Høring - Forslag til endring i forsikringsmeglingsforskriften § 3

Høringsinstanser

Forslag til endring i forsikringsmeglingsforskriften § 3 – Høring

Kredittilsynet tilrår i brev av 11. november 2002 departementet å foreta en endring i forskrift av 24. november 1995 nr. 923 om forsikringsmegling § 3 første ledd.

Den foreslåtte endringen går ut på å innføre krav om at forsikringsmeglerforetak både skal kunne dekke løpende forpliktelse og ha positiv egenkapital. I dagens regulering settes det som krav at forsikringsmeglerforetaket er solvent.

Finansdepartementet ber om høringsuttalelser innen 15. mai 2003. Vi ber om at høringsuttalelser som overskrider en side, i tillegg til å bli sendt pr. post også sendes elektronisk.

Med hilsen

Vedlegg: Høringsnotat fra Kredittilsynet

1. Innledning

I henhold til forskrift av 24. november 1995 nr. 923 om forsikringsmegling § 3 første ledd kan et forsikringsmeglerforetak bare drives av norsk registrert aksjeselskap som har fullt innbetalt aksjekapital og som er solvent.

Kredittilsynet har pr. 11. oktober 2002 registrert 50 norske forsikringsmeglerforetak. Tallene fra årsoppgaven for 2001 viser at tre foretak har negativ egenkapital. Ved gjennomgangen av årsregnskapet for 2000 kunne det konstateres at fire av forsikringsmeglerforetakene hadde negativ egenkapital. I 1999 var tallet to meglerforetak. I 1998 fulgte det av årsregnskapene at fire meglerforetak hadde negativ egenkapital, det ble dessuten oppdaget negativ egenkapital i et femte foretak under stedlig tilsyn.

Det kan anføres at det i foretak med svak økonomi vil kunne foreligge en større fare for at det begås økonomisk kriminalitet. Et krav om positiv egenkapital vil derfor bidra til å forebygge faren for økonomiske misligheter. Dette hensynet gjør seg særlig gjeldende i de tilfeller der forsikringsmeglerforetak behandler klientmidler. I noen tilfeller dreier dette seg om meget store beløp, der forsikringsmeglerforetak betros oppgaven å motta midlene og forvalte disse på en betryggende måte frem til utbetaling skjer.

Forsikringsmeglerforskriften gir etter Kredittilsynets oppfatning ikke fullt ut tilfredsstillende løsninger vedrørende kravene til foretakenes økonomiske situasjon, og herunder Kredittilsynets mulighet til å gripe inn med tiltak der meglerforetakets finansielle stilling ikke lenger synes betryggende. Det foreslås derfor at det innføres et krav om at forsikringsmeglerforetak skal kunne dekke løpende forpliktelse og ha positiv egenkapital.

2. Forsikringsmeglerforskriftens krav til solvens

Forsikringsmeglerforskriften § 3 lyder:

§ 3. Krav til forsikringsmeglerforetaket

Forsikringsmegling kan bare drives av norsk registrert aksjeselskap som har fullt innbetalt aksjekapital og som er solvent.

Kredittilsynet kan i særlige tilfeller gi dispensasjon fra kravet i første ledd om at forsikringsmeglerforetaket skal være aksjeselskap.

Begrepet insolvens er definert i konkursloven § 61. Definisjonen står i kapitlet om konkursåpning, og er i første rekke relevant når det gjelder insolvensen som konkursgrunn. I et så godt gjennomarbeidet lovverk som det her er tale om, må man imidlertid kunne gå ut fra at definisjonen er avgjørende for forståelsen av ordet insolvens også når denne definisjonen benyttes i andre deler av lovverket.

Bestemmelsen lyder:

§ 61.Insolvens.

Skyldneren er insolvent når denne ikke kan oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller, medmindre betalingsudyktigheten må antas å være forbigående. Insolvens foreligger likevel ikke når skyldnerens eiendeler og inntekter tilsammen antas å kunne gi full dekning for skyldnerens forpliktelser, selv om oppfyllelsen av forpliktelsene vil bli forsinket ved at dekning må søkes ved salg av eiendelene.

Definisjonen faller i to deler. Første punktum gjelder spørsmålet om debitors illikviditet eller betalingsudyktighet, og annet punktum trekker inn spørsmålet om det foreligger insuffisiens eller underbalanse i selskapet. Likviditet og suffisiens utelukker således hver for seg at det foreligger insolvens.

Det følger av dette at solvenskravet i forsikringsmeglingforskriften ikke innebærer annet enn at virksomheten kan drives så lenge foretaket er i stand til å oppfylle sine forpliktelser ved forfall. Kravet er ikke til hinder for at driften skjer på grunnlag av negativ egenkapital.

3. Eiendomsmeglingsloven og inkassoloven

Ved lov av 23. april 1999 nr. 20 ble det gjort en rekke endringer i lov av 16. juni 1989 nr 53 om eiendomsmegling. En av endringene er at det stilles krav til at foretak (bortsett fra enkeltmannsforetak) skal ha positiv egenkapital (suffisiens) i tillegg til at det skal være i stand til å dekke sine forpliktelser etter hvert som de forfaller. Lovendringene trådte i kraft 1. januar 2000. Før dette inneholdt eiendomsmeglingsloven kun krav om solvens. I Ot.prp. nr 24 (1998-99) fremholdes følgende under punkt 3.2:

”Kredittilsynet foreslår at det innføres et krav om at eiendomsmeglerforetak som nevnt i eiendomsmeglingsloven § 2-1 første ledd nr. 1 til 3, dvs. person med eiendomsmeglerbrev, ansvarlig selskap, eller aksjeselskap som har fullt innbetalt aksjekapital, må ha eiendeler med verdi som overstiger foretakets samlede forpliktelser. I brev 20. mars 1995 uttaler Kredittilsynet følgende om dette:

«Gjennomgangen [av eiendomsmeglingsloven] viste at lovens bestemmelser stort sett fungerer bra i forhold til de fleste viktige problemområder. Slik Kredittilsynet ser det, gir imidlertid ikke loven fullt ut tilfredsstillende løsninger vedrørende kravene til foretakenes økonomiske rammevilkår, og herunder Kredittilsynets mulighet til å gripe inn med sanksjoner der meglerforetakets finansielle stilling ikke lenger synes betryggende. Kredittilsynet foreslår derfor innført et krav om at eiendomsmeglerforetak skal ha positiv egenkapital.»

I notat vedlagt brevet skriver Kredittilsynet bl.a. (s. 1 og 3):

«Det inngår normalt som en del av meglerens plikter også å gjennomføre det økonomiske oppgjøret når en eiendomshandel skjer gjennom meglerleddet. Således strømmer årlig milliarder av kroner gjennom meglerapparatet, hvorved meglerne betros oppgaven å motta kjøpesummene og forvalte pengene på en betryggende måte frem til betaling skjer i henhold til kontraktens bestemmelser.

Av denne grunn skulle man kanskje forvente at samfunnet gjennom lovgivningen, forsåvidt gjelder betingelser av økonomisk art for å drive eiendomsmegling, ville stilt strengere krav enn kun et krav om solvens. Dette ut fra en generell betraktning om at foretak som betros og forvalter midler i den størrelsesorden det her er tale om, må ha en solid økonomi.

Solvenskravet innebærer ikke annet enn at virksomheten kan drives så lenge foretaket er i stand til å oppfylle sine forpliktelser ved forfall; det er ikke til hinder at driften skjer på grunnlag av negativ egenkapital. [...]

I dag har tilsynet i praksis små muligheter til å kunne fastslå om det foreligger en faktisk insolvenssituasjon i et eiendomsmeglingsforetak.

Det dokumentbaserte tilsyn med eiendomsmeglingsforetakene medfører innrapportering av bl.a. balansetall hvorav det vil fremgå hvorledes det forholder seg med størrelsen av egenkapitalen til foretakene på rapporteringstidspunktene, dvs. ved utløpet av hvert tertial. Således kan man gjennom tertialrapporteringen trekke slutninger om eiendomsmeglingsforetakets suffisiens [jf. konkursloven § 60: «Insolvens foreligger likevel ikke når skyldnerens eiendeler og inntekter tilsammen antas å kunne gi full dekning for skyldnerens forpliktelser.»]

Imidlertid kan en vurdering av likviditet ut fra bare balanseoppstillingen aldri bli fullstendig [jf. konkursloven § 61: «Skyldneren er insolvent når denne ikke kan oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller»...]»

Videre fremholdes det under punkt 3.4:

”Departementet er enig med Kredittilsynet i at hensynet til eiendomsmeglernes kunder taler for at personer og foretak som driver eiendomsmegling bør ha en solid økonomi. Departementet viser til at alle høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget, med unntak av Nærings- og handelsdepartementet, i hovedsak støtter forslaget om å innføre et krav om positiv egenkapital for eiendomsmeglingsforetak. Nærings- og handelsdepartementet går mot forslaget, og legger særlig vekt på at krav om positiv egenkapital (suffisiens) vil kunne virke som en etableringshindring og at kravet om sikkerhetsstillelse gir tilstrekkelig sikkerhet.”

I henhold til inkassoloven § 4 skal selskap med begrenset ansvar som har bevilling til ervervsmessig eller stadig å inndrive forfalte pengekrav til andre, være suffisient, det vil si at verdien av foretakets samlede eiendeler må overstige foretakets samlede forpliktelser. Videre følger det av lovens § 23 at en inkassator skal stille sikkerhet som hefter for ansvar inkassatoren pådrar seg overfor fordringshavere og skyldnere ved utøvelse av inkassovirksomheten.

4. Vurdering

4.1 Hensynet til oppdragsgiver

En del forsikringsmeglerforetak behandler klientmidler i form av premieinnbetalinger fra oppdragsgiver og erstatningsutbetalinger fra forsikringsselskapene. I noen tilfeller dreier dette seg om meget store beløp, der forsikringsmeglerforetak betros oppgaven å motta midlene og forvalte disse på en betryggende måte frem til utbetaling skjer. I henhold til forsikrings- meglingsforskriften § 22 skal klientmidler straks plasseres på klientkonto i bank adskilt fra forsikringsmeglerforetakets egne midler. Det kan anføres at i foretak med svak økonomi vil det kunne foreligge en større fare for at det begås økonomisk kriminalitet. Et krav om positiv egenkapital vil derfor bidra til å forebygge faren for økonomiske misligheter. Hensynet til forsikringsmeglerforetakets kunder taler derfor for at foretaket bør ha en tilfredsstillende økonomi. Dette hensynet gjør seg særlig gjeldende i de tilfeller der forsikringsmeglerforetak behandler klientmidler.

I henhold til forsikringsmeglerforskriften § 16 skal et forsikringsmeglerforetak sørge for å ha en sikkerhetsstillelse i samsvar med kapittel IV. I henhold til § 20 skal sikkerhetsstillelsen være minst 10 000 000 kroner og økes med minst 2 000 000 kroner for hver megler utover en. Det legges til grunn at kravet til sikkerhetsstillelse normalt vil være tilstrekkelig for å dekke det ansvar forsikringsmeglere kan pådra seg under utøvelse av virksomheten. Det vises imidlertid til at sikkerhetsstillerens ansvar pr. skadetilfelle kan begrenses ved avtale, men ikke til mindre enn 10 000 000 kroner. Etter Kredittilsynets vurdering vil det være grunn til å skjerpe kravene til forsikringsmeglerforetakenes egen økonomi i tillegg til krav om sikkerhetsstillelse. Dette tosporete systemet er, som det fremgår ovenfor, innført for eiendomsmeglere og i henhold til verdipapirhandelloven stilles både kapitaldekningskrav og krav om sikkerhetsstillelse for verdipapirforetak.

4.2 Tilsynsmessige hensyn

Det er viktig at forbrukerne og næringslivet har tillit til de finansinstitusjonene som Kredittilsynet har tilsyn med. Det er derfor vesentlig at disse driver innenfor det som er økonomisk ansvarlig. Ut fra en slik betraktning bør regelverket signalisere at et foretak som opptrer som forsikrings­megler, må ha tilfredsstillende økonomi. Etter Kredittilsynets vurdering vil tilsyn på basis av suffisienskrav gjøre det enklere å forhindre at foretaket driver på kreditors regning eller misbruker klientmidler. Det bør således stilles strengere krav enn kun et krav om solvens.

Et moment er også at det er vanskelig og arbeidskrevende å føre tilsyn med forsikringsmeglerforetak med negativ egenkapital for å vurdere solvens. En vurdering av om et selskap er solvent dersom negativ egenkapital reduseres vil føre til en langvarig oppfølging av disse institusjonene. Dersom et foretak reduserer sin egenkapital, må Kredittilsynet be om bekreftelse på at egenkapitalsituasjonen bedrer seg og likviditetssituasjonen må deretter observeres over tid. Likviditetssituasjonen må også observeres for å sikre at utviklingen er tilstrekkelig til å møte forpliktelser, herunder om utviklingen er basert på økt trekk på kassekreditt. Regelverket gir således ikke tilfredsstillende løsninger når det gjelder Kredittilsynets mulighet til å gripe inn med tiltak der forsikringsmeglerforetakets finansielle stilling ikke lenger synes betryggende.

Et tilsyn basert på suffisiens vil gjøre det enklere å gripe inn med nødvendige tiltak og eventuelle sanksjoner. Det vises i denne sammenheng til opplegget som er beskrevet i rundskriv nr. 31/99 om innføring av krav om positiv egenkapital (suffisiens) i eiendomsmeglingsloven der følgende uttales:

”Kredittilsynet vil kunne få kjennskap til insuffisiens enten etter mottak og gjennomgang av halvårsoppgave, i forbindelse med stedlig tilsyn eller på annen måte. Foretaket vil bli tilskrevet og styret/daglig leder vil bli bedt om å redegjøre for egenkapitalsituasjonen, herunder hvorledes foretaket planlegger å bringe forholdet i orden. Lovens krav refererer seg til egenkapitalens ”virkelige verdi”. Kredittilsynet vil normalt ta utgangspunkt i regnskapet, og dermed i balanseført verdi. Hvis foretaket etter regnskapet har negativ egenkapital vil Kredittilsynet kunne be revisor utarbeide en suffisiensbekreftelse i det virkelig og balanseført verdi (regnskapet) av eiendelene og forpliktelsene kan være vesentlig forskjellig.”

Det antas at dette også vil være en hensiktsmessig fremgangsmåte for tilsyn med forsikringsmeglerforetak.

4.3 Hensynet til likt regelverk

Etter Kredittilsynets oppfatning vil de samme hensyn gjøre seg gjeldende for forsikringsmeglerforetak som for eiendomsmeglerforetak, inkassoforetak og verdipapirforetak, som har et tosporet system med krav til både positiv egenkapital og krav til sikkerhetsstillelse. Det vises til avsnittet ovenfor om endringene i eiendomsmeglerloven og inkassoloven.

4.4 Dispensasjon fra kravet om positiv egenkapital

Da et krav om positiv egenkapital til enhver tid vil kunne virke som en etableringshindring, har Kredittilsynet vurdert om nyetablerte forsikringsmeglerforetak skal kunne gis dispensasjon fra kravet om positiv egenkapital i en viss periode.

Forsikringsmeglerforetakets plikt til å sette klientmidler på egen klientkonto gir oppdragsgivere et vern ved konkurs. Klientmidlene har i såfall vern mot kreditorene og skal i prinsippet ikke gå tapt selv om foretakene går konkurs. Dette er et forhold som kan tilsi at det er forsvarlig å lempe på kravet til suffisiens for nyetablerte foretak for å hindre at kravet virker som en etableringshindring.

Dersom midlene ikke står på klientkonto på grunn av underslag eller manglende rutiner i foretaket og foretaket går konkurs får oppdragsgiver likevel kun et dividendekrav i boet. Faren for at dette skal skje antar Kredittilsynet klart kan være tilstede i et foretak som får store problemer med sin likviditet og dermed ofte problemer med soliditeten for øvrig.

Kravet til sikkerhetsstillelse gir også oppdragsgiverne et vern ved konkurs dersom midlene ikke står på klientkonto og det foreligger et ansvarsgrunnlag som utløser sikkerhetsstillelsen. Det må også kunne antas at det som regel vil være mulig å gjøre foretaket ansvarlig dersom midlene ikke står på klientkontoen på konkursåpnings- tidspunktet, men her hefter det usikkerhet.

Kredittilsynet er heller ikke kjent med at forsikringsmeglerforetak har gått konkurs i den tiden foretakene har vært under tilsyn, men regner med at faren for konkurs klart er til stede i nyetablert forsikringsmeglerforetak. Det vises til at det er nyetablerte foretak som utgjør tyngden av konkursene i markedet.

Etter Kredittilsynets vurdering gjør de grunner som er anført over for å skjerpe kravene til forsikringsmeglerforetakenes egen økonomi, i tillegg til kravet om sikkerhetsstillelse, seg sterkest gjeldende nettopp i forhold til nyetablerte foretak. Etter en samlet vurdering har Kredittilsynet derfor kommet til at det ikke bør gis adgang til dispensasjon fra kravet om positiv egenkapital.

5. Direktiv om forsikringsformidling

Europaparlamentet og Rådet vedtok 9. desember 2002 et direktiv om forsikringsformidling (2002/1921 (EC). I henhold til direktivets artikkel 16 skal medlemslandene implementere direktivet i nasjonal rett senest to år etter direktivets ikrafttredelse. Direktivet skal gjøres gjeldende for all mellommannsvirksomhet, også agenter og rådgivere. Dette er virksomheter som det ikke er knyttet krav til i dag.

Direktivet stiller krav om at mellommenn skal ha en forsikring eller annen lignende garanti mot uaktsomhetsansvar. Direktivet stiller videre krav om tilstrekkelig finansiell kapasitet for mellommenn. Direktivet opererer med fire alternativ metoder;

• bestemmelser fastsatt i lov eller forskrift med hjemmel i lov som krever at penger som er betalt fra kunden til mellommann skal behandles som om de er betalt direkte til forsikringsselskapet, og at penger som forsikringsselskapet har betalt via mellommann, først skal betraktes som betalt til kunden, når denne reelt mottar beløpet, eller
• krav om finansiell kapasitet på 4% av årlig netto opptjent meglerprovisjon, minimum EUR 15 000, eller
• krav om kundens penger skal overføres via strengt adskilte klientkonti og at disse kontiene skal være beskyttet mot kreditorer i tilfelle av konkurs, eller
• krav om etablering av et garantifond

Disse metodene gir etter Kredittilsynets vurdering ikke tilstrekkelig sikkerhet for de som benytter seg av forsikringsmeglertjenester. Direktivet tar sikte på en minimumsharmonisering. De krav som direktivet setter til virksomheten gir hvert enkelt land stort spillerom i utforming av det nasjonale regelverket. Det vil således være mulig å beholde någjeldende regelverk for forsikringsmeglere, slik disse defineres i dag, og så fastsette regler basert på direktivet for annen mellommannsvirksomhet i forsikring. Direktivet fastslår imidlertid at registrering i et EØS-land skal gi rett til filialetablering og grenseoverskridende virksomhet i et annet EØS-land basert på et ”single licence system”. Dette vil begrense muligheten for et lite land som Norge til å fastsette vesentlig strengere krav enn direktivet legger opp til, fordi det vil kunne føre til en konkurranseulempe for norske virksomheter i forhold til utenlandske som driver virksomhet eller etablerer seg her.

Direktivet bør likevel ikke være hindring for å fastsette en forskriftsendring nå.

6. Forslag til endring av forsikringsmeglerforskriften

På bakgrunn av ovennevnte foreslår Kredittilsynet at det innføres et krav om at forsikringsmeglerforetak skal kunne dekke sine forpliktelser etter hvert som de forfaller og ha positiv egenkapital. Dette foreslås gjort ved at forsikringsmeglerforskriften § 3 blir lydende:

Forsikringsmegling kan bare drives av norsk registrert aksjeselskap som har fullt innbetalt aksjekapital. Forsikringsmeglerforetaket må være i stand til å oppfylle sine forpliktelser etterhvert som de forfaller og ha eiendeler med verdi som overstiger foretakets samlede forpliktelser.

Kredittilsynet kan i særlig tilfelle gi dispensasjon fra kravet i første ledd om at forsikringsmeglerforetaket skal være aksjeselskap.

7. Kredittilsynets forslag til vedtak

Kredittilsynet foreslår at Finansdepartementet endrer forsikringsmeglerforskriften § 3 i henhold til forslaget notatet oppstiller.

AktuarKonsulenters Forum
Alle departementene
Banklovkommisjonen
De selvstendige kommunale pensjonskasser
Den Norske Aktuarforening
Den Norske Revisorforening
Eiendomsmeglerforetakenes forening
Finansforbundet
Finansnæringenes Hovedorganisasjon
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Bank
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Fondsmeglerforbund
Norske Finansmegleres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Pensjonskassers Forening
Norwegian Insurance Partners Non Marine AS
Næringslivets Hovedorganisasjon
Sparebankforeningen i Norge
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund