7 Forvaltningsrevisjon

Forvaltningsrevisjon er eit verktøy som kommunestyret og kontrollutvalet skal nytte for å sikre at kommunen på best mogleg måte tek omsyn til innbyggjarane sine behov og rettar. Forvaltningsrevisjon er ei av dei pålagde oppgåvene til kontrollutvalet. Kontrollutvalet har ei plikt til å gjennomføre forvaltningsrevisjon både i kommunen og i selskap kommunen har eigarinteresser i. Gjennom forvaltningsrevisjon kan kontrollutvalet undersøkje om kommunen etterlever regelverk, når fastsette mål og om ressursane blir forvalta på ein effektiv måte.

Forvaltningsrevisjon er eit verktøy som kommunestyret og kontrollutvalet skal nytte for å sikre at kommunen på best mogleg måte tek omsyn til innbyggjarane sine behov og rettar.

Kontrollutvalet skal innanfor dei rammene som er gjevne av kommunestyret, velje tema og utforme problemstillingar basert på ei risiko- og vesentlegvurdering. Kontrollutvalet bestemmer korleis kommunen skal nytte ressursane som er løyvde til forvaltningsrevisjon, og revisjonen skal gjennomføre forvaltningsrevisjonsprosjekt i samsvar med faglege krav.

«Kontrollutvalgets arbeid er særleg viktig som ein del av arbeidet med å avbøte svikt og manglar, samt avdekke risiko for svikt og lovbrot. Forvaltningsrevisjon kan vere eit særs nyttig supplement til utvikling av tenesteproduksjonen, både for å sikre lovmessige og forsvarlege tenester, men også som forklaring på økonomiforbruk.» (Kommunedirektør)

Sjølv om det er spesifikke krav til gjennomføring av ein forvaltningsrevisjon, er det viktig at kontrollutvalet involverer seg i val av problemstillingar, avgrensingar og tilnærming. Forvaltningsrevisjon gjev kontrollutvalet høve til å fordjupe seg i ulike sakstilhøve, innanfor eitkvart verksemdsområde i kommunen. Forvaltningsrevisjon vil difor kunne vere nyttig både for utvalet si kontrollverksemd og for internkontrollen og forbetringsarbeidet i kommunen.

Forvaltningsrevisjon

I kommunelova § 23-3 første ledd blir forvaltningsrevisjon definert som systematiske vurderingar av økonomi, produktivitet, regeletterleving, måloppnåing og verknader ut frå kommunestyret sine vedtak. Forvaltningsrevisjon kan til dømes innebere å vurdere om lov, forskrift eller reglement blir overhaldne, om ressursane blir brukte i samsvar med vedtak frå kommunestyret, om ressursbruken og verkemidla er effektive for å oppnå måla som er sette, eller om resultata er i tråd med det som er bestemt.

Forvaltningsrevisjonar kan gjennomførast innanfor alle kommunale tenesteområde, til dømes innanfor opplæring, helse og sosial eller plan- og byggjesak. Gjennom arbeidet med plan for forvaltningsrevisjon gjer kontrollutvalet risiko- og vesentlegvurderingar som vil danne bakgrunnen for prioritering og val av forvaltningsrevisjonsprosjekt, sjå kapittel 6.

Alle forvaltningsrevisjonsrapportar er tilgjengelege på den same nettstaden, sjå www.nkrf.no. NKRF står for Forvaltningsrevisjonsregisteret i samarbeid med KS og med støtte frå Kommunal- og distriktsdepartementet. Dette er eit register der ein kan søkje etter gjennomførte forvaltningsrevisjonar av kommunal verksemd og eigarskapskontrollar.

Forvaltningsrevisjon i selskap kommunen har eigarinteresser i

Kontrollutvalet har ei plikt til å gjennomføre forvaltningsrevisjon både i kommunen og i selskap kommunen har eigarinteresser i, sjå kommunelova § 23-2 første ledd bokstav c). Forvaltningsrevisjonen kan i prinsippet gjennomførast i alle former for selskap kommunen har eigarinteresser i. Døme på tema for forvaltningsrevisjon i selskap er måloppnåing, offentlege anskaffingar, habilitet, etikk- og samfunnsansvar, arbeidsmiljø og økonomisk drift.

Krava til forvaltningsrevisjon er i utgangspunktet dei same, uavhengig av om revisjonen blir gjennomført i kommunen eller i eit selskap. Når kommunen organiserer verksemda si gjennom selskap, får det likevel betydning for moglegheita for styring, innsyn og kontroll. Kontrollutvalet må difor ta omsyn til nokre særlege forhold ved forvaltningsrevisjon med selskap. Vi viser til kapittel 8 om eigarskapskontroll, der vi mellom anna skriv om kontrollutvalet sin rett til innsyn i selskap og at det kan vere behov for å samordne kontrollen i tilfelle der fleire kommunar eig selskap saman. Desse delane av kapittel 8 er også relevante for forvaltningsrevisjon i selskap.

Rolla til kontrollutvalet i forvaltningsrevisjonsprosessen

Kontrollutvalet har ansvar for at det blir gjennomført forvaltningsrevisjon. Det er ikkje krav til kor mange forvaltningsrevisjonar som skal gjennomførast. Forvaltningsrevisjonar skal gjennomførast i tråd med planen kommunestyret har vedteke, i eit omfang som samsvarer med storleiken, kompleksiteten og risikoen i den einskilde kommunen. Kravet om plan for forvaltningsrevisjon må altså forståast som eit krav om å gjennomføre forvaltningsrevisjonar.

Det er revisor som gjennomfører forvaltningsrevisjonane, men kontrollutvalet har ei sentral rolle gjennom heile prosessen. Fasane i eit forvaltningsrevisjonsprosjekt, sett frå kontrollutvalet sin ståstad, vil vere

• bestilling og val av tema, føremål og problemstillingar
• halde seg orientert undervegs
• mottak og handsaming av forvaltningsrevisjonsrapport
• rapportering til kommunestyret
• oppfølging av vedtak

Revisor utfører forvaltningsrevisjonar på vegner av kontrollutvalet, og er ansvarleg for at gjennomføringa er i samsvar med regelverk og god kommunal revisjonsskikk. NKRF har utarbeidd ein norsk standard for gjennomføring av forvaltningsrevisjon, RSK 001, som er uttrykk for god kommunal revisjonsskikk i forvaltningsrevisjon. I revisjonsprosessen er det viktig med ein god dialog mellom kontrollutvalet og revisor. Figuren under viser kontrollutvalet og revisjonen sine respektive oppgåver i ein forvaltningsrevisjon.

Bestilling

Bestilling av ein forvaltningsrevisjon skal ta utgangspunkt i plan for forvaltningsrevisjon. Kontrollutvalet kan også bli gjort kjent med saker det er knytt risiko til, som gjer at dei vil gjennomføre eit forvaltningsrevisjonsprosjekt som ikkje står i planen for forvaltningsrevisjon. For å kunne bestille ein forvaltningsrevisjon må kontrollutvalet ha tilgjengelege budsjettmidlar. Viss ikkje utvalet har midlar, kan det be kommunestyret om ei ekstra løyving. Kommunestyret kan også bestille ein forvaltningsrevisjon.

«Kontrollutvalget må vere veldig nøye på ‘spissing’ av bestillinga. Revisor og kontrollutvalg må ha same oppfatting av kva som blir bestilt! Bruk tid på bestillinga! Viktig å få løpande orientering om fremdrifta frå revisor. Og rapporten må leverast på avtalt tidspunkt, for det er viktig at den ikkje er utdatert pga. for lang leveringstid.» (Kontrollutvalsleiar)

Forstørr bilete

Det er ved bestillinga av det enkelte forvaltningsrevisjonsprosjektet at kontrollutvalet har størst innverknad på problemstillingane som skal undersøkjast, og dermed kva prosjektet skal gje svar på. Det er difor viktig at kontrollutvalet brukar tid på bestillingsprosessen, for å sikre at prosjektet blir gjennomført i samsvar med utvalet sine ynske.

Risiko- og vesentlegvurderinga som dannar grunnlag for plan for forvaltningsrevisjon, vil normalt vere avgjerande for kva som blir hovudfokus i dei enkelte prosjekta, og kva undersøkingsperspektiv som skal leggjast til grunn. Ein forvaltningsrevisjon om rusomsorg i ein kommune kan til dømes ha eit organisasjonsperspektiv, regeletterlevingsperspektiv eller brukarperspektiv. Ofte vil det vere fornuftig å kombinere fleire perspektiv i ei og same undersøking. Perspektiva vil kome til uttrykk gjennom problemstillingane.

Eit vanleg utgangspunkt for å bestille ein forvaltningsrevisjon er at utvalet drøftar bakgrunnen for og føremålet med prosjektet og moglege problemstillingar. Drøftingane dannar grunnlag for å be revisor utarbeide ein prosjektplan, eller for å utlyse ein konkurranse der revisor må utarbeide eit tilbod basert på kontrollutvalet sine spesifikasjonar. Dersom kommunen har ein fast revisjon er det ein føremon at revisjonen er til stades ved bestilling av prosjektet, slik at revisor får informasjon om kontrollutvalet sine intensjonar med prosjektet.

I prosjektplanen (eventuelt tilbodet) som revisor utarbeider, blir kontrollutvalet sine innspel konkretiserte med føremål og problemstillingar. Det er også viktig at det går fram kva kriterium revisjonen vil leggje til grunn, metodebruk og planlagd tids- og ressursbruk. Då vil kontrollutvalet ha eit grunnlag for å vurdere ressursinnsats i høve til prosjektgjennomføring.

Prosjektplanen blir send til sekretariatet, som ser til at planen er i samsvar med bestillinga frå kontrollutvalet. Kontrollutvalet handsamar prosjektplanen, og kan akseptere han med eller utan endringar. Dersom utvalet ynskjer vesentlege endringar i prosjektplanen som er lagd fram, vil det vere naturleg å be revisor om å utarbeide ein revidert plan som kan handsamast på etterfølgjande møte. Dersom dette medfører store forseinkingar, kan kontrollutvalet gje kontrollutvalsleiar, eventuelt i samarbeid med kontrollutvalssekretæren, fullmakt til å akseptere den reviderte planen.

Forstørr bilete

Problemstillingar

I bestillingsprosessen bør kontrollutvalet leggje spesiell vekt på revisjonen sin utforming av problemstillingane for prosjektet. Problemstillingane dannar i stor grad ramma for datainnsamling, analyseperspektiv og kva resultat undersøkinga kan kome fram til. Før bestilling av eit forvaltningsrevisjonsprosjekt er det viktig at kontrollutvalet vurderer om problemstillingane er godt formulerte, og om dei er i samsvar med utvalet sine intensjonar for undersøkinga.

Problemstillingar vil som regel vere formulerte som spørsmål. Detaljeringsgraden i problemstillingane kan variere. Svært detaljerte problemstillingar vil gjerne gje svar som er knytte til eit svært avgrensa område, medan svært vide problemstillingar kan resultere i at undersøkinga ikkje blir tilstrekkeleg målretta og fokusert. Talet på problemstillingar i ein forvaltningsrevisjon kan også variere. Dersom talet på problemstillingar blir svært omfattande, kan det vere fornuftig å vurdere om undersøkinga bør avgrensast eller delast opp i fleire mindre prosjekt. Bruk av hovudproblemstillingar med underproblemstillingar kan vere ein måte å kombinere breidd i undersøkinga med å fordjupe seg på nokre sentrale område. Områda ein fordjupar seg i, kan til dømes vere knytte til spesifikke krav i regelverk, vedtak eller målsetjingar.

Problemstillingar i forvaltningsrevisjonar kan formulerast på ulike måtar, og kan vere knytte til avvik, konsekvensar eller årsaker. Dette er det gjeve døme på nedanfor:

I eit forvaltningsrevisjonsprosjekt kan ein gjerne kombinere ulike typar problemstillingar, slik at svara gjev eit heilskapleg bilete av det problemfeltet som blir undersøkt. Det kan til dømes vere interessant å undersøkje både om det har vore eit avvik, kva som er årsakene til dette, og kva eventuelle verknader avvika har.

Forvaltningsrevisjonen skal gjennomførast i samsvar med god kommunal revisjonsskikk og etablerte standardar på området. Standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001, er basert på internasjonale prinsipp og standardar, og er tilpassa norsk lov. Sjølv om krava som blir stilte i standarden er retta mot revisor, vil det vere nyttig om kontrollutvalet er kjent med standarden og veit kva krav som blir stilte til utføring av forvaltningsrevisjonar. I tabellen nedanfor er krav til revisor oppsummerte.

Halde seg orientert undervegs

Etter at prosjektet er bestilt, og fram til levering av ferdig rapport, er det viktig at kontrollutvalet held seg informert om status for prosjektet. Standard for forvaltningsrevisjon stiller ikkje nokon konkrete krav til form og innhald i ei slik rapportering, utover at det bør vere ein god kommunikasjon mellom revisor og bestillar. Kor ofte og korleis det skal rapporterast undervegs i prosjektperioden, kan avtalast mellom revisor og kontrollutval, med utgangspunkt i kva kontrollutvalet treng og ynskjer. Faktorar som kan vere viktige i denne samanhengen, er kva omfang og utstrekning i tid prosjektet har. Andre viktige forhold kan vere kor ofte kontrollutvalet held møte, og dessutan utvalet si erfaring med forvaltningsrevisjon og/eller erfaring knytt til å samarbeide med den revisjonseininga som gjennomfører undersøkinga.

For prosjekt som går over lengre tid, kan det vere naturleg at revisjonen rapporterer status for prosjektet i kontrollutvalet sine møte undervegs i prosjektperioden. Rapporteringar kan medverke til at partane får avklara om undersøkinga blir utført i samsvar med kontrollutvalet sine intensjonar, og om framdrifta i prosjektet er tilfredsstillande.

Forvaltningsrevisjon er ein dynamisk prosess der nye funn kan gjere det naturleg å justere problemstillingar, revisjonskriterium eller metode for datainnsamling. For revisjonen kan møte med kontrollutvalet i prosjektperioden vere eit høve til å få diskutert eventuelle framlegg til justeringar av opphavleg prosjektplan. Det kan vere nyttig om kontrollutvalet og revisjonen, før oppstart av prosjektet, klårgjer kven revisjonen skal kontakte dersom det oppstår uføresette hendingar. Mindre justeringar av prosjektplanen kan til dømes avklarast med sekretariatet.

Revisor skal sende eit utkast til forvaltningsrevisjonsrapport til kommunedirektøren for uttale. Når kommunale føretak, aksjeselskap og interkommunale selskap er underlagde forvaltningsrevisjon, skal også desse få oversendt utkast til rapport og høve til å uttale seg. Uttalen skal i heilskap gå fram av rapporten. Sjå kontrollutvals- og revisjonsforskrifta § 14. For andre organisasjonsformer, til dømes interkommunalt oppgåvefellesskap, er det ein føremon om revisjonen sender utkast til rapport til uttale, men det er ikkje eit krav.

Mottak og handsaming av revisjonsrapport

Ferdig forvaltningsrevisjonsrapport blir oversend til kontrollutvalssekretariatet, jf. kommunelova § 24-2 tredje ledd. Sekretariatet skal førebu saka, sjå til at rapporten er i samsvar med bestillinga frå utvalet, og leggje fram rapporten for handsaming i kontrollutvalet.

I saker som skal sendast over til kommunestyret eller fylkestinget, skal kommunedirektøren få høve til å uttale seg før kontrollutvalet handsamar saka, sjå kommunelova § 23-5. Uttaleretten kommunedirektøren har til den ferdigstilte forvaltningsrevisjonsrapporten, kjem i tillegg til uttaleretten til utkastet til rapport, som følgjer av kontrollutvals- og revisjonsforskrifta § 14.

Det er ein føremon om forvaltningsrevisjonsrapportar blir skrivne i eit lett tilgjengeleg språk, utan bruk av for mange faguttrykk. Der revisor finn det naudsynt å nytte faguttrykk, kan det vere føremålstenleg å inkludere ei ordforklaring i innleiinga til rapporten. Rapporten skal også innehalde eit samandrag. Samandraget må gje ei balansert framstilling av dei vurderingane som blir presenterte i rapporten.

Det går fram av standarden at forvaltningsrevisjonsrapportar skal ha eit klårt skilje mellom data og revisor sine vurderingar. I rapporten skal revisor peike på moglege forbetringsområde og gje tilrådingar om korleis ein kan oppnå slike forbetringar. Gode tilrådingar aukar nytteverdien av forvaltningsrevisjonen. Tilrådingar må ikkje oppfattast som pålegg til administrasjonen, og revisor skal vere varsam med å gje tilrådingar i form av detaljerte løysingar.

Årsaka til at tilrådingar ikkje skal oppfattast som pålegg, er at revisor ikkje har instruksjonsmynde overfor administrasjonen i kommunen. Det er også slik at administrasjonen på sjølvstendig grunnlag må vurdere kva tiltak det vil vere mest føremålstenleg å setje i verk, og som vil ha best effekt. Det er opp til kommunestyret å be administrasjonen om å gjennomføre dei tilrådde tiltaka. Ei anna årsak til at revisor må vere varsam med å gje svært spesifikke tilrådingar, er at revisor må sikre at han er uavhengig og ikkje kjem i ein situasjon der han i neste omgang må revidere eigne tilrådingar.

Forvaltningsrevisjonsrapporten er revisor sitt arbeid. Kontrollutvalet har ikkje høve til å endre sjølve rapporten. Det er sekretariatet som utarbeider saksframlegg ved handsaming av forvaltningsrevisjonsrapportar i kontrollutvalet. Sekretariatet må gjere seg opp ei formeining om rapporten frå revisor. Se eigen figur over om korleis kontrollutvalet kan vurdere kvaliteten på ein forvaltningsrevisjonsrapport. Forma på saksframstillinga bør utviklast i samarbeid mellom utval og sekretariat. Ansvaret sekretariatet har i samband med saksførebuing, er også drøfta i Prop. 46 L (2017–2018), punkt 24.5.

I tillegg til å levere ein skriftleg rapport, er det ein føremon om revisor presenterer og går gjennom rapporten når utvalet handsamar denne. Revisor bør også stille seg tilgjengeleg for spørsmål om innhaldet i rapporten.

Kontrollutvalet sitt vedtak ved handsaming av rapporten er normalt identisk med innstillinga til vedtak i kommunestyret. Kontrollutvalet sitt vedtak er ofte basert på revisor sine tilrådingar i rapporten. Utvalet kan kome med eigne kommentarar til rapporten i vedtaket.

I si innstilling til kommunestyret kan kontrollutvalet inkludere ei formulering om tidsfrist for når administrasjonen skal gjere greie for oppfølginga av vedtaket i kommunestyret. Dersom ei slik formulering blir vedteken i kommunestyret, kan dette lette utvalet sitt arbeid med oppfølging av rapporten.

Rapportering til kommunestyret

Kontrollutvalet skal rapportere til kommunestyret om kva forvaltningsrevisjonar som er gjennomførte, og resultata av desse. Sjå kommunelova § 23-5 og kontrollutvals- og revisjonsforskrifta § 4. Det er ikkje lov- eller forskriftsfesta krav til tidsfrist for rapportering, men departementet legg til grunn at rapportering skal skje utan ugrunna opphald. Rask rapportering til kommunestyret vil gjere sitt til at informasjonen framleis er aktuell, at dei folkevalde får dekt behovet for informasjon og at forbetringstiltak blir sette i verk raskt viss det er naudsynt. Det er kontrollutvalet som vurderer nærare korleis slik rapportering skal skje. Kommunestyret kan også fastsetje nærare reglar om rapportering.

Oppdragsansvarleg revisor, eller ein som stiller i revisor sin stad, har møteplikt i kommunestyret når saker som har tilknyting til revisor sitt oppdrag skal handsamast, sjå kommunelova § 24-3 andre ledd. Dette gjeld ved framlegging av årsrekneskapen, forvaltningsrevisjonsrapportar, eigarskapskontrollrapportar og andre utgreiingar kontrollutvalet har bestilt frå revisor.

Før møtet i kommunestyret er det ein føremon om kontrollutvalet avklarar roller og oppgåver med revisor i samband med framlegging av rapporten. Dette gjeld både kven som eventuelt skal presentere rapporten, og kven som skal svare på kva spørsmål frå kommunestyret.

Framlegging av rapport i kommunestyret synleggjer kontrollutvalet sitt arbeid. Det kan vere nyttig for kommunestyret om kontrollutvalet innleier handsaminga av rapporten med ein kort presentasjon av hovudfunna i forvaltningsrevisjonen. Forvaltningsrevisjonsrapportar kan vere både lange og komplekse, og kommunestyrerepresentantane vil ofte ikkje ha høve til å setje seg tilstrekkeleg inn i rapporten. Ein slik presentasjon må avklarast med ordføraren før kommunestyremøtet.

Ved spørsmål i kommunestyret bør hovudregelen vere at kontrollutvalsleiar svarer på vegner av kontrollutvalet. Unntaket er når spørsmål er knytte til sjølve gjennomføringa av undersøkinga og korleis revisor har kome fram til konklusjonane i rapporten.

Oppfølging og effekt av forvaltningsrevisjon

Det er kommunestyret som fastset korleis rapportane frå kontrollutvalet skal følgjast opp. Kontrollutvalet skal sjå til at kommunestyret sine vedtak i samband med gjennomførte forvaltningsrevisjonar blir følgde opp. Sjå kontrollutvals- og revisjonsforskrifta § 5. Kontrollutvalet sitt ansvar for oppfølging er retta mot både administrasjonen og andre folkevalde organ.

Kontrollutvalet skal også rapportere til kommunestyret om korleis vedtak i kommunestyret har blitt følgde opp. Rapporteringa skal innehalde både saker som er følgde opp på ein tilfredsstillande måte, og saker som ikkje er tilfredsstillande følgde opp. Dette blir vanlegvis gjort i kontrollutvalet si årsmelding (sjå kapittel 11).

For kommunen kan dei tilrådingar, vurderingar og den bakgrunnsinformasjonen forvaltningsrevisjonar gjev, vere ei kjelde til ny kunnskap om ulike område i kommunen. Dette kan medverke til utvikling av tenestetilbod, arbeidsformer og internkontroll. For at forvaltningsrevisjonsrapportane skal gje læringseffekt, er det sentralt at kontrollutvalet legg til rette for ein konstruktiv dialog og god samhandling med administrasjonen. I oppfølginga av forvaltningsrevisjonar er det viktig å leggje vekt på potensialet for forbetring og utvikling. Dette vil medverke til betre måloppnåing og auka kvalitet på tenestene.

Oppsummering

• Kontrollutvalet har ei plikt til å gjennomføre forvaltningsrevisjon både i kommunen og i selskap kommunen har eigarinteresser i.
• Forvaltningsrevisjon er ein viktig reiskap for å betre måloppnåinga og auke kvaliteten på tenestene i kommunen.
• Kontrollutvalet bør bruke tid på bestillingsprosessen, slik at utvalet får formidla ei tydeleg bestilling til revisjonen. Dette vil sikre at det er semje om kva forvaltningsrevisjonen skal svare på.
• Det er ein føremon om kontrollutvalet utarbeider ein plan for korleis revisjonen skal rapportere undervegs i ein forvaltningsrevisjonsprosess, og avtalar kven revisjonen skal kontakte dersom det oppstår uføresette hendingar som bør adresserast før neste møte.
• Kommunedirektøren skal få høve til å uttale seg til både utkast til forvaltningsrevisjonsrapport og til den ferdigstilte rapporten.
• Kontrollutvalet skal rapportere til kommunestyret om gjennomførte forvaltningsrevisjonar. Rapportering blir gjord utan ugrunna opphald, slik at kommunestyret får moglegheita til å følgje opp raskt med naudsynte vedtak.
• Forvaltningsrevisjonsrapporten bør bli presentert i kommunestyret, anten av leiar i kontrollutvalet, den representanten i utvalet som har hatt ansvar for oppfølging av revisjonen, eller revisor.
• Kontrollutvalet skal følgje opp at administrasjonen gjennomfører vedtaka til kommunestyret.