Høring - avgift på elektrisk kraft - mulig endring fra 1. juli 2004

Høringsinstanser

Høring – avgift på elektrisk kraft – mulig endring fra 1. juli 2004

Vedlagt følger et høringsnotat om mulige endringer i el-avgiften fra 1. juli 2004.

Bakgrunnen for saken er at Regjeringen vil innføre et nytt avgiftssystem som avgiftsbelegger deler av el-forbruket til næringsvirksomhet, St.prp. nr. 1 (2003-2004) for budsjetterminen 2004 Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Det vises til at all næringsvirksomhet har fritak for el-avgift fra og med 1. januar 2004.

En av modellene som skisseres avgiftsbelegger lys, oppvarming og nedkjøling. Det er gjort unntak dersom slik bruk foretas i produksjonssammenheng. Denne modellen har en tilnærming som modellen i Danmark. Den andre modellen har likhetstrekk med dagens ordning, men med en redusert sats for industrien. I tillegg innebærer denne fullt fritak for bestemte prosesser. Denne modellen har en tilnærming som forslag til ny ordning i Sverige.

Høringsnotatet konkluderer ikke i forhold til valg av ordning. Formålet nå er å innhente flest mulig synspunkter fra berørte aktører i næringslivet på et så tidlig stadium som mulig. Vi ber om høringsinstansenes merknader innen 15. januar 2004. Det bes om at høringsuttalelser sendes i elektronisk form til e-postadresse: arkiv. postmottak@finans.dep.no.

Etter avsluttet høring i midten av januar, vil departementet gå igjennom høringsinnspillene, før det tas nærmere stilling til valg av modell. Det vil da også bli vurdert om det er behov for ytterligere innpill fra næringslivet. Det vil også bli startet et arbeid overfor ESA for å sikre at modellen som blir valgt er i tråd med EØS-avtalen.

Som tidligere varslet vil saken bli presentert for Stortinget i Revidert nasjonalbudsjett i mai, med sikte på iverksettelse fra 1. juli 2004.

Med hilsen

1. Innledning

I dette notatet presenteres to alternative modeller for omlegging av el-avgiften med sikte på innføring fra 1. juli 2004. Formålet med omleggingen skal iht. St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak være:

” å dempe økningen i el-forbruket og fortsatt stimulere til overgang til alternative energikilder og vannbåren varme, vil Regjeringen innføre et nytt avgiftssystem som avgiftsbelegger deler av el-forbruket i næringsvirksomhet.”

Skissene er utarbeidet av Finansdepartementet (FIN) som koordinerer arbeidet med å utarbeide forslag til en løsning hvor deler av næringslivet betaler el-avgift. Olje- og energidepartementet (OED), Nærings- og handelsdepartementet (NHD), Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) og Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) deltar i arbeidet.

Ulike modeller er også beskrevet tidligere i regi av en arbeidsgruppe ledet av Finansdepartementet som avga rapporten ”El-avgift og tilpasninger til ESAs nye retningslinjer for miljøstøtte” (heretter el-avgiftsrapporten) 19. desember 2002. 1http://www.odin.dep.no/archive/finvedlegg/01/08/elavg069.pdf Arbeidet fra denne arbeidsgruppen ble beskrevet i St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte-, avgifts- og tollvedtak 2http://www.odin.dep.no/fin/norsk/publ/stprp/006001-030030/index-dok000-b-n-a.html og i RNB 2003. 3FIN - St.meld. nr. 2 (2002-2003)

2. Bakgrunn

Bakgrunnen for at dagens ordning ikke kan opprettholdes er at EØS avtalens overvåkningsorgan (ESA) 23. mai 2001 vedtok nye retningslinjer for miljøstøtte. Arbeidsgruppen som la frem el-avgiftsrapporten har beskrevet disse retningslinjene grundig, og dessuten gått gjennom energibeskatningen i en rekke land. Fordi dagens fritak sannsynligvis må anses som statsstøtte, og for å redusere risikoen for eventuelle tilbakebetalingskrav, er det nå vedtatt at kun husholdnings­forbruk skal være avgiftspliktig fra 1. januar 2004.

Denne ordningen er imidlertid innført midlertidig i påvente av den nye ordningen fra 1. juli 2004.

3. Relevante hensyn ved utformingen av ny el-avgift

Iht. mandatet skal det nye el-avgiftssystemet bidra til å dempe økningen i el-forbruket. Med dette formålet bør avgiften i prinsippet omfatte alle brukere.

Økningen i el-forbruket som det her vises til, er økningen som følger av forslaget om at el-avgiften skal fjernes for all næringsvirksomhet fra 1. januar 2004. En fjerning av el-avgiften vil gi billigere elektrisitet til næringslivet, og isolert sett kan det da forventes en økning i el-forbruket i denne sektoren. Et avgiftssystem fra 1. juli som avgiftslegger deler av forbruket i næringsvirksomhet vil bidra til å dempe denne økningen i el-forbruket. Dette følger av at når prisen på elektrisitet øker som følge av avgiftsøkningen, vil forbruket av elektrisitet isolert sett reduseres.

Den nye ordningen skal også fortsattstimulere til overgang til alternative energikilder og vannbåren varme. Forbruksavgiften på elektrisk kraft pålegges forbruket av elektrisitet, og kan dermed være med på å påvirke prisen i sluttbrukermarkedet. Prisen på ulike typer energi er en faktor som spiller inn på hvilke energikilder forbrukerne velger, men valget vil også være avhengig av hvilke muligheter forbrukerne har til å veksle mellom ulike energikilder.

Om lag 70 pst. av fjernvarmekundene i Norge er næringsbygg i tjenesteytende sektor. 4SSB fjernvarmebalanse Dette er en god indikator på at det er el-forbruk i næringsbygg det vil være hensiktsmessig å avgiftslegge for å opprettholde konkurranseevnen for alternative energikilder og vannbåren varme.

Elektrisitet kan ikke erstattes som innsatsfaktor i mange produksjonsprosesser i industrien, og det vil derfor ikke være hensiktsmessig å avgiftsbelegge all elektrisitet brukt i produksjonsprosesser for å fremme bruken av alternative energikilder og vannbåren varme. Det er i forbindelse med oppvarming av større bygg en overgang fra elektrisitet til vannbåren varme er mest lønnsom.

Det er videre viktig at avgiftsordningen utformes slik at det ikke medfører store avgiftstekniske problemer. Mange avgrensninger i regelverket skaper mer tvil og administrasjon hos næringsliv og toll- og avgiftsetaten. Videre vil objektive kriterier som ikke lar seg manipulere være det beste i kontrollsammenheng.

For å unngå samfunnsøkonomisk tap må regelverket skape færrest mulig vridninger. Avgiftsgrunnlaget bør f.eks. ikke styres av hvordan bedriften er organisert. Hensynet til bedriftenes konkurranseevne er også viktig .

Det er en absolutt forutsetning for avgiftssystemet at det utformes i samsvar med EØS-avtalen. En redegjørelse for EØS-avtalens regler om statsstøtte, herunder ESAs nye retningslinjer for miljøstøtte, finnes som nevnt i el-avgiftsrapporten. Forholdet til statsstøtteregelverket vil bli kommentert under gjennomgangen av modellene.

4.Gjennomgang av modellene

Nedenfor i hhv. pkt. 4.1. og 4.2. gis en beskrivelse av de to modellene. Deretter vurderes i pkt. 4.3. modellene opp i mot hverandre ut i fra hensynene i pkt. 3 over. Disse vurderingene vil på dette stadiet i prosessen være ufullstendige.

4.1.”Svensk modell”

Denne modellen tar utgangspunkt i den modellen som Sverige har foreslått å innføre fra 1. juli 2004. Det svenske el-avgiftssystemet er tilnærmet likt dagens norske el-avgiftsystem. Som et første skritt i retning av å tilpasse seg EUs retningslinjer for miljøstøtte foreslår Sverige i budsjettet for 2004 å fjerne fritaket fra el-avgiften for industrien og innføre en sats på 0,5 svenske øre pr. kWh fra 1. juli 2004. Den reduserte satsen er i tråd med det nye energiskattedirektivet (Monti-direktivet). 5http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2003/l_283/l_28320031031en00510070.pdf

Utgangspunktet i denne modellen 6Utkast til vedtak inntatt som vedlegg I. er derfor at all elektrisitet avgiftsbelegges med ordinær sats på 9,67 øre pr. kWh, men med en redusert sats på 0,45 øre pr. kWh 7Iht art 13 i energiskattedirektivet skal minstesatsen for kalenderåret i andre land enn euroland fastsettes etter kursen den første virkedag i oktober året før. Minimumssatsen etter direktivet er 0,5 euro pr. MWh slik at den reduserte satsen for 2004 må være minst NOK 0,412 øre pr. kWh (euro = 8,2325 pr. 1. oktober 2003). for de som i dag er fritatt. Den reduserte satsen vil da gjelde for industri, bergverk, arbeidsmarkedsbedrifter som utøver industriproduksjon og veksthus­næringen. Avgrensningen av virksomheter som skal betale redusert sats vil være den samme som i dag, ved at den knyttes til næringskoder innenfor gruppe 10 – 37 med tillegg av veksthusnæringen. Som i dag vil det være virksomhetens formål ved regi­strering i enhets­registeret som er avgjørende.

En slik redusert sats vil innebære statsstøtte, fordi den fortsatt fører til en selektiv behandling av industrien i forhold til annen næringsvirksomhet. En slik redusert sats må derfor godkjennes av ESA under miljøretningslinjene. Det aktuelle alternativet i miljøretningslinjene er D.3.2. (44) (a). Dette alternativet sier at støtte kan godtas dersom støttemottaker likevel betaler en sats som er lik en harmonisert minimumssats (i EUs energiskattedirektiv). Det vil her bli foretatt en nærmere avklaring med ESA, og prosessen som Sverige vil ha med Kommisjonen vil bli fulgt nøye.

I tråd med det svenske forslaget åpner denne modellen for fullt fritak for elektrisitet som brukes i bestemte prosesser. Dette gjelder kjemisk reduksjon, elektrolytiske og metallurgiske prosesser, samt mineralogiske prosesser (definert som næringsgruppe 26 Produksjon av andre ikke-metallholdige mineralprodukter). Bruk av energiprodukter og elektrisitet i disse produksjonene omfattes ikke av EUs energiskattedirektiv, og det vil bli sett hen til disse avgrensningene. Å unnta en slik bestemt bruk antar vi ikke vil være statsstøtte. Kommisjonen har forøvrig i en egen avtale med Rådet akseptert å strekke seg langt for at løsninger som er i tråd med direktivet også godtas i forhold til stats­støtte­regel­verket.

Ovennevnte avgrensning vil innebære at kraftkrevende industrielle prosesser i det alt vesentlige fortsatt vil være fritatt for el-avgift, men slik at bruk av kraft utenom disse prosessene blir belagt med redusert sats. Dagens ordning med administra­sjons­bygg hvor kraft brukt i disse avgiftsbelegges med ordinær sats, foreslås imidlertid opphevet.

Enkelte næringer med betydelig kraftforbruk vil imidlertid ikke komme inn under ovennevnte unntak, spesielt treforedligsindutrien. Tre­foredling vil dermed måtte betale den reduserte satsen på 0,45 øre pr. kWh. Denne modellen foreslår derfor at det kan åpnes for muligheten til å inngå miljøavtaler, slik at også treforedlings­industrien unngår å betale el-avgift for kraft brukt i produksjonsprosessen. Det er også mulig at enkelte bedrifter med betydelig kraftforbruk innenfor kjemisk industri og produksjon av kull- og petroleumsprodukter ikke omfattes av fritak knyttet til kjemisk reduksjon eller elektrolyse. Den delen av industrien som inngår slike avtaler må i så fall forplikte seg til å effektivisere energibruken.

4.2. ”Dansk modell”

I denne modellen avgrenses avgiftsgrunnlaget positivt til å omfatte all bruk av elektrisitet i husholdningene og i foretak for belysning, oppvarming og ned­kjøling. 8Utkast til vedtak inntatt som vedlegg II. Denne modellen innebærer full avgift eller fritak, dvs. ingen redusert sats.

Det foreslås å knytte avgiftsplikten generelt til foretak registrert i Enhetsregisteret i Brønnøysund. Avgiftsplikten vil gjelde uavhengig av om kraften benyttes i offentlig eller privat sektor/vare- eller tjenesteproduksjon.

Alternativet har samme tilnærming som innspill fra Fjernvarmeforeningen/ ECON. Alternativet har videre likhetstrekk med modellen i Danmark som avgiftsbelegger elektrisk kraft til visse formål, men er ellers vesensforskjellig mht. materielt innhold og regelteknikk. Som omtalt i bl.a. RNB 2003 er det danske systemet administrativt meget krevende, bl.a. ved at det er svært detaljerte avgrensinger av avgiftsplikten, og som hovedregel må det benyttes strømmålere for å skille avgiftspliktig og refusjonsberettiget el-forbruk.

Etter det danske avgiftssystemet gis det fradrag for energi­avgifter i samme omfang som virksomheten har fradragsrett for merverdi­avgift når energien er innkjøpt til forbruk i virksomheten. Et unntak fra dette er at det ikke gis avgiftsrefusjon for energi som direkte eller indirekte brukes til romvarme og varmt vann. Dette medfører at det i utgangspunktet kun gis fradrag for energi anvendt til prosessformål.

Det norske alternativet skiller seg altså fra modellen Danmark ved bl.a.:

• ulikt avgiftsområde
• at det ikke er knyttet opp i mot merverdiavgiftssystemet
• at det gjelder kun el-avgift og ikke som i Danmark andre energiavgifter (for eksempel kull, gass, olje, bensin og CO ₂- og SO ₂-avgift)
• mer bruk av sjabloner og direkte fritak i stedet for refusjon ved målere

Det antas at avgiftsplikten vil omfatte typisk ”husholdnings- og kontorstrøm”. Såkalte ”administrasjonsbygg” vil eksempelvis falle inn under avgiftsplikten.

Det foreslås videre etter alternativet at kraft som leveres til belysning, oppvarming og nedkjøling som en del av en prosess i produksjon av varer og tjenester unntas fra avgiftsplikten. Et eksempel her er kraft som leveres til drivhus og veksthus.

4.3. Vurdering av de to modellene

Energieffektivisering

Den ”svenske” modellen synes å om lag opprettholde incentivene for energi­effektivisering i forhold til ordningen t.o.m. 2003, ved at næringsliv utenom industrien fortsatt må betale full el-avgift. Videre vil det ligge et incentiv for industrien i den reduserte satsen ved bruk til annet enn fritatte prosesser. Den fulle virkningen av den reduserte satsen i forhold til 2003-ordningen er vanskelig å vurdere, pga. at det ikke har vært noen kartlegging av ordningen med full sats i administrasjons­bygg.

Den ”danske” modellen vil gi mindre incentiver til å dempe økningen i energiforbruket ved at el-forbruk utover forbruk til lys, varme og nedkjøling ikke omfattes av avgiftsplikten. I tillegg vil incen­tivene her være avhengig i hvilken grad ordningen gjennomføres ved bruk av sjabloner og terskler for refusjon/fritak.

Fjernvarme mv.

Den ”svenske” modellen synes å opprettholde insentivene til alternativ oppvarming om lag som ved dagens el-avgiftsordning. Når det gjelder industrien avhenger dette likevel av hvordan ordningen med administrasjonsbygg faktisk fungerer i dag.

Den ”danske” modellen kan i noen grad styrke disse incentivene ved at industrien må betale høyere el-avgift for oppvarming som ikke er knyttet til prosess (gitt at man kan håndtere eventuelle omgåelsesproblemer).

Konkurranseevne

Den ”svenske” modellen kan innebære en liten avgiftsskjerpelse for den delen av industrien som tidligere har hatt fullt fritak og som ikke omfattes av fritaket fra minimumssatsen EUs energiskattedirektiv. Vi antar dette bl.a. kan gjelde treforedlings­industrien. Deler av denne industrien (mekanisk tremasse) er i realiteten kraftintensiv virksomhet som har høyt kraftforbruk. Minimumssatsen er imidlertid lav, og avgiftsøkningen for slik industri blir redusert ved at el-avgiften for administrasjonsbygg bortfaller.

Den satsen som skal betales er videre i tråd med EUs minimumssats, slik at avgiftsbelastningen vil svare til det samme nivået som i EU-landene. Det er imidlertid i denne modellen foreslått å ta inn en mulighet for avgiftsfritak ved at det inngås en miljøavtale som oppfyller kravene i ESAs miljøstøtteretningslinjer. Størstedelen av den kraftkrevende industrien (aluminiumsindustrien, ferrolegeringsindustrien og produksjon av kjemiske råvarer) vil med den ”svenske” modellen være fullstendig fritatt.

Den ”danske” modellen vil ivareta hensynet til norsk næringslivs konkurranseevne ved at elektrisitet til prosessformål i praksis ikke vil omfattes av avgiftsplikten, men ordningen kan også medføre økte kostnader for industrien ved at det må betales full el-avgift på varme (utenom prosess). For næringslivet utenom industrien kan denne modellen gi reduserte kostnader ved at det gis fritak for el-spesifikt forbruk (før man tar hensyn til administrasjonskostnader).

Administrasjonskostnader

Den ”svenske” modellen synes å være klart enklest å administrere. Skillet mellom virksomheter som har minimumssats og full sats vil være som i dagens ordning, men det blir behov for å skille ut forbruk til de fritatte prosessene. Ordningen vil være mindre ressurskrevende enn dagens ordning hvor det, ved en fullstendig kontroll, må vurderes hvorvidt virksomheten har gitt riktig erklæring knyttet til administrasjonsbygg. Med en klar definisjon av de fritatte prosesser vil ordningen være robust mot endringer i virksomhetene for kun å oppnå avgiftslettelser.

Med denne modellen vil det være lettere å stille opp et krav om måler for fritatt el-forbruk. De prosessene som har egne målere for avgiftsfrie leveringer vil være minst ressurskrevende, da det ikke vil være nødvendig med beregninger/skjønnsmessige fastsettelser av det faktiske forbruket. Toll- og avgiftsetaten vil da i mindre grad måtte forholde seg til brukeren, men kun nettselskapet.

Behovet for å skille mellom ulike typer forbruk omfatter færre aktører enn den ”danske” modellen, og innenfor industrien som betaler redusert sats vil den avgiftsmessige konsekvensen av ev feil mht. fritatt og ikke-fritatt el-forbruk være mindre (0,45 øre/kWh, mot 9,67 øre/kWh i den ”danske” modellen).

Den ”danske” modellen vil medføre avgrensningsproblemer. Modellen forutsetter for det første at det skilles mellom husholdninger og foretak. Innenfor foretak skal det videre skilles mellom ulik bruk av den elektriske kraften. For foretak skal det som nevnt gis fritak for kraft levert til belysning, oppvarming og nedkjøling ”som en del av en prosess i produksjon av varer eller tjenester”. Her kan f.eks. bruk av elektrisk kraft til oppvarming av svømmebasseng og til solarium sies å ligge i et grenseland for avgiftsplikten. Alternativet antas derfor å medføre et merarbeid for toll- og avgiftsetaten.

Videre antas denne modellen å medføre større problemer/kostnader, noe avhengig av mulighetene til å benytte sjabloner framfor måling (økt bruk av sjabloner vil imidlertid redusere incentivene til energi­effektivisering og vil kunne skape problemer i forhold til ESA). Vi antar det særlig er knyttet problemer/kostnader til

• • evt. behov for å trekke om kurser,
  • å avgrense muligheter for omgåelse,
• å skille mellom belysning, oppvarming og nedkjøling som er/ikke er del av en produk­sjons­­prosess.

Det må vurderes nærmere hvilken betydning alternativet får for nettselskapene som ansvarlig for avgiftsinnkrevingen.

EØS-reglene

Den ”svenske” modellen er avhengig av at det aksepteres ulike avgiftssatser mellom industri og annet næringsliv. Alternativet med en redusert sats som overstiger EUs energiskattedirektiv følger imidlertid av miljøstøtteretningslinjene. Det vil bli ført sam­taler med ESA, og den tilsvarende prosessen som Sverige har med Kommisjonen vil bli fulgt nøye. I tillegg vil alternativet med miljøavtaler måtte godkjennes av ESA.

Den ”danske” modellen antas i utgangspunktet ikke å innebære statsstøtte da det avgiftsbelegger en bestemt bruk av elektrisk kraft, men er usikker fordi den avviker fra den danske ordningen. Det er også usikkert i hvilken grad man eventuelt kan benytte sjabloner framfor direkte måling. Dette må avklares med ESA.

Alternativ 1 (Svensk modell)(PDF-format)
Alternativ 2 (Dansk modell) (PDF-format)