Høring - revidert regelverk for økonomistyring i staten

Høringsinstanser

REVIDERT REGELVERK FOR ØKONOMSTYRING I STATEN -
HØRINGSUTKAST

Vedlagt følger høringsutkast til revidert regelverk for økonomistyring i staten. Frist for uttalelse settes til 3.9.2003. Departementene må selv vurdere i hvilken utstrekning det skal bes om uttalelse fra underliggende statlige virksomheter, men det vil være en fordel at forslaget er vurdert av et utvalg av både store, mellomstore og små virksomheter.

1. Innledning

Det gjeldende økonomiregelverket består av et økonomireglement for staten, fastsatt ved kongelig resolusjon 26.1.1996 og utdypende bestemmelser i form av Funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten (”funksjonelle krav”), fastsatt av Finansdepartementet 24.10.1996, med endringer av 23.8.2001. Regelverket trådte i kraft 10.1.1997. Endringene i 2001 omfattet forenklinger av noen deler av funksjonelle krav som var høyest prioritert av brukerne av regelverket ved Erfaringsprosjektet, som Finansdepartementet gjennomførte i 2000.

Denne revisjonen omfatter hele regelverket, dvs. både gjeldende økonomireglement og funksjonelle krav. Dette er den første samlede revisjonen av regelverket siden det ble fastsatt i 1996. Revisjonen er omtalt i kap. 7.1 i Gul bok 2003 (St.prp. nr. 1 for 2002–2003), der det bl.a. fremgår at bakgrunnen for revisjonen er følgende:

• Erfaringene med regelverket i de om lag 6 årene som har gått siden det trådte i kraft.
• Synspunkter fra brukerne av regelverket, slik de kom til uttrykk gjennom Erfaringsprosjektet.
• Teknologisk utvikling i perioden etter at regelverket ble fastsatt, blant annet knyttet til bruk av elektroniske løsninger.
• Overordnede krav om effektiv ressursbruk i statsforvaltningen.

Finansdepartementet har hatt tre hovedmålsettinger med revisjonen:

• Videreutvikling, bl.a. for å oppdatere regelverket i forhold til teknologisk utvikling og erfaringer siden regelverket trådte i kraft
• Forenkling, gjennom endringer i struktur og oppbygging, samt reduksjon i regelomfang.
• Desentralisering og virksomhetstilpasning, gjennom at styring og kontroll i større grad kan tilpasses virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet.

Forenklingene er vurdert i lys av behovet for å ivareta kvalitet og sikkerhet i regnskapsføringen og den øvrige økonomistyringen i statlige virksomheter.

I utkast til regelverk åpnes det for at private tjenesteytere kan levere integrerte lønns- og økonomitjenester. Denne bestemmelsen vil ikke tre i kraft før etter en utvidet overgangsperiode, men vil legge til rette for større grad av konkurranseeksponering av økonomitjenester.

Følgende rundskriv oppheves i forbindelse med at revidert regelverk trer i kraft:

• R-11/1998 Økonomiregelverkets rekkevidde overfor statlige virksomheter som har fått unntak fra bruttobudsjetteringsprinsippet (av 10.12.1998)
• R-3/1999 Økonomiregelverkets rekkevidde for forvaltning av statlige fond (av 5.2.1999)
• R-8/2000 Bruk av bilagsforside ved attestasjon og anvisning og bruk av samleanvisning ved anvisning av statsutgifter (av 29.9.2000)
• R-1/2002 Forvaltning av verdipapirer – bruk av depot (av 21.1.2002)

Det legges opp til at det øverste nivået i regelverket, nå betegnet ”Reglement for økonomistyring i staten” heretter betegnet ”Reglementet”, skal fastsettes ved kongelig resolusjon. I medhold av reglementsutkastets § 3, fastsetter Finansdepartementet ”Bestemmelser om statlig økonomistyring” heretter betegnet ”Bestemmelsene”. De to hoveddelene av regelverket er nærmere omtalt i pkt. 5 og 6 nedenfor.

2. Overgangsordninger

Det reviderte regelverket planlegges fastsatt i løpet av annet halvår 2003, med sikte på ikrafttredelse fra 1.1.2004. Det gis en generell overgangsordning på 1 år for å utarbeide instrukser i henhold til Reglementet § 3, 2. og 3. ledd. Videre gis det en overgangsordning på 3 år, for Bestemmelsene pkt. 4.5.2., arbeidsmodell III, jfr. Reglementet § 18, når det gjelder muligheter for bruk av private tjenesteytere til integrerte lønns- og økonomitjenester. Det vil bli gitt anledning til å søke Finansdepartementet om utsettelse av de deler av Reglementet eller Bestemmelsene som er særlig byrdefulle for den enkelte virksomhet.

3. Organisering og brukermedvirkning

Revisjonen av økonomiregelverket har vært ledet av Finansdepartementet. Arbeidet har vært organisert som et prosjekt med fire sekretariater som har dekket følgende funksjonsområder i regelverket:

1. Reglementet
2. Departementenes styring av virksomheter
3. Intern styring i virksomheter
4. Tilskuddsforvaltning

Til hvert sekretariat har det vært knyttet referansegrupper med deltakelse fra departementer og virksomheter. Riksrevisjonen og Arbeids- og administrasjonsdepartementet har medvirket i samtlige referansegrupper.

I hele arbeidet er det lagt vekt på aktiv brukermedvirkning gjennom referansegrupper og brukerseminar. Vel 60 personer har medvirket i selve prosjektet, medregnet referansegrupper og en interdepartemental arbeidsgruppe på tilskuddsområdet. Totalt har det deltatt nærmere 500 personer på brukerseminarer i regi av prosjektet innenfor områdene departementenes styring av virksomheter, intern styring i virksomheter, og tilskuddsforvaltning. Videre har Finansdepartementet i noen grad benyttet ekstern konsulentbistand til utredningsoppdrag og kvalitetssikring.

4. Veiledninger

Regelverket vil etter hvert bli supplert med veiledningsmateriell, metodedokumenter og eksempler på god praksis. På tilskuddsområdet utarbeider Finansdepartementet en veiledning som vil bli ferdigstilt samtidig med at revidert regelverk trer i kraft. Videre vil Finansdepartementet legge vekt på tilbud om veiledninger og rådgivning også på øvrige områder når regelverket trer i kraft. Samordning av ressurser på området statlig økonomistyring, gjennom opprettelsen av Senter for statlig økonomistyring, vil bidra til å styrke disse funksjonene, jf. omtale i St.prp.nr. 65 (2002-2003) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer på statsbudsjettet medregnet folketrygden for 2003.

5. Reglement for statlig økonomistyring

5.1 Om endringer i Reglementet

Utkast til revidert Reglement er forenklet og lagt på et overordnet nivå. En rekke av paragrafene er vesentlig forkortet eller innarbeidet i andre paragrafer, slik som gjeldende:

• § 8 om intern instruksjon og delegering i en virksomhet samt § 6 om instruksjon av underliggende virksomheter (hvor deler dekkes av ny § 7 )
• § 9 om bestillings- og tilsagnsfullmakt, som er tatt ut av reglementet og behandles i Bestemmelsene
• § 10 om garantifullmakt, hvor deler er tatt inn i ny § 8 (sammen med tilskudd)
• § 11 om regnskapsføring og rapportering hvor store deler behandles i Bestemmelsene, og kort omtales i ny § 12
• § 16 om attestasjon og anvisning, som er tatt ut av reglementet og behandles i kapittel 2 i Bestemmelsene
• § 17 om ut- og innbetalinger, som kort omtales i ny § 17 og for øvrig i kapittel 3 i Bestemmelsene
• § 20 om departementenes kontrollansvar, hvor relativt store deler behandles i Bestemmelsene og kort omtales i ny § 15

Utkast til revidert Reglement inneholder en egen formålsparagraf, jf. § 1, og virkeområdet er søkt tydeliggjort, jf. § 2.

Statlige forvaltningsorganer, herunder departementer, er i utkast til revidert regelverk betegnet som ”virksomhet”. Der særskilte bestemmelser gjelder for departementer, er betegnelsen ”departement” benyttet. Tilsvarende er betegnelsen ”forvaltningsbedrifter” benyttet når det er særskilte bestemmelser for disse. Som i gjeldende regelverk, omfatter betegnelsen ”virksomhet” hele forvaltningsorganet med underliggende driftsenheter. Betegnelsen ”driftsenhet” videreføres som i gjeldende regelverk.

Grunnleggende styringsprinsipper er tatt inn i ny § 4. Paragrafen inneholder også bestemmelser om at styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet. Videre inneholder samme paragraf en bestemmelse om at virksomheten skal drives i samsvar med god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd.

Utkast til reglement inneholder bestemmelser om at planlegging skal skje i et kort- og langsiktig perspektiv, jf. § 9.

Videre har forslaget fokus på intern kontroll, jf. § 14.

Ny § 17 omtaler felles standarder og systemer for statsbudsjettet, statsregnskapet og statens betalingssystemer, der Finansdepartementet har et sentralt ansvar og fastsetter nærmere bestemmelser.

5.2 Organisering av økonomioppgaver

Utkastet til Reglement inneholder en revidert bestemmelse om virksomhetens organisering av økonomioppgaver, jf. § 18, og utkast til Bestemmelser, pkt. 4.5. I gjeldende reglement er disse spørsmål regulert i Reglementet § 14 og Funksjonelle krav pkt. 4-5.

Finansdepartementet tydeliggjør i utkastet hvilke funksjoner som skal gjøres av virksomheten selv og tilsvarende hvilke funksjoner som kan overlates til en annen statlig virksomhet eller en ekstern tjenesteyter (statlige og privat). I utkast til revidert regelverk åpnes det for at private tjenesteytere godkjent av Finansdepartementet kan levere integrerte lønns- og økonomitjenester, jf. § 18, etter en overgangsperiode på 3 år. Denne overgangsperioden er nødvendig for å tilrettelegge for godkjenning av eksterne private tjenesteytere.

Utkast til revidert regelverk, pkt. 4.5, definerer også eksplisitt hvor virksomhetene allerede fra ikrafttredelsen av regelverket kan benytte statlige og private tjenesteytere, uten at det kreves en godkjenning fra Finansdepartementet. Utkastet til regelverket går her lenger i å åpne for bruk av private leverandører når det gjelder å gi tilgang til og drifte IKT- infrastruktur, økonomisystem, hjelpesystem herunder systemer for elektronisk fakturering, enn det følger av gjeldende regelverk.

6. Bestemmelser om statlig økonomistyring

6.1 Ny kapittelstruktur og fokus på grunnleggende og absolutte krav

Regelverket er endret i kapittelstruktur, med færre kapitler og en annen inndeling. Regelomfanget er redusert ved at detaljerte bestemmelser, beskrivende tekst, anbefalinger og gjentakelser er søkt fjernet og at regelverket konsentreres om grunnleggende og absolutte krav (”skal”- krav). Enkelte ”kan”-formuleringer er imidlertid beholdt for å gi virksomhetene en fleksibilitet til å innrette sin økonomistyring og regnskapsføring på ulike måter.

Den nye kapittelstrukturen er som følger (med henvisning til de mest relevante kapitler i gjeldende Funksjonelle krav):

• Kap. 1 Departementets styring av virksomheter – jf. gjeldende kap. 1
• Kap. 2 Virksomhetens interne styring – jf. gjeldende kap. 2
• Kap. 3 Felles standarder og systemer – delvis nytt, jf. også gjeldende kap. 5 og 10 samt enkelte deler av kap. 1, 2, 4.
• Kap. 4 Virksomhetens økonomisystem, bokføring, avstemminger og oppbevaring av regnskapsmateriale – jf. gjeldende kap. 6 og store deler av kap. 4
• Kap. 5 Rutiner for behandling av lønn, anskaffelser og inntekter – jf. gjeldende kap. 7, 8 og 9
• Kap. 6 Forvaltning av tilskuddsordninger – jf. gjeldende kap. 11 og 12
• Kap. 7 Forvaltning av stønadsordninger til privatpersoner – jf. gjeldende kap. 13
• Kap. 8 Forvaltning av garantiordninger – jf. gjeldende kap. 14

6.2 Økt desentralisering og virksomhetstilpasning (kapittel 1 og 2)

6.2.1 Styring og kontroll tilpasses virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet

I utkastet til bestemmelser legges det vekt på å gi muligheter for større grad av virksomhetstilpasning av planlegging, gjennomføring og oppfølging. Det legges i større grad opp til at styringsprosessen kan skje ut fra virksomhetens eget behov etter en vurdering av risiko og vesentlighet. For mange virksomheter vil dette innebære at nåværende styrings- og kontrollopplegg kan opprettholdes dersom det er hensiktsmessig.

6.2.2 Departementets styring av virksomheter (kapittel 1)

Kapitlet inneholder overordnete krav til departementets styring av underliggende virksomheter og til styringsdialogen i forhold til disse. Kapitlet gjelder for styring av alle statlige forvaltningsorganer, herunder styring av forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Det vektlegges at styring og oppfølging skal tilpasses virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet. Med virksomhetens egenart menes blant annet virksomhetens ansvarsområde, organisering og fullmakter.

Bestemmelsene regulerer ikke lenger hvor ofte etatsstyringsmøter skal holdes og hva som skal behandles på møtene etc. Det stilles imidlertid krav om at departementet i samråd med virksomheten blant annet skal fastsette styringsdialogens form og innhold. Det er videre tatt inn en bestemmelse om styring i et kort- og langsiktig perspektiv, jf. punkt 1.3. Det må understrekes at departementet må utvise skjønn mht. omfang og innhold. Styringsparameter er brukt som et nytt samlebegrep for ”resultatindikator og tilstandsindikatorer”.

Kravene til tildelingsbrev og årsrapport er videreført. I utkast til regelverk er imidlertid minimumskravene til tildelingsbrevet redusert, mht detaljeringsnivå på blant annet styringssignaler. Dette for å fange opp variasjonsbredden i forvaltningen.

Regelverket tydeliggjør også at ”resultater” kan uttrykkes som innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter, tjenester og effekter i forhold til brukere og samfunn, jf. pkt. 1.5.1. Dette innebærer en utvidelse av dagens resultatbegrep.

6.2.3 Krav til virksomhetens interne styring (kapittel 2)

Dette kapitlet regulerer de mer overordnete kravene til intern styring herunder intern kontroll og kontroll av transaksjoner. Kravene er søkt tydeliggjort og knyttet til styringsprosessen. Det er tatt inn en bestemmelse om at virksomhetens ledelse skal planlegge og utarbeide strategier i et kort- og langsiktig perspektiv. Som for ”departementenes styring av virksomheter”, må det også for intern styringen utvises skjønn med hensyn til innhold og omfang.

6.2.3.1 Nærmere om intern kontroll

Utkast til revidert regelverk åpner på flere områder for større grad av desentralisering, i tillegg til at regelverket stiller mer overordnete krav til styring og oppfølging. Det øker behovet for å tydeliggjøre kravene til intern kontroll. I gjeldende regelverk fokuseres det på begrepet ”intern økonomikontroll”, men i utkastet er dette foreslått erstattet med begrepet ”intern kontroll”, som defineres videre enn ”intern økonomikontroll”, jf. pkt. 2.4. Dette omfatter en tydeliggjøring av at den interne kontrollen også skal ha fokus på måloppnåelse. Videre skal den interne kontrollen sikre at informasjon om regnskap og resultater er pålitelig og nøyaktig. I forhold til gjeldende regelverk er det økt fokus på ledelsens holdning til resultatoppfølging og kontroll, identifisering av risikofaktorer som kan medvirke til at virksomhetens mål ikke nås og forebyggende tiltak.

6.2.3.2 Kontroll av utgifts- og inntektstransaksjoner

Utkast til regelverk åpner for større fleksibilitet når det gjelder innretning av fullmaktsstrukturer, og kravene til kontroller på transaksjonsnivå, jf pkt. 2.5. Fastsettelse av det konkrete kontrollnivå innenfor denne rammen er desentralisert til virksomhetene. Det åpnes også for større grad av delegering av myndighet i økonomispørsmål innfor virksomhetene for å bidra til en mer hensiktsmessig økonomistyring.

I utkast til revidert regelverk er det lagt vekt på at de kontroller som utføres, skal utføres til rett tid og at de er reelle. Endringen består i at hovedinnholdet i gjeldende ”anvisningsmyndighet” i utkastet knyttes opp til tidspunktet for at økonomisk forpliktelse inngås. Dette gjelder kontrollen av at disposisjonen er økonomisk forsvarlig, at det er hjemmel for disposisjonen i stortingsvedtak, tildelingsbrev eller andre vedtak og ellers i overensstemmelse med gjeldende regelverk, og at det er budsjettmessig dekning for utbetalingen. Disse kontrollhandlingene legges derfor i utkastet til den som har fått tildelt budsjettdisponeringsmyndighet. Anvisningsmyndighet er ikke definert som egen fullmaktstype i revidert regelverk. Dette innebærer at det i utkastet stilles krav om at det som hovedregel er to personer involvert i en transaksjon (realitetskontroll), i motsetning til gjeldende regelverk der tre personer som hovedregel er involvert. Utkast til revidert regelverk utelukker imidlertid ikke at dagens ”anvisning” opprettholdes som en etterkontroll.

Det er også lagt inn fleksibilitet i regelverket i forhold til når i transaksjonskjeden utøvelse av budsjettdisponeringsmyndighet skriftlig skal dokumenteres gjennom signatur: på bestillingsseddel, bilag, tilskuddsbrev, faktura el lignende. Imidlertid gjelder også regler om offentlige anskaffelser. Dette legger også til rette for effektiv bruk av elektroniske løsninger for innkjøp og fakturering. Som i gjeldende regelverk, kan en signatur gjelde flere enkelttransaksjoner.

Bestillingsrett er ikke definert som egen fullmaktstype; men personer med budsjettdisponeringsmyndighet kan delegere oppgaver og handlinger tilknyttet sin fullmakt til andre personer. Delegering kan omfatte blant annet bestillinger, kontrollhandlinger mv.

Attestasjonsfunksjonen opprettholdes og vektlegges. Attestasjonskontrollen skal utføres av en annen person enn den som har benyttet sin budsjett-disponeringsmyndighet.

Som følge av forenklingene ovenfor har man i regelverket formalisert og regulert kontrollaktiviteter til den som bokfører, jf. pkt. 2.5.3.

6.3 Felles standarder og systemer (kapittel 3)

I utkastet til revidert regelverk er bestemmelser som vedrører felles statlige standarder for budsjettering, regnskapsføring og betalingsformidling samlet i kapittel 3. En rekke av bestemmelsene er også omtalt i gjeldende regelverk, men under ulike kapitler. Regelverket skal på denne måten tydeliggjøre på hvilke områder Finansdepartementet har et ansvar for å tilrettelegge systemer, definere prinsipper og fastlegge standarder, og på hvilke områder fagdepartementene og virksomhetene kan velge egne løsninger.

6.3.1 Virksomhetens regnskap og pliktig regnskapsrapportering

I det gjeldende regelverket er det bestemmelser om at virksomhetene skal føre et eksternregnskap og et internregnskap. I utkast til nytt regelverk er nå begrepsbruken endret og kravene tydeliggjort. Virksomhetene skal ha et virksomhetsregnskap, og for øvrig oppfylle de kravene som stilles til den pliktige regnskapsrapporteringen, som bl.a. omfatter rapportering til statsregnskapet basert på kontantprinsippet og de standarder som Finansdepartementet for øvrig fastsetter, jf. pkt. 3.3.1.

I utkastet til regelverk er det stadfestet at Finansdepartementet kan fastsette standarder for virksomhetens budsjettering og regnskapsføring. Inntil slike standarder er utarbeidet av Finansdepartementet, kan virksomhetene, i samråd med overordnet departement velge å føre et virksomhetsregnskap etter andre prinsipper enn kontantprinsippet, jf. pkt. 3.2.3. Dette er i tråd med gjeldende praksis.

Forslaget til bestemmelser stiller krav til at føringsprinsippet som velges skal være dokumentert og konsistent over tid. Den enkelte virksomhet må også kunne dokumentere sammenhengen mellom virksomhetens regnskap og sin rapporterting til Finansdepartementet etter kontantprinsippet, jf. pkt. 3.3.2.1.

Det er i utkast til revidert regelverk tatt inn en bestemmelse om at virksomheten ved årets slutt skal utarbeide et samlet årsregnskap, som skal vise en sammenstilling av posteringene som virksomheten med alle eventuelle regnskapsførere har rapportert,

jf. pkt. 3.2.3. Denne bestemmelsen har stått i årlige rundskriv om årsavslutning og frister for innrapportering til Statsregnskapet.

6.3.2 Andre tilknytningsformer

Det er i utkast til revidert regelverk tatt inn egne regler om rapporteringen fra forvaltningsbedrifter, forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og statlige fond, jf. pkt. 3.3.3. Dette er nå delvis omtalt i rundskriv som oppheves ved fastsettelsen av revidert regelverk.

6.3.3 Betalingsformidling

Bestemmelser om betalingsformidling, som i gjeldende regelverk finnes i kap. 5, er i hovedsak tatt inn i nytt pkt. 3.4. Omtalen er forkortet i tråd med de gjennomgående endringene i regelverket. Der bestemmelser er dekket i avtalene med bankene og rundskriv, er det henvist til dette for å unngå gjentakelser i regelverket. Videre er bestemmelsene gjennomgått med sikte på at staten så langt som mulig kan basere seg på standard funksjonalitet som tilbys av leverandører av økonomisystemer og av banker. Som følge av dette er særskilt funksjonalitet redusert på følgende områder:

• Det er i utkastet til revidert regelverk ikke stilt krav om tilgang på mottaksretur fra bank og til behandling av denne i økonomisystemet.
• Det åpnes for at virksomheten kan benytte informasjonen i den elektroniske avregningsreturen fra banken til manuell oppdatering av økonomisystemet.
• Rutinene for stopping av betalingstransaksjoner forenkles, jf. omtale nedenfor.

Det er i tillegg foretatt justeringer på følgende punkter:

• Beløpsgrensen for håndkasse er økt fra 1 000 til 2 000 kroner.
• Det er presisert at det ikke skal knyttes betalingskort til virksomhetens arbeidskonto i bank, slik at kontoen blir direkte belastet for betalinger (debetkort/bankkort). Dette er i tråd med dagens praksis.
• Det er presisert at betalingskort som står i virksomhetens navn og som ikke er tilknyttet virksomhetens arbeidskonto (kredittkort m.m.), kan benyttes etter bestemmelser som vil bli gitt av Finansdepartementet.
• Omtale av stopping av betalingsoppdrag er tatt ut, og temaet vil bli regulert av avtalene med banker. I Finansdepartementets konkurransegrunnlag av oktober 2002 for ny avtale med banker, er det for øvrig åpnet for forenklet stopping, både ved at gjeldende krav om autorisasjon av stoppeoppdrag er fjernet og ved at det åpnes for on-line stopping ved bruk av bedriftsterminal.

6.3.4 Andre rutiner for virksomheten

Det er tatt inn en bestemmelse om at den enkelte virksomhet må etablere rutiner for erverv, forvaltning og oppbevaringen av verdipapirer.

Viktige deler av rundskrivet om statlige fond er innarbeidet i utkast til revidert regelverk, jf. avsnitt 6.3.2 ovenfor. I tillegg er det tatt inn nye bestemmelser om forvaltning av ikke- statlige midler og fond. Disse midlene skal dokumenteres i et regnskap, jf. pkt. 3.5.4. Dette er en videreføring av gjeldende bestemmelser som nå finnes i kommentarer til økonomireglementet. Videre er det tatt inn bestemmelser om forvaltning og rapportering til statsregnskapet av midler som forvaltes på vegne av private og internasjonale organisasjoner.

6.4 Krav til virksomhetens økonomisystem, bokføring, avstemming og oppbevaring av regnskapsmateriale (kapittel 4)

Kap. 4 inneholder bestemmelser om virksomhetens økonomisystem, bokføring og dokumentasjon, avstemminger og oppbevaring av regnskapsmateriale. Kravene og innholdet er vesentlig forenklet og forkortet, og det er færre detaljerte bestemmelser. Innholdet innebærer en harmonisering av bestemmelsene med det regelverket som er foreslått for privat sektor, jf. forslag til ny bokføringslov (NOU: 2002:20) med enkelte tilpasninger for staten. Dersom det skjer endringer som følge av høringsrunden, vil disse bli innarbeidet i revidert regelverk i nødvendig utstrekning før fastsettelse.

Harmoniseringen med utkastet til ny bokføringslov innebærer en endring av begreper innenfor regnskapsområdet, slik som pliktig regnskapsrapportering, obligatoriske rapporter, bokføring, andre regnskapsmessige disposisjoner.

6.4.1 Grunnleggende forutsetninger for regnskapet

Grunnleggende prinsipper for bokføring er tatt inn i pkt 4.2. Prinsippene bygger i stor grad på de grunnleggende forutsetningene som er tatt inn i § 4 i forslag til ny bokføringslov (NOU: 2002:20).

6.4.2 Krav til bokføring og avstemming (obligatoriske rapporter)

Gjeldende krav i kap. 4-2.5 om tidspunktet for bokføring er i utkastet erstattet av en generell regel i pkt. 4.2 e) om at opplysninger må bokføres og spesifiseres med en frekvens som opplysningenes karakter og virksomhetens art og omfang tilsier. Kravene til innholdet i og spesifikasjonen av obligatoriske rapporter følger av pkt. 4.4.3. De nye reglene bygger på innholdet i § 5 i forslag til ny bokføringslov, men er noe tilpasset statlige virksomheter.

Krav til dokumentasjon av regnskapstransaksjoner i gjeldende kap. 6-2 foreslås nå erstattet av krav til dokumentasjon av bokførte opplysninger i nytt pkt. 4.4.4.

6.4.3 Regler om oppbevaring av regnskapsmateriale

I utkast til revidert regelverk er krav om oppbevaring av regnskapsmateriale gitt i pkt. 4.4.8. Reglene innebærer en tilpasning til bestemmelsene om oppbevaring av regnskapsmateriale som finnes i § 13 i forslag til ny bokføringslov (NOU 2002:20). Reglene er revidert i samråd med Riksarkivaren. Riksarkivarens regler som spesifikt gjelder ”regler om oppbevaring av regnskapsmateriale” vil av Riksarkivaren bli oppdatert i henhold til bestemmelsene i økonomiregelverket. I de nye reglene er det foretatt en firedeling med hensyn til hvor lenge regnskapsmateriale skal oppbevares.

6.4.4 Åpne for e-prosesser

Det åpnes i utkast til regelverk fullt ut for å benytte ulike elektroniske løsninger i økonomifunksjonen. I den forbindelse stilles det krav til It- sikkerhet ved behandling og lagring knyttet til beskyttelse av bilag som i utgangspunktet er mottatt/lagret som elektroniske bilag, jf. pkt. 4.3.8 sikkerhet i økonomisystemet og pkt. 4.4.8.5. Videre er det angitt at flere av kontrollene kan utføres av systemet (automatisk) i tilknytning til behandling av bilag.

6.5 Rutiner for behandling av inntekter, lønn og anskaffelser (kapittel 5)

Dagens kapitler om inntekter, lønn og anskaffelser er slått sammen til ett kapittel. Omfanget er vesentlig redusert, og det er laget en ny hovedstruktur. Konsekvenser av endringer i bestemmelsene om kontroll av utgifts- og inntektstransaksjoner er imidlertid innarbeidet, jf. høringsbrev avsnitt 6.2.3.2 ovenfor. For øvrig er det ikke foreslått vesentlige substansielle endringer.

6.5.1 Lønn

Begrepet ”personalutgifter” er erstattet med ”oppgavepliktige ytelser”, fordi det er et mer dekkende begrep for de aktuelle ytelsene. Det er videre tatt inn en oversikt over de kontrollnivåene (rollefordelingen) som det er lagt opp til på lønnsområdet, jf. pkt 5.2.2.

6.5.2 Anskaffelser

Omtalen av anskaffelser, jf. pkt 5.3, er forkortet i tråd med de gjennomgående endringene i regelverket. Videre er omtalen av bestilling og fakturabehandling tilpasset utkast til bestemmelser om kontroll av transaksjoner i pkt. 2.5, jf. omtale ovenfor.

Ekstern kvalitetssikring av statlige investeringer over 500 mill. kroner før prosjektene fremmes for Stortinget, er tatt inn som en egen bestemmelse. Denne er i gjeldende regelverk tatt inn som en henvisning.

6.5.3 Inntekter

Omtalen av behandling av krav hvor innbetaling ikke skjer som forutsatt, er i utkastet omarbeidet og søkt forenklet. Begrepene ”uerholdighet” og ”uerholdighetsføring” er tatt ut. I pkt. 5.4.2 omtales en normal, stegvis prosedyre for behandling av krav der betaling skal skje i etterkant, inkl. ev. purring og sikring av krav. I pkt. 5.4.3 og 5.4.4 omtales ulike avvik fra dette, med vilkår for ev. å kunne stille innkreving i bero, unnlate å avbryte foreldelsesfrist og kunne ettergi krav. Det er presisert at virksomheten skal gi bestemmelser om hvem som kan beslutte å unnlate å avbryte en foreldelsesfrist. Den regnskapsmessige behandlingen av opphørte krav er omtalt i pkt. 5.4.5.

I samsvar med forslag til ny bokføringslov ( NOU 2002:20), er det tatt inn en bestemmelse om at det ved kontantomsetning for beløp på 100 000 kroner eller mer inklusive eventuell merverdiavgift, skal registreres hvem som er betaler og hva innbetalingen gjelder.

6.6 Forvaltning av tilskuddsordninger (kapittel 6)

I utkast til nye bestemmelser er det gjort noen endringer i strukturen i forhold til gjeldende Funksjonelle krav:

• Kapittel 6 dekker alle tilskudd uavhengig av mottakergruppe. Dagens kap. 11 (tilskudd til private institusjoner, organisasjoner, næringsdrivende m.m.) og kap. 12 (tilskudd til kommuner og fylkeskommuner) er således samlet.
• Dagens felles innledning til del III i Funksjonelle krav for tilskudd og stønad er tatt ut. Deler av innholdet i denne vil finnes igjen i en ny veiledning for tilskuddsforvaltning (jf. omtale nedenfor) og deler i det nye kapittel 6.
• Rollene som hhv. overordnet departement og som tilskuddsforvalter er skilt klarere fra hverandre ved at bestemmelser om utarbeidelse av en tilskuddsordning er samlet i pkt. 6.2, og bestemmelser om forvaltning av en eksisterende ordning er samlet i pkt. 6.3.

Kapitlet er, i tråd med de gjennomgående endringene i regelverket, konsentrert om grunnleggende og absolutte krav (”skal-krav”). Dette, sammen med den omtalte sammenslåingen av kapitler, innbærer et vesentlig redusert omfang av bestemmelsene om tilskudd. Deler av den teksten som tas ut av gjeldende Funksjonelle krav, samles i en egen veiledning om forvaltning av tilskuddsordninger, som Finansdepartementet utarbeider. Veiledningen vil herunder inneholde omtale av forskjellige typer tilskuddsordninger (jf. dagens pkt. 11-2 og 12-2). Veiledningen vil bli ferdigstilt før det reviderte regelverket trer i kraft.

Det er søkt lagt til rette for at departementene kan forenkle kravene til rapportering fra tilskuddsmottakere, tilpasset den enkelte ordning:

• Det er i pkt. 6.4.2 b) klargjort at relativt små bidrag kan gis uten utførlige kontrolltiltak.
• Rapportering kan erstattes eller suppleres med informasjon fra andre kilder, jf. pkt. 6.3.6.
• Det er i samme punkt presisert at rapporteringskrav må sees i sammenhengen med nytten tilskuddsmottaker har av tilskuddet
• Krav om at det for enkelte typer tilskudd skal innhentes særskilt revisorattestasjon (med beløpsgrenser, jf. dagens pkt. 11-4.2 og 12-4.3), er fjernet. I stedet vil det være opp til departement og tilskuddsforvalter å vurdere behovet for ulike kontrolltiltak.
• For kommuner og fylkeskommuner er det åpnet for en forenklet rapportering for tilskudd på inntil 100 000 kroner, jf. pkt. 6.4.1.

Det er presisert at det for tilskudd der mottaker er navngitt i selve bevilgningsvedtaket eller er omtalt i budsjettproposisjonen, kan følges en enklere prosedyre enn det som i forslaget er betegnet normalprosedyren, jf. pkt. 6.4.2 a.

Enkelte andre bestemmelser er tatt ut eller gjort mer generelle:

• krav til hva en kunngjøring skal inneholde
• forenklet opplisting for innhold i tilskuddsbrev

Etablering av en forvaltningsorganisasjon er omtalt i pkt. 6.2.2, herunder bestemmelser om bruk av andre enn statlige forvaltningsorganer. Gjeldende krav om foreleggelse for Finansdepartementet i slike tilfeller, jf. pkt. 11-3.3, er avgrenset til tilskuddsforvaltere eid av staten og tilskudd forvaltet av stiftelser og private.

6.7 Forvaltning av stønadsordninger til privatpersoner (kapittel 7)

Kapittel 7 dekker bestemmelser som finnes i dagens kap. 13. Kapitlet er gitt samme hovedstruktur som kap. 6 Tilskudd. De forskjeller når det gjelder krav som stilles i gjeldende regelverk for hhv. tilskudd og stønader, er i all hovedsak videreført.

6.8 Forvaltning av garantiordninger (kapittel 8)

Garantier er i reglementet omtalt særskilt i paragraf 8. Kap. 8 dekker bestemmelser som finnes i gjeldende kap. 14. Kapitlet er gitt samme hovedstruktur som kap. 6 og 7 om hhv. tilskudd og stønader, så langt dette passer (jf. omtalen ovenfor). Videre er kapitlet endret i tråd med de gjennomgående endringene i regelverket.

Det er ikke gjort vesentlige substansendringer i forhold til gjeldende kap. 14. Kapitlet inneholder således fortsatt visse grunnleggende prinsipper for utarbeidelse og forvaltning av garantiordninger, slik disse tidligere har vært forelagt Stortinget. En har ikke søkt å tilpasse forslaget til bestemmelser til spesifikke garantiordninger som tidligere er behandlet av Stortinget og hvor elementer i ordningene kan avvike i forhold til de foreliggende bestemmelsene.

6.9 Evalueringer

Omtale av evalueringer finnes i pkt 1.5.3 (Styring av virksomheter), 2.6 (internstyring) 6.5 (Tilskudd), 7.4. (Stønader) og 8.5 garantier. Hva som kan være gjenstand for evalueringer er søkt tydeliggjort i det utkast til nytt regelverk som foreligger. Det er også fremhevet at evalueringene kan utføres av interne eller eksterne fagmiljøer.

7. Administrative og økonomiske konsekvenser

Regelverksreformen åpner for større grad av desentrale løsninger og gir virksomhetene muligheter for å velge bedre og mer fleksible tilpasninger. Dette kan eksempelvis være

• tilpasning av styrings- og kontrollnivå
• tilpasning av kontroll og oppfølgingsnivå for tilskuddsordningene, særlig med sikte på å forenkle kravene til rapportering fra tilskuddsmottakere
• gjennomgang av fullmaktsstrukturer for å bl.a. redusere antall kontrollhandlinger

Dette vil etter Finansdepartementets vurdering legge til rette for en mer effektiv ressursbruk.

8. Avsluttende kommentarer

Høringsfristen er som omtalt innledningsvis satt til 3.9.2003. Finansdepartementet tar sikte på at det reviderte reglementet for økonomistyring i staten og de tilhørende bestemmelsene om statlig økonomistyring skal fastsettes i løpet av annet halvår 2003, med ikrafttredelse 1.1.2004.

I løpet av høsten 2003 vil Finansdepartementet ha møter og andre samlinger med departementene og andre virksomheter for å gjennomgå utvalgte deler av regelverket før det trer i kraft.

Høringsutkastet er også tilgjengelig på Finansdepartementets hjemmesider på www.odin.dep.no/finunder ”aktuelt” og ”høringssaker”. Flere eksemplarer kan fås ved henvendelse til Finansavdelingens forværelse på tlf. 22244303/4375. Eventuelle henvendelser om det faglige innholdet kan rettes til avdelingsdirektør Torun Reite på tlf. 22244324 og seniorrådgiver Anne Kristin Fosli på tlf. 22244384.

Med hilsen

Vedlagt følger utkast (pdf versjon) / utkast (html versjon)

til
- Reglement for økonomistyring i staten, og
- Bestemmelser om statlig økonomistyring.

Finansdepartementet har utarbeidet to dokumenter i forbindelse med revisjonen av regelverket som kan være til hjelp i arbeidet med høringen:

• Begrepsliste med forklaringer av spesielle nye begreper og begreper med endret innhold
• Dokumentasjon av sammenhengen mellom gjeldende reglement og forslag til revidert reglement