Høring - ny utlendingslov — adgang for departementet til å instruere om utsatt iverksetting ved berostillelse av saker

Høringsinstanser

Høring – ny utlendingslov – adgang for departementet til å instruere om utsatt iverksetting ved berostillelse av saker

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sender med dette på høring forslag om å gi departementet adgang til i visse tilfeller å instruere om utsatt iverksetting av vedtak. Bestemmelsen som foreslås innebærer at når departementet instruerer om berostillelse av en bestemt type saker i påvente av regelverksendringer, kan departementet samtidig instruere Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE) om å instruere politiet om å utsette iverksettingen av allerede fattede vedtak innen samme kategori av saker. Dette vil bare være aktuelt i forbindelse med vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket, det vil si i de sakene hvor det er gitt avslag.

Departementet anses i dag for å være avskåret fra å gi slik instruks i medhold av lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 41. Gjeldende § 41 er i NOU 2004: 20 Ny utlendingslov foreslått videreført med en mindre endring, jf. lovutkastet § 101 sjette ledd. Departementet forslår at hjemmelen for departementet til å instruere om utsatt iverksetting inntas i § 101 sjette ledd i utkast til ny utlendingslov.

Departementets instruksjonsadgang ble ikke vurdert av utlendingslovutvalget i NOU 2004: 20. Forslaget sendes derfor på egen høring. Forslaget planlegges inntatt i kommende odelstingsproposisjon om ny utlendingslov. Proposisjonen forventes å bli lagt frem for Stortinget i februar/mars 2007, og det har derfor vært nødvendig å sette en meget kort høringsfrist.

Nedenfor følger en redegjørelse for bakgrunnen for, og innholdet i, forslaget. Deretter omtales økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget. Til slutt presenteres forslaget til lovtekst.

Liste over høringsinstanser ligger ved. Høringsinstansene bes vurdere om forslaget også bør forelegges eventuelle underordnede organer. Eventuell uttalelse til forslaget bes sendt Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8019 Dep, 0030 Oslo, innen 11. desember 2006. Det bes om at eventuelle uttalelser i tillegg sendes pr. e-post til sissel.leganger@aid.dep.no.

Bakgrunn for forslaget

Departementet anses etter gjeldende rett for å ha adgang til å instruere UDI og UNE om å stille saker som ennå ikke er avgjort i bero, det vil si stanse saksbehandlingen av en bestemt type saker, jf. nedenfor under punkt 2. I noen tilfeller har departementet funnet det nødvendig å bruke denne adgangen. Det har vært hvor det er fattet beslutning om å foreta liberaliseringer av praksis gjennom lov- eller forskriftsendringer, og hvor det er ønskelig at alle som oppholder seg i Norge og som vil kunne ha fordel av endringene, skal få sin sak vurdert etter de nye reglene. Det tar tid å gjennomføre endringer i lov og forskrift. Ved å stille aktuelle saker i bero inntil endringene er på plass, sikrer man at det nye regelverket får virkning også overfor dem som allerede har en søknad til behandling, og ikke bare overfor dem som fremmer søknad etter at endringene er trådt i kraft. I en slik sitasjon vil det imidlertid kunne være ønskelig å berostille ”alle saker” som kan være omfattet av endringene, uavhengig av hvilket stadium saken befinner seg i (det vil si om den er ferdigbehandlet eller ikke).

Spørsmålet om departementets adgang til å instruere UNE om utsatt iverksetting av endelige vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket, ble forelagt Lovavdelingen i Justisdepartementet i brev av 21. august 2006. Et endelig avslag foreligger dersom UNE har fattet vedtak som klageinstans, eller dersom et avslag fra UDI ikke er påklaget innen klagefristen. Som oftest blir UDIs vedtak påklaget, og de fleste endelige vedtak vil derfor være fattet av UNE. Lovavdelingen konkluderte i sitt svarbrev av 24. august d.å. med at utlendingsloven § 41 avskjærer departementet fra å instruere UNE om iverksettingsspørsmålet, også der det er tale om utsatt iverksetting i påvente av lov- eller forskriftsendringer.

Personer som har fått endelig avslag plikter å forlate Norge. Dersom de ikke reiser innen en fastsatt utreisefrist, kan politiet uttransportere dem med tvang. Et endelig vedtak kan ikke påklages, men man kan anmode om at vedtaket omgjøres. Dersom man anmoder om omgjøring, kan man samtidig be om at iverksettingen av vedtaket utsettes. Instansen som har fattet det endelige vedtaket, vanligvis UNE, vil da måtte vurdere om vedkommende skal få bli i Norge inntil omgjøringsanmodningen er behandlet. I tilfelle har UDI og UNE myndighet til å instruere politiet om å utsette iverksettingen, hvilket innebærer at utreiseplikten suspenderes, jf. utlendingsloven § 41 niende ledd.

Departementet instruerte UDI og UNE 31. august i år om at det ikke skulle fattes vedtak i enkelte saker som gjelder barn, jf. rundskriv AI-5/06. Bakgrunnen var regjeringens beslutning om å gjøre endringer i utlendingsforskriften, som vil innebære at barns tilknytning til riket opparbeidet gjennom lang botid skal tillegges særlig vekt i helhetsvurderingen etter utlendingsloven § 8 annet ledd. I påvente av den varslede oppmykingen av regelverket ønsket departementet at behandlingen av saker som kan komme til å være omfattet av endringene skulle stanses, slik at også disse sakene kan bli vurdert etter den nye forskriftsbestemmelsen når den foreligger. I instruksen om berostillelse ble det videre sagt at den også omfatter saker hvor det fremmes omgjøringsanmodning. Dette innebærer at UDI og UNE må stanse behandlingen av omgjøringsanmodninger i de sakene som omfattes av instruksen, men det er i dag opp til disse organene selv å vurdere om det skal gsi utsatt iverksetting.

Dette illustrerer at departementet i dag ikke har mulighet til å sikre at alle saker som forventes å kunne bli omfattet av en planlagt regelendring, stilles i bero og/eller gis utsatt iverksetting, uavhengig av hvor i saksbehandlingen saken befinner seg. Departementet mener på bakgrunn av denne og andre liknende saker at det er uheldig at personer som har fått avslagsvedtak kan bli uttransportert, dersom det fra departementets side er sterkt ønskelig at regelendringen også skal få virkning for dem. I forlengelsen av adgangen til å instruere om å stille behandlingen av en bestemt type saker i bero, bør departementet derfor også gis adgang til å instruere UDI og UNE om å benytte sin instruksjonsmyndighet overfor politiet til å utsette iverksettingen av negative vedtak.

Gjeldende rett

Departementets instruksjonsadgang er regulert i utlendingsloven § 38. Utlendingsloven § 38 første ledd lyder i dag:

Departementet kan ikke instruere om avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan heller ikke instruere Utlendingsnemnda om lovtolking eller skjønnsutøvelse. Departementet kan instruere om prioritering av saker.

Nye regler om instruksjonsadgangen kom til i forbindelse med opprettelsen av det uavhengige klageorganet for utlendingssaker, UNE, jf. lov 30. april 1999 nr. 22. Før den tid lå behandlingen av klagesaker etter utlendingsloven til departementet (den gang Justisdepartementet), og departementet hadde full instruksjonsmyndighet overfor UDI, som fortsatt behandler sakene i første instans. Det fremgår av forarbeidene at det ble ansett som uforenlig med opprettelsen av en frittstående klagenemnd å beholde den samme muligheten for politisk styring med enkeltsakene på utlendingsfeltet som man hadde den gang, jf. Ot.prp. nr. 17 (1998-1999) og Innst. O. nr. 42 (1998-1999). Synspunktet var at dersom man først oppretter en uavhengig nemnd, vil det følge implisitt at så vel lovtolking, skjønnsutøvelse og avgjørelsen av enkeltsaker bør overlates til nemnda. Som en naturlig følge av dette skulle departementet heller ikke ha instruksjonsmyndighet over direktoratet, jf. Innst. O. nr. 42 (1998-1999). Departementet fikk i medhold av § 38 kun adgang til å gi instrukser til UDI og UNE i saker der hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn gjorde seg gjeldende. Videre kunne departementet instruere om prioritering av saker, som for eksempel å stille saker i bero.

Et ønske om bedre overensstemmelse mellom politiske mål og prioriteringer og praksis i utlendingssaker, førte til endringer i instruksjonsadgangen etter § 38, jf. lov 10. juni 2005 nr. 50. Departementet fikk etter endringene igjen adgang til å gi generelle instrukser om lovtolking og skjønnsutøvelse til UDI og andre underordnede organer som utøver myndighet etter utlendingsloven (politiet, utenriksstasjonene). Departementets instruksjonsadgang overfor UNE ble ikke endret.

Utlendingsloven § 38 må imidlertid ses i sammenheng med utlendingsloven § 41. Etter § 41 skal et vedtak som innebærer at en utlending må forlate riket iverksettes ved at utlendingen pålegges å reise med en gang eller innen en fastsatt frist. I praksis er det politiet som fastsetter utreisefristen for utlendingen. Paragraf 41 inneholder regler om hvordan politiet skal forholde seg om pålegget ikke blir fulgt, men også om instruksjonsadgangen i iverksettingsfasen. Adgangen til å instruere politiet i iverksettingsfasen lå før opprettelsen av UNE til departementet (Justisdepartementet). Som en naturlig konsekvens av at nemnda fikk ansvaret for å behandle klagesakene, ble denne instruksjonsadgangen overflyttet fra departementet til nemnda.

Utlendingsloven § 41 niende og tiende ledd lyder:

Når Utlendingsnemnda har truffet et vedtak som innebærer at utlending må forlate riket, kan den instruere politiet om å utsette iverksettingen. Utlendingsdirektoratet kan instruere politiet om å utsette iverksettingen dersom slikt endelig vedtak er truffet av direktoratet.

Utlendingsnemnda kan instruere Utlendingsdirektoratet om å utsette iverksettingen av et vedtak truffet av direktoratet på nemndas sakområde, når vedtaket innebærer at utlending må forlate riket.

Det følger av § 41 niende ledd at UNE kan instruere politiet om å utsette iverksettingen av vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket. UDI er på samme måte gitt adgang til å instruere politiet om å utsette iverksettingen der endelig vedtak er truffet av direktoratet.

I tillegg fikk UNE i § 41 tiende ledd overført myndighet fra departementet til å instruere UDI om å utsette iverksettingen av vedtak truffet av direktoratet på nemndas saksområde, når vedtaket innebærer at utlendingen må forlate riket, jf. Ot. prp. nr. 17 (1998-1999) pkt. 2.5.4. I følge departementets uttalelse i nevnte forarbeid tenkte man her på vedtak truffet av direktoratet som er endelig fordi det ikke er påklaget innen klagefristen, og vedtak som er påklaget, men der direktoratet enten ikke har gitt klagen oppsettende virkning eller ennå ikke har tatt stilling til dette spørsmålet.

Utlendingslovutvalgets forslag i NOU 2004: 20

Departementets instruksjonsadgang ble ikke særskilt drøftet av utlendingslovutvalget i NOU 2004: 20. Lovutvalget foreslo å videreføre daværende § 38 første og annet ledd i lovutkastet § 86 tredje ledd. Videre foreslo lovutvalget å videreføre gjeldende § 41 niende og tiende ledd, med en liten endring, jf. lovutkastet § 101 sjette ledd.

Lovutkastet § 101 sjette ledd lyder:

Når Utlendingsnemnda har truffet et vedtak som innebærer at utlending må forlate riket, kan den instruere politiet om å utsette iverksettingen. Utlendingsdirektoratet kan instruere politiet om å utsette iverksettingen dersom slikt endelig vedtak er truffet av direktoratet. Utlendingsnemnda kan instruere politiet om å utsette iverksettingen av et vedtak truffet av direktoratet på nemndas saksområde, når vedtaket innebærer at utlendingen må forlate riket.

I merknadene til bestemmelsen uttaler utvalget:

Bestemmelsen viderefører gjeldende lov § 41 niende og tiende ledd, med den endring at Utlendingsnemnda kan instruere politiet direkte om å utsette iverksettingen av et vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet på nemndas saksområde (som innebærer at utlendingen må forlate landet). Etter gjeldende lov § 41 i.f. må nemnda i slike tilfeller instruere direktoratet om at iverksettingen skal utsettes.

Departementets forslag

Departementet foreslår at det i lovutkastet § 101 sjette ledd inntas et nytt siste punktum som slår fast at departementet kan instruere UDI og UNE om å instruere politiet om å utsette iverksettingen av vedtakene i en bestemt type saker hvor det er fattet vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket, i påvente av endringer i regelverket.

Ved å gi departementet denne adgangen oppnår man to ting:

• For det første sikrer man at alle som vil kunne omfattes av en planlagt regelendring kan få sin sak vurdert etter det nye regelverket, uavhengig av hvilket stadium saken befinner seg i, så lenge vedtaket ikke er effektuert. Det bemerkes her at utgangspunktet fortsatt vil være at nytt regelverk kun får betydning for saker hvor det ennå ikke er fattet vedtak. Det vil kun være i situasjoner hvor det vil virke sterkt urimelig eller det av andre grunner er sterkt ønskelig at regelendringen også skal få betydning i saker hvor vedtak allerede er fattet, at det vil være aktuelt å bruke instruksjonsadgangen som foreslås her.
• For det andre vil man ikke, som i dag, være avhengig av at det i de sakene hvor det er fattet endelig vedtak må fremmes en omgjøringsanmodning før departementets instruks om berostillelse får virkning og det kan treffes beslutning om å utsette iverksettingen. Man forhindrer dermed at personer blir utransportert fordi de ikke har fremmet omgjøringsanmodning, av den grunn at de ikke har hatt kjennskap til eller er blitt gjort oppmerksom på de planlagte endringene.

Dersom forslaget her blir vedtatt, vil personer som får iverksettingen av vedtaket utsatt i påvente av regelendringer måtte fremme en omgjøringsanmodning for å få vurdert saken på nytt. En instruks om berostillelse gitt på bakgrunn av planlagte lov- eller forskriftsendringer, vil falle bort når endringene er på plass. De som har fått utsatt iverksettingen av sitt endelige avslagsvedtak vil på dette tidspunktet igjen ha et effektuerbart vedtak, dersom de ikke har fremmet omgjøringsanmodning.

Departementet legger til grunn at det vil være mest aktuelt å instruere UNE om å bruke sin adgang til å instruere politiet om å utsette iverksettingen av endelige vedtak, og det var denne situasjonen man hadde i tankene da spørsmålet om departementets instruksjonsadgang ble forelagt Lovavdelingen. Et vedtak fattet av UDI kan som nevnt tidligere også være endelig, dersom det ikke er påklaget innen klagefristen. Ettersom man også i slike tilfeller kan be om en ny vurdering gjennom en omgjøringsanmodning, mener departementet at det også bør fremgå av lovbestemmelsen at departementet har tilsvarende instruksjonsadgang overfor direktoratet.

Videre bør departementet ha adgang til å instruere UDI i forhold til iverksettingen også hvor vedtaket ikke er endelig. Det vises til at der UDI som førsteinstans har avslått en søknad om opphold, vil man ved klage på vedtaket også kunne be om at klagen gis oppsettende virkning, det vil si at vedtaket gis utsatt iverksetting inntil klagefristen er ute eller klagen er avgjort, jf. forvaltningsloven § 42. Dersom det ikke gis slik utsatt iverksetting, skal klageren forlate landet innen en fastsatt utreisefrist. Saken oversendes UNE for klagebehandling. I utlendingsloven § 41 tiende ledd er nemnda gitt adgang til i en slik situasjon å instruere direktoratet om å utsette iverksettingen, dersom nemnda mener at iverksettingen bør utsettes. I forbindelse med vedtakelsen av § 41 tiende ledd ble det i forarbeidene gitt uttrykk for at denne adgangen sjelden var blitt brukt da den tillå departementet, og det ble forutsatt at nemnda bare unntaksvis ville gjøre bruk av den, jf. Ot.prp. nr. 17 (1998-1999) pkt. 2.5.4.(5).

I likhet med hva som uttales i Ot.prp. nr. 17 (1998-1999) antar departementet at det i denne sammenheng sjelden vil være ønskelig fra departementets side å utsette iverksettingen av vedtak hvor UDI er kommet til at det ikke skal gis slik utsettelse. Det vil normalt kun være i de klare avslagssakene at UDI ikke gir klagen oppsettende virkning. Videre vil det gjennomgående være svært sjelden at en planlagt oppmyking av regelverket vil være så vidtgående at den også vil omfatte de sakene som hittil har vært ansett som klare avslagssaker, men det kan imidlertid ikke utelukkes. Departementet mener derfor at bestemmelsen i § 101 sjette ledd ikke bør avgrenses til kun å gjelde utsatt iverksetting av endelige vedtak, men også gjelde der det er fattet vedtak i første instans som innebærer at utlendingen skal forlate Norge, og klagen ikke er gitt oppsettende virkning.

Instruksjonsadgangen overfor UDI og UNE i iverksettingsfasen vil i likhet med adgangen til å stille saker i bero ikke gjelde for en bestemt sak, men for en kategori av saker eller søkere (”en bestemt type vedtak”). I den ovenfor omtalte instruksen fra 31. august i år, rundskriv AI-5/06, ble det for eksempel bedt om at behandlingen av alle saker som involverer barn og hvor noen andre nærmere angitte kriterier er oppfylt, skulle stilles i bero. Departementet vil heller ikke i fremtiden kunne instruere om utsatt iverksetting i en bestemt sak, selv om bestemmelsen som foreslås her vedtas. En slik instruksjonsadgang vil stride mot gjeldende styringsforhold på utlendingsfeltet, jf at departementet ikke har myndighet til å avgjøre enkeltsaker og heller ikke kan instruere om avgjørelsen av enkeltsaker (med unntak for å ivareta hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn).

Ved en instruks om berostillelse vil det være opp til UDI og UNE å vurdere hvilke saker som omfattes av instruksen. UDI og UNE vil også være nærmest til å vurdere hvilke saker som faller inn under kriteriene i instruksen, men hvor det allerede er fattet avslagsvedtak, slik at politiet må instrueres om å utsette iverksettingen. Departementet mener derfor at det er mest hensiktsmessig at UDI og UNE instrueres om å bruke sin instruksjonsmyndighet overfor politiet, fremfor at departementet skal instruere politiet direkte om å utsette iverksettingen.

Forslaget innebærer videre at departementets instruksjonsadgang i medhold av § 101 sjette ledd fjerde punktum i ny utlendingslov begrenses til å gjelde i ”påvente av endringer i regelverket”. Adgangen er kun ment å skulle brukes i forbindelse med planlagte endringer i utlendingsregelverket, som innebærer en oppmyking i forhold til gjeldende rett. (Dersom de planlagte endringene innbærer en innstramming, vil det ikke være behov for å utsette iverksettingen av avslagsvedtaket.) Det kan riktignok tenkes andre situasjoner hvor det kan bli fremmet ønske om at departementet/statsråden skal utsette iverksettingen av negative vedtak, for eksempel fordi ulike aktører på feltet mener at UDI og UNE tar feil i sine vurderinger av den generelle sikkerhetssituasjonen i asylsøkeres hjemland mv. Departementet mener at det også i tilfeller som dette vil stride mot gjeldende styringsforhold om politiske myndigheter skal ha adgang til å instruere om utsatt iverksetting.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet antar at forslaget her ikke vil medføre nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser. Forslaget innebærer ikke at adgangen til å stille saker i bero åpnes opp slik at den vil bli brukt i større utstrekning enn i dag. Dersom forslaget blir vedtatt, vil det kun være en utvidelse av den adgangen som allerede foreligger i medhold av gjeldende utlendingslov. Det antas at denne instruksjonsadgangen, i likhet med i dag, vil bli lite brukt. Adgangen som departementet i dag har til å stille behandlingen av saker i bero, ble før instruksen av 31. august i år, sist brukt i juni 2004. Det er høyst usikkert når departementet igjen vil ha behov for å stille saker i bero, herunder å utsette iverksettingen av fattede vedtak, i påvente av planlagte endringer i regelverket. Hvilke kostnader dette medfører vil avhenge av hvor mange saker som i hvert enkelt tilfelle må berostilles.

Forslag til bestemmelse i ny utlendingslov

§ 101 sjette ledd i ny utlendingslov skal lyde:

Når Utlendingsnemnda har truffet et vedtak som innebærer at utlending må forlate riket, kan den instruere politiet om å utsette iverksettingen. Utlendingsdirektoratet kan instruere politiet om å utsette iverksettingen dersom slikt endelig vedtak er truffet av direktoratet. Utlendingsnemnda kan instruere politiet om å utsette iverksettingen av et vedtak truffet av direktoratet på nemndas saksområde, når vedtaket innebærer at utlendingen må forlate riket. Departementet kan instruere Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda om å instruere politiet om å utsette iversettingen av en bestemt type vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket, i påvente av endringer i regelverket.

(Merknad: Kun lovtekst som er ny i forhold til forslaget til § 101 sjette ledd i NOU 2004: 20 er satt i kursiv.)

Med hilsen

Vedlegg: Beslutning om fravikelse av utredningsinstruksen punkt 5.2

Det foreligger ingen høringsnotater.

• Akademikerne
• Amnesty International Norge
• Antirasistisk senter
• Barneombudet
• Datatilsynet
• Den Norske Advokatforening
• Den norske Dommerforening
• Departementene
• Det norske Arbeiderparti
• Domstolsadministrasjonen
• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
• Flyktninghjelpen
• Fremskrittspartiet
• Human Rights Service
• Høyres hovedorganisasjon
• Innvandrernes Landsorganisasjon
• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
• Juridisk rådgivning for kvinner
• Juss-Buss, Innvandrergruppa
• Jussformidlingen
• Kirkerådet
• Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene
• Kontoret for fri rettshjelp
• Kristelig Folkeparti
• Landsorganisasjonen i Norge
• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner
• Likestillings- og diskrimineringsombudet
• MiRA-Senteret
• Norges Juristforbund
• Norges lensmannslag
• Norsk Folkehjelp
• Norsk Innvandrerforum
• Norsk Organisasjon for Asylsøkere
• Norsk senter for menneskerettigheter
• Næringslivets Hovedorganisasjon
• Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering
• Politidirektoratet
• Politiembetsmennenes Landsforening
• Politiets Fellesforbund
• Politiets sikkerhetstjeneste
• Politiets utlendingsenhet
• PRESS Redd Barna Ungdom
• Redd Barna
• Regjeringsadvokaten
• Rettspolitisk forening
• Riksadvokaten
• Røde Kors
• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger
• Senterpartiets hovedorganisasjon
• Sosialistisk Venstreparti
• Stortingets ombudsmann for forvaltningen
• UNHCR, Stockholm
• Utlendingsdirektoratet
• Utlendingsnemnda
• Venstre