5 Gjenbruk av personopplysningar

5.1 Generelt om personvernutfordringar ved gjenbruk av personopplysningar

5.1.1 Innleiing

Ønske om gjenbruk av data er eit meir og meir aktuelt tema. Datasett som er aktuelle for gjenbruk, kan innehalde personopplysningar, somme gonger òg sensitive personopplysningar.

Den teknologiske utviklinga opnar heile tida for nye måtar å behandle data på og gir enklare tilgang til data enn før. Samstundes blir det ofte lagra større mengder data, og det blir opna for nye måtar å stille saman data på. Samfunnsutviklinga kan vidare føre til at det etter ei tid viser seg tenleg å nytte innhenta materiale til nye føremål. Alle desse faktorane fører til ønske om gjenbruk av data. Slik gjenbruk er ofte eit gode, men kan òg føre til at personvernet blir utfordra. Det blir derfor stadig viktigare å vurdere om, og eventuelt i kva omfang, gjenbruk av personopplysningar er akseptabelt.

5.1.2 Kva er gjenbruk?

Med gjenbruk av personopplysningar forstår ein i denne meldinga bruk av personopplysningar til eit anna føremål enn det opphavlege innsamlingsføremålet eller til bruk hos ein annan behandlingsansvarleg enn den som er ansvarleg for primærbehandlinga. Gjenbruk er med andre ord bruk ut over det som opphavleg var tanken bak innsamlinga, eller bruk hos andre enn den som først samla inn opplysningane.

Som for primærbehandlinga må ein ha eit rettsleg grunnlag (behandlingsgrunnlag) for gjenbruken. Behandlingsgrunnlag for gjenbruken kan, som for primærbehandlinga, vere lov, samtykke eller ein nødvendiggjerande grunn (sjå nærmare om behandlingsgrunnlaga i kapittel 6). Det er altså rettsleg sett ikkje nokon stor skilnad mellom primærbruk og gjenbruk. Gjenbruk er heller ikkje eit omgrep som blir nytta i personopplysningsregelverket.

Somme gonger ligg det i føremålet med innsamling av personopplysningar at opplysningane skal danne grunnlag for annan eller ny bruk. Dette kan spare ressursar hos den behandlingsansvarlege, samstundes som det kan vere praktisk for den registrerte å sleppe å gi frå seg den same opplysninga fleire gonger. Dersom føremålet med innsamling og behandling av personopplysningar er at opplysningane skal gi grunnlag for bruk til fleire føremål eller av fleire verksemder, blir det ikkje kalla gjenbruk i denne meldinga. Då følgjer den omfattande bruken allereie av det opphavlege føremålet og behandlingsgrunnlaget, og noko nytt rettsleg grunnlag (behandlingsgrunnlag) er såleis ikkje nødvendig. I slike tilfelle ligg den nye bruken som ein føresetnad i det opphavlege innsamlingsgrunnlaget. Andre gonger er ny bruk ikkje noko ein tenkte på då ein samla inn personopplysningane første gongen. Om ny behandling av opplysningane følgjer av den opphavlege innsamlingsheimelen, slik at den også kan danne rettsleg grunnlag for ny bruk, vil då kvile på ei tolking av rettsgrunnlaget. Dersom den nye bruken ikkje ligg i det opphavlege rettsgrunnlaget, blir det omtala som gjenbruk i denne meldinga.

Somme gonger kan lovheimla teieplikt vere ein skranke for gjenbruk av personopplysningar. Det går fram av forarbeida til personopplysningslova at sjølv om den nye bruken ikkje er direkte i strid med det opphavlege føremålet, kan teieplikta vere til hinder for at opplysningane blir brukte til noko anna enn dei opphavleg vart samla inn for.

Der ein finn at gjenbruk av innsamla personopplysningar er ønskjeleg, anten av omsyn til dei registrerte eller av omsyn til samfunnet, kan lovgivaren fastsetje reglar som opnar for den gjenbruken ein ønskjer. For eksempel har ein både i helse- og omsorgstenesta og i politiet reglar som opnar for bruk av innsamla personopplysningar hos ein ny behandlingsansvarleg eller til nye føremål enn innsamlingsføremålet. Når lovgivaren fastset reglar som opnar for gjenbruk av personopplysningar, vil den nye heimelen innebere eit nytt behandlingsgrunnlag. Behandling av opplysningar som skjer i tråd med det nye behandlingsgrunnlaget, vil då ikkje lenger vere gjenbruk av personopplysningar slik omgrepet blir nytta i denne meldinga. Lovreglar om gjenbruk vil òg kunne setje til side ei eventuell teieplikt. Slik legg ein til rette for gjenbruk av viktige personopplysningar til beste for den registrerte sjølv, for samfunnet eller for begge partar.

I IKT-politikken til regjeringa skil ein elles mellom vidarebruk av offentlege data og gjenbruk av data. Vidarebruk av offentleg informasjon, for eksempel kartdata, vêrdata, næringslivsinformasjon og trafikkinformasjon, blir nærmare regulert i offentleglova1. I personvernsamanheng er ikkje dette eit nødvendig skilje. I denne meldinga blir derfor all bruk av personopplysningar, både i privat og offentleg sektor, som ikkje er dekt av det opphavlege føremålet, eller som skal skje hos ein ny behandlingsansvarleg, omtala som gjenbruk.

5.1.3 Generelt om gjenbruk og personvern

Gjenbruk av personopplysningar kan ofte ha store fordelar, både for den einskilde og for samfunnet. Gjenbruk er ofte i tråd med interessene til den registrerte. I kontakt med det offentlege er det for eksempel praktisk for innbyggjarane å gi opplysningar berre éin gong. Gjenbruk kan òg gi større effektivitet i forvaltninga og raskare og meir korrekt sakbehandling, medverke til eit breiare grunnlag for saksbehandlinga og gi økonomiske innsparingar for samfunnet. Gjenbruk kan òg fremje interessene og rettane til den registrerte.

Regjeringa ønskjer at digital kommunikasjon skal vere hovudregelen for kommunikasjon med forvaltninga, og dette er eit av prinsippa i digitaliseringsprogrammet til regjeringa. Det følgjer samstundes av dette digitaliseringsprogrammet at ein skal ta personvernomsyn i digitaliseringsarbeidet, sjå digitaliseringsprogrammet kapittel 2. Regjeringa uttalar òg i den politiske plattforma si, Soria Moria II, at «felles infrastruktur som gir en helhetlig kontaktflate for brukere og tilrettelegging for gjenbruk av offentlige informasjonsressurser» skal liggje til grunn for IKT-politikken.

Gjenbruk kan vidare vere viktig for å sikre samfunnsinteresser. Dette gjeld særleg gjenbruk til kontrollføremål, for eksempel ved at politiet får tilgang til opplysningar i arbeidet mot kriminalitet.

Gjenbruk av opplysningar kan òg vere av interesse for private aktørar. Private aktørar kan sjå nye måtar å nytte data på, og gjenbruk kan opne for utvikling av nye tenester og verdiskaping i samfunnet. I forsking kan òg gjenbruk av opplysningar vere positivt, for eksempel gi auka kvalitet på forskinga.

Sjølv om gjenbruk av personopplysningar i mange samanhengar er både nyttig og nødvendig, reiser det likevel særlege spørsmål om ivaretaking av personvernet. Dette kan blant anna vere spørsmål om ein skal gi informasjon, og korleis ein eventuelt skal gi dei registrerte informasjon om den nye behandlinga, om dei skal få høve til å reservere seg mot den nye behandlinga, og korleis ein skal sikre at opplysningane er oppdaterte og har riktig kvalitet for det nye føremålet, slik at saksbehandlinga blir korrekt. Ei gjenbruksvurdering inneheld ofte litt andre moment og omsyn enn ei vurdering av primærbruk av personopplysningar. Derfor er det viktig å gjere ei ny vurdering av personvernkonsekvensar ved gjenbruk av personopplysningar. Plikta til å vurdere personvernkonsekvensar er den same uansett om det gjeld primærbruk eller gjenbruk. Det er likevel viktig å minne særskilt om plikta i samband med gjenbruk, fordi ho kan verke mindre klår i ein situasjon der opplysningane allereie er innsamla. Ved gjenbruk kan òg nye moment kome fram ved vurderinga. For eksempel kan det hende at den registrerte ikkje alltid har same interessa av behandlinga som ved primærregistreringa, og i somme tilfelle kan gjenbruk òg vere i strid med interessa til den registrerte. Vidare står ikkje gjenbruk av personopplysningane alltid fram for den registrerte som ei naturleg følgje av registreringa. Gjenbruk kan òg stille særlege krav til sikring av datakvalitet og varsling til den registrerte.

Det går fram av personopplysningslova § 11 første leddet bokstav c) at personopplysningar

«ikke [kan] brukes senere til formål som er uforenelige med det opprinnelige formålet med innsamlingen, uten at den registrerte samtykker».

Dette er ei naturleg følgje av grunntanken om sjølvråderetten til den einskilde og må reknast som eit viktig utgangspunkt for å ta vare på personverninteressene og kontrollen den einskilde har med spreiing av eigne opplysningar. Men òg i situasjonar der den nye bruken kan synast å stå i strid med det opphavlege innsamlingsføremålet, kan ein leggje til rette for gjenbruk gjennom å vedta lovheimlar for den nye bruken.

5.1.4 Særleg om lovfesta rett til gjenbruk

Gjenbruk av personopplysningar er ofte ønskjeleg ut frå eit samfunnsperspektiv. Gjenbruk krev likevel eit nytt behandlingsgrunnlag. For det offentlege vil lov ofte vere det best eigna behandlingsgrunnlaget. Innhenting av samtykke til ny behandling frå alle dei registrerte kan vere krevjande og i mange tilfelle òg lite tenleg. Ein kan òg tenkje seg tilfelle der den registerte ikkje ønskjer å gi samtykke, men der tilgang til opplysninga likevel er ønskjeleg og nødvendig for å ta vare på andre interesser. I slike tilfelle blir gjenbruk fastsett i lov.

Personopplysningslova gjeld for behandling av personopplysningar «om ikke annet følger av en særskilt lov som regulerer behandlingsmåten», jf. personopplysningslova § 5. Reglane i personopplysningslova vik såleis for reglar i andre lover om behandling av personopplysningar. Dette må ein likevel, som ved anna lovfesting, sjå i samanheng med EMK artikkel 8, som seier at staten ikkje kan gjere inngrep i utøvinga av retten til privatliv med mindre det er i samsvar med lova og er «nødvendig» i eit demokratisk samfunn av gitte omsyn. EMK skal ved motstrid gå føre føresegner i anna lovgiving, jf. menneskerettslova § 3. Den vurderinga av kor nødvendig inngrepet er, som EMK nemner, set dermed enkelte ytre grenser for lovgivaren.

I Soria Moria II skriv regjeringa at

«[p]ersonvernet kan komme i konflikt med andre formål. Regjeringen vil ha fokus på at personvernet ikke svekkes. Det må etableres ordninger som både tar hensyn til samfunnets behov for innsyn og kontroll og enkeltmenneskets rett til personvern.»

Ved lovfesting av gjenbruk av personopplysningar er det derfor viktig at lovgivaren gjer ei grundig utgreiing av personvernkonsekvensar i lovgivingsprosessen. Dette er klårgjort ved at personvern er teke inn som eit eige punkt 11.3.11 i rettleiinga til utgreiingsinstruksen, og det er òg utarbeidd ei eiga rettleiing til utgreiingsinstruksen om vurdering av personvernkonsekvensar, utgitt av Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet i 2008. Regjeringa meiner dette er viktige tiltak for å sikre eit godt personvern i alle samanhengar der ein vurderer lovfesting av behandling av personopplysningar.

5.2 Kriminalitetsførebygging

5.2.1 Utfordringar ved gjenbruk av informasjon innhenta av politiet

Politiet hentar inn mange personopplysningar som eit ledd i innsatsen mot kriminalitet. Dette gjer at opplysningane skil seg frå informasjon innhenta av andre forvaltningsorgan. Politiet hentar ofte inn opplysningar ved bruk av tvangsmiddel, medrekna hemmelege metodar. I somme tilfelle er den registrerte uvitande om at det blir innhenta opplysningar om han eller henne. Det hender òg at den som gir opplysningar til politiet, har direkte interesse i at opplysningane politiet får, ikkje er korrekte. Dette kan for eksempel gjelde når den som er sikta i ei straffesak, gir opplysningar til politiet.

Desse særeigne tilhøva når politiet hentar inn informasjon, fører med seg at opplysningane ofte er meir usikre enn hos andre forvaltningsorgan. Kvalitetssikring av opplysningar er derfor ei viktig oppgåve for politiet. Kvalitetssikring av opplysningar har òg noko å seie for spørsmålet om korleis opplysningane skal nyttast vidare, medrekna om dei skal utleverast til andre offentlege organ eller ålmenta.

I politiregisterlova er det gitt nærmare reglar om korleis utlevering av ikkje-verifiserte opplysningar bør skje. Det går mellom anna fram at det skal opplysast at opplysningane er usikre. Dette er eit verkemiddel som skal sikre personvernet, slik at ufullkomen informasjon som er registrert hos politiet, ikkje blir ukritisk nytta av andre organ eller personar.

5.2.2 Gjenbruk av informasjon innhenta som forvaltningsorgan

Ei særleg utfordring for personvernet i politisektoren er at politiet fører register både over forvaltningsoppgåver og over arbeid med oppklaring av straffesaker. I forlenginga av dette kan det kome spørsmål om opplysningar som politiet har innhenta som forvaltningsorgan, kan nyttast i innsatsen mot kriminalitet.

Forvaltningsregistra til politiet fell ikkje inn under reglane i politiregisterlova, men er regulerte av personopplysningslova. Eit grunnleggjande prinsipp i den generelle personvernlovgivinga er at opplysningar som er innhenta til eit visst føremål, ikkje skal nyttast til andre føremål. I utgangspunktet har politiet derfor ikkje rett til å nytte opplysningar innhenta til forvaltningsføremål ved gransking av lovbrot. For eksempel kan opplysningane i passregisteret som hovudregel berre nyttast til å gjennomføre reglane i passlova. Straffeprosesslova gir likevel politiet heimlar til å hente ut informasjon frå ulike forvaltningsregister på nærmare fastsette vilkår. Kor alvorleg lovbrotet er, har noko å seie for om det er høve til å hente ut informasjon.

5.2.3 Gjenbruk av informasjon innhenta ved politiarbeid

Etter reglane i straffeprosesslova er opplysningar innhenta ved gransking underlagde teieplikt. Opplysningane kan likevel nyttast fritt i samband med gransking og gjennomføring av ei straffesak. Informasjon som er innhenta ved bruk av granskingsmetodar heimla i straffeprosesslova kapittel 16 a, for eksempel kommunikasjonskontroll, er likevel underlagd ei særleg teieplikt etter straffeprosesslova § 216 i. Det er òg ei særskild teieplikt om overskotsinformasjon innhenta av Politiets tryggingsteneste (PST) med tanke på førebygging etter politilova § 17 d. Denne særskilde teieplikta inneber ei avgrensing av kva føremål ein kan gjenbruke opplysningane til, fordi opplysningane berre kan nyttast som prov i den straffesaka som tvangsmiddelet er kravd som ledd i. Dersom ein ved bruk av tvangsmiddelet finn bevis for andre lovbrot òg, kan opplysningane berre nyttast dersom det gjeld eit lovbrot som kan grunngi den typen tvangsmiddel som beviset vart funne gjennom.

I NOU 2009: 15 Skjulte metoder – åpen kontroll gjer fleirtalet i Metodekontrollutvalet framlegg om å endre reglane som gjeld i dag, slik at det blir mogleg å nytte såkalla «overskotsinformasjon» etter bruk av tvangsmiddel som bevis i rettssaker, også der det er tale om mindre alvorlege lovbrot. Fleirtalet i utvalet uttalar mellom anna følgjande om avveginga mellom kriminalitetsførebygging og personvern:

«Utvalgets flertall har, etter en samlet vurdering av de hensyn som taler henholdsvis for og imot å begrense adgangen til bruk av overskuddsinformasjon som bevis, kommet til at dagens generelle begrensning til saker som i seg selv kunne begrunnet den aktuelle tvangsmiddelbruken, bør oppheves. I tilfeller der et bevis er innhentet på lovlig vis som ledd i etterforsking og klart viser at mistenkte har begått en straffbar handling, kan hensynet til mistenktes personvern ikke rettferdiggjøre avskjæring av beviset.»

Justis- og beredskapsdepartementet arbeider for tida med oppfølginga av rapporten frå Metodekontrollutvalet, medrekna utarbeiding av ein lovproposisjon.

5.3 Bruken av personopplysningar for kontrollføremål i Arbeids- og velferdsetaten

Arbeids- og velferdsetaten må ta vare på den vanskelege balansegangen mellom personvern og kontroll med om vilkåra for folketrygdytingar er oppfylte eller har vore oppfylte, i tidlegare periodar. Arbeids- og velferdsetaten forvaltar vide fullmakter til å hente inn opplysningar frå nærmare avgrensa grupper. Reglane som gjeld i dag, er av relativt ny dato, og dei har vore ute på ein vidfemnande høyringsrunde. Avvegingane mellom personvernomsyn og kontrollbehov var hovudtema i mange av høyringsinnspela. Personvernomsyn vart derfor ein sentral del av vurderingane departementet gjorde. I proposisjonen, Ot.prp. nr. 76 (2007–2008), heiter det mellom anna følgjande:

«Ein del av høyringsinstansane er opptekne av at reglane om opplysningsplikt må ha som grunnlag ei prinsipiell vurdering av tilhøvet mellom personvern og behovet for å avdekkje trygdemisbruk. For hovuddelen av reglane om opplysningsplikt og for hovuddelen av tilfella der det er behov for å be om opplysningar, er likevel problemstillinga ei noka anna. Arbeids- og velferdsetaten administrerer eit sett av ytingar som Stortinget har vedteke og som byggjer på at ytingane skal gå berre til dei som fyller vilkåra for dei. For å kunne avgjere dette, er det nødvendig med opplysningar, og det er òg nødvendig med kontroll for å unngå at stønadsordningane kjem i vanry. I tilsvarande grad må personvernet vike, og dette vil oftast bli opplevd som naturleg og nødvendig av dei som har sett fram krav om ytingane. Dersom ein som har sett fram krav om uførepensjon ikkje ønskjer at etaten skal få tilgang til helseopplysningane sine, vil den einaste utvegen vere å gi avkall på ytinga. Dette kan ikkje vere annleis dersom trygdesystemet skal kunne fungere som trygdesystem. På den andre sida skal Arbeids- og velferdsetaten som nemnd ikkje ha andre opplysningar enn dei som etaten treng for å utføre oppgåvene sine, men dette behovet er annleis og større i misbrukssaker enn i vanlege stønadssaker.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet er samd i at balansegangen mellom personvernomsynet og omsynet til å hindre eller avdekkje trygdemisbruk er vanskeleg. Det er òg slik at høyringsnotatet i liten grad fokuserer på dette. Årsaka til dette er likevel i alt vesentleg at forslaga faktisk ikkje var meint å gripe så sterkt inn i personvernet som nokre av høyringsinstansane ser ut til å tru.»

Sitatet viser nokre av dei vanskelege avvegingane mellom personvern og andre omsyn som departementet gjorde i vurderinga av tilgang til og gjenbruk av personopplysningar i kontrollverksemda til Arbeids- og velferdsetaten.

I innstillinga til Odelstinget nr. 35 (2008–2009) viser samstundes komiteen til kva velfungerande kontroll har å seie for å ta vare på tilliten til trygdesystemet:

«Komiteen viser til at Arbeids- og velferdsetaten står sentralt i arbeidet med å hindre og avdekke trygdemisbruk ettersom det er denne etaten som kjenner reglene og behandler sakene og derfor er nærmest til å avsløre misbruk. Komiteen understreker viktigheten av å forebygge og å avdekke trygdemisbruk for å kunne opprettholde oppslutningen om gode velferdsordninger.»

Arbeidsdepartementet har nyleg varsla Stortinget om at reglane for kontrollverksemda til Arbeids- og velferdsetaten skal vurderast, mellom anna i lys av påpeikingar i ein kontrollrapport frå Datatilsynet.

5.4 Marknadsføring

Marknadsføringsreglane krev i dag at det skal hentast inn samtykke før elektronisk utsending av direkte marknadsføring. Eksempel på direkte marknadsføring er marknadsføring retta mot forbrukarar ved hjelp av telefon, adressert post, e-post, SMS eller elektroniske meldingar sende gjennom sosiale medium. Ved marknadsføring ved hjelp av telefon eller direkteadressert post er det ikkje krav om førehandssamtykke. I desse tilfella finst det ei reservasjonsordning som kan nyttast av forbrukarar som ikkje ønskjer slike førespurnader.

Krav om innhenting av førehandssamtykke ved elektronisk marknadsføring følgjer av EU-direktivet om kommunikasjonsvern (2002/58/EF) og er ein modell som er kjend frå store delar av verda. Når det gjeld marknadsføring ved hjelp av telefon eller direkteadressert post, er det berre stilt minimumskrav gjennom EU-lovgivinga. Det har derfor vore drøfta på nasjonalt plan om ei løysing med eit reservasjonsregister gir personar tilstrekkeleg vern mot uønskte marknadsføringsførespurnader, eller om det for eksempel bør innførast eit krav om samtykke for å kunne rette særleg telefonførespurnader til forbrukarar med tanke på marknadsføring.

Omsyna som har stått mot einannan i dette ordskiftet, har først og fremst vore omsynet til å verne privatlivet på den eine sida og omsynet til å gi næringsdrivande og humanitære organisasjonar enkel tilgang til ein salskanal på den andre. Ønsket om å verne om arbeidsplassar i distrikta har òg vore vektlagt. Det vart i samband med vedtaket om ny marknadsføringslov i 2009 avgjort at ordninga med eit reservasjonsregister for personar som ikkje ønskjer telefonsal og direkteadressert marknadsføring, skulle vidareførast, og at ordninga skulle evaluerast over ein periode på fem år. Talet på skriftlege klager til Forbrukarombodet frå personar som opplever å bli oppringde trass i at dei har reservert seg mot telefonsal, er framleis høgt.

Med den elektroniske informasjonsutviklinga dei siste tiåra, har det å kunne rette marknadsføring direkte til forbrukarar gjennom elektroniske kanalar, for eksempel e-post og sosiale medium, vorte stadig viktigare for næringslivet. Auken i elektronisk kommunikasjon og framveksten av nye kanalar har samstundes gjort det viktigare for brukarane at den elektroniske kommunikasjonen fungerer godt og ikkje blir uroa av uønskte førespurnader. Krav som pålegg næringsdrivande å hente inn samtykke før dei vender seg direkte til personar gjennom dei elektroniske kommunikasjonskanalane dei nyttar, er derfor heilt nødvendig.

Med det jamt aukande talet på næringsdrivande forbrukarane kommuniserer elektronisk med, blir det òg stadig viktigare med klåre grenser for korleis aktørane kan nytte personopplysningane dei tek imot, og at desse grensene blir vakta. Frå tilsynsarbeidet hos Datatilsynet og Forbrukarombodet er det ei lang rekkje eksempel på at næringsdrivande lagrar personopplysningar dei ikkje skulle ha lagra, og nyttar desse på ein måte som lova ikkje tillèt. Eit eksempel er ei sak der Marknadsrådet etter påstand frå Forbrukarombodet, påla ei møbelkjede å betale eit straffegebyr på 150 000 kroner for å ha sendt ut reklamemeldingar på SMS til 152 000 personar (MR-sak 11/685). Mobilnummera til desse 152 000 personane var innsamla over ein periode på ni år, med det føremålet å kunne kontakte personane når møblar dei hadde tinga, var ferdige til levering. Den næringsdrivande valde likevel å nytte opplysningane til å rette direkte marknadsføring mot personar som ikkje hadde samtykt i det. Reglane i personopplysningslova var brotne ved at desse telefonnummera vart lagra lenge etter at føremålet med innhentinga var gjennomført.

Lovstridig gjenbruk av personopplysningar til elektronisk marknadsføringer noko som kan føre med seg inngrep i privatsfæren til mange personar. Særleg uheldige blir inngrepa dersom næringsdrivande sender ut meldingar på SMS som forbrukarane betaler for å ta imot, såkalla overtaksert SMS. I mai og juni 2011 vart for eksempel 2300 forbrukarar fakturerte for til saman 2,2 millionar kroner (200 kr per motteken SMS) frå eit firma som sende ut overtakserte SMS-meldingar, som mottakarane ikkje hadde tinga. Dei drygt 230 personane som klaga til Forbrukarombodet i saka, visste stort sett heller ikkje korleis personopplysningane deira hadde hamna i databasen til den næringsdrivande. Marknadsrådet gjorde vedtak om straffegebyr på kr 500 000 for firmaet som hadde sendt ut meldingane, og kr 150 000 for styreleiaren personleg (MR-sak 11/1436).

Lovstridig gjenbruk av personopplysningar til marknadsføring kan sannsynlegvis kome av både mangel på kunnskap om regelverket og manglande vilje til å innrette seg etter det. Både Datatilsynet og Forbrukarombodet bruker ressursar på å spreie informasjon om regelverket og føre tilsyn med at det blir følgt. På grunn av den store mengda aktørar i marknaden er det likevel ei vanskeleg oppgåve å nå ut til alle med informasjon og hindre at det skjer lovbrot.

Når personopplysningar blir nytta til å rette marknadsføring til forbrukarar ved hjelp av telefon og direkteadressert poster innhenting av grunndata (opplysningar om namn, adresse, fasttelefonnummer og fødselsdato) unnatekne frå kravet i personopplysningslova om samtykke ved innhenting av personopplysningar. Det er derfor enkelt for alle som ønskjer å drive marknadsføring ved hjelp av telefon eller post å få tilgang til opplysningane dei treng for å kunne gjennomføre dette. Trass i ordninga med reservasjonsregisteret, viser klagesaker til Forbrukarombodet at ei rekkje næringsdrivande og humanitære organisasjonar kontaktar personar som har reservert seg. Ein kan derfor spørje om det er for lett tilgang til dei opplysningane som trengst for å gjennomføre marknadsføringa.

5.5 Helse- og omsorgssektoren

Å behandle helseopplysningar er nødvendig for å kunne yte god helsehjelp til den registrerte. For å kunne yte så gode helse- og omsorgstenester som mogleg til innbyggjarane som heilskap og for å kunne yte betre tenester av høgare kvalitet til kvar einskild innbyggjar, er det òg ønskjeleg og ofte nødvendig, å bruke journalopplysningar til føremål som kvalitetstrygging, forsking, styring og helseovervaking. Slik gjenbruk føreset ei grundig vurdering av kva konsekvensar bruken kan få for ivaretakinga av interessene til den einskilde. På helseområdet blir gjenbruk av helseopplysningar til andre føremål enn å yte helsehjelp omtala som «sekundærbruk av helseopplysningar», medan bruk mellom verksemder ikkje blir omfatta av omgrepet. Det er viktig at relevante helseopplysningar kan følgje pasientar og brukarar i ei behandlingsrekkje, og det er såleis lite eigna å kalle denne informasjonsflyten for gjenbruk. Informasjonsflyt på helseområdet er derfor særskilt regulert for å sikre slik bruk.

Gjenbruk av helseopplysningar er avgjerande for å kunne halde oversikt over førekomsten av ulike sjukdomar og for forsking på sjukdomsårsaker og behandlingseffektar. Slik kunnskap er ein føresetnad for at kvar einskild pasient skal kunne gjere gode sjølvstendige val, og er viktig for retten pasientane har til likeverdige helsetenester.

Gjenbruk av helseopplysningar ved etablering av helseregister kan etter omstende opplevast som eit inngrep i personvernet til den einskilde. Helseregister er likevel i mange tilfelle positive for personvernet til pasienten og brukaren. Dette er fordi alternativet ofte er å hente inn opplysningar manuelt, anten frå journalsystem eller frå pasientane. Eit register kan leggje til rette for betre kvalitet, færre tilgjengelege opplysningar (avgrensa til dei som er relevante og nødvendige), mindre overskotsinformasjon og mindre behov for direkte personidentifikasjon.

Nytta av helseregister bør vere stor, og ho bør vege opp ein eventuell personvernrisiko. I motsetnad til det som er tilfellet ved yting av helsehjelp, er det ei utfordring å gjere denne avveginga synleg ved oppretting av helseregister. Dette kjem mellom anna av at både det potensielle inngrepet i personvernet og den konkrete nytta for den einskilde registrerte kan vere lite synleg. Registeret gagnar likevel dei registrerte (pasientane) i form av meir kunnskap og betre helsehjelp. Ikkje minst gjeld dette pasientgrupper med kroniske sjukdomar.

Det er ei tilbakevendande utfordring at samtykkebasert registrering i helseregister kan gi for dårleg og/eller skeiv representativitet. Konsekvensen av denne typen mangel på representativitet kan vere at registra ikkje er eigna til å oppfylle det føremålet dei er oppretta for å ta vare på. Erfaringa viser at dei sjukaste pasientane ofte er for dårleg representerte i samtykkebaserte register. Ein kan gå ut frå at mange som ikkje aktivt går til det steget å samtykkje, i grunnen ønskjer å vere med på denne typen samfunnsnyttige oppgåver. Manglande deltaking kan i mange tilfelle kome av at den potensielle respondenten mistar eller rotar bort informasjonsskrivet eller samtykkefråsegna, og at vedkomande derfor ikkje blir inkludert. Stortinget har lagt til grunn at enkelte sentrale helseregister ikkje bør tuftast på samtykke fordi eit samtykkekrav fører til problem med representativitet, ufullstendig innhald og for dårleg datakvalitet (sjå m.a. Ot.prp. nr. 49 (2005–2006)). God representativitet og datakvalitet er ein føresetnad for at registera skal kunne tene føremålet.

Regjeringa meiner at gjenbruk av helseopplysningar i helseregister er nødvendige og gode verkemiddel for å få oppdatert og påliteleg kunnskap om helsetilstand, helsetenester og årsaker til sjukdom. Ved oppretting av register må det likevel alltid gjerast ei avveging mellom behovet og nytta samfunnet har av gjenbruk, og behova den registrerte har for personvern. Gjenbruk må gi så låge personvernkostnader som råd er. Opplysningane bør avidentifiserast eller anonymiserast så langt det er mogleg, utan at det kjem i vegen for føremålet med registreringa. Vidare må rettane til den registrerte, mellom anna retten til innsyn og retting, tryggjast. Det bør òg leggjast til rette for at den registrerte kan reservere seg mot oppføring i visse register.

5.6 Forsking

5.6.1 Forsking og kunnskapsbehovet i forvaltninga

I kraft av si rolle som tenestetilbydar lagrar forvaltninga store mengder personopplysningar. Desse personopplysningane er nødvendig informasjon som er innhenta som eit ledd i tenesteytinga. Arkivlova stiller krav om at materialet skal oppbevarast, og opplysningsmassen utgjer eit svært godt utgangspunkt for å få ny kunnskap.

Ved å analysere dei innsamla personopplysningane og nytte dei som statistikkgrunnlag eller som utgangspunkt for mellom anna kvalitetssikring, kvalitetsutvikling og forsking, kan samfunnet skaffe seg uvurderleg og nødvendig kunnskap om dei ulike tenestesektorane.

Utan god informasjon om tenesteområda, kan staten vanskeleg oppfylle sitt tilretteleggings- og styringsansvar. For at behovet for informasjon skal bli oppfylt, står valet i all hovudsak mellom tre datakjelder: utvalsundersøkingar, statistikk innsamla på ulike aggregerte nivå og statistikk basert på personeintydige opplysningar. Personeintydige opplysningar vil ofte vere knytte til fødselsnummeret til personen. For mange føremål er utvalsundersøkingar og statistikk på aggregert nivå tilstrekkeleg for å oppfylle det behovet staten har for informasjon. På andre område talar viktige omsyn for at personeintydige opplysningar bør samlast inn og behandlast på sentralt nivå. Fleire av dei sentrale helseregistra er eksempel på dette.

Det offentlege har eit stort behov for å gjennomføre evalueringar av effekten av statlege og lokale verkemiddel. I dei fleste tilfelle krev slike evalueringar personeintydige opplysningar og helst med fleire måletidspunkt (longitudinelle studiar). Utan personopplysningar vil kunnskapsgrunnlaget for statleg styring bli langt svakare, og det vil vere vanskelegare å byggje opp eit kunnskapsgrunnlag om dei ulike sektorane og om kva som verkar, og kva som ikkje verkar effektivt. Det er òg naturleg å vise til at innbyggjarane har ei viss forventing om at staten faktisk gjenbruker informasjon i denne samanhengen.

I mange tilfelle vil passiv deltaking i forsking gjennom studiar av allereie eksisterande register representere eit uvesentleg trugsmål mot fridomen og privatlivet til individa. Men slik gjenbruk av personopplysningar krev vanlegvis samtykke dersom registerstudiane skal supplerast med informasjon henta gjennom aktiv kontakt med informantane, eller dersom forskinga genererer nye, sensitive opplysningar om einskildpersonar som kan identifiserast. Reine registerstudiar kan ofte baserast på andre rettslege grunnlag, men dei registrerte vil framleis ha krav på informasjon om prosjektet.

Identifiserbare personopplysningar, innsamla for eitt bestemt forskingsføremål, kan ikkje utan vidare nyttast til anna forsking, og dei skal ikkje brukast til kommersielle føremål eller forvaltningsføremål. Dette kravet byggjer på respekten for fridomen og privatlivet til individet. Ved gjenbruk av personidentifiserbare opplysningar går ein vanlegvis ut frå at dei undersøkte har gitt samtykke. Dette gjeld likevel ikkje for anonymiserte data. Anonymiserte data inneber at namn, fødselsnummer og andre personeintydige kjenneteikn er fjerna, slik at opplysningane ikkje lenger, korkje direkte eller indirekte, kan knytast til ein enkeltperson.

5.6.2 Fordelar og utfordringar ved gjenbruk

Gjenbruk av personopplysningar må ha eit eige behandlingsgrunnlag. Både mindre forskingsprosjekt og større statistiske analysar må oppfylle reglane i personopplysningslova eller eventuelt helseregisterlova eller helseforskingslova.

For forskingsprosjekt vil det ofte vere nødvendig med dispensasjon frå teieplikta for å få tilgang til informasjonen. Teieplikta etter forvaltningslova § 13 og helsepersonellova (som gjeld helseopplysningar) er med på å ta vare på personvernet til innbyggjarar som på ulike måtar er i kontakt med forvaltninga.

Statistikk basert på personeintydige opplysningar er i mange tilfelle meir kostnadseffektiv enn statistikk basert på ulike aggregerte nivå og utvalsundersøkingar. Det kjem blant anna av at det som regel er mindre administrativt krevjande å rapportere personeintydige opplysningar som allereie er registrerte. Dei fleste utvalsundersøkingar er på si side svært kostbare å gjennomføre, både økonomisk og administrativt. Statistikk basert på personeintydige opplysningar held dessutan generelt sett høgare datakvalitet enn statistikk som er innsamla på ulike aggregerte nivå.

Gjenbruk av allereie innsamla personopplysningar er derfor nyttig for forskinga. Opplysningane er knytte direkte til tenesteytinga i kvar einskild sektor og er derfor særleg relevante. Det er òg effektiv samfunnsøkonomi at allereie innsamla informasjon blir nytta til fleire føremål.

I personopplysningslova er hovudregelen at gjenbruk som ikkje svarar til det opphavlege innsamlingsføremålet, ikkje er tillate. Ein omfattande, lovheimla rett til gjenbruk kan setje dette prinsippet under sterkt press. Gjenbruk kan medføre spreiing av personopplysningar ut over det som var utgangspunktet for det opphavlege behandlingsgrunnlaget. Det kan òg medføre at fleire får tilgang til personopplysningar, sjølv utan at det er ein direkte fordel for individet eller står i direkte samband med tenesteytinga.

Både statistikk og forsking er i personopplysningslova vurderte som legitime behandlingsføremål. Det følgjer av personopplysningslova § 11 andre leddet at

«[s]enere behandling av personopplysningene for historiske, statistiske eller vitenskapelige formål anses ikke uforenlig med de opprinnelige formålene med innsamlingen av opplysningene, jf. første ledd bokstav c, dersom samfunnets interesse i at behandlingen finner sted, klart overstiger ulempene den kan medføre for den enkelte».

Kvar gang gjenbruk skjer må det gjennomførast ei proporsjonalitetsvurdering. Personvernnemnda har i fleire av avgjerdene sine framheva at samfunnet har interesse av at forsking og analysar blir gjennomførte, medrekna at desse blir baserte på allereie eksisterande data:

• Forskingsprosjekta kan gi meir kunnskap om sjukdomar og førebygging av sjukdomar som kan kome den enkelte registrerte til gode (sjå det Personvernnemnda har uttala, særleg i sak 2002-06 SIRUS).

• Forskingsprosjekta kan bidra til utvikling av allmennyttig medisinsk kunnskap

• Det vil til kvar tid bli gjennomført forskingsprosjekt. Det må leggjast vekt på den økonomiske innsparinga ved å bruke den eksisterande koplingsbrua i staden for å opprette nye (ein kostnad på mellom ein kvart og ein halv million kroner per bru).

• Forsking (vitskaplege føremål) er særleg nemnd i personopplysningslova og må derfor i interesseavveginga reknast som eit særleg viktig føremål for samfunnet.

Vurderinga her viser at lovgivaren har sett på bruk av personopplysningar til statistikk og forsking med andre auge. Regjeringa meiner at dette, samanhalde med prinsippet om gjenbruk av offentleg finansierte forskingsdata, tilseier ei vidareføring av den noko meir liberale praksisen det offentlege har følgt når det gjeld gjenbruk av data for forsking, styring og administrasjon av dei sektorane som det offentlege har ansvar for.

5.7 Gjenbruk av opplysningar i arbeidslivet

Gjenbruk av opplysningar i arbeidslivet er ei stadig aukande utfordring, og i rettstvistar om oppseiing/avskilssaker kjem av og til spørsmålet om gjenbruk av opplysningar opp. Hovudregelen er at personopplysningane berre kan nyttast til føremål som er uttrykkeleg og sakleg grunngitte i verksemda til den behandlingsansvarlege. Hovudregelen i tvistemålslova er fri bevisføring. Retten kan likevel i særlege tilfelle nekte føring av bevis som er skaffa på utilbørleg måte. Når det kjem krav om at opplysningar som er skaffa gjennom kontrolltiltak, ikkje skal kunne leggjast fram som bevis, må retten direkte eller indirekte ta stilling til om kontrolltiltaket er rimeleg, og om det inneber ei krenking av personvernet.

Tendensen synest å vere at avdekking av kriminalitet og avkrefting av mistanke mot uskyldige er legitime føremål for eit kontrolltiltak. Grunngitt mistanke veg òg tungt ved vurdering av om eit tiltak er rimeleg. Arbeidsgivaren kan kontrollere på ein meir inngripande måte i ei enkeltsak når det finst mistanke, enn han kan ved rutinekontroll.

Skjult overvaking, for eksempel hemmeleg kameraovervaking, blir normalt rekna som ulovleg. Tilsvarande gjeld provokasjonsliknande tiltak. I rettspraksis (blant anna Rt. 1991 s. 616 Gatekjøkkendomen) er slike tiltak vurderte som ei grov krenking av grunnleggjande personvernomsyn, og retten har ikkje godteke at resultat frå desse tiltaka skulle leggjast fram som bevis.

Tradisjonelle kontrolltiltak, som veskekontroll og kontrollkjøp, synest å liggje innanfor arbeidsgivaren sin kontrolltilgang. Bruk av GPS-loggar, som er diskutert og avtala med arbeidstakaren, for eksempel for å leggje opp køyreruter, synest òg i rettspraksis å vere rekna som eit slikt tradisjonelt kontrolltiltak som ikkje krenkjer personvernet. Ein går likevel ut frå at tiltaket må vere knytt til føremålet og innført på ein korrekt måte, blant anna gjennom informasjon og drøfting med dei tilsette. I slike tilfelle har det vore gitt høve til gjenbruk av opplysningane som bevis i rettssaker om oppseiing og avskil.

Fleire avgjerder i rettstvistar tyder på at etterleving av saksbehandlingsreglane ved innføring av kontrolltiltak kan vere avgjerande for om retten ser på framlagde bevis som innhenta på rett vis, og dermed om dei kan førast som bevis i ei sak for domstolane.

Det finst likevel òg avgjerder der domstolen har tillate arbeidsgivaren å føre bevis som er skaffa på ulovleg vis. Retten er då komen til at bevisa ikkje krenkjer grunnleggjande personvernomsyn, og at det er viktig at dei blir framlagde av omsyn til faktum i saka. Graden av krenking har såleis noko å seie for bevisavskjeringa.

Det er framleis etter måten lite rettspraksis på området, og det er vanskeleg å trekkje klåre konklusjonar.

5.8 Dokumentasjonsplikt og dokumentasjonsbehov for ettertida

5.8.1 Tilhøvet til ulike oppbevaringsplikter

Arkivlova og pliktavleveringslova inneheld reglar om bevaring og tilgjengeleggjering av allereie produsert, og til dels tilgjengeleggjort, materiale. Arkivlova regulerer bevaring av alle offentlege arkiv og somme privatarkiv. Pliktavleveringslova regulerer avleveringsplikt for allment tilgjengelege dokument.

Ingen av lovene pålegg dokumentproduksjon, dei regulerer berre bevaring av allereie produsert materiale. I den grad personopplysningar er omfatta av lovene, dreiar det seg om bevaring, og eventuelt tilgjengeleggjering, av dei personopplysningane som er ein del av dei bevarte dokumenta.

Ein grunnleggjande føresetnad for ytringsfridom er retten til relevant informasjon, og offentleg transparens går ut på at dokumenta som dannar grunnlag for offentlege avgjerdsprosessar, skal takast vare på for ettertida. Både arkivlova og pliktavleveringslova er derfor avgjerande for at ein skal kunne sikre ytringsfridom og rettstryggleik. Dokumentasjonsbevaring er òg ein avgjerande føresetnad for å kunne dokumentere samtida i ettertida.

5.8.2 Arkivregelverk

Føremålet med arkivlova er å

«tryggja arkiv som har monaleg kulturelt eller forskingsmessig verde eller som inneheld rettsleg eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at desse kan verta tekne vare på og gjorde tilgjengelege for ettertida», jf. § 1.

Arkivlova gjeld i all hovudsak for offentlege institusjonar. Privatarkiv er omfatta av regelverket berre i ein viss grad. Dersom eit privatarkiv skal vere arkivpliktig etter arkivlova, må det gjerast eit særskilt vedtak om dette med heimel i arkivlova § 19.

Som hovudregel kan ikkje (offentleg) arkivmateriale kasserast (destruerast) utan samtykke frå Riksarkivaren. Arkivlova § 9 inneheld likevel ei særskild presisering om at pålegg om sletting av personopplysningar gitt med heimel i personopplysningslova § 28 eller helseregisterlova §§ 7, 8, 26 og 28 uansett gjeld uavgrensa etter at Riksarkivaren har fått uttale seg.

For store delar av arkivbestanden i offentleg forvaltning gjeld publikums rett til innsyn. Eventuelle avslag på førespurnader om innsyn skal grunngivast. I gjeldande offentleglov er det ikkje sett noka grense for kor langt tilbake i tid innsynsretten gjeld. Det følgjer av dette at også arkivdepotinstitusjonane som hovudregel må ha ein heimel i offentleglova eller i forskrifta til den dersom dei avslår innsyn. Eit eventuelt avslag må grunngivast i relevante reglar.

Alle arkiv er pålagde å rette seg etter teiepliktreglane som er fastsette i ei rekkje ulike lover. I praksis inneber dette at tilgjengeleggjering av arkivmateriale er avhengig av kva reglar som eventuelt avgrensar tilgangen. Generelle reglar om teieplikt for offentlege tenestemenn er gitt i forvaltningslova. Ei rekkje særlover inneheld eigne reglar om teieplikt. Både forvaltningsorgana og enkelte arkivdepot oppbevarer dokument med opplysningar som er graderte etter tryggingslova, og dette inneber både teieplikt og særlege krav til vern av opplysningane.

I personopplysningslova bruker ein ikkje omgrepet teieplikt, men lova gir påbod om å setje i verk tiltak for å sikre tilstrekkeleg fortruleg behandling. Forvaltningsorgan og arkivdepot må rette seg etter dei krav som følgjer av personopplysningslova med forskrifter. Dette set grenser for kva som kan gjerast fritt tilgjengeleg, og dessutan for korleis materiale kan formidlast. Påbodet om at arkivdepota skal sikre tilstrekkeleg fortruleg behandling, medfører blant anna at arkivmateriale som gjer det mogleg å søkje på namn på personar som er i live, ikkje skal leggjast ut på nettet.

Då teiepliktreglar vart tekne inn i forvaltningslova frå 1. januar 1978, var det ein føresetnad at desse reglane ikkje skulle gjere det vanskelegare enn før å drive samfunnsnyttig forsking. Det vart derfor teke inn ein regel i forvaltningslova om at teieplikta ikkje skulle vere til hinder for at forskarar kan få tilgang til opplysningar som er underlagde teieplikt. Føresetnaden var at forskaren òg skulle ha teieplikt.

5.8.3 Pliktavleveringslova

Føremålsparagrafen i pliktavleveringslova stiller opp ei ramme for kva materiale som skal pliktavleverast. Føremålet med lova er

«å tryggja avleveringa av dokument med allment tilgjengeleg informasjon til nasjonale samlingar, slik at desse vitnemåla om norsk kultur og samfunnsliv kan verta bevarte og gjorde tilgjengelege som kjeldemateriale for forsking og dokumentasjon», jf. § 1.

Det er altså ein føresetnad for pliktavlevering at materialet både er allment tilgjengeleg, og at det er relevant for Noreg. Vidare skal tilgjengeleggjering av materialet gjerast for forsking og dokumentasjon, som inneber at pliktavlevert materiale som utgangspunkt ikkje er allment tilgjengeleg.

Personvernkommisjonen skreiv i NOU 2009: 1 Individ og integritet:

«Nasjonalbibliotekets tilnærming til elektronisk pliktavlevering, der et elektronisk dokument som blir gjort offentlig tilgjengelig på Verdensveven automatisk blir lastet ned og arkivert, bør diskuteres. Lovhjemmelen bør gjennomgås og avlevering av alle elektroniske dokumenter fra nettet bør reguleres i lov eller eventuelt i forskrift. Det bør foretas en utredning av hvordan dette skal skje og hvilke elektroniske dokumenter det skal avgrenses mot, samt hvordan dette skal gjøres.»

Kulturdepartementet er i gang med ein revisjon av pliktavleveringslova og skal som ledd i denne prosessen blant anna sjå på korleis pliktavlevering frå internett bør gjennomførast.

5.9 Samandrag og tilrådingar

Tilrettelegging for gjenbruk av data er ein viktig del av politikken til regjeringa, og det skal i størst mogleg grad leggjast til rette for gjenbruk av offentlege informasjonsressursar. Der data inneheld personopplysningar, må ein likevel vere varsam. Slike data skal berre gjenbrukast dersom ei vurdering av om gjenbruk er nødvendig, viser at det er gode grunnar til det.

Dataminimalitet er eit viktig personvernprinsipp. Anonymisering eller anna avidentifisering av personopplysningar og andre avhjelpande tiltak bør derfor vurderast ved gjenbruk av personopplysningar.

Lovreglar som heimlar rett til gjenbruk av innsamla personopplysningar, bør vere så presise som mogleg, slik at det lèt seg gjere for dei registrerte å forstå at opplysningar kan bli brukte til nye formål.

Mange opplever bruk av personopplysningar som grunnlag for direkte marknadsføring som eit personverninngrep. Tilsynet med korleis næringsdrivande lagrar og bruker personopplysningar til marknadsføring, vil bli vurdert i samband med evalueringa av marknadsføringslova.

Ved oppretting av helseregister må ein gjere ei avveging mellom behova samfunnet har, nytta av gjenbruken og den registrerte sitt behov for personvern. Det bør i størst mogleg grad bli lagt til rette for at den registrerte kan reservere seg mot oppføring i register.

Regjeringa vil vurdere å utarbeide ei klårare regulering av retten ein arbeidsgivar har til å gjenbruke opplysningar om ein arbeidstakar til andre føremål enn det dei opphavleg var innhenta for.