5 Statlig tilsyn med internkontroll

Kommunelovens bestemmelser om internkontroll sier ikke noe om adgangen til å føre tilsyn med internkontrollen. Etter de generelle reglene om statlig tilsyn i kommuneloven i kapittel 30 er det krav om lovhjemmel for at statlige tilsynsmyndigheter skal kunne føre tilsyn med kommuners oppfyllelse av plikter pålagt i eller medhold av lov, jf. § 30-2. Det er etter kommuneloven ingen hjemmel til å føre tilsyn med kommunens internkontroll.

For at det skal kunne føres tilsyn med kommunens internkontroll, må det derfor foreligge en hjemmel for dette i en sektorlov. Flere sektorlover har slike hjemler der det sies uttrykkelig at det kan føres tilsyn med internkontrollen etter kommuneloven § 25-1. På områder der det ikke er en hjemmel som eksplisitt inkluderer internkontrollbestemmelser i det det kan føres tilsyn med, har tilsynsmyndighetene ikke adgang til å føre tilsyn med internkontrollen på det området. Særlovenes hjemler for å føre tilsyn med internkontroll må vise til internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1.

Når statlig tilsyn med kommunens internkontroll skal gjennomføres, vil det være nødvendig å kjenne til internkontrollkravene i kommuneloven. Det vil også være viktig å være bevisst på at kommuneloven inneholder minstekrav til internkontrollen. Mange kommuner vil ha internkontrollarbeid som går utover lovens minstekrav. I så fall vil lovens minstekrav sette rammer for tilsynet med internkontrollen. Her, som ellers, er det statlige tilsynet et lovlighetstilsyn. Tilsynet med internkontrollen vil derfor være begrenset til å sjekke om lovens minstekrav for internkontroll er oppfylt.. Dette følger av kommuneloven § 30-2, og er nærmere omtalt i forarbeidene til denne bestemmelsen.

Tilsynsmyndigheten vil ofte, når det er hjemmel for det, føre tilsyn med både de konkrete pliktene i en sektorlov og med kravene til internkontroll i kommuneloven § 25-1. Ofte gjøres dette samlet fordi det er ønskelig både å sjekke om konkrete plikter er oppfylt, men også om lovfestete krav til systemer, rammer og rutiner rundt disse, altså lovkrav til internkontroll, er oppfylt. Også her er det lovlighetstilsyn som kan gjennomføres. Altså om pliktene eller kravene i de ulike bestemmelsene er oppfylt.

Hva det innebærer i praksis at tilsyn med internkontroll skal være et lovlighetstilsyn, og hvordan grensene for tilsyn med internkontroll skal være, er omtalt i forarbeidene til kommuneloven. Det understrekes der at lovlighetstilsyn med internkontroll innebærer at det kun kan føres tilsyn med om lovens minstekrav til internkontroll er fulgt. Hvilke valg kommunen gjør innenfor dette om ulike metoder og fremgangsmåter ligger utenfor det det kan føres tilsyn med. Det skal heller ikke føres tilsyn med internkontroll som gjennomføres, men som går utover det som er lovens minstekrav. Hva og hvor mye det kan føres tilsyn med, må avgjøres konkret ut fra lovens krav og formuleringer. For eksempel kan det føres tilsyn med at internkontrollen er "systematisk" siden dette er et krav i internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1. Hva som ligger i begrepet systematisk, må vurderes ut fra forarbeidenes omtale av dette begrepet. Et tilsyn vil kunne påpeke en eventuell mangel på systematikk i internkontrollarbeidet. Å fortelle kommunen hvordan de skal gjennomføre et slikt systematisk arbeid, vil imidlertid ikke være en del av tilsynet. Det kan også være en del av tilsynet å sjekke at kommunen tilpasser internkontrollen til risikoforhold siden dette er et krav i internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1. Her vil tilsynsmyndigheten for eksempel kunne sjekke at risikovurderinger er gjort, at relevante og tilstrekkelige opplysninger for å gjøre dette er innhentet og at det er etablert nødvendige rutiner og prosedyrer for å følge opp risiko som er avdekket. Tilsynsmyndighetene bør imidlertid være varsomme med å prøve de konkrete risikovurderingene.

Rammene for gjennomføring av tilsyn følger kommuneloven kapittel 30. Dette er generelle regler som gjelder for statlig tilsyn med kommuneplikter. Denne veilederen omhandler ikke disse generelle reglene for statlig tilsyn med kommuner.

Dersom det er aktuelt å innføre hjemmel for å føre tilsyn med internkontroll, må dette vurderes og utredes på samme måte som når det ellers skal innføres tilsynshjemler. Innføring av nye tilsynshjemler skal begrunnes særskilt, og bygge på en risiko- og vesentlighetsanalyse av de konkrete lovpålagte oppgavene. Valg av tilsyn som virkemiddel skal også kunne forsvares gjennom en kost- og nytteanalyse, jf. retningslinje nr. 15 i retningslinjene for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner, se veilederen for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner (Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner - regjeringen.no) på side 22 og 39. Dette framgår også av Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner punkt 27.2.1.1, Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018 kapittel 6.2, Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) Statleg tilsyn med kommunesektoren, Innst. O. nr. 19 (2006–2007) og Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene.

Statlig tilsyn med internkontroll der private aktører gjør lovpålagte oppgaver etter avtale med kommunen eller ved interkommunalt samarbeid, vil i utgangspunktet måtte gjøres på samme måte og med de samme rammer som er omtalt her i kapittel 5, men slik at det tas høyde for de ulike rollene og fordeling eller innhold av internkontrollansvaret som omtalt i kapittel 3 og 4. For vertskommunesamarbeid har kommuneloven § 20-10 en bestemmelse som fastslår at pålegg eller sanksjoner fra statlige tilsynsmyndigheter skal rettes mot vertskommunen i tilfeller der en samarbeidskommune har overlatt til en vertskommune å utføre lovpålagte oppgaver. Vertskommunen er ansvarlig for at pålegg eller sanksjoner følges opp.