oppgaver til Hofforvaltningen (jf. kap. 5)

Dette alternativet innebærer at Hofforvaltningen, dvs. brukeren, overtar hele eller deler av Slottsforvaltningens oppgaver og ansvar for forvaltningen av de statseide kongelige eiendommene. Ved en delvis overføring vil det være naturlig å trekke et skille i oppgavefordelingen gjennom å fokusere på partenes rolle som henholdsvis bruker og eier av den aktuelle eiendomsmassen. Det er da nærliggende å se hen til prinsippene som er lagt til grunn i den statlige husleieordningen (husleiesystemet i de eiendommer Statsbygg forvalter).

4. Status quo – justering basert på dagens oppgavefordeling

4.1 Innledning

Dagens modell med Slottsforvaltningen som ansvarlig for både det indre og ytre vedlikehold av de aktuelle eiendommer og omkringliggende parkarealer, og med byggherre- og eieransvar, innebærer mange fordeler og fungerer godt innenfor gitte rammebetingelser. Det kan være en fordel at samme organisasjon har ansvar for både ytre og indre vedlikehold, idet oppgavene på mange punkter griper inn i hverandre og er deler av en helhet.

Den daglige driften, hvor Slottsforvaltningen utfører et mangfold av arbeidsoppgaver, vil imidlertid kunne fungere bedre hvis ansvarsfordelingen mellom Slottsforvaltningen og Hofforvaltningen klargjøres, og med stringente prosedyrer for hvordan samarbeidet skal fungere.

4.2 Byggesaker i status quo-modell

Etter dagens modell håndteres byggesakene av Slottsforvaltningen, bortsett fra ombyggingen/rehabiliteringen av Slottet på 1990-tallet som ble overført til Statsbygg. Ombyggingsprosjektet for kongeleiligheten ble også opprinnelig ivaretatt av Statsbygg, men Slottsforvaltningen har overtatt ansvaret for fullføring av prosjektet. Ved tilsvarende prosjekter i fremtiden, som for eksempel en evt. rehabilitering av Bygdø Kongsgård, bør begge etatene (dvs. Statsbygg og Slottsforvaltningen) vurderes i forhold til ivaretakelse av byggherreansvaret, avhengig av størrelsesforhold og kompleksitet på samme måte som tidligere. Det vil være mulig at Slottsutvalget, eller eventuelt et kontaktutvalg, vurderer slike spørsmål i de konkrete tilfellene.

Arbeidsgruppen er av den oppfatning at byggherreansvaret ved gjennomføring av byggeprosjekter på statlig eiendom må ligge hos staten som eier. Dette ansvaret bør derfor også i framtiden ligge hos enten Slottsforvaltningen eller Statsbygg. Erfaring fra tidligere byggesaker viser at det er behov for å utvikle samarbeidsmodellen mellom byggherren (Slottsforvaltningen/Statsbygg) og Hofforvaltningen videre. Arbeidsgruppen er kjent med at Slottsutvalget arbeider med denne problemstillingen, og har under utarbeidelse en veileder for gjennomføring av større tiltak på statens kongelige eiendommer. I utkast til slik veileder foreslår Slottsutvalget at det opprettes et kontaktutvalg bestående av oppdragsgiver/eier (AAD), forvalter (Slottsforvaltningen/Statsbygg), bruker (Hofforvaltningen) og byggherre (Statsbygg/Slottsforvaltningen).

4.3 Eiendomsforvaltning i status quo-modell

Ansvaret for generell forvaltning, samt ytre og indre vedlikehold ivaretas i dag fullt ut av Slottsforvaltningen, noe som bør videreføres i denne modellen. I tillegg til dette utfører Slottsforvaltningen imidlertid en del driftspregede oppgaver, som bør vurderes overført til Hofforvaltningen. Eksempler på dette er renhold, avfallshåndtering, vakthold, flaggtjeneste, enklere vedlikehold av typen utskifting av lyspærer osv. Slike typiske driftsoppgaver føyer seg ikke naturlig inn som oppgaver for eiendomsforvalteren, men hører hjemme hos brukeren, dvs. Hofforvaltningen.

I tillegg til en evt. justering av oppgaver og ansvar i tråd med et sterkere skille mellom bruker- og eieroppgaver, vil det fortsatt være behov for en utvikling av samarbeidsformer og prosedyrer mellom Slottsforvaltningen og Hofforvaltningen. I denne sammenheng kan det nevnes at Slottsutvalget har under utarbeidelse egne retningslinjer for forvaltning av de statseide kongelige eiendommer.

4.4 Inventarforvaltning i status quo-modell

I utgangspunktet kan det anføres at vedlikehold av inventar er en oppgave som bruker, dvs. Hofforvaltningen, bør ta seg av. Inventaret ved de statseide kongelige eiendommene er imidlertid svært spesielt. For det første er det ikke tale om ordinære møbler og annet inventar, men i stor grad antikviteter som krever spesiell oppmerksomhet. Videre er eiendomsforholdet for inventaret delt mellom H.M. Kongen og staten. Den samlede møbelmassen ansees imidlertid som en helhet, og vurderes som nødvendig for Slottets drift uansett eierforhold. Trolig er det uhensiktsmessig å dele ansvaret for vedlikehold av inventaret mellom to organisasjoner. Slottsforvaltningen innehar betydelig kunnskap om vedlikehold av inventar. Videre kan det være fornuftig å beholde det samlede ansvaret for inventaret i én organisasjon for å kunne opprettholde det faglig gode nivået. På Oscarshall er situasjonen annerledes. Eiendommen drives av Slottsforvaltningen som museum, og inventaret eies av staten.

For Slottets funksjon som ramme og arena for utførelsen av H.M. Kongens virke, er inventar og utstyr av uvurderlig betydning for helhet og oppgaveløsning. Hofforvaltningen vil derfor måtte være en betydelig premissleverandør og aktør i inventarforvaltningen. Det forutsettes derfor at inventarforvaltningen utføres i nært samarbeid med Hofforvaltningen, og at det bør utvikles samarbeidsrutiner og prosedyrer for dette.

4.5 Parkforvaltning i status quo-modell

Ansvaret for parkforvaltningen bør fortsatt ligge i Slottsforvaltningen hvis dagens modell skal opprettholdes. Det er viktig å opprettholde samspillet mellom bygningsmassen og de omkringliggende parkområdenes funksjon. Imidlertid kan det stilles spørsmål ved om det er naturlig at Slottsforvaltningen besørger blomsterdekoreringen ved Slottet og de øvrige statseide kongelige eiendommene. Innvendig pynting er en oppgave som bør tilligge brukeren, i likhet med for eksempel renhold. Tilsvarende bør Slottsforvaltningen ikke uten videre delta med dekorasjon av H.M. Kongens eiendommer.

4.6 Vurdering av status quo-modell med enkelte tilpasninger

En endring av oppgavefordelingen basert på dagens modell for forvaltning, vil bidra til å skape klarere grenser mellom oppgavene som skal utføres av Slottsforvaltningen og Hofforvaltningen. Modellen skiller i sterkere grad enn hva som er tilfellet i dag mellom oppgaver for eiendomsforvaltning og oppgaver som naturlig hører hjemme hos bruker. Videre opprettholdes statens kontroll ved at forvaltning av statens eiendom underlegges et statlig system for håndtering av ressursene. En slik tilpasset modell vil fungere bedre enn dagens oppgavefordeling og dermed bidra til en bedre oppgaveløsning.

5. Overføring av Slottsforvaltningens oppgaver til Hofforvaltningen (overføringsmodell)

5.1 Innledning

Justeringen av oppgavefordelingen løser ikke helt ulempen det medfører at to organisasjoner (i enkelte tilfeller tre) skal løse de enkelte oppgaver ved de aktuelle eiendommene. Dette krever interne prosesser og samarbeidsformer som er mer ressurskrevende enn de ville ha vært innenfor én og samme organisasjon. En måte å løse dette problemet på, er å overføre alle Slottsforvaltningens ansvarsområder og oppgaver til Hofforvaltningen. Gjennomført fullt ut medfører det at Hofforvaltningen vil få det totale ansvaret for Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall. Hofforvaltningen må da selv besørge alle sider av eiendomsforvaltningen, dvs. indre og ytre vedlikehold og byggherreoppgaver. Denne ansvarsoverføringen kan imidlertid også begrenses til å omfatte bare deler av forvaltningsoppgavene. I Statsbyggs husleiemodell, og i leieforhold generelt, er det et grunnleggende prinsipp at leietaker ivaretar indre vedlikehold, mens utleier har ansvar for ytre vedlikehold og de bygningstekniske installasjoner. Den statlige husleieordningen er i utgangspunktet tilpasset en situasjon hvor en statlig leietaker betaler Statsbygg en kostnadsdekkende leie for sine lokaler. En av hovedmålsettingene med husleiemodellen er å skape en klar oppgavefordeling mellom eier og bruker, samt gi grunnlag for en god ressursutnyttelse. Andre viktige grunner for innføringen av husleiemodellen er behovet for å synliggjøre ressursbruken, bedre grunnlaget for vedlikehold av eiendommene og sikre enklere tilgang til finansiering av nye byggeprosjekter. Ikke alle disse begrunnelsene er aktuelle for de statseide kongelige eiendommene, men de prinsipielle betraktningene bør likevel kunne ha gyldighet.

5.2 Byggesaker i overføringsmodell

Arbeidsgruppen er som nevnt ovenfor av den oppfatning at staten uansett organisering vil fortsette å være byggherreansvarlig ved gjennomføring av byggeprosjekter på statlig eiendom. Den ansvarlige statsråd, i dette tilfellet arbeids- og administrasjonsministeren, vil være konstitusjonelt ansvarlig for alle tiltak som gjennomføres på eiendommer statsråden har ansvar for. Derfor må staten ha et aktivt forhold til byggherreansvaret. Håndtering av byggeprosjekter er en typisk eier-oppgave, som også i fremtiden bør ivaretas av staten. Dette innebærer stordriftsfordeler, gir mulighet for en samlet styring av innsatsen ved alle statens kongelige eiendommer (også Gamlehaugen og Stiftsgården), samt bidrar til utvikling av spesialkompetanse på området. Dette er også utgangspunktet i Slottsutvalgets utkast til veileder for gjennomføring av større tiltak ved statens kongelige eiendommer.

5.3 Eiendomsforvaltning i overføringsmodell

I de senere år har utviklingen gått i retning av et klarere skille mellom eier/utleier og bruker/leietaker når det gjelder oppgave- og ansvarsdeling innen statlig eiendomsforvaltning. En eventuell overføring av samtlige av Slottsforvaltningens oppgaver og ansvarsområder til Hofforvaltningen bryter med et slikt prinsipp. I en slik modell vil alle oppgaver ligge til Hofforvaltningen, og en får ikke etablert et skille mellom eier- og brukerrollen.

I den statlige husleieordningen innebærer bl.a. Statsbyggs rolle som eier og utleier, at ansvaret for gjennomføring av byggesaker og ytre vedlikehold ligger til samme instans. Dette bidrar trolig til økt fokus på verdibevarende vedlikehold. Det vil være et poeng for denne instansen å minimalisere omfanget av tungt vedlikehold og renoveringsarbeider gjennom en optimalisering av vedlikeholdsinnsatsen. Dette taler for at ansvaret for byggesaker og ansvaret for ytre vedlikehold bør ivaretas av samme instans.

Legges prinsippene i den statlige husleieordningen til grunn, er den normale oppgavefordelingen at Statsbygg har ansvar for ytre vedlikehold og de bygningstekniske installasjoner, mens bruker (leietaker) har ansvar for indre vedlikehold, inventar og drift av brukerrelatert utstyr.

Det er viktig at den praktiske grensedragningen mellom ytre og indre vedlikehold når det gjelder de statseide kongelige eiendommene avklares i et særskilt avtaleverk. Grovt sagt vil en slik grensedragning måtte innebære at Statsbygg vil få vedlikeholdsansvaret for tunge bygningskonstruksjoner, ytre bygningsflater og bygningens indre tekniske installasjoner, mens Hofforvaltningen selv må besørge løpende drift, møblering/utsmykking og inventarregistrering og det indre vedlikehold av vegger, gulv og tak, samt kunstneriske og arkitektoniske dekorasjoner. I tillegg til en overordnet avtale som regulerer prinsipper for ansvarsfordeling mellom eier/utleier (staten) og leietaker/bruker (Hofforvaltningen), må det utarbeides særskilt avtale som gir utfyllende bestemmelser for indre vedlikehold. Et eksempel på fordelingen av drifts- og vedlikeholdsoppgaver mellom utleier og leietaker i statlige leieforhold følger vedlagt rapporten (vedlegg 4).

5.4 Inventarforvaltning i overføringsmodell

Inventarforvaltning er en driftsoppgave som knytter seg til det indre liv ved Slottet og oppgavene faller normalt klart utenfor hva eier/utleier naturlig bør ha ansvar for. Eierforholdet for inventaret ved Slottet er imidlertid spesielt i den forstand at noe eies av staten og noe av H.M. Kongen, uten at dette behøver å ha noen konsekvens for valg av løsning. Dersom Hofforvaltningen får ansvaret for det indre vedlikehold, kan det være naturlig at også ansvaret for inventarforvaltningen overføres fra Slottsforvaltningen. Det må tas hensyn til at staten eier deler av inventaret ved de aktuelle eiendommene og det bør utarbeides en avtale som regulerer ansvaret for forvaltningen og eierskapet til inventaret. Også i fremtiden vil inventar som kjøpes inn for bevilgede midler bli listeført og registrert som statens eiendeler.

5.5 Parkforvaltning i overføringsmodell

Slottsparken har en sentral rolle i Oslos bybilde og er et stort anlegg som krever relativt store ressurser til drift og vedlikehold. Videre utgjør Slottsparken en viktig ramme rundt Slottet og er et sentralt virkemiddel for å opprettholde Slottets representative funksjon.

Normalt ivaretar eieren av bygg forvaltningen av uteområder. Typiske oppgaver er snømåking, søppelplukking og plenklipping. Også oppgaver som f.eks. anleggsarbeid i forbindelse med utviklingsprosjekter ivaretas normalt av eier. Forholdene ved de statseide kongelige eiendommene er imidlertid svært spesielle, og normalordninger og prinsippene i husleiemodellen kan ikke uten videre anvendes analogt.

Slottsgartneriet har en viktig rolle ved innvendig pynting og dekorering av Slottet, Oscarshall og Bygdø Kongsgård, og bistår også ved pynting av H.M. Kongens eiendommer. En del av oppgavene som utføres av slottsgartneriet er brukerrelaterte, som f.eks. innvendig dekorering. Et mulig alternativ vil være å dele slottsgartneriet, slik at de brukerrelaterte oppgavene overføres til Hofforvaltningen, mens de øvrige oppgavene blir ivaretatt av eier.

Slottsgartneriet er imidlertid spesielt og bør trolig opprettholdes som en egen enhet/avdeling. Oppgavene som løses krever fleksibilitet og overlapping mellom de ulike fagområdene. Trolig er det også nødvendig å opprettholde en viss størrelse på slottsgartneriet for å kunne produsere gode tjenester og ivareta behovet for faglig kompetanse og utvikling. Selv om det ikke peker seg ut noen åpenbar løsning, er trolig bruker, dvs. Hofforvaltningen, nærmest til å ivareta parkforvaltningen. Slottsgartneriet bør derfor inngå som en enhet i Hofforvaltningen.

5.6 Vurdering av overføringsmodell

Innføring av et skille mellom eier- og brukeroppgaver, ved å overføre deler av Slottsforvaltningens oppgaver til Hofforvaltningen, vil bidra til å skape klarere ansvarsforhold for drift og vedlikehold av de statseide kongelige eiendommene. Ansvarsdelingen rendyrker et markert skille der Hofforvaltningen vil få økt ansvar for de Oslo-baserte statseide kongelige eiendommenes indre liv og parkforvaltning, samt den oppgaveløsning som skjer i virksomhetens egen regi. Statens ansvar vil konsentreres om ytre vedlikehold og tekniske installasjoner inne og ute, samt eventuelle byggeprosjekter.

Med bortfall av ett mellomliggende koordineringsledd bør det være mulig å oppnå rasjonaliseringsgevinster på enkelte områder, særlig knyttet til økonomi- og personalforvaltning. En ulempe ved modellen kan være at statens styringsmulighet svekkes, jf. at Hofforvaltningen ikke er et statlig organ. Arbeidsgruppen legger imidlertid til grunn at det iverksettes tiltak for å motvirke dette.

6. Oppsummering og anbefaling av modell for organisering av og ansvar for forvaltning, drift og vedlikehold av de statseide kongelige eiendommer

6.1 Innledning

Etter arbeidsgruppens syn gir begge de ovennevnte modeller fordeler fremfor dagens ordning. En anbefaling av modell må baseres på en samlet vurdering. Vurderingen må inneholde elementer fra nedenstående kapitler om prinsipper for budsjettering, men også synspunkter på hvordan staten skal organisere sin virksomhet ved de statseide kongelige eiendommer etter en revisjon av oppgavefordelingen.

6.2 Vurdering av alternativene

6.2.1 Justering av dagens modell

Slottsforvaltningen er en organisasjon som har lang erfaring og stor kunnskap om forvaltning av Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall. Videre er Slottsforvaltningen som statlig forvaltningsorgan underlagt et statlig regime, både med hensyn til budsjettering og øvrig statlig regelverk. Dette ivaretar statens behov for kontroll og innsyn med virksomheten ved de statseide kongelige eiendommene.

En oppgavefordeling basert på dagens system løser ikke ulempen det medfører at to organisasjoner (i enkelte tilfeller tre) løser de enkelte oppgaver ved de aktuelle eiendommene. Denne oppgavefordelingen krever interne prosesser og samarbeidsformer som er mer ressurskrevende enn de ville ha vært innefor én og samme organisasjon.

6.2.2 Overføring av Slottsforvaltningens oppgaver til Hofforvaltningen

Overføres ansvaret for indre vedlikehold, bygningsdrift, park- og inventarforvaltning til Hofforvaltningen, medfører det at oppgavene kan løses i én organisasjon direkte ved en integrert og samlet planprosess. En slik ordning gir direkte linjer til de utførende ledd og direkte linje til ansvarlig departement og eier.

Hofforvaltningen er ikke en del av statsforvaltningen og organisasjonen er ikke underlagt statlig instruksjonsmyndighet. Dette medfører at staten formelt sett får redusert kontroll med utviklingen ved de statseide kongelige eiendommer, samtidig som overføringene til Hofforvaltningen øker i betydelig grad. Med tilførsel av store deler av de statlige midler som i dag går til Slottsforvaltningens budsjett til Hofforvaltningen, blir det i utgangspunktet ikke noe skille mellom midlene til forvaltning av statens eiendommer og de andre formålene apanasjen skal dekke. Et tilsvarende forhold er knyttet til hvordan eierforholdene ved statlig finansiert innkjøp av utstyr til de statseide kongelige eiendommene skal håndteres. Slik ordningen fungerer i dag blir staten automatisk eier av møbler, inventar, kunst og annet utstyr som kjøpes inn av Slottsforvaltningen.

Disse innvendingene kan motvirkes ved etablering av et nytt budsjettsystem for apanasjen. Selv om staten ikke har instruksjonsmyndighet over Hofforvaltningen, vil statens behov for kontroll over utviklingen vedrørende de statseide kongelige eiendommer kunne ivaretas ved endring av budsjettsystemet og krav om at Hofforvaltningen i større grad enn i dag benytter seg av et tilpasset statlig regelverk for økonomiforvaltning.

6.3 Anbefaling

Etter en samlet vurdering anbefaler arbeidsgruppen at ansvaret for det indre vedlikehold, inventarforvaltningen og parkforvaltningen overføres fra Slottsforvaltningen til Hofforvaltningen. En slik overføring vil gi en mer rasjonell organisering, med et skille mellom bruker- og eieroppgaver. Hofforvaltningen får bedre ivaretatt sine brukerbehov ved Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall.

En forutsetning for anbefalingen er at det innføres et nytt budsjettsystem (i tråd med anbefalingene nedenfor) som ivaretar statens behov for kontroll med utviklingen ved de statseide kongelige eiendommene, samt at det stilles krav til at Hofforvaltningen benytter seg av et tilpasset statlig regelverk for økonomiforvaltning.

Arbeidsgruppen ser det som meget viktig at de statseide kongelige eiendommene forvaltes med stor vekt på de arkitektoniske, antikvariske og estetiske hensyn. Riksantikvaren vil ha en sentral rolle i forbindelse med vedlikeholds- og byggearbeider på eiendommene. Det vises i denne sammenheng også til at Slottsforvaltningen er bærer av en lang tradisjon som forvalter av de statseide kongelige eiendommene i Oslo-området. Etaten besitter betydelig kunnskap om Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall. Denne kunnskapen er det viktig å videreføre. Ved en samlet forvaltning av de statseide kongelige eiendommer bør denne tradisjon og dette ansvar føres videre. Slottsforvalteren fyller en viktig funksjon som bygningskyndig, arkitektfaglig og kulturhistorisk ansvarlig på Slottet. Arbeidsgruppen mener det er avgjørende at Hofforvaltningen skaffer seg tilsvarende kompetanse ved en eventuell omorganisering.

Arbeidsgruppen understreker at man i denne rapporten kun har behandlet prinsipper for oppgavefordelingen. Det er derfor behov for en etterfølgende prosess hvor enkelte viktige forhold avklares nærmere. Dette gjelder først og fremst i forhold til de ansatte i Slottsforvaltningen, men også i forhold til inngåelse av avtaler med spesifisert ansvarsfordeling for de enkelte eiendommer. Videre må det også utarbeides avtaler og rutiner som regulerer eierskapet til inventar, kunst, utstyr osv. som finansieres ved hjelp av statlige bevilgninger og kjøpes inn av Hofforvaltningen til de statseide kongelige eiendommer.

7. Organisatoriske konsekvenser av ny oppgavefordeling

Det fremgår av mandatet for arbeidsgruppen at det også skal foretas en vurdering av de organisatoriske følgene av en endret oppgavefordeling. Arbeidsgruppen avgrenser dette til å omfatte en vurdering av de oppgavene som etter endret oppgavefordeling legges til staten, og går følgelig ikke inn på hvordan Hofforvaltningen organiserer sin virksomhet.

7.1 Fortsatt Slottsforvaltning eller bør oppgavene overføres Statsbygg?

Den store endringen og overføring av oppgaver som følger av anbefalingen ovenfor, reiser spørsmålet om det er grunnlag for å opprettholde Slottsforvaltningen som egen etat i fremtiden. Oppgavene som ligger igjen på statens hånd ved en delvis inkorporering av Slottsforvaltningen i Hofforvaltningen, vil være begrenset til ytre vedlikehold og ansvar for de bygningstekniske installasjoner.

Arbeidsgruppen har ikke forutsetninger for å anslå konkret hvor mange årsverk de gjenstående oppgavene på statens hånd vil utgjøre, men det vil dreie seg om betydelig færre enn det Slottsforvaltningen består av i dag (om lag 28 årsverk). Arbeidsgruppen vil antyde at det maksimalt kan dreie seg om fem årsverk. Det presiseres at det kun er tale om oppgaver knyttet til ytre vedlikehold og de tekniske installasjoner inne og ute. Det er derfor naturlig å spørre om det er rasjonelt å opprettholde en egen statlig etat av så liten størrelse for å ivareta et relativt begrenset omfang oppgaver, eller om det er riktigere å overføre disse oppgavene til Statsbygg. Statsbygg har eiendomsforvaltning som en av sine primæroppgaver, og har et stort apparat med lang erfaring. Videre har Statsbygg som nevnt forvaltningsansvaret for Stiftsgården og Gamlehaugen i tillegg til en rekke andre kulturhistoriske eiendommer, og kjenner derfor de krav som stilles til forvaltning av eiendommer av denne karakter.

Når oppgavene på statens hånd reduseres til ytre vedlikehold og ansvar for de bygningstekniske installasjoner, taler mye for at det er rasjonelt å overføre de aktuelle oppgavene til Statsbygg. Dette vil gjøre det mulig å hente ut ulike stordriftsfordeler, og at kvaliteten på oppgaveløsningen trolig vil bli bedre enn med en veldig liten organisasjon. Videre er det som nevnt ovenfor fordelaktig at byggherreansvar og ytre vedlikehold samles på én hånd.

7.2 Anbefaling

Arbeidsgruppen vil på denne bakgrunn anbefale at ansvaret for det ytre vedlikehold og de bygningstekniske installasjoner ved Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall legges til Statsbygg. Dette innebærer at Slottsforvaltningens oppgaver i sin helhet fordeles på henholdsvis Hofforvaltningen og Statsbygg, og at Slottsforvaltningen som egen virksomhet avvikles.

7.3 Statsbyggs dekning av kostnader

Statsbyggs kostnader forbundet med ytre vedlikehold av eiendommene dekkes normalt gjennom husleieinntektene. Da det for de aktuelle eiendommene ikke anses aktuelt å beregne husleie, vil Statsbygg måtte dekke inn sine kostnader på annen måte. På Arbeids- og administrasjonsdepartementets budsjett bevilges i dag midler til dekning av kostnader forbundet med vedlikehold av ikke inntektsbringende eiendommer over kap. 2445 Statsbygg. Dette har sammenheng med at denne delen av eiendomsporteføljen har utgjort en relativt beskjeden andel av den samlede porteføljen. Det kan imidlertid reises prinsipielle spørsmål om leieinntekter fra øvrige statsetater bør gå til dekning av utgifter på disse eiendommene. Arbeidsgruppen anser imidlertid dette spørsmålet for å ligge utenfor gruppens mandat.

I dag omfatter de ikke inntektsbringende eiendommene bygninger som for eksempel Stiftsgården, Gamlehaugen, Munkholmen, Grotten og Håkonshallen. Normalordningen for kap. 2445 Statsbygg er altså at eiendomsporteføljen som forvaltes under dette kapitlet inngår i husleieordningen og er underlagt krav til avkastning på investert kapital.

8. Oversikt over gjeldende ordning for finansiering, disponering og revisjon av kongehusets utgifter

8.1 Innledning

Kongehusets utgifter dekkes av bevilgninger over statsbudsjettet, enkelte inntekter utenfor statsbudsjettet og H.M. Kongens egne midler. Nedenfor gis en oversikt over de ulike finansieringskildene og hvordan de budsjetteres.

For ordens skyld nevner arbeidsgruppen at kongehuset på enkelte områder mottar ytelser til reduserte priser, og har visse skatte- og avgiftsmessige privilegier. Også disse ordningene har en betydning for kongehusets økonomi. Det faller imidlertid utenfor arbeidsgruppens mandat å behandle disse forholdene.

8.2 Bevilgninger over statsbudsjettet

Kongehusets utgifter dekkes i dag ved bevilgninger under flere departementer. Nedenfor gis nærmere kommentarer til bevilgningene under de ulike departementene. Det vises for øvrig til vedlegg 5 der det er gitt en oversikt over forbruket av bevilgninger til kongehuset i 2000.

8.2.1 Finansdepartementet

Kap. 1 Det kongelige hus

Apanasjen bevilges i dag over Finansdepartementets budsjett under kap. 1 Det kongelige hus, post 01 Apanasjer. I statsbudsjettet for 2001 er det bevilget 27,5 mill. kroner under denne posten. Inkludert i dette beløpet er også apanasjer til H.K.H. Kronprinsen og H.K.H. Prinsessen, til sammen kr 270.000.

Særlig om Den Kongelige Civilliste

Apanasjen utgjør den største inntektsposten på Den Kongelige Civilliste, heretter kalt Civillisten, som er betegnelsen på budsjettet til Hofforvaltningen. Civillisten har også andre inntektskilder enn apanasjen. En viktig inntektspost er en årlig refusjon fra Slottsforvaltningens budsjett, kap. 11 Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall, jf. nedenfor. I 2000 utgjorde refusjonen i underkant av 15,5 mill. kroner. Mesteparten av refusjonen går til dekning av stillinger i Hofforvaltningen. I tillegg disponerer Civillisten en del andre inntekter som i 2000 beløp seg til i underkant av 3,2 mill. kroner, eksklusive trygderefusjoner.

Civillisten dekker følgende typer utgifter knyttet til kongehusets offisielle oppgaver og nødvendig infrastruktur for å løse disse:

utgifter i forbindelse med H.M. Kongens og H.M. Dronningens offisielle oppgaver (Utenriksdepartementet dekker mesteparten av kongehusets utgifter i forbindelse med offisielle reiser i utlandet og en del av utgiftene ved statsbesøk til Norge, jf. nedenfor),
lønns- og driftsutgifter ved Hofforvaltningen.

Videre dekker Civillisten en del av kongehusets utgifter som ikke er direkte knyttet til de offisielle oppgavene. Det gjelder:

H.M. Kongens og H.M. Dronningens personlige utgifter,
utgifter til drift og vedlikehold av H.M. Kongens eiendommer på Skaugum, Kongsseteren, Mågerø og Prinsehytta, samt kongeskipet (mesteparten av utgiftene ved kongeskipet dekkes av Sjøforsvaret, jf. nedenfor).

Civillisten overfører også midler til dekning av H.K.H. Kronprinsen og H.K.H. Prinsessens utgifter.

Den delen av kongehusets utgifter som ikke dekkes av Civillisten, finansieres av H.M. Kongens egne midler.

8.2.2 Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Kap. 11 Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall

Budsjettkapitlet inneholder bevilgninger til Slottsforvaltningens virksomhet. Bevilgningene er ført opp på Arbeids- og administrasjonsdepartementets budsjett. I statsbudsjettet for 2001 er det bevilget til sammen 66 mill. kroner, fordelt med 38,2 mill. kroner på post 01 Driftsutgifter og 27,8 mill. kroner på post 45 Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold. Forbruket under disse postene beløp seg i 2000 til 40 mill. kroner under post 01 og 62 mill. kroner under post 45.

Under dette kapitlet dekkes utgifter til:

drift og vedlikehold av Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall,
rehabilitering av Slottet og prosjekt Ny kongeleilighet
refusjon av diverse utgifter under Hofforvaltningen, jf. ovenfor,
enkelte mindre tjenester som utføres på H.M. Kongens egne eiendommer.

Kap. 1580 Bygg utenfor husleieordningen

Under dette budsjettkapitlet gis blant annet bevilgninger til prosjektering av bygg utenfor husleieordningen. Her gis også bevilgninger til dekning av

prosjekteringsutgifter på de statlige eide kongelige eiendommer. For 2001 er det satt av

10 mill. kroner til videreføring av prosjekteringsarbeider i forbindelse med planlagt rehabilitering av Bygdø Kongsgård. For 2000 var forbruket 2,6 mill. kroner.

Kap. 2445 Statsbygg

Utgiftene til drift og vedlikehold av Stiftsgården i Trondheim og Gamlehaugen i Bergen dekkes under kap. 2445 Statsbygg, post 24 Driftsresultatet. Utgiftene inngår her som en del av Statsbyggs kostnader til drift av ikke inntektsbringende eiendommer. For 2000 var forbruket 7,6 mill. kroner.

8.2.3 Utenriksdepartementet

Kap. 103 Regjeringens fellesbevilgning for representasjon

Over denne bevilgningen refunderes en del av de utgiftene kongehuset har i forbindelse med statsbesøk hit til landet, f.eks. utgifter til seremoni på Slottsplassen, trykksaker, leiebiler, forlegning på hotel, m.m. For 2000 ble det brukt 1,5 mill. kroner av bevilgningen til dekning av slike utgifter.

Kap. 104 Kongefamiliens offisielle reiser til utlandet

I statsbudsjettet for 2001 er det på Utenriksdepartementets budsjett opprettet et nytt kapittel 104 Kongefamiliens offisielle reiser til utlandet. Kapitlet dekker utgifter ved H.M. Kongens og H.M. Dronningens statsbesøk og offisielle reiser til utlandet og H.K.H. Kronprinsen og H.K.H. Prinsessens offisielle reiser til utlandet. Bevilgningen for 2001 er på 8 mill. kroner. Utgiftene ble tidligere dekket over kap. 2309 Tilfeldige utgifter. Forbruket i 2000 beløp seg til 2,9 mill. kroner.

8.2.4 Forsvarsdepartementet

Diverse kapitler

H.M. Kongens adjutantstab er avgitt fra Forsvarssjefen til H.M. Kongen. Adjutantstaben er ikke formelt en del av Hofforvaltningen, men er i den daglige tjenesten integrert i hoffet. Utgiftene til staben dekkes over Forsvarsdepartementets budsjett under de enheter personellet til adjutantstaben er avgitt fra. Utgiftene for 2000 er anslått til ca. 2 mill. kroner.

Kap. 1780

Sjøforsvaret dekker det alt vesentlige av de løpende drifts- og vedlikeholdsutgiftene for kongeskipet Norge og Stjernen. Utgiftene til de to skipene beløp seg til henholdsvis 14,8 og 0,9 mill. kroner i 2000.

8.2.5 Justisdepartementet

Kap. 441 Oslo Politidistrikt

Oslo politidistrikt har ansvaret for kongefamiliens eskortetjeneste og dekker utgiftene til dette over sitt budsjett. Dette budsjettkapitlet er plassert på Justisdepartementets budsjett. Av sikkerhetsmessige årsaker oppgis ikke mannskapsstyrke og utgifter.

8.2.6 Ekstraordinære bevilgninger

Som eksempel kan nevnes bevilgninger til særskilte tiltak på Skaugum, bl.a. i forbindelse med rehabilitering av diverse bygninger og installasjon av nytt kjøkken.

8.3 Inntekter

Som nevnt ovenfor, har Civillisten enkelte inntektsposter utenom overføringene fra statsbudsjettet (apanasjen og refusjonen fra Slottsforvaltningen). Inntektene faller i to hovedgrupper; drifts-, rente- og andre inntekter som knytter seg til driften ved Slottet, og overføringer fra fond. Inntektene utgjorde i 2000 ca. 3,2 mill. kroner, eksklusive trygderefusjoner.

8.4 H.M. Kongens egne midler

Som det framgår av gjennomgangen ovenfor, dekker ikke Civillisten alle kongehusets utgifter. Resten av disse dekkes i sin helhet av H.M. Kongens egne midler.

8.5 Hvilke formål apanasjen kan brukes til

For alle bevilgninger gjelder visse begrensninger for bruken av midlene. Stortingets bevilgningsvedtak fastlegger hvilke formål bevilgninger kan brukes til. Disse vedtakene fastsetter som regel de mer overordnede rammer for disponeringen. Bevilgninger til kongelige formål utenom apanasjen følger dette mønsteret. Departementene kan imidlertid i sine tildelingsbrev gi mer detaljerte retningslinjer om bruken, noe de også ofte gjør.

På bakgrunn av H.M. Kongens konstitusjonelle stilling, gir Stortinget lite føringer for bruken av apanasjen. Fra Finansdepartementets side gis det ingen føringer. H.M. Kongen har derfor stor frihet til å bestemme hva apanasjen skal brukes til så lenge hans forpliktelser som statsoverhode ivaretas.

Som tidligere nevnt, brukes apanasjen også til formål som ikke er direkte knyttet til kongehusets offisielle oppgaver. Kongehuset har imidlertid opp gjennom tidene funnet det naturlig å dekke enkelte slike formål utenom apanasjen, dvs. med H.M. Kongens egne midler. Grenseoppgangen mellom utgifter som faller innenfor og utenfor apanasjen er ikke skriftlig dokumentert.

Eksempler på utgiftsformål som faller utenom apanasjen, er kostnader forbundet med seiling, hestesport, bygging og videreutvikling av feriestedet på Mågerø og spesielle ferier.

8.6 Anvendelsen av administrativt regelverk for disponering av apanasjen

I den offentlige forvaltning er det fastsatt ulike regelverk med bestemmelser for hvordan gitte bevilgninger skal disponeres.

Viktige regelverk som kan nevnes er:

Økonomireglementet for staten, fastsatt ved kgl. res. 26. januar 1996. Tilhørende mer detaljerte regler (funksjonelle krav) er fastsatt av Finansdepartementet
24. oktober samme år. Dette er det mest omfattende regelverket som gjelder økonomiforvaltningen i staten.

Regelverk om anskaffelse av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeid. Dette regelverket administreres av Nærings- og handelsdepartementet, og omfatter bl.a. lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter, samt regelverk for statens anskaffelser.

Dette og annet regelverk som er fastsatt for den ordinære statsforvaltningen, gjelder ikke direkte for kongehusets disponering av apanasjen. Regelverket følges imidlertid et stykke på vei med de tilpasninger Hofforvaltningen finner nødvendig.

De øvrige bevilgningene til kongelige formål forvaltes av vedkommende forvaltningsgren, jf. oversikten under pkt. 8.2. For disponeringen av disse bevilgningene gjelder de nevnte regelverkene fullt ut.

8.7 Budsjettdialogen i forbindelse med apanasjen

Med "budsjettdialogen" mener arbeidsgruppen rutinene for kommunikasjonen mellom kongehuset og Finansdepartementet i forbindelse med forberedelsen av budsjettforslag for apanasjen for neste år, og når det gjelder disponeringen av apanasjen.

Kommunikasjonen mellom kongehuset og Finansdepartementet i forbindelse med forberedelsen av budsjettforslaget er ikke nedfelt i skriftlige rutiner. Normalt viderefører Finansdepartementet inneværende års bevilgning justert med forventet lønns- og prisutvikling. Utkast til omtalen av apanasjen i Finansdepartementets budsjettproposisjon forelegges Hofforvaltningen for eventuelle merknader.

Det foreligger heller ikke skriftlige rutiner for en kommunikasjon mellom Hofforvaltningen og Finansdepartementet når det gjelder disponeringen av apanasjen . Som nevnt ovenfor i pkt. 8.5, gir ikke Finansdepartementet noen føringer for bruken av apanasjen. Kongehusets frie disposisjonsadgang har hatt som konsekvens at det heller ikke har vært naturlig å legge opp til rapportering om bruken av apanasjen. Finansdepartementet mottar derfor ikke regnskapet for Civillisten eller andre rapporter om hvordan apanasjen er brukt.

8.8 Regnskap og revisjon

Finansdepartementet overfører bevilgningen til apanasjen til Hofforvaltningen i fire terminer med like store beløp, og regnskapsfører utbetalingene i statsregnskapet.

Riksrevisjonen reviderer at de foretatte utbetalinger er i samsvar med gitt bevilgning til apanasjen. I tillegg får Riksrevisjonen årlig tilsendt revisorbekreftet bevitnelse for Civillistens regnskap vedrørende refusjonsmidler fra Slottsforvaltningen. Ut over dette kontrollerer ikke Riksrevisjonen apanasjen. Civillisten blir imidlertid revidert av en statsautorisert revisor.

De øvrige bevilgningene til kongelige formål regnskapsføres og revideres i tråd med de vanlige bestemmelser som gjelder for statsforvaltningen.

9. Vurdering av gjeldende ordning for budsjetteringen, disponering og revisjon av bevilgninger som gjelder kongehuset

9.1 Budsjettmessige konsekvenser av den foreslåtte omorganiseringen

Det vises til omtale ovenfor der det foreslås å fordele Slottsforvaltningens oppgaver mellom Hofforvaltningen og Statsbygg i tråd med prinsippene for ansvarsdeling i den statlige husleieordningen. Den budsjettmessige konsekvensen av dette er at budsjettmidler til dekning av disse oppgavene må overføres fra nåværende kap. 11 Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall til kap. 1 Det kongelige hus og Statsbyggs budsjett.

Videre vil arbeidsgruppen gi uttrykk for at gjeldende ordning med refusjon fra Slottsforvaltningens budsjett til dekning av bestemte lønns- og driftsutgifter under Civillisten bør avvikles. Refusjonsmidlene dekker oppgaver som utføres av Hofforvaltningen. Disse midlene bør derfor innarbeides i bevilgningen til apanasjen under kap. 1 Det kongelige hus.

Arbeidsgruppen forutsetter at omorganiseringen ikke i vesentlig grad påvirker omfanget av de oppgavene som Slottsforvaltningen nå tar seg av. En legger derfor til grunn at det gjeldende totale budsjettnivået videreføres. Arbeidsgruppen har ikke i detalj vurdert hvordan Slottsforvaltningens budsjettmidler bør fordeles mellom Hofforvaltningen og Statsbygg. Etter et grovt anslag vil en antyde at rundt 6 mill. kroner av Slottsforvaltningens driftsbevilgning på ca. 38 mill. kroner i 2001 under post 01, vil måtte overføres til Statsbygg som følge av de oppgavene Statsbygg overtar. Resten av driftsbevilgningen, ca. 32 mill. kroner, vil i så fall måtte overføres til Hofforvaltningen. Av dette er ca. 15 mill. kroner en konsekvens av at refusjonsordningen avvikles og ca. 17 mill. kroner relatert til endret oppgavefordeling.

Arbeidsgruppen vil videre peke på at de midler som i dag bevilges over Slottsforvaltningens budsjett under post 45 Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold, også vil måtte fordeles mellom Hofforvaltningen og Statsbygg i samsvar med den foreslåtte oppgavefordelingen. Bevilgningen under denne posten varierer fra år til år, avhengig av hvilke prosjekter og anskaffelser som til enhver tid er i gang. Arbeidsgruppen har derfor ikke gjort noe anslag for fordelingen.

Apanasjen vil etter dette øke fra nåværende nivå på 27,5 mill. kroner til ca. 59,5 mill. kroner, med tillegg for midler overført fra Slottsforvaltningens post 45.

9.2 Budsjettering og oppfølging av overføringene til kap. 1 Det kongelige hus

9.2.1 Problemstillinger

Arbeidsgruppen vil innledningsvis peke på enkelte trekk som kjennetegner dagens ordning for budsjettering og oppfølging av apanasjen:

Den bevilges som ett samlet beløp under kap. 1 Det kongelige hus, post 01 Apanasjer, jf. pkt. 8.2.1.
Den skal dekke to hovedtyper utgifter: Utgifter som gjelder kongehusets offisielle oppgaver og nødvendig infrastruktur for å løse disse, samt utgifter til enkelte andre kongelige formål. Noen utgifter av sistnevnte art dekkes utenfor apanasjeøkonomien av H.M. Kongens egne midler, jf. pkt. 8.2.1.
Den reguleres normalt på grunnlag av lønns- og prisutviklingen, og ikke etter en konkret vurdering av utviklingen i de underliggende utgiftsbehovene, jf. pkt. 8.7.
Den disponeres fritt av kongehuset uten noen føringer fra budsjettdepartementet, jf. pkt. 8.5.
Vanlig statlig regelverk for disponering av budsjettmidler gjelder ikke direkte for bruken av apanasjen, jf. pkt. 8.6.
Bruken av apanasjen revideres av en egen revisor. Riksrevisjon kontrollerer bare om utbetalingene fra budsjettdepartementet svarer til apanasjebevilgningen, jf. pkt. 8.8.

Arbeidsgruppen viser til forslaget ovenfor om at Hofforvaltningen skal overta store deler av ansvaret for å forvalte de statlige kongelige eiendommene Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall. Dette vil i så fall innebære at apanasjen vil øke fra nåværende nivå på 27,5 mill. kroner til ca. 59,5 mill. kroner (med tillegg for midler overført fra Slottsforvaltningens post 45), jf. pkt. 9.1.

Arbeidsgruppen vil peke på følgende problemstillinger som gjeldende ordning for budsjettering og oppfølging av apanasjen reiser:

Gjeldende praksis for regulering av apanasjen fanger ikke opp eventuelle varierende utgiftsbehov som kongehuset måtte ha. Dette er en problemstilling som vil bli ytterligere aktualisert dersom Hofforvaltningen overtar betydelige forvaltningsoppgaver for Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall. Budsjettbehovet for å ivareta forvaltningsoppgavene for disse eiendommene vil kunne variere fra år til år, for eksempel i forbindelse med større vedlikeholdsarbeider eller oppgraderinger av utstyr og anlegg. Dette vil øke behovet for å etablere prinsipper for budsjetteringen som avspeiler dette.
Det foreligger ingen skriftlig dokumentert avgrensning mellom kongelige utgifter som dekkes innenfor og utenfor apanasjen. Arbeidsgruppen kjenner ikke til at dette i praksis har skapt problemer, men etter gruppens oppfatning vil det prinsipielt være en fordel å etablere en skriftlig dokumentert grenseoppgang som er omforenet mellom kongehuset og staten. De økte overføringene til kongehuset vil ytterligere understreke de prinsipielle fordelene ved en dokumentert grenseoppgang mellom kongelige utgifter som dekkes innenfor og utenfor apanasjen.
Staten vil som eier av Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall fortsatt ha fullt ansvar for hvordan disse eiendommene forvaltes. Dette vil gjelde selv om store deler av forvaltningsoppgavene utføres av Hofforvaltningen. Et budsjettdepartement ville normalt kunne gitt direktiver og retningslinjer for eiendomsforvaltningen i de såkalte tildelingsbrevene som stiller bevilgningene til disposisjon. Staten har imidlertid ingen slik adgang til å instruere Hofforvaltningen om bruken av budsjettmidlene. Det må derfor finnes fram til andre ordninger for å ivareta statens interesser i forhold til å sikre at eiendommene forvaltes i samsvar med statens målsettinger.
Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall forvaltes i dag av Slottsforvaltningen som er et ordinært statlig forvaltningsorgan. Slottsforvaltningens budsjettmidler disponeres derfor i henhold til det ordinære statlige regelverket som gjelder for økonomiforvaltningen. Arbeidsgruppen finner det naturlig at overføringen av budsjettmidlene til Hofforvaltningen bør ha som konsekvens at det ordinære statlige regelverket med nødvendige tilpasninger legges til grunn for Hofforvaltningens økonomiforvaltning for den delen av virksomheten som gjelder kongehusets offisielle oppgaver med tilhørende infrastruktur.

Etter arbeidsgruppens syn gjør de nevnte problemstillingene det nødvendig å revurdere enkelte sider ved gjeldende ordning for budsjettering og oppfølging av apanasjen slik den er beskrevet innledningsvis i dette avsnittet. Arbeidsgruppen skal nedenfor i pkt. 9.2.2 vurdere to alternativer for omlegging av gjeldende ordning.

9.2.2 To alternativer for endring av gjeldende ordning for budsjettering og oppfølging av apanasjen.

I det følgende presenteres to budsjettekniske alternativer for budsjettering av overføringene til kongehuset, og deretter vurderes disse opp mot muligheter og begrensninger i forhold til de problemstillingene som er nevnt i pkt. 9.2.1.

Alternativ 1 - én bevilgningspost (som i dag):

Alternativet er basert på en videreføring av dagens budsjettekniske ordning, dvs. at apanasjen bevilges samlet under kap. 1 Det kongelige hus, post 01 Apanasjer. Apanasjen vil etter dette alternativet også inneholde midler til dekning av de nye forvaltningsoppgavene som det foreslås at Hofforvaltningen skal overta fra Slottsforvaltningen. Den vil i så fall beløpe seg til ca. 59,5 mill. kroner (med tillegg for midler overført fra Slottsforvaltningens post 45), jf. pkt. 9.1.

Dette alternativet gir i utgangspunktet kongehuset fri disposisjonsrett over den samlede apanasjen, jf. pkt. 8.5. Etter arbeidsgruppens syn vil det imidlertid være naturlig å legge inn visse begrensninger i disposisjonsretten. Som nevnt ovenfor i pkt. 9.2.1, vil staten som eier fortsatt ha fullt ansvar for at Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall forvaltes på forutsatt måte og at tildelte midler nyttes etter forutsetningene. Arbeidsgruppen forutsetter derfor at det etableres en aktiv budsjettdialog mellom budsjettdepartementet og Hofforvaltningen om disse spørsmålene i forbindelse med forberedelsen av budsjettforslaget og ved tildelingen av apanasjebevilgningen. De nærmere bestemmelsene om disponeringen av midlene til eiendomsforvaltningen bør avtales mellom staten og Hofforvaltningen.

Arbeidsgruppen viser til det som er uttalt ovenfor i pkt. 9.2.1 om behovet for å få en klarere dokumentasjon av grenseoppgangen mellom hvilke utgifter som forutsettes dekket utenfor/innenfor apanasjen. Dette bør følges opp ved at det utarbeides skriftlige retningslinjer om grenseoppgangen i samarbeid mellom Hofforvaltningen og budsjettdepartementet.

I pkt. 9.2.1 har arbeidsgruppen gitt uttrykk for at det er behov for å kunne regulere overføringene til kongehuset i tråd med varierende utgiftsbehov. Alternativ 1 utelukker ikke at en legger et slikt prinsipp til grunn for regulering av apanasjen, men ordningen vil innebære en klar endring i forhold til tidligere praksis. Dersom et nytt reguleringsprinsipp legges til grunn, krever dette en mer aktiv budsjettdialog enn i dag.

Alternativ 1 opererer ikke med noe formelt skille mellom den delen av apanasjen som dekker utgifter i tilknytning til kongehusets offisielle virksomhet og andre kongelige utgifter. Sammenvevingen av apanasjeøkonomien gjør det vanskelig å følge opp arbeidsgruppens ønske om at et tilpasset statlig regelverk legges til grunn for økonomiforvaltningen av midler som brukes til kongehusets offisielle virksomhet, jf. pkt. 9.2.1.

Alternativ 2 - to bevilgningsposter:

Alternativet er basert på følgende budsjettekniske opplegg:

Under kap. 1 Det kongelige hus, føres opp to bevilgningsposter; Post 01 Apanasjer og post 21 Driftsutgifter for Det kongelige hoff.

Post 01 Apanasjer anvendes til personlige utgifter til kongefamilien, herunder personlige utgifter i forbindelse med diverse offisielle oppgaver, og til drift av de kongelige eiendommer som ikke er i statlig eie. Videre forutsettes at utgifter som H.M. Kongen i dag dekker utenom apanasjen, også vil kunne dekkes av apanasjen i denne form.
Post 21 Driftsutgifter for Det kongelige hoff anvendes til kongehusets utgifter til offisielle oppgaver, organisasjon og infrastruktur for å løse disse oppgavene, herunder utgifter i tilknytning til forvaltning av Slottet, Bygdø Kongsgård (eksklusive gårdsdriften) og Oscarshall. Posten forutsettes også å dekke ekstraordinære behov i forbindelse med det bygningsmessige indre vedlikehold og øvrige anskaffelser.

Som det går fram ovenfor, skiller dette alternativet seg fra alternativ 1 ved at overføringene til kongehuset fordeles på én bevilgning som kun gjelder kongehusets offisielle utgifter og én som kun gjelder andre kongelige utgifter. Arbeidsgruppen har ikke vurdert hvordan de totale overføringene til kongehuset i tilfelle bør fordeles på de to postene, men bevilgningen under post 01 Apanasjer vil bli betydelig mindre enn i dag. Nedenfor gjøres nærmere rede for konsekvensene av alternativet.

Alternativ 2 forutsetter at post 21 både skal dekke Hofforvaltningens utgifter og forvaltningen av Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall. Også dette alternativet krever derfor at det må settes i verk særlige tiltak for å sikre at budsjettmidlene til forvaltningen av Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall benyttes i tråd med statens interesser. På samme måte som for alternativ 1 vil det være nødvendig å etablere en aktiv budsjettdialog mellom budsjettdepartementet og Hofforvaltningen, og en avtale om disponering av budsjettmidlene til den del av eiendomsforvaltningen som Hofforvaltningen gis ansvar for.

Siden alternativ 2 forutsetter at de samlede overføringene til kongehuset fordeles på to bevilgningsposter, krever dette alternativet at staten og Hofforvaltningen finner fram til en riktig fordeling av budsjettmidlene mellom postene. Derimot vil alternativ 2, i motsetning til alternativ 1, ikke kreve noen grenseoppgang mellom utgifter som dekkes innenfor og utenfor apanasjen. Kongehuset kan etter alternativ 2 fritt nytte post 01 Apanasjer, til alle typer utgifter.

Etter arbeidsgruppens oppfatning vil alternativ 2 gjøre det lettere å regulere overføringene til kongehuset i tråd med de varierende utgiftsbehovene. Variasjonene vil særlig gjelde utgiftene under post 21 som forutsettes å dekke utgiftene til Hofforvaltningen og den delen av eiendomsforvaltningen Hofforvaltningen gis ansvar for. Arbeidsgruppen legger til grunn at størrelsen på denne posten vil variere med skiftende behov. For bevilgningen under post 01 Apanasjer, ser arbeidsgruppen for seg at denne i tråd med eksisterende praksis normalt vil utvikle seg i tråd med den alminnelige lønns- og prisutviklingen.

Alternativ 2 vil i motsetning til alternativ 1 gjøre det enkelt å ta i bruk det ordinære statlige regelverket for økonomiforvaltning for den delen av apanasjen som benyttes til kongehusets offisielle virksomhet. Regelverket kan her med visse tilpasninger legges til grunn for disponeringen av bevilgningene under post 21. Bevilgningene under post 01 holdes derimot utenfor. Det vises til nærmere kommentarer nedenfor i pkt. 9.6. Arbeidsgruppen finner det videre naturlig at Hofforvaltningen årlig legger fram revisorbekreftet rapport om bruken av bevilgningen under post 21.

Oppsummering

Arbeidsgruppen ser flere fordeler ved å skille ut kongehusets utgifter til offisielle oppgaver og tilhørende infrastruktur på en egen bevilgningspost 21 Driftsutgifter for Det kongelige hoff, i tråd med det beskrevne alternativ 2.

Arbeidsgruppen legger i denne sammenheng vekt på at en slik budsjetteknisk ordning gjør det lettere å regulere overføringene til kongehuset i tråd med de varierende utgiftsbehovene. Dessuten gir ordningen en hensiktsmessig ramme for budsjettdialogen mellom Hofforvaltningen og staten, både i forbindelse med forberedelsen av neste års budsjett og gjennomføringen av et vedtatt budsjett. I den sammenheng vil det være nødvendig å inngå avtaler om Hofforvaltningens oppgaver knyttet til forvaltningen av de statseide kongelige eiendommene og bruken av de tildelte midlene til dette formålet. Ordningen gir samtidig en hensiktsmessig avgrensning av området for anvendelse av et tilpasset statlig regelverk og fremleggelse av revisorbekreftet rapport om bruken av midlene.

Som nevnt ovenfor forutsettes at kongehuset fritt kan disponere apanasjen under post 01 Apanasjer, til de formål det finner tjenlig. Dette innebærer blant annet at det ikke lenger vil være nødvendig å opprettholde en praksis der enkelte utgiftsformål ikke dekkes av apanasjen.

Etter en samlet vurdering vil arbeidsgruppen på bakgrunn av det foregående anbefale alternativ 2.

9.3 Overføring av budsjettansvaret for kap. 1 Det kongelige hus til Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Kap. 1 Det kongelige hus, sorterer i dag budsjetteknisk under Finansdepartementet. Dette innebærer at forslag til budsjett tas inn i Finansdepartementets budsjettproposisjon, jf. ovenfor under pkt. 8.2.1.

Arbeidsgruppen viser til forslaget om ny forvaltningsmodell for Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall, der ansvaret fordeles mellom Hofforvaltningen og Statsbygg. Det er viktig å få til en best mulig koordinering av innsatsen til de to organene når det gjelder driften og vedlikeholdet av de nevnte eiendommene. Siden Statsbygg sorterer under Arbeids- og administrasjonsdepartementet, kan et mulig alternativ etter arbeidsgruppens mening være å overføre bevilgningene under kap. 1 Det kongelige hus, fra Finansdepartementets budsjett til Arbeids- og administrasjonsdepartementets budsjett. Ved å plassere kap. 1 Det kongelige hus under samme departement som Statsbygg, vil det antakelig være lettere å få en god samordning mellom budsjettmidlene til det ytre og indre vedlikehold ved Slottet, Bygdøy Kongsgård og Oscarshall.

På den annen side er budsjettansvaret for de fleste høyeste statsorganene i dag budsjetteknisk samlet på Finansdepartementets budsjett, slik som kongehuset, regjeringen og Stortinget med underliggende organer. Unntaket er domstolene som i dag er plassert på Justisdepartementets budsjett. Arbeidsgruppen kan likevel ikke se at en eventuell flytting av budsjettansvaret fra Finansdepartementet til Arbeids- og administrasjonsdepartementet skulle by på vesentlige praktiske eller prinsipielle problemer.

Etter en samlet vurdering av de kryssende hensyn, vil arbeidsgruppen tilrå at overføringene til Det kongelige hus budsjetteknisk plasseres under Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Tiltak for å bedre oversikten over samlede bevilgninger til kongelige formål

Som det går fram av oversikten under pkt. 8.2, gis det bevilgninger til dekning av kongehusets utgifter under en rekke kapitler på statsbudsjettet. For bevilgningene under andre kapitler enn kap. 1 Kongehuset og kap. 11 Slottet, Bygdøy Kongsgård og Oscarshall, går det ikke fram av budsjettet hvor stor del av bevilgningene som går til kongelige formål. Arbeidsgruppen vil påpeke at dette gir en mangelfull oversikt over de totale statlige bevilgningene til kongehuset. Det bør derfor vurderes ordninger som kan gi en bedre oversikt over bevilgningene.

Dagens spredning av bevilgningene på flere kapitler har for en stor del sammenheng med gjeldende ansvarsforhold. Mange forvaltningsmyndigheter har ansvar for å yte kongehuset tjenester av ulik karakter. I tråd med vanlige budsjettprinsipper føres utgiftene under det departement og den fagmyndighet som har ansvar for å utføre tjenestene. Det gjelder for eksempel Slottsforvaltningen og Statsbygg (tjenester i tilknytning til statlige eiendommer som kongehuset har disposisjonsrett til), Oslo politidistrikt (eskortetjenesten) og Forsvaret (tjenester fra H.M. Kongens adjutantstab og tjenester i tilknytning til kongeskipet Norge og Stjernen). Arbeidsgruppen vil ikke gå inn for å fravike prinsippet om at utgiftene budsjetteres under det ansvarlige departement og forvaltningsorgan. Dette innebærer at dagens system med spredning av tilførslene til kongelige formål på flere budsjettkapitler videreføres.

Behovet for å gi en bedre oversikt over de samlede bevilgningene til kongelige formål kan imidlertid ivaretas på annen måte enn gjennom en samling av bevilgningene til kongelige formål. Arbeidsgruppen tilrår at budsjettproposisjonen i tilknytning til forslaget til apanasje også gir en oversikt over øvrige bevilgninger til kongelige formål. I tillegg bør det gis en omtale av forbruket foregående år.

Arbeidsgruppen har for øvrig merket seg at Hofforvaltningen tar sikte på å publisere årsrapport og regnskap for kongehusets virksomhet.

9.5 Nærmere om budsjettdialogen

Arbeidsgruppen har ovenfor gått inn for at overføringene til kongehuset reguleres i takt med de underliggende utgiftsbehovene, og at det inngås årlige avtaler mellom staten og Hofforvaltningen om disponeringen av bevilgningen til forvaltningen av Slottet, Bygdø Kongsgård og Oscarshall. Som nevnt vil dette kreve en mer aktiv budsjettdialog mellom staten og Hofforvaltningen enn det som så langt har vært tilfellet.

Dersom budsjettansvaret for bevilgningene over kap. 1 Det kongelige hus overføres til Arbeids- og administrasjonsdepartementet, er det dette departementet som må føre budsjettdialogen med Hofforvaltningen. Arbeidsgruppen legger til grunn at budsjettdialogen både må omfatte forberedelsen av neste års budsjett og oppfølgingen gjennom budsjettåret med tilhørende rapportering. Gruppen forutsetter at det nærmere opplegget for budsjettdialogen avtales mellom Hofforvaltningen og Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Arbeidsgruppen foreslår for øvrig at Hofforvaltningen som ledd i budsjettdialogen årlig legger fram en revisorbekreftet rapport om bruken av budsjettmidlene under kap. 1 Det kongelige hus, post 21.

9.6 Nærmere om bruk av statlig regelverk for bevilgninger under kap. 1 Det kongelige hus

Arbeidsgruppen har i pkt. 9.2 foreslått at det statlige regelverket for økonomiforvaltning legges til grunn for disponeringen av bevilgningene under kap. 1 Det kongelige hus, post 21 Driftsutgifter for Det kongelige hoff.

Etter arbeidsgruppens syn vil det antakelig være behov for å gjøre visse unntak fra regelverkene. Kongehuset kan ikke pålegges å følge de administrativt fastsatte regelverkene. Det foreslås at Hofforvaltningen og Arbeids- og administrasjonsdepartementet i fellesskap vurderer hvilke regelverk som bør anvendes og hvilke unntak som bør gjøres fra enkeltbestemmelser i disse. De tilpassede regelverkene bør deretter fastsettes ved kongelig resolusjon.

10. Avsluttende kommentar

Som påpekt ovenfor under pkt. 6.3 Anbefaling, behandler denne rapporten kun prinsippene for oppgavefordeling og budsjettering. Det er derfor behov for en etterfølgende prosess der viktige forhold avklares nærmere dersom anbefalingene fra arbeidsgruppen skal iverksettes. Arbeidsgruppen forutsetter at Slottsforvaltningens ansatte overføres Hofforvaltningen og eventuelt Statsbygg. I den sammenheng forutsetter arbeidsgruppen at Slottsforvaltningens ansatte sikres de rettigheter som avtaleverket for statsansatte representerer. Det må også utarbeides og inngås avtaler med spesifisert ansvarsfordeling for forvaltningen av de enkelte eiendommer. Videre må det utarbeides avtaler og rutiner som regulerer eierskapet til inventar, kunst, utstyr osv. som kjøpes inn av Hofforvaltningen til de statseide kongelige eiendommer. I tillegg til dette må det utarbeides rutiner for budsjettsamarbeidet mellom budsjettansvarlig departement og Hofforvaltningen.