2 Sammenhengende tjenester med brukeren i sentrum

Brukeren i sentrum er én av fem hovedprioriteringer i Digital agenda for Norge. Målet er at brukernes møte med offentlig sektor skal oppleves sammenhengende og effektivt, som én digital offentlig sektor.

Hvor er vi?

I dag er det ofte slik at brukerne må forholde seg til flere tjenester fra ulike virksomheter når de skal få dekket sine behov eller løst sine oppgaver. Brukerne må ofte gå fra nettsted til nettsted for å skaffe seg informasjon og få utført digitale tjenester. Det er stor variasjon i hvilken grad offentlige virksomheter ser tjenester i sammenheng og har satt seg inn i brukernes behov. IT i praksis for 2019 viser at digitaliseringen øker i offentlig sektor, men det stagnerer i utviklingen av avanserte digitale tjenester til brukerne.4 Andre undersøkelser viser at brukeropplevelsen er fragmentert og at tjenestene er lite sammenhengende.5 Spesielt gjelder dette når tjenesteleveransene går på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Brukerne ønsker seg mer sømløse digitale tjenester, også i saker som går på tvers av virksomheter.6

Boks 2.2 Et brukerperspektiv på digitaliseringen av offentlig sektor

Sentio Research Norge gjennomførte en kvantitativ undersøkelse på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) av digitaliseringen av offentlige tjenester fra et brukerperspektiv.

Undersøkelsen var rettet mot brukere i befolkningen og i næringslivet. Befolkningen har høyest kjennskap til tjenestene fra Skatteetaten/Altinn og Helse-Norge. Nærings­drivende har høyest kjennskap til tjenestene for firmaattest og skatte­attest.

58 prosent av befolkningen og 64 prosent av de næringsdrivende svarer at de er fornøyde med offentlige digitale tjenester.

I befolkningen svarer 30 prosent at de mener digitaliseringen bør økes, 44 prosent at det er et passe nivå i dag, og 13 prosent at digitaliseringen har gått for langt. Blant næringsdrivende svarer 41 prosent at digitaliseringen bør økes, 47 prosent at det er passe nivå i dag, og 9 prosent at den har gått for langt. 49 prosent av befolkningen svarer at deres forventninger til digitale tjenester fra offentlig sektor påvirkes av digitaliseringen av tjenester i privat sektor.

Figurene under fra Sentio-undersøkelsen viser næringsdrivendes kjennskap til offentlige digitale tjenester, og innbyggernes kjennskap til digitale tjenester fra Skatteetaten/Altinn.

Sentio-undersøkelsen: Næringsdrivendes kjennskap til offentlige digitale tjenester

Figur 2.1 Næringsdrivendes kjennskap til offentlige digitale tjenester

Sentio-undersøkelsen Kjennskap til digitale tjenester andel av befolkningen

Figur 2.2 Andel i befolkningen som har kjennskap til eller har brukt ­digitale tjenester fra Skatteetaten/Altinn (n=1005)

Tjenester knyttet til fødsel, vigsel og ekteskap, endre adresse og flytting i tabellen «Kjennskap til digitale tjenester andel av befolkning» er basert på Folkeregisteret i Skatteetaten. Skatteetaten moderniserer Folkeregisteret og flere av tjenestene digitaliseres i samarbeid med andre myndigheter. Et eksempel er at innbygger i dag melder flytting både til Skatteetaten og Posten. I den nye tjenesten kan innbygger gjøre dette i én prosess, der meldingen går både til Skatteetaten og Posten.

I enkelte sektorer pågår det allerede initiativer for å utvikle sammenhengende ­tjenester på tvers av forvaltningsnivåer og sektorer. Gode eksempler er DigiHelse og Digisos som er fellesinitiativer fra kommunesektoren og utviklet i samarbeid med statlige virksomheter. Det er imidlertid behov for en mer systematisk satsing på utviklingen av sammenhengende tjenester på tvers av sektorer og forvaltnings­nivåer.

En sammenhengende tjeneste er ikke nødvendigvis én tjeneste eller én prosess. Det er et mål å utvikle løsninger som gjør at når privatpersoner er pålogget en kommunal, fylkeskommunal eller statlig løsning eller nettside, blir relevant informasjon, meldinger og tjenester fra andre offentlige virksomheter gjort tilgjengelig samtidig. Brukerne skal få enkel tilgang til sine data, relevant informasjon og hjelp. Dette kan gjøres gjennom systematisk tilrettelegging av informasjon for at brukeren skal ha data om seg selv tilgjengelig i ulike kontekster i dialogen med offentlig sektor. Dette krever ikke nye sentrale portaler, men kan innebære utvikling av funksjonalitet som kan inngå i offentlige løsninger. Det kan for eksempel være en «virtuell assistent», som gjør det mulig for brukeren å ha tilgang til data og tjenester som er relevante for dem uavhengig av hvilken nettside eller løsning som benyttes. En slik funksjonalitet kan også være aktuell for næringsliv og frivillig ­sektor. Flere andre land er i gang med å etablere slike brukerorienterte løsninger.

Livshendelser som utgangspunkt for sammenhengende tjenester

Viktige situasjoner og livshendelser for brukerne skal velges som utgangspunkt for utvikling av sammenhengende tjenester. Ved å ta utgangspunkt i en livshendelse setter vi brukeren i sentrum. Uavhengig av sektor eller forvaltningsnivå, skal livshendelser derfor være grunnlaget for utvikling av sammenhengende tjenester. Å ta utgangspunkt i livshendelser stammer fra EU, som benchmarker Norge på en rekke livshendelser når det gjelder status for digitaliseringen av offentlig sektor.7

Strategien peker ut syv livshendelser hvor utviklingen av sammenhengende tjenester skal prioriteres i første omgang. Dette skal imidlertid ikke hindre utviklingen av andre sammenhengende tjenester. Det er valgt livshendelser som gjelder viktige situasjoner som berører de aller fleste i løpet av et liv, som det å få barn, dødsfall og arv. Det er også valgt situasjoner der en mer sammenhengende saksgang vil gjøre en vanskelig hverdag enklere for innbyggerne – som det å få et alvorlig sykt barn, miste og finne jobb og det å være ny i Norge. Sammenhengende tjenester i forbindelse med å starte og drive en bedrift eller en frivillig organisasjon, vil gjøre hverdagen enklere for henholdsvis næringsliv og frivillig sektor. En mulig ­tjeneste knyttet til utdanningsvalg kan kobles til flere av disse livshendelsene – som å miste og finne jobb. Valg av livshendelser støtter også opp under regjeringens inkluderingsdugnad som ble lansert i 2018 med mål om å få flere i jobb.

Erfaringer fra arbeidet med å utvikle sammenhengende tjenester i offentlig sektor viser at det mangler insentiver for samarbeid og tjenesteutvikling på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Brukerne har ofte sammensatte behov som krever samhandling og samarbeid mellom virksomheter. Den sektorbaserte organiseringen av offentlige virksomheter innebærer i stor grad vertikal finansiering, styring og rapportering. Dette fører til at virksomhetene i for liten grad blir målt på, eller premiert for tverrgående samarbeid. Det kan også være motstridende hensyn når digitale tjenester utvikles, for eksempel mellom brukerretting og effektivitet. Det å investere i sammenhengende tjenester når gevinstene oppstår utenfor egen virksomhet eller forvaltningsnivå, krever forpliktende samarbeid mellom aktørene.

Hvordan jobber vi videre for å få til mer sammenhengende tjenester?

Å få til sammenhengende tjenester er en krevende øvelse som involverer en rekke aktører. Statlig og kommunal sektor må samarbeide for å få en bred problemforståelse og brukerinnsikt når sammenhengende tjenester skal utvikles. Det er viktig at én aktør tar initiativet, og trekker inn fagansvarlig departement, KS og andre aktuelle samarbeidspartnere i behovskartleggingen og utviklingen av en sammenhengende tjeneste. Sammen må aktører og brukere definere tiltak og prosjekter som skal gjennomføres for å realisere tjenesten. Dette kan blant annet innebære gjennomgang av regelverk, organisering og muligheter for digital samhandling. For eksempel kan det i forbindelse med hendelsen «starte og drive en bedrift» tas utgangspunkt i kommunesektoren når arbeidet skal planlegges.

Arbeidet med sammenhengende tjenester bør i størst mulig grad bygge på eksisterende og pågående tiltak. En grunnleggende forutsetning for å få til sammenhengende tjenester er oversikt over hvilke data som finnes hvor, og hvordan disse kan deles. Katalogtjenestene under Felles datakatalog8 skal videreutvikles og benyttes i utviklingen av sammenhengende tjenester.

Offentlig sektor skal legge til rette for likeverdig deltakelse i samfunnet for alle innbyggere, uavhengig av funksjonsevne eller livssituasjon. En viktig suksessfaktor for dette er at tjenester som tilbys er universelt utformet. En annen suksessfaktor er at det offentliges kommunikasjon og samhandling med brukerne skal skje på et klart og godt språk. Det gjelder også ved utviklingen av sammenhengende tjenester. Strategiperioden varer til 2025. Innen da bør aktørene være godt i gang med alle prosjektene, og ferdig med noen.

Det er behov for mer kunnskap om hvordan tjenester bør ses i sammenheng med livshendelser, herunder når tjenestene går på tvers av de ulike forvaltningsnivåenes ansvarsområder og oppgaver. Nye innsikter bør brukes til å koordinere ansvarlige aktører for å utvikle sømløse og sammenhengende tjenester. Lover og forskrifter, inkludert begrepsdefinisjoner, er i dag i liten grad harmonisert mellom ulike tjeneste­områder. Dette gjør det vanskelig å dele og gjenbruke data, som er en ­viktig forutsetning for å utvikle sammenhengende digitale tjenester. Videre er det en utfordring at det i stor grad mangler metodikk for samarbeid og tverrgående tjenesteutvikling. Det er særlig mangel på metoder for å organisere og styre prosjekter som innebærer forpliktende samhandling mellom statlige virksomheter innen ulike fagsektorer og på tvers av statlig og kommunal sektor. Offentlig sektor mangler også modeller for kostnadsdeling, gevinstberegning og -realisering når flere virksomheter samarbeider, og insentivmekanismer for å jobbe på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Systematiserte erfaringer fra arbeidet med sammenhengende tjenester vil kunne danne grunnlag for utvikling av fremtidige ­sammenhengende tjenester, og andre tverr­gående utviklingstiltak.

Det nye digitaliseringsdirektoratet skal følge arbeidet med sammenhengende ­tjenester, blant annet gjennom å utvikle metoder og samle kunnskap. Direktoratet skal også konkret bistå de ansvarlige departementene med operasjonalisering og organisering av tiltakene der det er behov og ønsker om det. Dette kan, blant annet skje gjennom virkemidler som Medfinansieringsordningen, Digitaliseringsrådet og Stimuleringsordningen for innovasjon og tjenestedesign (StimuLab). Arbeidet ­gjøres i samarbeid med KS, som vil ha ansvar for å forankre tiltakene i kommunesektorens samstyringsarenaer for digitalisering og involvere kommunal sektor i arbeidet. Mange av de største kommunene og fylkeskommunene har ressurssterke kompetansemiljøer som kan bidra inn i arbeidet, men gode eksempler på tjenesteinnovasjon ved hjelp av teknologi finnes også i mindre kommuner.

Regjeringen vil:

• I første omgang prioritere å utvikle sammenhengende tjenester innenfor ­følgende livshendelser:
• Få barn (ASD)
• Alvorlig sykt barn (HOD)
• Miste og finne jobb (ASD)
• Ny i Norge (KD)
• Dødsfall og arv (KMD)
• Starte og drive en frivillig organisasjon (KUD)
• Starte og drive en bedrift (NFD)
• I samarbeid med KS utvikle metoder og samle kunnskap om brukerorientering, organisering og koordinering i utvikling og drift av sammenhengende tjenester på tvers av fagsektorer og forvaltningsnivåer
• I samarbeid med KS utvikle felles prinsipper for god brukskvalitet i digitale ­tjenester
• I samarbeid med KS utrede konsept for realisering av en innbyggerorientert løsning, som for eksempel virtuell assistent, for enkel tilgang til egne data, informasjon og tjenester som er persontilpasset