Høring om spørsmål om endringer i pensjonsordningen for sykepleiere

Høringsinstanser

HØRING - SPØRSMÅL OM ENDRINGER I PENSJONSORDNINGEN FOR SYKEPLEIERE

1. Innledning

Som et ledd i regjeringens arbeid med å legge til rette for økt konkurranse i markedet for tjenestepensjoner, vurderer Sosialdepartementet å foreslå endringer i lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere. Det vurderes å utvide adgangen til å unnta sykepleiere fra det pliktige medlemskapet i sykepleierpensjonsordningen når arbeidsgiveren har opprettet tjenestepensjonsordning for sine ansatte.

Vi ber om merknader innen 1. september 2003.

2. Om pensjonsordningen

Sykepleiere har en lovfestet pensjonsordning, se lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere. Pensjonsordningen knytter seg til selve sykepleierprofesjonen. Den skiller seg dermed ut fra de øvrige tjenestepensjonsordningene som er knyttet til arbeidsforholdet. Pensjonsordningen for sykepleiere administreres av Kommunal Landpensjonskasse (KLP) etter en avtale med Sosialdepartementet inngått den 24. september 1962.

Ytelser
Sykepleierpensjonsordningen gir alderspensjon, uførepensjon, ektefellepensjon og barnepensjon etter bestemmelser som i hovedsak svarer til reglene i Statens Pensjonskasse og de kommunale pensjonsordningene. Pensjonene samordnes med andre pensjons- og trygdeytelser etter bestemmelsene i samordningsloven av 6. juli 1957 nr. 26. I 1972 ble det inngått en overføringsavtale mellom Statens Pensjonskasse og pensjonsordningen for sykepleiere. Avtalen er senere utvidet, og omfatter nå de fleste offentlige tjenestepensjonsordningene.

Pensjonsordningen skal være forsikringsteknisk oppbygd og finansieres ved innskudd fra sykepleierne og tilskudd fra deres arbeidsgivere, se sykepleierpensjonsloven § 26.

Sykepleiernes innskudd er 2 pst. av innskuddsgrunnlaget, som hovedregel regulativlønnen. Arbeidsgiverens tilskudd skal beregnes som en fast prosent av innskuddsgrunnlaget. Prosentsatsen fastsettes slik at arbeidsgivernes tilskudd sammen med medlemmenes innskudd er tilstrekkelig til etter forsikringsteknisk gjennomsnittsberegning å dekke utgiftene ved pensjonsordningen. Dessuten skal arbeidsgiveren betale et egenkapitalinnskudd som en årlig fastsatt prosent av innskuddsgrunnlaget.

Den lovfestede finansieringsordningen innebærer at hver arbeidsgiver ikke betaler en forsikringsmessig beregnet premie for egne ansatte, men at premien utlignes mellom sykepleiernes arbeidsgivere i forhold til innskuddsgrunnlaget. Finansieringsordningen innebærer videre at arbeidsgiverne til enhver tid har et solidarisk ansvar for de lovbestemte pensjonene, og reguleringen av dem. Dette ansvaret omfatter også rettigheter for sykepleiere som har vært ansatt hos arbeidsgivere som ikke lenger eksisterer/ikke lenger har tilsatt sykepleiere og som dermed ikke betaler premie til ordningen.

Medlemskap
Pensjonstrygden for sykepleiere har pliktig medlemskap for sykepleiere. Dette følger av sykepleierpensjonsloven § 1 som lyder:

”Offentlig godkjente sykepleiere ansatt i privat, fylkeskommunal eller statlig virksomhet omfattet av lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m. og lov 15. juni 2001 nr. 93 om helseforetak m.m., skal være medlemmer i pensjonsordningen for sykepleiere. Herunder omfattes blant annet ansatte ved:

Offentlig godkjente sykepleiere ansatt i stilling knyttet til helsetjeneste i henhold til lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene skal være medlemmer i pensjonsordningen for sykepleiere. Herunder omfattes blant annet ansatte ved:

Pensjonsordningens styre kan bestemme at offentlig godkjente sykepleiere som er i annen sykepleietjeneste enn nevnt i første og andre ledd, skal være medlemmer av pensjonsordningen.”

3. Dispensasjonsadgangen og praksis

Sykepleierpensjonsloven § 3 andre ledd lyder:

”Departementet kan unnta fra pensjonsordningen sykepleiere som på grunn av stilling som nevnt i § 1 første og andre ledd, er omfattet av annen pensjonsordning som det finner likeverdig med pensjonsordningen etter denne lov, eller når det ellers foreligger særlige grunner for det.”

I 1962 gjorde Sosialdepartementet unntak fra det pliktige medlemskapet i sykepleierpensjonsordningen for sykepleiere som omfattes av Oslo kommunale pensjonskasse (nå Oslo Pensjonsforsikring AS) og Akershus fylkeskommunale pensjonskasse. Disse pensjonsordningene eksisterte før pensjonsordningen for sykepleiere ble etablert og hadde sykepleiere som medlemmer. Det er ellers ikke gitt unntak fra medlemskapet i sykepleierpensjonsordningen.

For øvrig har det vært en restriktiv praksis når det gjelder dispensasjon.

I de senere årene har det vært søkt om unntak for sykepleiere der arbeidsgiverne har hatt en kollektiv tjenestepensjonsordning for sine øvrige ansatte i et privat livsforsikringsselskap, og har ønsket å sikre alle ansatte i den samme pensjonsordningen. Selv om departementet har hatt forståelse for arbeidsgivers ønske om å benytte bare en pensjonsleverandør, og for forsikringsselskapers ønske om å kunne tilby pensjonsordning også til sykepleierne, har det ikke vært gitt dispensasjon fra det pliktige medlemskapet i pensjonsordningen for sykepleiere i disse sakene. Departementets avslag har blitt stadfestet av Kongen i 1998 og 2003.

4. Spørsmål om lovendring som gir utvidet adgang til dispensasjon

Regjeringen tar generelt sikte på å legge til rette for økt konkurranse i markedet for tjenestepensjoner. I den forbindelse kan det reises spørsmål om det lenger er hensiktsmessig med en slik restriktiv praksis for unntak fra det obligatoriske medlemskapet i pensjonsordningen for sykepleiere.

Etter departementets oppfatning bør en utvidelse av adgangen til unntak gjøres ved en direkte regulering i loven, slik at det går klart fram hvilke tjenestepensjonsordninger som er av en slik karakter at de kan anses som likeverdige i en slik grad at det bør gi grunnlag for unntak. Dette bør i så fall gjelde både offentlige tjenestepensjonsordninger og private tjenestepensjonsordninger.

Etter departementets syn må vurderingen av om en pensjonsordning kan regnes som kvalitativt likeverdig foretas ved å sammenligne pensjonsytelsene isolert sett, uten at Overføringsavtalen får betydning for denne vurderingen.

Offentlig tjenestepensjon
Pensjoner som ytes etter lov 28. juli 1949 nr. 20 om Statens Pensjonskasse er i praksis normgivende for pensjonering i offentlig sektor. De tariffestede kollektive tjenestepensjonsordningene i kommunal og fylkeskommunal sektor gir i all hovedsak pensjon etter samme regelverk som Statens Pensjonskasse. Det samme gjelder pensjonsordningen for sykepleiere. De fleste tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor og pensjonsordningen for sykepleiere er i dag omfattet av den såkalte Overføringsavtalen, som blant annet innebærer at samlet pensjon beregnes som om den var opptjent i den ordningen man sist var medlem av. De øvrige pensjonsordningene gir refusjon til den utbetalende ordningen etter nærmere regler i avtalen. For at en pensjonsordning skal være med i Overføringsavtalen, kreves det at den har ytelser som er likeverdige med ytelsene i Statens Pensjonskasse. Ordningene som er med i overføringsavtalen garanterer således et samlet pensjonsnivå (inkludert folketrygden) for egenpensjoner på 66 prosent av sluttlønnen ved full opptjening, og har også nærmest identiske regler for etterlattepensjoner.

Sykepleiere som er ansatt i statlige helseforetak, kommuner eller fylkeskommuner, vil være sikret samme pensjon som i dag dersom de tas opp i samme pensjonsordning som de øvrige ansatte hos arbeidsgiveren.

For virksomheter med offentlig tilknytning vil det kunne opprettes offentlig tjenestepensjon (dvs. ordning med bruttogaranterte pensjoner) uten at ordningen er med i Overføringsavtalen. Her vil altså pensjonene isolert sett være like gode som sykepleierordningen, men vil bli samordnet med annen offentlig tjenestepensjon etter samordningslovens regler (såkalt horisontal samordning). Pensjonisten vil få pensjon fra flere pensjonsordninger, men samlet pensjonsutbetaling vil ofte ikke bli påvirket. I noen tilfeller vil likevel samlet pensjon bli mindre enn om pensjonisten hadde vært i samme pensjonsordning hele tiden, eventuelt bare hatt opptjening innenfor Overføringsavtalen.

I utgangspunktet bør det kunne dispenseres for andre offentlige ordninger. Så lenge andre offentlige tjenestepensjonsordninger nærmest er identiske med pensjonsordningen for sykepleiere, kan det likevel reises spørsmål om det er hensiktsmessig å dispensere fra det pliktige medlemskapet i sykepleierordningen. Dette gjelder særlig når arbeidsgiveren er et helseforetak, en kommune eller en fylkeskommune. Ved omfattende dispensasjoner vil det være vanskelig å videreføre den spesielle ordningen for sykepleiere.

Privat tjenestepensjon
Tjenestepensjonsordninger i privat sektor følger normalt reglene i lov 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon eller lov 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold (innskuddspensjonsloven). Det gis da skattefradrag for premien etter nærmere regler. De private tjenestepensjonsordningene garanterer ikke en samlet pensjonsytelse slik som de offentlige tjenestepensjonsordningene, men gir et nærmere definert tillegg til pensjon fra folketrygden.

Lov om foretakspensjon er en rammelov for ytelsesbaserte pensjoner, der pensjonen kan utformes på flere måter. Pensjonsordninger opprettet i henhold til denne loven kan gi ytelser om lag på samme nivå som bruttoordningene i offentlig sektor. Ordningene har imidlertid ikke noen bruttogaranti. Ved beregning av pensjonene tas det ikke hensyn til den faktiske pensjonen pensjonisten har fra folketrygden, men til en antatt (standardberegnet) folketrygdpensjon. Det finnes ordninger som gir et vesentlig lavere, og ordninger som tar sikte på et høyere pensjonsnivå enn de offentlige tjenestepensjonsordningene. Noen ordninger yter bare alderspensjon, mens andre også har uførepensjon og etterlattepensjon.

Pensjonsordninger opprettet etter lov om foretakspensjon kan således ikke være identiske med de bruttogaranterte pensjonsordningene i offentlig sektor. Departementet legger imidlertid til grunn at ordninger med foretakspensjon likevel kan være ”kvalitativt likeverdige” med pensjonsordningen for sykepleiere. Forutsetningen vil være at ordningen i sum tar sikte på å gi ytelser av tilsvarende verdi som pensjonsordningen for sykepleiere. Følgende vilkår bør etter departementets oppfatning være oppfylt for at en ordning med foretakspensjon skal anses som ”kvalitativt likeverdig” med pensjonsordningen for sykepleiere:

• Ordningen må ta sikte på å sikre medlemmene ytelser som sammen med antatt folketrygd gir alders-/uførepensjon på minst 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full opptjening. Pensjonsordningen må også gi rett til ektefelle- og barnepensjon. Ordningen må dessuten gi livsvarige ytelser.
• Pensjonsalderen må følge bestemmelsene i lov om pensjonsordning for sykepleiere.

Etter lov om foretakspensjon vil det ikke være mulig å garantere at løpende pensjoner G-reguleres. Det vil heller ikke være adgang til å ta ut pensjon tidligere enn den fastsatte pensjonsalderen, slik det er i pensjonsordningen for sykepleiere (”85-års regelen”). Dette innebærer at en eventuell dispensasjonsmulighet for foretakspensjon ikke vil kunne gi fullt ut kvalitativt likeverdig pensjon.

En ordning med foretakspensjon må anses å gi en tilnærmet likeverdig pensjon isolert sett. Likevel kan et skifte av pensjonsordning i løpet av arbeidskarrieren føre til at noen sykepleiere får lavere pensjonsytelser totalt sett enn om vedkommende hadde vært medlem av samme pensjonsordning hele tiden. I andre tilfeller vil samlet pensjon øke. Etter departementets syn kan slike forhold ikke være avgjørende. Vurderingen av om en pensjonsordning kan regnes som kvalitativt likeverdig må etter departementets syn foretas i forhold til sykepleierordningen isolert sett.

Ved pensjon etter lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold er det innskuddene som defineres og ikke pensjonen. Ordningen innebærer at det spares opp midler til pensjonering. Midlene som spares opp og avkastningen skal benyttes til pensjonering ved nådd pensjonsalder. Rene innskuddspensjoner gir ikke mulighet for livsvarig pensjon. Pensjonskapitalen kan imidlertid konverteres til en pensjonsforsikring ved nådd pensjonsalder, slik at det kan ytes livsvarig pensjon. Ved denne type pensjoner er det arbeidstakeren som bærer risikoen dersom de forutsetninger som er lagt til grunn med hensyn til størrelsen på pensjonen svikter. Det kan derfor reises tvil om slike ordninger kan anses likeverdige med pensjonsordningen for sykepleiere.

5. Spørsmål om flytting av pensjonsrettigheter/pensjonskapital

Ved en eventuell utvidet adgang til dispensasjon fra pensjonsordningen for sykepleiere, oppstår spørsmålet om opptjente rettigheter skal bli stående i sykepleierpensjonsordningen eller om pensjonskapitalen skal flyttes.

Det er i dag ikke mulig å flytte pensjonsrettigheter og oppspart pensjonskapital når en arbeidstaker går over fra en offentlig til en privat pensjonsordning. Departementet har derfor lagt til grunn at dersom sykepleiere går over fra pensjonsordningen for sykepleiere til en foretakspensjonsordning, vil opptjeningen i foretakspensjonsordningen ta til fra overgangstidspunktet. Sykepleieren vil da ha en såkalt oppsatt pensjonsrett i pensjonsordningen for sykepleiere. Dersom det skjer skifte av pensjonsordning av noe omfang, oppstår spørsmålet om i det er rimelig at de gjenværende arbeidsgiverne i sykepleierpensjonsordningen skal ha ansvar for utgiftene til bruttogaranterte G-regulerte pensjoner til disse arbeidstakerne, ut over det som premiereserven knyttet til de oppsatte rettighetene samt overskudd tilført disse rettighetene tilsier.

Ved overgang til en offentlig pensjonsordning som er med i Overføringsavtalen, skal tjenestetiden medregnes ved pensjonering fra den siste ordningen, og det skjer et løpende refusjonsoppgjør. I NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring (Utredning nr. 10 fra Banklovkommisjonen) foreslås det at midlene knyttet til pensjonsrettighetene skal overføres til den nye ordningen i slike tilfeller. Forslaget gjelder medlemmer av kommunale pensjonsordninger og Statens Pensjonskasse. Dersom dette blir gjennomført, kan det reises spørsmål om det skal innføres et tilsvarende system ved overgang fra pensjonsordningen for sykepleiere til andre ordninger tilsluttet Overføringsavtalen.

Vedtaksmyndighet
I dag avgjøres saker om unntak fra pliktig medlemskap i pensjonsordningen for sykepleiere av Sosialdepartementet. Kongen er klageinstans.

Departementet legger til grunn at dersom adgangen til å gi unntak fra det pliktige medlemskapet i pensjonsordningen for sykepleiere utvides, skal loven gi klare vilkår for når det skal gis unntak. Myndigheten til å gi unntak kan da legges til administrasjonen av pensjonsordningen for sykepleiere med pensjonsordningens styre som klageinstans.

6. Lovendring

På bakgrunn av det ovenstående kan en eventuell lovendring være:

Lov om pensjonsordning for sykepleiere § 3 annet ledd og nytt tredje ledd (endringene i kursiv):

Administrasjonen av pensjonsordningen for sykepleiereskaldessuten etter søknad fra arbeidsgivere unnta fra pensjonsordningen sykepleiere som på grunn av stilling som nevnt i § 1 første og andre ledd, er omfattet av annen offentlig tjenestepensjonsordning. Det samme gjelde når sykepleieren omfattes av pensjonsordningetter lov 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon når:

1. foretakspensjonen tar sikte på å sikre medlemmene ytelser som sammen med antatt folketrygd gir alders-/uførepensjon på minst 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full opptjening,
2. foretakspensjonen gir rett til ektefelle- og barnepensjon om lag på samme nivå som etter loven her og,
3. fastsettelse av aldersgrenser for sykepleiere følger bestemmelsene i loven her.

Vedtak som administrasjonentreffer etter annet ledd kan påklages til pensjonsordningens styre.

Med hilsen

Liste med høringsinstansen, sorteres alfabetisk.

Akademikerne
Akershus fylkeskommunale pensjonskasse
Arbeidsgiverforeningen NAVO
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
De selvstendige kommunale pensjonskasser
Finansdepartementet
Finansnæringens hovedorganisasjon
Helsedepartementet
Kommunal Landspensjonskasse
Kommunal- og regionaldepartementet
Kommunenes Sentralforbund
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Landsorganisasjonen i Norge
Norsk Kommuneforbund
Norsk Sykepleierforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Nærings- og handelsdepartementet
Oslo Pensjonsforsikring AS
Statens Pensjonskasse
Styret i Pensjonsordningen for Sykepleiere
Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund