Høring om Skattedirektoratets forslag til reorganisering av skatteetaten

Høringsinstanser

Høring om Skattedirektoratets forslag til reorganisering av skatteetaten

Innledning
Det vises til rapport av desember 2005 fra Skattedirektoratet kalt ”Den nye skatteetaten – effektiv og imøtekommende”. Rapporten – som utgjør denne sakens høringsdokument – er lagt ut på etatens hjemmeside på internett. Papirversjon er tilgjengelig ved henvendelse til Finansdepartementet ved Skattelovavdelingen.

I dette høringsbrevet beskrives først Finansdepartementets forventninger til den utførte organisasjonsgjennomgangen av skatteetaten. Deretter gjengis noe forkortet Skattedirektoratets vurderinger og forslag omtrent som beskrevet i rapportens sammendrag. Avslutningsvis kommenterer departementet opplegget for høringsrunden.

Formålet med organisasjonsgjennomgangen
Under arbeidet med å gjennomføre den viktige omorganiseringen av landets likningsforvaltning i 2002-2004, ble det klart at det var behov for en samlet gjennomgang av hele skatteetaten. Per dato er etaten organisert med tre forvaltningsnivå og har til sammen 138 formelle enheter: Skattedirektoratet i Oslo (med del av IT-funksjonen i Grimstad) på sentralt nivå, fylkesskattekontor og skattefogdkontor på fylkesnivå, og på tredje nivå 98 likningskontor. I tillegg har etaten tre særskilte likningskontor: Sentralskattekontoret for storbedrifter i Moss, Sentralskattekontoret for utenlandssaker i Stavanger og Oljeskattekontoret i Oslo. Det er dessuten 183 etatskontor underlagt likningskontorene. Etaten samarbeider med kommunale servicekontor og med trygdeetaten for å gi service i ca. 100 kommuner der etaten ikke har egne tilsatte. (I tillegg kommer at skatteetaten har det faglige ansvaret for mer enn 400 kommunale skatteoppkreverkontorer).

Finansdepartementet anmodet derfor i brev av 01.12.2004 Skattedirektoratet om å arbeide videre med å utrede alternativ(e) organisasjonsløsning(er) som sikrer bedre oppgaveløsning og ressursutnyttelse i etaten samlet sett. Det ble understreket at man i utredningen skulle se etaten som en helhet og vurdere roller, oppgavefordeling og saksflyt mellom enheter og nivåer.

Utredningen skulle konkret omfatte en vurdering av antall organisasjonsnivåer og kontorenheter, samt hva som vil være en mest hensiktsmessig geografisk inndeling av skatteetaten under hensyntaken til skattyterne, landets næringsstruktur og etatens styring, administrasjon, ressursutnyttelse, effektivitet, kompetanse samt behov for spesialisering både innen og mellom de enkelte kontorenheter. Nye systemløsninger har bl.a. gjort mange oppgaver mer stedsuavhengige, og det skulle vurderes om og hvordan en alternativ organisering kan gi bedre mulighet for å flytte oppgaver internt i etaten. Utredningen skulle særskilt vurdere konsekvenser mht. klagebehandling.

Organisasjonsmessige utfordringer
Skatteetaten er en desentralisert etat med mange mindre kontor med begrensede ressurser og fagmiljø og med doble administrasjoner på fylkesnivå. Sett fra brukernes ståsted er etaten sterkt oppdelt og uoversiktlig. Brukerne må forholde seg til tre ulike kontortyper: fylkesskattekontor, likningskontor og skattefogdkontor (og dessuten til det kommunale skatteoppkreverkontoret som et fjerde).

Publikums økte bruk av de elektroniske tjenestene fører til vesentlig mindre oppmøte på kontorene. Brukerundersøkelser viser at skattyterne verdsetter og ønsker flere elektroniske tjenester. Samtidig er det behov for en mer profesjonell telefon- og veiledningstjeneste som kan gi bedre service til skattyterne. Brukerne bør få dekket sitt behov for veiledning ved alle etatens kontor, uavhengig av saksområde.

Nye IT-baserte saksbehandlingssystemer har gjort mange oppgaver stedsuavhengige. Samtidig bestemmer lovgivningen hvilket kontor som skal gjøre vedtak i sakene. Dette hindrer etaten i å få til en mer effektiv oppgavefordeling slik at sakene kan løses der det finnes ressurser og kompetanse.

Etaten står overfor betydelige utfordringer når det gjelder svart arbeid og skattekriminalitet. Globaliseringen av økonomien, økt e-handel og økt mobilitet av arbeidskraft stiller også høyere krav til kompetanse, metodeutvikling og virkemiddelbruk. Etaten må styrke kontroll- og innkrevingsvirksomheten overfor de mer krevende delene av næringslivet og utvikle innsikt, kompetanse og metoder som øker avdekkingen av skattefusk. Dette krever sterke fagmiljø med spisskompetanse og tverrfaglighet. Spesialisering gjennom en endret oppgavefordeling er et viktig virkemiddel for å heve kompetansenivået i etaten.

Forslag til ny organisering
Skatteetaten har i utredningsperioden gjennomført en omfattende intern prosess med god medvirkning fra ulike deler av etaten, herunder tjenestemannsorganisasjonene og vernetjenesten. Den interne prosessen har vist at det er bred oppslutning i etaten om forslagene som legges fram for departementet.

Skattedirektoratet foreslår følgende endringer:

• Skatteetaten organiseres i to nivå: Skattedirektoratet og et regionalt nivå. Direktoratets strategiske og faglige funksjoner skal styrkes, mens enkeltsaksbehandling og andre driftsoppgaver legges til det regionale nivå.
• Det regionale nivå organiseres slik at hver region omfatter flere av dagens fylker. Hver region består av mange fysiske kontorsteder (jf. dagens likningskontor, fylkesskattekontor, skattefogdkontor) som benevnes som "skattekontor" overfor brukerne. Alle kontorene skal ha en førstelinje som gir veiledning og tar i mot henvendelser på alle etatens oppgaveområder.
• Nåværende fylkesskattekontor, skattefogdkontor og likningskontoret i samme fylkeshovedstad, slås sammen til ett kontor.
• Regionledelsen plasseres ved skattekontoret i en av fylkeshovedstedene.
• Fastsettings- og innkrevingsfunksjonen samles under felles regionledelse, og innkrevingsfunksjonen opprettholdes som et eget oppgaveområde på operativt nivå.
• Sentralskattekontoret for storbedrifter og Sentralskattekontoret for utenlandssaker videreføres som spesialiserte enheter, og blir organisatorisk lagt direkte under regionleder. Oljeskattekontoret videreføres som egen enhet, administrativt underlagt Skattedirektoratet og faglig underlagt Finansdepartementet.
• Hver enkelt region utgjør en formell enhet - skattekontoret - med riksdekkende myndighet på samtlige av etatens forvaltningsområder. Riksdekkende myndighet gir mulighet for økt arbeidsdeling mellom kontor, dvs. spesialisering, samling av oppgaver og etablering av landsdekkende funksjoner. Det åpner også for flytting av oppgaver mellom regioner.
• Behandlingen av et betydelig antall selvangivelser (ca. 400 000) flyttes fra Oslo og Akershus til Nord-Norge og Midt-Norge. Også andre oppgaver flyttes ut fra Oslo til regionene. Dette gjelder bindende forhåndsuttalelser, visse enkeltsaker, diverse regnskapsoppgaver mv. (som flyttes fra direktoratet).
• Flere av etatens oppgaver samles i landsdekkende funksjoner, for eksempel personregisteret, reskontroføring og sentral regnskapsføring av de store statsinntektene og etatens lønns- og regnskapsoppgaver. Slike landsdekkende funksjoner legges til regionene.

Forslag til regioninndeling og plassering av regionledelse
Regionstrukturen med betydelig færre regionledere enn i dag, gir mulighet for tettere samhandling mellom direktoratets ledelse og regionledelsen. Regionledelsen vil bestå av regionleder, andre ledere og en stab. Ved plassering av regionledelsen har etaten i sine forslag lagt mest vekt på at regionledelsen er kommunikasjonsmessig sentralt plassert i regionen. Det er også lagt vekt på at regionledelsen bør ha nærhet til fagmiljø som arbeider med de strategisk viktige kontrolloppgavene, og de faglige komplekse saksområdene i forhold til skattytermassen i regionen. Regionledelsen legges derfor til skattekontoret i en av fylkeshovedstedene. De øvrige fylkeshovedstedenes skattekontor vil få ansvar for spesialiserte oppgaver i regionen og landsdekkende funksjoner.

Skattedirektoratet foreslår følgende regioninndeling og plassering av regionledelse:

- Region Nord-Norge: Finnmark, Troms og Nordland, med regionledelsen ved skattekontoret i Tromsø

- Region Midt-Norge: Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Møre og Romsdal, med regionledelsen ved skattekontoret i Trondheim

- Region Vestlandet: Sogn og Fjordane, Hordaland og Rogaland, med regionledelsen ved skattekontoret i Bergen

- Region Sør-Østlandet: Vest-Agder, Aust-Agder, Telemark, Vestfold og Buskerud, med regionledelsen ved skattekontoret i Skien

- Region Østlandet: Oslo, Akershus, Hedmark, Oppland og Østfold, med regionledelsen ved skattekontoret i Oslo

Forslag til endringer i klage- og nemndstrukturen
På skatteområdet har ligningsloven et system med klagenemnder på fire nivå: likningsnemnd, overlikningsnemnd, fylkesskattenemnd og Riksskattenemnd. Skattyternes adgang til å bringe saker inn for de to sistnevnte instanser er begrenset til saker hvor skattyter i foregående nemnd har fått økt skatte- eller avgiftsgrunnlag.

Organisering av etaten i regioner og to forvaltningsnivå får direkte følger for dagens nemndstruktur. Et klagesystem som utelukkende baserer seg på uavhengige nemnder, kan medføre at det tar lang tid før det foreligger et endelig vedtak. Dette er en belastning både for skattyter og etaten. For bedre å ivareta hensynet til likebehandling av skattyterne og få en mer effektiv utnyttelse av etatens ressurser, foreslås en ny klage- og nemndstruktur med:

- generell adgang for skattekontorene til å omgjøre egne avgjørelser som er truffet under ordinær likning eller forhåndslikning

- generell klage- og endringsadgang for en nemnd på regionnivå, skatteklagenemnda. Minst to tredjedeler av nemndmedlemmene skal ha formell utdannelse innen regnskap, økonomi og jus, samt praktisk yrkeserfaring på områdene. Nemndas leder skal oppfylle kravene til å være tingsrettsdommer

- begrenset adgang til å overprøve skatteklagenemndas avgjørelser i en landsdekkende nemnd, overprøvingsnemnda

Det foreslås at Sentralskattekontoret for storbedrifter og Sentralskattekontoret for utenlandssaker får tilsvarende omgjøringsadgang som skattekontorene, og at det knyttes en særskilt skatteklagenemnd til kontorene. Det foreslås at dagens oppnevningssystem og krav til spesialistkompetanse for nemndmedlemmene, samt utgangspunktet om klagebehandling i nemndmøter beholdes.

På merverdiavgiftsområdet foreslås det ingen endringer i nemndsystemet.

Konsekvenser
Ny organisering av skatteetaten krever lovendringer. De fleste sentrale lover som faller inn under skatteetatens ansvarsområder, blir berørt av endringsforslagene. Videre foreslås endring i klage- og nemndstrukturen i ligningsloven, bl.a. en adgang for skatteetaten til å omgjøre egne avgjørelser, en generell klageadgang til nemnd på regionnivå og en begrenset klageadgang til landsdekkende nemnd.

Oppgaveflytting og ny organisering gir mulighet for bedre ressursutnyttelse, økt effektivitet og bedre tilpasning til eksisterende og fremtidige budsjettrammer. Omorganisering av skatteetaten er ifølge direktoratet samfunnsøkonomisk lønnsom både ut fra kvantitative og kvalitative vurderinger. En lønnsomhetsanalyse viser at omorganiseringen vil gi betydelige positive nytteeffekter både for borgerne og for etaten. Nytten vil blant annet bli økt kvalitet i saksbehandlingen, økt likebehandling, kortere saksbehandlingstider og økt service og veiledning til brukerne. Ny organisering vil bidra til økt fokus på illojale skattytere og svart økonomi, økt avdekking, innkreving og etterlevelse av regelverket, og dermed til riktigere skatteinngang.

Forslaget gjør det mulig å utvikle gode fagmiljø og attraktive arbeidsplasser i alle deler av landet. Flytting av fastsettingsoppgaver fra Oslo og Akershus til Nord-Norge og Midt-Norge vil styrke etaten i disse landsdelene. Flytting av andre oppgaver fra direktoratet til regionene, og flytting av flere IT-funksjoner til Grimstad medvirker også til dette. Det legges opp til en balansert oppgavefordeling innad i regionene og mellom regionene. Omorganiseringen og omfordeling av oppgaver medfører behov for endret og høyere kompetanse i etaten. Kompetanseutvikling er derfor et viktig element i denne organisasjonsutviklingen.

Avsluttende kommentarer
Finansdepartementet vil peke på tre forhold ved forslaget til ny organisering som fortjener ekstra oppmerksomhet:

• Etaten ønsker primært å flytte oppgaver framfor å flytte ansatte, dvs. den underliggende og desentrale likningskontorstrukturen berøres ikke i nevneverdig grad.
• Etaten planlegger et gjennomføringstempo etter vedtak som skal oppleves som moderat (tre år) og kontrollert.
• Etaten legger avgjørende vekt på bred involvering av de ansatte og deres organisasjoner (både i utrednings- og gjennomføringsfasen). Etatens tjenestemannsorganisasjoner og verneombud er med noen forbehold i hovedsak enig i forslaget til reorganisering.

Finansdepartementet inviterer tilskrevne høringsinstanser iht. vedlagte liste til å avgi uttalelse om rapporten. Høringsuttalelsen kan dekke hele eller deler av rapporten, eksempelvis være konsentrert om forslagene til regioninndeling hhv. lokalisering av regionledelse.

Frist for å avgi uttalelse i denne saken er 12.06.2006.

Med hilsen

Thorbjørn Gjølstad e.f.
ekspedisjonssjef

Johanne Slinning
avdelingsdirektør

Vedlegg

Kopi: Skattedirektoratet

Reorganisering av skatteetaten - høringsliste

*Med berørte kommuner menes kommuner der likningskontoret foreslås sammenslått med fylkesskattekontor og skattefogdkontor, og hvor noen derved er relevante for lokalisering av regionledelse. Andre kommuner vil etter forslaget kun oppleve at likningskontoret blir omdøpt til skattekontoret, dvs. som en avdeling av (det samlede) skattekontoret i regionen, eller at etatskontoret under likningskontoret blir en del av en slik avdeling.