1 Introduksjon

Kunnskapsdepartementet nedsatte høsten 2021 en ekspertgruppe som skal vurdere bruken av digital læringsanalyse i grunnopplæringen, høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning. Målet med arbeidet er bedre læring for elever og studenter.

1.1 Innholdet i rapporten

Formålet med denne første delrapporten er å svare på følgende spørsmål: Hva er læringsanalyse, og hvilke implikasjoner kan bruk av læringsanalyse ha for norsk utdanning i dag og i nær framtid?

Læringsanalyse er forbundet med ulike fagfelt og forstås derfor på ulike måter. I denne rapporten redegjør vi for ulike definisjoner av læringsanalyse og tilknyttede forskningstemaer. Vi forklarer også sentrale begreper innenfor læringsanalyse og trekker opp grenser mot omkringliggende begreper.

Videre i rapporten gir vi eksempler på hvordan læringsanalyse kan se ut når den er i bruk i grunnopplæringen, høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning. Når læringsanalyse skal tas i bruk, må det gjøres komplekse avveininger. For å illustrere disse avveiningene har vi valgt å peke på fire sentrale dilemmaer som drøftes fra pedagogiske, etiske, juridiske og teknologiske ståsteder. I dilemmabeskrivelsene får vi klart fram både muligheter og utfordringer ved å bruke læringsanalyse. Ved å synliggjøre både potensialet og begrensningene kan rapporten bidra til engasjement rundt læringsanalyse, noe som kan gi viktige innspill til det videre arbeidet.

Kort oppsummert inneholder rapporten en beskrivelse av noen utgangspunkter for læringsanalyse, som læring, teknologi, kunstig intelligens og digitalisering (kapittel 2), en redegjørelse av sentrale definisjoner og ulike forståelser av læringsanalyse (kapittel 3), et overblikk over forskningsfeltet for læringsanalyse (kapittel 4), en beskrivelse av fire dilemmaer som fanger opp muligheter og utfordringer ved å bruke læringsanalyse (kapittel 6–9), og overordnede juridiske problemstillinger knyttet til læringsanalyse (kapittel 10).

I tråd med mandatet har vi i denne første delrapporten vektlagt grunnopplæringen, men vi har også inkludert perspektiver fra både høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning.

I denne rapporten omfatter begrepene elever og studenter også lærlinger og fagskolestudenter. Begrepet lærested omfatter grunnskoler og videregående skoler, fagskoler, universiteter, høyskoler, lærebedrifter og andre læringsarenaer. Skoleeier-begrepet omfatter kommuner, fylkeskommuner og private skoleeiere.

1.2 Ekspertgruppens sammensetning, mandat og arbeidsform

Ekspertgruppen består av fagpersoner fra skole og utdanning, og fagområder som etikk, teknologi og jus.

Leder:

Marte Blikstad-Balas, Oslo, professor ved Institutt for lærerutdanning og skoleforskning ved Universitetet i Oslo

Medlemmer:

Monica Andreassen, Tromsø, lærer i naturfag og matematikk ved Langnes skole i Tromsø kommune

Einar Duenger Bøhn, Lillesand og Oslo, professor ved Institutt for religion, filosofi og historie ved Universitetet i Agder

Michail Giannakos, Trondheim, professor ved Institutt for datateknologi og informatikk ved NTNU

Malcolm Langford, Moss, professor ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo og leder for CELL – Centre on Experiental Learning (SFU-senter)

Eirin Oda Lauvset, Asker, jurist og personvernombud i Asker kommune

Per Henning Uppstad, Randaberg, professor ved Lesesenteret, nasjonalt senter for leseopplæring og leseforsking ved Universitetet i Stavanger

Barbara Wasson, Bergen,professor og leder for SLATE – Centre for the Science of Learning & Technology ved Universitetet i Bergen

Ann-Tove Eriksen, Tromsø, avdelingsdirektør i Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse

Hedda Birgitte Huse, Nittedal, avdelingsdirektør i Utdanningsdirektoratet

Ekspertgruppen hadde sitt første møte 1. desember 2021 og avholdt tre møter i 2022 før levering av denne delrapporten 1. juni.

1.2.1 Mandat

Utdrag fra ekspertgruppens mandat:

Mål for arbeidet

Ekspertgruppen skal gi Kunnskapsdepartementet bedre grunnlag for beslutninger om digital læringsanalyse og adaptive læremidler, prøver og tester i grunnopplæringen, høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning, og gi råd om behovet for regulering og innspill til politikkutvikling og tiltak fra Kunnskapsdepartementet og underliggende etater.

Ekspertgruppens oppgaver

Ekspertgruppen skal vurdere pedagogiske og etiske spørsmål ved bruk av digital læringsanalyse, samt juridiske spørsmål og personvernhensyn. Gruppen skal gi nasjonale myndigheter råd om behov for utvikling av regelverket for de nevnte utdanningsnivåene. Arbeidet må inkludere vurderinger av hvilke muligheter som ligger i verktøyene framover i tid og hvordan markedet for adaptive læremidler vil utvikle seg framover.

Videre skal ekspertgruppen gi innspill til utdanningssektoren om hvordan god praksis kan utvikles om bruk av læringsanalyse, i tråd med etiske og pedagogiske normer og gjeldende regelverk.

Sentrale spørsmål

I arbeidet skal ekspertgruppen ta utgangspunkt i følgende sentrale spørsmål:

• Hvordan påvirker digital læringsanalyse læringen?

Ekspertgruppen skal vurdere om og hvordan digital læringsanalyse påvirker lærernes/undervisernes profesjonelle rolle, forholdet mellom underviser og læremiddel, læringssynet og synet på elev-/studentrollen. For grunnopplæringen er det sentralt å vurdere digital læringsanalyse i lys av både opplæringens dannings- og utdanningsoppdrag, og å vurdere om digital læringsanalyse påvirker bredden av hva elevene skal lære og forskjeller mellom ulike fag.

• Hva er utfordringene og potensialet med digital læringsanalyse?

Ekspertgruppen skal vurdere etiske problemstillinger som er tett koblet til de pedagogiske vurderingene. Blant annet skal ekspertgruppen vurdere hvordan digital læringsanalyse kan bidra til å inkludere eller ekskludere elever/studenter eller grupper av dem fra undervisningen, for eksempel på grunn av særskilte behov, herunder universell utforming, eller språklig minoritet og effekter på eventuelle ulikheter i læringsutbytte. Vurdering av personvernspørsmål og kontroll over bruken av dataene som genereres vil være sentralt, videre om det er ulike etiske vurderinger knyttet til ulike typer data/datakilder. For grunnopplæringen må det særlig vurderes etiske hensyn knyttet til elevenes alder, forholdet mellom behovet for gode datagrunnlag og ønsket om dataminimering, og mellom krav til beskyttelse av barn og ønsket om tidlig innsats. Videre kan samfunnsvitenskapelige spørsmål, for eksempel forholdet mellom bruk av læringsanalyse og offentlige interesser og demokratiske verdier som åpenhet, transparens og personvern belyses. Ekspertgruppen må vurdere om kvaliteten på kunnskapsgrunnlaget har konsekvenser for etiske valg, forslag til tiltak og andre anbefalinger om digital læringsanalyse.

• Hvordan kan regelverket gi riktig støtte til sektoren?

Et sentralt spørsmål er om det er behov for ytterligere regulering eller retningslinjer for bruk av læringsanalyse i sektorregelverk eller annet regelverk. Vurderinger av elevenes/studentenes personvern er en viktig del av de etiske problemstillingene, særskilt når det gjelder behandling av data om barn og sårbare elev- og studentgrupper. Det må vurderes om det er behov for en avklaring av hvilke typer behandling av personopplysninger som er tillatt for å sikre elevenes/studentenes rettigheter, og om all bruk av læringsanalyse vil være en form for profilering, jf. personvernforordningen art. 22.

• Hvilken kompetanse trenger utdanningssektorene for å gjøre gode vurderinger om digital læringsanalyse?

Ekspertgruppen skal vurdere hvilken kompetanse utdanningssektorene har behov for dersom digital læringsanalyse skal benyttes i opplæring og utdanning, herunder juridisk, økonomisk og digitale kompetanse og kompetanse til å gjøre vurderinger av risiko knyttet til personvern, etikk og pedagogikk i utøvelsen av ulike roller.

Organisering

Ekspertgruppens arbeid skal munne ut i to eller flere delrapporter som overleveres Kunnskapsdepartementet. Grunnleggende etiske og pedagogiske vurderinger om muligheter, fordeler og risiko med digital læringsanalyse, skal inngå i første delrapport. Der det er problemstillinger som er felles for de ulike utdanningsnivåene kan disse behandles samlet. Der det er vesentlige forskjeller mellom utdanningsnivåene, skal grunnopplæringen prioriteres i første delrapport.

Ekspertgruppen skal levere første delrapport innen 01.06.2022, og endelige anbefalinger til Kunnskapsdepartementet innen 01.06.2023.

1.2.2 Ekspertgruppens tolkning av mandatet

Vi oppfatter det som et sentralt premiss i mandatet at det allerede i dag samles inn en rekke digitale spor fra elever og studenter som kan brukes til å forbedre læring og undervisning. Vi vet imidlertid relativt lite om den samlede bruken av læringsanalyse i grunnopplæringen, høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning.

Læringsanalyse er et relativt nytt begrep i norsk utdanningskontekst. Ikke alle aktørene som benytter seg av data om elever eller studenter til å forbedre læringssituasjoner, har et aktivt forhold til begrepet. Vi erfarer at det er uklarhet i sektoren knyttet til selve begrepet og hva slags bruk av data og analyse som utløser merkelappen «læringsanalyse». Vi opplever derfor at det er en avgjørende del av mandatet å gi tydelige forklaringer på hva læringsanalyse er, og hva en slik analyse av digitale data kan innebære for alle nivåer av utdanningssektoren.

I mandatet blir vi bedt om å skille mellom to bruksområder for læringsanalyse. Det ene dreier seg om bruk for oppfølging av elever eller studenter, det andre om bruk til generell utvikling av utdanninger, forskning eller utvikling og videreutvikling av ulike pedagogiske ressurser. I denne første rapporten har vi i hovedsak vektlagt det første bruksområdet. Vi har også i noen grad omtalt læringsanalyse til bruk for å utvikle utdanningene på et generelt grunnlag. Det framgår tydelig av teksten når vi gjør det.

I tilfeller der det er vesentlige forskjeller mellom utdanningsnivåene med hensyn til læringsanalyse, har vi synliggjort dette. Her i denne første delrapporten vektlegger vi imidlertid grunnopplæringens perspektiv, i tråd med mandatet. Høyere utdanning får også en betydelig plass, mens særtrekkene ved høyere yrkesfaglig utdanning er lite omtalt.

Vi er positive til at mandatet favner bredt, samtidig som det er spesifisert at vi skal uttale oss om en rekke konkrete spørsmål. Det er en klar styrke at det i mandatet framheves at læringsanalyse ikke først og fremst handler om teknologiske og juridiske forhold. I minst like stor grad dreier det seg om pedagogiske og etiske problemstillinger. I tråd med anbefalingene fra NOU 2019: 23 Ny opplæringslov mener vi det er avgjørende kontinuerlig å vurdere teknologiske, pedagogiske, normative og etiske aspekter ved bruk av læringsanalyse. I hovedsak drøfter vi disse forholdene i sammenheng med hverandre framfor å holde dem atskilt. Vi er imidlertid bedt om i mandatet å gi råd om behovet for å utvikle regelverket, så vi mener det er nødvendig å utdype de juridiske problemstillingene i en sammenhengende drøfting.

I denne delrapporten ønsker vi i hovedsak å presentere overordnede dilemmaer knyttet til læringsanalyse. Dilemmaene er basert på innledende juridiske betraktninger, en kort gjennomgang av sentrale forskningstemaer innenfor feltet og ikke minst problembeskrivelser og utfordringer vi har identifisert i dialog med aktører som på ulike vis berøres av læringsanalyse. Hensikten med tilnærmingen er å belyse kompleksiteten i avveiningene som må gjøres når læringsanalyse tas i bruk. Videre ønsker vi å aktualisere problemstillingene i norsk utdanningssektor.

Anbefalingene vi gir i sluttrapporten, vil bygge på en mer systematisk kunnskapsoppsummering og utredning sammen med innspill fra ulike aktører.

1.2.3 Åpenhet og involvering

Det er et viktig prinsipp for oss at arbeidet i ekspertgruppen skal være åpent og transparent. På vår nettside1 har vi derfor løpende publisert oppsummeringer av ekspertgruppemøter, skriftlige innspill som har kommet inn til gruppen, og temainnlegg fra gruppemedlemmer.

Vi ønsker å skape engasjement rundt temaet læringsanalyse og oppmuntrer til debatt. Det er viktig for oss at berørte aktører blir hørt, og alle er invitert til å sende innspill til arbeidet vårt via e-post: laringsanalyse@kd.dep.no.

Ikke minst har vi invitert en rekke organisasjoner og fagmiljøer til innledende innspillsmøter der de kunne komme med synspunkter på sentrale problemstillinger. De aller fleste takket ja til å delta.

Tabell 1.1 Aktørene som har blitt invitert til innledende innspillsmøter

I tillegg har vi mottatt skriftlige innspill fra blant andre:

• Utdanningsforbundet
• Sikt – Kunnskapssektorens tjenesteleverandør
• Statped
• Handelshøyskolen BI
• Skolelederforbundet
• Cyberbook
• Flere fylkeskommuner
• Flere fagskoler
• Universitetet i Oslo
• Utdanningsetaten i Oslo
• Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) og enkeltforeldre

De skriftlige innspillene kan leses i sin helhet på vår nettside.

1.2.4 Ekspertgruppens publikasjoner

Totalt sett vil vi levere følgende rapporter: en delrapport 1. juni 2022 og en sluttrapport med en juridisk delutredning 1. juni 2023.

Her i denne første delrapporten drøfter vi sentrale dilemmaer og problemstillinger omkring læringsanalyse, og som nevnt er det grunnopplæringen vi vektlegger. I sluttrapporten vil vi samle mer omfattende kunnskap om læringsanalyse, og på bakgrunn av det vil vi gi anbefalinger om læringsanalyse i grunnopplæringen, høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning. Videre vil vi komme med innspill til politikkutvikling og gi råd om hvordan man kan utvikle en god praksis for bruk av læringsanalyse i tråd med etiske og pedagogiske normer og gjeldende regelverk. Vi vil også grundig redegjøre for juridiske spørsmål knyttet til læringsanalyse, og gi anbefalinger om hvordan regelverket kan gi riktig støtte til sektoren.

1.3 Bakgrunnen for oppdraget

1.3.1 Det norske utdanningssystemet

Mandatet vårt omfatter utdanningsnivåene grunnopplæring, høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning. Her følger en kort presentasjon av disse, med en oversikt over antall elever, lærlinger og studenter.

Grunnopplæringen betegner opplæringsløpet som omfatter tiårig grunnskole og tre- eller fireårig videregående opplæring. Videregående opplæring fører fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse og gis vanligvis som tre år i skole eller som to år i skole og to år i bedrift.

Høyere yrkesfaglig utdanning ligger på nivået over videregående opplæring og betegnes ofte som fagskoleutdanning. Utdanningen er en kort, yrkesrettet utdanning som vanligvis varer fra et halvt til to år på heltid, men den tas ofte på deltid i kombinasjon med jobb.

Høyere utdanning bygger på studiekompetanse fra videregående opplæring eller på realkompetanse og kan tas ved universitet eller høyskole. Utdanningen er inndelt i ulike grader.

Tabell 1.2 Antall elever, lærlinger og studenter i 2021. Tall hentet fra SSB.

1.3.2 Opplæringslovutvalgets forslag

I NOU 2019: 23 Ny opplæringslov foreslår opplæringslovutvalget at det settes ned et offentlig utvalg som skal vurdere bruk av digital læringsanalyse i skolen (NOU 2019: 23, s. 408).

Bakgrunnen for at opplæringsloven ble gjennomgått, var at regelverket blir oppfattet som for omfattende, fragmentert og detaljert på grunn av hyppige endringer og innføring av nye regler. Store samfunnsendringer, som teknologiutvikling og digitalisering, utfordrer også regelverket på nye måter.

Utvalget peker på at opplæringsloven ikke bør være til hinder for at det tas i bruk gode teknologiske løsninger, men at bruk av ny teknologi kan medføre utfordringer for personvernet. Videre viser de til at digitalisering medfører en mer glidende overgang mellom hva som er privat, og hva som er skole, noe som kan gjøre det vanskeligere å definere hva som bør reguleres hvor.

Opplæringslovutvalget uttaler seg spesifikt om læringsanalyse i sin utredning. I hovedsak forklarer de hvordan læringsanalyse kan brukes til å tilpasse undervisningen til den enkelte elev, men de peker også på at læringsanalyse mest sannsynlig vil øke både i omfang og kompleksitet. De framhever at bruken kan få dyptgående konsekvenser for skolen, og at læringsanalyse reiser spørsmål om elevenes personvern.

Videre påpeker opplæringslovutvalget at regulering av læringsanalyse i grunnopplæringen i første rekke handler om ulike krav til forsvarlighet i opplæringsloven og reglene i personopplysningsloven. De mener imidlertid at dagens situasjon ikke er sentrert rundt elevens beste; situasjonen framstår snarere som uoversiktlig og markedsdrevet. På bakgrunn av det fastslår utvalget at det er behov for en utredning som ser samlet på bruken av læringsanalyse. De mener at man bør gjøre en etisk og normativ vurdering og se på behovet for å gi atferdsnormer2 i grunnopplæringen, og at man i tillegg bør vurdere teknologiske og pedagogiske spørsmål.

1.3.3 Tiltak i handlingsplanen for digitalisering i grunnopplæringen

Opplæringslovutvalgets forslag ble plukket opp i Handlingsplan for digitalisering i grunnopplæringen, som beskriver følgende tiltak: «Nedsette en ekstern ekspertgruppe for å utrede pedagogiske, juridiske, teknologiske og etiske problemstillinger knyttet til læringsanalyse og eierskap til elevdata i skolen» (Kunnskapsdepartementet, 2020, s. 14).

I handlingsplanen blir den foreslåtte ekspertgruppen framhevet som relevant innenfor to innsatsområder: personvern og informasjonssikkerhet og kunnskapsgrunnlaget for digitalisering i skolen. I problembeskrivelsen av personvern og informasjonssikkerhet framheves risikoen for at elevdata behandles i strid med regler for personvern, men det blir også understreket hvordan analyse av disse dataene kan gi verdifull innsikt som grunnlag for blant annet tilpasset opplæring. Problembeskrivelsen munner ut i tiltaket vi har sitert i avsnittet ovenfor, altså at det skal nedsettes en ekstern ekspertgruppe.

Når det gjelder å styrke kunnskapsgrunnlaget for digitalisering i skolen, blir det i handlingsplanen pekt på potensialet som ligger i å systematisere og analysere data som samles inn gjennom bruk av digitale læringsressurser. Det blir særlig framhevet at dette kan være en kilde til kunnskap som ikke vil øke rapporteringsbyrden i sektoren.

I handlingsplanen uttrykkes det en forventning om at omfanget av læringsanalyse vil øke i framtiden. Det vil i så fall forsterke behovet for en grundig utredning av området. Selv om denne handlingsplanen begrenser seg til grunnopplæringen, ble mandatet til ekspertgruppen utvidet til å inkludere også høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning.

1.3.4 Avgrensning mot personvernkommisjonens arbeid

Parallelt med arbeidet i ekspertgruppen er personvernkommisjonen i gang med å vurdere personvernets stilling i Norge.3 Kommisjonen ble oppnevnt i 2020 og skal legge fram sin utredning innen 1. september 2022. Personvernkommisjonen har i oppgave å kartlegge situasjonen for personvern i Norge og trekke fram de viktigste utfordringene og utviklingstrekkene. Flere av problemstillingene som omtales i personvernkommisjonens mandat, er svært relevante for læringsanalyse:

«Barnehager og skoler registrerer og lagrer personopplysninger om barn og unge. I tillegg til tradisjonelle opplysninger som orden, oppførsel, adferd, karakterer og utvikling, samles det data gjennom elevenes bruk av nye digitale læringsressurser og skolens kommunikasjon med hjemmet. Dette kan utfordre barn og unges personvern på en ny måte» (s. 4).

Ettersom personvern også er et sentralt tema i vårt mandat, er personvernkommisjonens arbeid svært relevant for oss.

Vi etablerte tidlig en dialog med personvernkommisjonen for å avklare hvordan vi kunne dra nytte av hverandres arbeid. Det var også behov for å identifisere avgrensninger og eventuelle overlapp, særlig omkring personvern for barn og unge. Personvernkommisjonen skal undersøke hvordan barn og unges personvern blir ivaretatt i skolesektoren, men de vil for eksempel ikke drøfte digitale ressurser som er særskilt utviklet for utdanningssektoren. Noen eksempler er læringsplattformer, læremidler, verktøy for elevproduksjon og andre ressurser for læring. Kommisjonen vil heller ikke vurdere bruk av adaptive læremidler, men de anerkjenner at bruk av slike vil reise flere personvernspørsmål. Personvern i skolesektoren omfatter imidlertid flere temaer enn bruk av digitale ressurser som er utviklet for utdanningssektoren, og disse vil bli drøftet av personvernkommisjonen. Kommisjonen vil peke på personvernutfordringer sett fra ulike perspektiver og komme med forslag til tiltak for å bedre personvernet i skolen.