Del 2
Tiltak og virkemidler

5 Kunnskap og forebygging – med sikte på å nå alle

5.1 Innledning

Vi har i dag opparbeidet oss mye kunnskap om vold i nære relasjoner, sammenlignet med noen årtier tilbake. Med ny kunnskap har vi iverksatt en rekke tiltak for å avdekke og stoppe volden og gi utsatte hjelp. Vi har en godt utbygd helse- og omsorgstjeneste, hjelpetilbud for øvrig samt politi og rettsvesen. Strukturene for å bekjempe vold i nære relasjoner er i stor grad på plass.

Det gjenstår imidlertid fortsatt utfordringer. En gjennomgang av feltet viser at det ikke er satset nok på det forebyggende arbeidet, at det fortsatt er behov for mer kunnskap på flere områder, og at enkelte sårbare grupper ikke får tilstrekkelig hjelp. Som anført innledningsvis i kapittel 1, ønsker regjeringen derfor å rette særlig oppmerksomhet mot kunnskap og forebygging generelt, og overfor sårbare grupper spesielt. Disse områdene er også tett sammenvevd. Kunnskap er en nødvendig forutsetning både for å kunne iverksette gode forebyggingstiltak, og for å gi utsatte god hjelp. Manglende kunnskap i hjelpeapparatet og for liten innsats rettet mot forebyggende arbeid, rammer først og fremst sårbare grupper. Målet er at vi gjennom å øke kunnskapen i helse- og omsorgstjenesten, i øvrig hjelpeapparat og i politi og rettsvesen, vil bli bedre til å forebygge vold i nære relasjoner og gi bedre hjelp til alle utsatte.

De påfølgende kapitlene omhandler arbeidet med vold i nære relasjoner i helse- og omsorgstjenesten og øvrig hjelpeapparat samt i politi og rettsvesen. I alle sektorene er det behov for kunnskap. De fleste sektorene vil også ha arbeid av forebyggende karakter. Samlet sett skal også sektorene kunne gi hjelp til alle utsatte, også de som har særlige behov.

Nedenfor gis først en nærmere redegjørelse for viktigheten av å rette særlig oppmerksomhet mot kunnskap, forebygging og sårbare grupper under 5.1.1 – 5.1.3. Dernest gis det en overordnet gjennomgang av temaene under 5.2 – 5.4. Grunnlaget for utvikling og overføring av kunnskap omhandles under 5.2. Forebygging omhandles under 5.3. Situasjoner og samfunnsmessig posisjon som gjør enkelte mer sårbare for vold i nære relasjoner omhandles under 5.4. Hensikten er å gi innledende informasjon om kunnskap, forebygging og sårbare grupper, og peke på noen utfordringer, før temaene integreres i de påfølgende kapitlene om et helhetlig og tilpasset hjelpetilbud, helse- og omsorgtjenesten, politi og rettsvesen og samarbeid og samordning.

5.1.1 Kunnskap

Arbeidet mot vold i nære relasjoner skal være kunnskapsbasert. Kunnskap om voldens omfang, årsaker, karakter og konsekvenser er avgjørende for å kunne avdekke volden, iverksette gode forebyggende tiltak, ivareta den voldsutsatte, gjennomføre domstolsbehandling på en god måte og bidra til at voldsutøver får nødvendig hjelp. Myndigheter og instanser som kommer i direkte kontakt med voldsutsatte må ha tilstrekkelig kunnskap for å kunne gi god og målrettet hjelp. De som skal utforme politikken på nasjonalt og lokalt nivå, må ha tilsvarende kunnskap for å kunne initiere gode og målrettede tiltak. I utarbeidelsen av politikk på området har nasjonal og internasjonal forskning, evalueringer av ulike tjenesters arbeid, evaluering av implementering av handlingsplaner og evaluering av lovverk stor betydning.

5.1.2 Forebygging

God forebygging er en investering i framtiden og sparer oss for store kostnader, både menneskelige og økonomiske. Gjennom handlingsplanene mot vold mot kvinner og vold i nære relasjoner på 2000-tallet har forebygging vært et gjennomgående satsingsområde. Erfaring viser imidlertid at forebyggende arbeid ofte ikke prioriteres i tilstrekkelig grad. Det langsiktige forebyggende arbeidet må ofte vike for det akutte og hendelsesstyrte. Resultatene av forebyggende virksomhet framtrer gjerne på lengre sikt. Det kan være en utfordring når samfunnet vurderer effektivitet gjennom evnen til å levere håndfaste og lett målbare resultater. Gevinstene av forebyggende innsats er ikke bare langsiktige, de framtrer ofte andre steder enn der kostnadene påløper og kan være spredt over mange sektorer.

Forebygging innenfor feltet vold i nære relasjoner har visse særtrekk. Volden er gjennomgående gjentagende, og den rammer også barn som opplever vold i familien. Forebyggingen kan derfor skje på flere stadier. Det kan for det første skje før volden oppstår. Det kan imidlertid også skje på et senere tidspunkt ved å stoppe pågående vold, bistå den voldsutsatte og gi et behandlingstilbud til og pådømme voldsutøveren. Det å stoppe pågående vold handler ikke bare om å reagere overfor én enkeltstående kriminell handling. Å stoppe pågående vold vil kunne forebygge videre kriminalitet, både innenfor det aktuelle forholdet, og ved eventuelle senere relasjoner partene måtte inngå i. Dette vil igjen minske risikoen for at barn som opplever vold i familien selv vokser opp til å bli utsatt for eller utøver av vold. Særtrekkene ved vold i nære relasjoner gir således ekstra store gevinster ved å satse på forebyggende arbeid, både før og etter at vold har oppstått.

5.1.3 Sårbare grupper

Både livssituasjon og bakgrunn har betydning for utsatthet for vold, hvordan volden oppleves og ikke minst for muligheten til å komme seg ut av en relasjon preget av vold. Når volden kommer i tillegg til andre forhold som kan være med på å gjøre livssituasjonen vanskelig, blir enkelte grupper ekstra sårbare. Faktorer som kan påvirke sårbarheten er kjønn, alder, funksjonsevne, seksuell orientering og sosioøkonomisk bakgrunn. Sårbarheten kan også øke ved ulike forhold som graviditet, migrasjon og rus. En person kan ha en bakgrunn hvor det er flere faktorer som samtidig er med på å øke sårbarheten. Ofte brukes begrepet interseksjonalitet for å betone at flere samfunnsmessige faktorer kan påvirke menneskers tilværelse og livsvilkår samtidig. Maktordninger kan basere seg på kjønn, funksjonsevne, etnisitet, nasjonalitet, seksuell orientering og klasse. Hensikten med begrepet er å sette fokus på hvordan ulike maktforhold påvirker og skaper hverandre.

For å forebygge og avdekke vold, og for å kunne utforme gode hjelpetiltak, er det viktig å kunne identifisere visse fellestrekk ved utsatte individer og gruppers situasjon og samfunnsmessige posisjon. Det understrekes imidlertid at vold i nære relasjoner forekommer i alle samfunnslag og i alle miljøer, og at volden ikke kan oppfattes som noe spesifikt for enkelte grupper. Her vil vi imidlertid peke generelt på hvilke situasjoner og posisjoner som kan innebære særlig sårbarhet for å utsettes for vold i nære relasjoner, og hvordan denne sårbarheten får betydning for konsekvensene av volden for den utsatte.

5.2 Kunnskap – utvikling og overføring

Kunnskap må utvikles, både gjennom forskning og erfaring. Videre må kunnskap formidles, slik at den omsettes til effektiv politikk og til kompetanse hos myndigheter og i hjelpeapparat, både gjennom opplæring i utdanningene og gjennom kompetanseheving innenfor den enkelte tjenesten.

5.2.1 Kunnskapsutvikling og -formidling

Utvikling av kunnskap og forskning på ulike aspekter ved vold i nære relasjoner har vært en sentral del av regjeringens handlingsplaner det siste tiåret. Innenfor rammen av regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner 2012 iverksettes det for eksempel studier om vold i nære relasjoner i samiske samfunn, om vold og rusmisbruk, om barn og unge som utsettes for overgrep og om lesbiske, homofile, bifile og transpersoners utsatthet for vold i nære relasjoner. En viktig del av kunnskapsutviklingen er også evalueringer av pågående arbeid innenfor ulike sektorer. I 2012 og 2013 har vi blant annet mottatt evalueringer av politiets arbeid med vold i nære relasjoner, av Statens barnehus og av overgrepsmottakene. Disse studiene er viktige bidrag i utviklingen av de ulike tjenesteområdene.

En rekke forsknings- og kompetansemiljøer bidrar i kunnskapsutviklingen og formidlingen. Dette gjelder samfunnsfaglige institusjoner som for eksempel Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA), Institutt for samfunnsforskning (ISF), samt universiteter og høgskoler, inkludert Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) og Politihøgskolen. Også helsefaglige forsknings- og kompetansemiljøer bidrar. Dette gjelder først og fremst Folkehelseinstituttet, regionsentrene for barn og unges psykiske helse (RBUP) samt også her universiteter og høgskoler.

I 2004 opprettet regjeringen Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) ved at flere mindre forskningsmiljøer ble slått sammen. Helse- og omsorgsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet finansierer senteret. NKVTS’ oppgaver er forskning og utviklingsarbeid, utdanning, veiledning og rådgivning. Senteret har en omfattende produksjon av forsknings- og utredningsrapporter, i tillegg til vitenskapelige artikler i nasjonale og internasjonale tidsskrift.

Senteret forsker på fenomenet vold i nære relasjoner, forekomst av og risikofaktorer for vold i nære relasjoner, konsekvenser av volden, samt behandlingsmetoder og tiltak/intervensjoner. NKVTS har for eksempel bidratt med omfattende forskning rundt krisesentertilbudet og om barn som opplever vold. NKVTS mottar årlige oppdragsbrev fra Helsedirektoratet, utarbeidet på vegne av departementene.

For å styrke regional kompetanse på permanent basis opprettet regjeringen i 2007 fem regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS). Sentrene finansieres over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett. Formålet med RVTSene er å bidra til mer helhetlige tjenester, gjennom å arbeide for økt kompetanse og bedre samarbeid på tvers av sektorer, etater og forvaltningsnivåer. RVTSene gir løpende tilbud til ansatte i helse- og sosialsektoren om konsultasjon og veiledning, både i enkeltsaker og i veiledningsgrupper. Sentrene tilbyr også ulike opplæringsprogram på feltet. Sentrenes nettsider (www.rvts.no) er en arena for informasjon og kompetanseheving, og nettmagasinet www.innblikk.com tilbyr fordypning av ulike tema innenfor sentrenes kjerneområder.

Sammen utgjør NKVTS og RVTSene en viktig del av strukturen i arbeidet med kunnskapsutvikling og formidling av kunnskap til tjenestene som skal forebygge vold og gi et tilbud til voldsutsatte og -utøvere. Det nasjonale og de regionale ressursmiljøene på vold og traumefeltet er godt etablert og har oppgaver som utfyller hverandre. Det pågående arbeidet for å styrke samhandlingen mellom det nasjonale og de regionale miljøene vil fortsette.

5.2.2 Overføring av kunnskap gjennom opplæring i utdanningene

Vold i nære relasjoner må inngå både i grunn-, videre- og etterutdanningen til alle som kommer i kontakt med denne problematikken, for å sikre basiskompetanse i tjenesteapparatet.

Helse- og velferdstjenestene må ha tilgang på personell som er i stand til å avdekke vold og møte den voldsutsatte med forståelse og innsikt. Slik kunnskap og kompetanse skal sikres gjennom de helse- og sosialfaglige utdanningene. Dette skal bidra til at personer som mottar hjelp og behandling får koordinerte og helhetlige tjenester av høy kvalitet. Det er et mål at kunnskap om tidlig intervensjon og forebyggende arbeid skal forsterkes i alle relevante utdanninger.

Utsatte for vold i nære relasjoner har ofte behov for hjelp på flere områder, og dermed fra flere ulike tjenester. Ansatte i hjelpeapparatet må derfor ha evne til å samarbeide på tvers av profesjoner og tjenester. En viktig del av utdanningen er å styrke studentenes samhandlingskompetanse og evne til å arbeide tverrfaglig.

Undervisning om vold ved universiteter og høgskoler

På oppdrag fra departementene gjennomførte NKVTS i 2007 en undersøkelse vedørende kunnskap om vold i nære relasjoner i relevante undervisningstilbud ved universitet og høgskoler. Kartleggingen viste at undervisningstilbudene om emnet fortsatt hadde et beskjedent omfang. Dette gjaldt både grunn-, videre- og spesialistutdanninger. Undervisningsinstitusjonene hadde imidlertid en positiv holdning til at temaområdet burde styrkes (Hjemdal og Sogn 2007).

Siden 2007 er det etablert flere egne utdanninger, både ved universiteter og høgskoler, som har temaet vold i nære relasjoner som en sentral del. Flere av studiene retter seg mot studenter som allerede har erfaring fra tjenester der vold i nære relasjoner er et relevant tema. NKVTS har sammen med Nasjonalt senter for selvmordsforskning og forebygging (NSSF) og Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF), ansvaret for en erfaringsbasert master i psykososialt arbeid – selvmord, rus, vold og traumer, ved Universitetet i Oslo. En av studieretningene innenfor denne masterutdanningen er vold og traumatisk stress, hvor temaet vold i nære relasjoner er godt dekket. Også Høgskolen i Bergen (i samarbeid med RVTS Vest), Høgskolen i Buskerud og Høgskolen i Østfold har utdanningstilbud der vold og/eller seksuelle overgrep er sentrale tema i undervisningen. Kvinneuniversitetet i Norden ved Høgskolen i Nesna planlegger et nytt studium om vold mot kvinner.

Melding til Stortinget om utdanning for velferd

Stortinget sluttet seg i juni 2012 til en melding om utdanning for velferdstjenestene, Meld. St. 13 (2011-2012) Utdanning for velferd. Samspill i praksis. Stortingsmeldingen tar for seg alle helse- og sosialfaglige utdanninger i videregående opplæring, fagskoleutdanning og høyere utdanning og forskning, og vurderer behov for endringer i lys av endrede og nye kompetansebehov. Mange helse- og sosialfaglige utdanninger utdanner kandidater som får en viktig rolle i systemet som skal fange opp, beskytte, behandle og rehabilitere personer som er utsatt for vold i nære relasjoner. Kunnskap om bakgrunnen for og konsekvensene av vold, som eksempelvis omsorgssvikt, rusmiddelmisbruk, psykisk uhelse og svak arbeidslivstilknytning, er blant de kompetanseområdene som er etterspurt i helse- og velferdstjenestene i dag.

Denne meldingen er et viktig ledd i arbeidet med å svare på de kompetansebehovene som eksisterer i samfunnet i dag. I meldingen legger regjeringen vekt på at vold og overgrep utgjør et betydelig samfunnsproblem, og at helse- og velferdstjenestene har behov for økt kunnskap om temaet. Ikke minst er det behov for at ulike utdanningsgrupper og tjenesteområder samspiller godt for å kunne gi et godt og helhetlig hjelpetilbud til dem som blir rammet. Ulike utdanningsgrupper vil ha ulike roller og vil kunne bidra med ulik kompetanse, avhengig av hvilken utdanning de har. I oppfølgingen av stortingsmeldingen skal det blant annet utvikles felles innhold for alle de helse- og sosialfaglige utdanningene.

For å sikre god tverrfaglig kompetanse på området vil Kunnskapsdepartementet, i samarbeid med berørte fagdepartementer, vurdere hvordan kunnskap om vold og overgrep ivaretas på tvers av aktuelle utdanninger som del av et slikt felles innhold.

Det skal også gjennomgås nærmere hvordan ordningen med praksisstudier i yrkesfeltet skal styrkes for å bidra til en kompetanseoppbygging i kommunesektoren og en kompetanseforflytning fra spesialisthelsetjenesten på de områdene hvor kommunene vil overta mer av ansvaret for befolkningens helse.

Ny barnehagelærerutdanning

Rammeplan for ny barnehagelærerutdanning ble fastsatt 4. juni 2012 og skal gjelde fra og med opptak til studieåret 2013/14. Det er ikke fastsatt spesifikke bestemmelser om læringsutbytte på vold i nære relasjoner i rammeplanen, men både dagens rammeplan for førskolelærerutdanning og den nye rammeplanen for barnehagelærerutdanning understreker behovet for kunnskap om førskolebarn med behov for særskilt hjelp og støtte, og om deres familier.

Det er også laget nasjonale retningslinjer for den nye barnehagelærerutdanningen som forutsetter at studentene skal ha kunnskap om barns reaksjoner og voksnes ansvar for barn i vanskelige livssituasjoner, som også vil omfatte barn som opplever vold i nære relasjoner. Studentene skal også ha kunnskap om hvordan man kan støtte barn og samarbeide med andre hjelpeinstanser.

Grunnskolelærerutdanningen

Bestemmelsene i rammeplanen for de nye grunnskolelærerutdanningene for 1.-7. trinn og 5.-10. trinn er konkretisert i nasjonale retningslinjer for de nye lærerutdanningene, som igjen er førende for institusjonenes program- og fagplaner. I de nasjonale retningslinjene, gitt av et faglig sammensatt utvalg, er ett av læringsutbyttekravene i faget pedagogikk og elevkunnskap å ha kunnskap om barn i sorg og krise, overgrep mot barn og andre vanskelige livssituasjoner som barn kan komme i.

Læringsutbyttebeskrivelsene i forskrift om rammeplan og i de nasjonale retningslinjene skal følges opp i de lokale fagplanene, i fastsetting av pensum, arbeidskrav og ved prøving og vurdering av kandidatene.

5.2.3 Opplæringstiltak for ansatte i relevante hjelpetjenester

Alle ansatte i relevante hjelpetjenester må ha en viss kunnskap og kompetanse i å avdekke vold i nære relasjoner samt å bistå den voldsutsatte og eventuelle barn. Det er også behov for henvisningskompetanse og kjennskap til etablerte regler og rutiner for samarbeid, inkludert regler om taushetsplikt og opplysningsplikt. Ansatte som arbeider spesifikt med vold i nære relasjoner har behov for mer spesialisert kunnskap og kompetanse på området.

Som et tiltak i regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner (2004–2007) utarbeidet NKVTS i 2007 et forslag til opplæringstiltak for ansatte i relevante hjelpetjenester. NKVTS la til grunn at det er kompetansen til å handle og samhandle til beste for brukeren, på tvers av tjenestetyper, som skal styrkes i felles opplæringstiltak på temaområdet vold i nære relasjoner. Anbefalingene i rapporten er lagt til grunn for de regionale ressurssentrenes (RVTS) arbeid med kompetanseutvikling i tjenesteapparatet. Hvordan opplæringstiltak håndteres innenfor de ulike tjenestene tas opp i øvrige kapitler i meldingen.

5.2.4 Forskningsbehov

Europarådskonvensjonen om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner forplikter partene til å støtte forskning på alle former for vold som kommer inn under virkeområdet for konvensjonen. Siktemålet er å undersøke de underliggende årsakene og virkningene av de ulike formene for vold, deres omfang, hvor ofte slike saker fører til domfellelse, samt effektiviteten av tiltak som iverksettes for å implementere konvensjonen.

I flere perioder tidligere har det vært iverksatt ulike satsinger for å styrke kunnskapen. Nasjonalt har forskningsprogrammene om Kvinnemishandling (1986-1991), Seksualisert vold (1992-1996) og Delprogram om vold (1999-2003) bidratt. På nordisk nivå har programmet Kjønn og vold (2000-2004), finansiert gjennom Nordisk ministerråd, styrket også den nordiske kompetansen. Også Kompetansesenteret for voldsofferarbeid ved Høgskolen i Oslo har bidratt vesentlig i utviklingen av kunnskapen på dette feltet.

I dag er som vist NKVTS og flere andre forsknings- og kompetansemiljøer aktive innen forskning om ulike aspekter ved feltet vold i nære relasjoner. Ved opprettelsen av NKVTS har innsatsen på dette området blitt videreutviklet ved at en i tillegg til å studere vold som et spesifikt fenomen, også ser nærmere på konsekvensene av vold i forhold til den enkeltes livssituasjon og psykiske reaksjoner. Forskningen om norske krisesentre og brukerne av disse er blitt styrket. Særlig er kunnskapen om barn som oppholder seg på krisesentre blitt større. Samtidig er vi avhengig av at også andre kunnskapsmiljøer fortsetter å bidra til forskning på dette området.

NKVTS peker på fire hovedområder der de mener det er særlig behov for ytterligere forskning:

• Vold i nære relasjoner i et livsløpsperspektiv og generasjonsperspektiv.

• Forskning om tjenester når det gjelder forebygging og beskyttelse av voldsutsatte.

• Forskning på behandling av voldsutsatte og voldsutøvere.

• Vold i nære relasjoner i innvandrermiljøer, inkludert forekomst, syn på volden i de aktuelle miljøene og effektiv forebygging.

Nærmere kunnskap om tjenesteapparatets arbeid i praksis med saker som omhandler vold i nære relasjoner kan være et viktig grunnlag for kompetanseheving og utvikling av samarbeidsmodeller tjenestene i mellom. Kartlegging som omfatter antallet saker, hvem som henviser, utsattes hjelpebehov, hvilke tiltak som iverksettes, hvem det samarbeides med, brukernes tilfredshet, utfordringer i arbeidet og så videre kan derfor være nyttige.

Regjeringen foreslår å øke kunnskapen om vold i nære relasjoner gjennom forskning, blant annet ved å opprette et eget forskningsprogram med øremerkede midler til forskning om vold i nære relasjoner.

De konkrete forslagene til oppfølging innenfor det enkelte område vil framkomme i de kommende kapitlene av meldingen.

Handlingsplaner skal ikke være statiske dokumenter, men levende arbeidsverktøy, der tiltakene kan utvikles også underveis i gjennomføringen av planene. I arbeidet med tidligere handlingsplaner mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse har man hatt god nytte av å følgeevaluere implementeringen av handlingsplanene og enkelte større tiltak i planene. Slik har man kunnet lære av prosessen underveis og i noen tilfeller endret arbeidsmåte eller deler av innhold i et tiltak der det har vist seg formålstjenlig. Når det gjelder handlingsplanene mot vold i nære relasjoner har Justis- og beredskapsdepartementet lagt ut halvårlige rapporter om status for arbeidet med tiltakene. Selve arbeidet med handlingsplanene eller gjennomføringen av tiltakene har ikke vært evaluert underveis, men enkelte tiltak er evaluert i etterkant. Dette ønsker departementet å gjøre med den kommende handlingsplanen. Evalueringen vil også kunne gi en vurdering av hvordan arbeidet mot vold i nære relasjoner er organisert på overordnet myndighetsnivå.

Regjeringen vil:

• Ha fokus på implementering og operasjonalisering av kunnskap, og styrke kompetansen om vold i nære relasjoner i hjelpeapparatet, blant annet gjennom oppfølgingen av meldingen til Stortinget om utdanning for velferdsstatens yrker. Kompetansehevingen skal omfatte både grunn- og videreutdanning og kompetanseoverføring i tjenestene.

• Opprette et eget forskningsprogram om vold i nære relasjoner.

• Følgeevaluere/evaluere kommende handlingsplan om vold i nære relasjoner.

5.3 Forebygging

Det er regjeringens mål å styrke samfunnets forebyggende innsats i vid forstand. Regjeringens strategi for forebygging Fellesskap – trygghet – utjevning ble lagt fram i 2009. Strategien vektlegger viktigheten av å forebygge snarere enn å reparere. For å styrke arbeidet med kriminalitetsforebygging la regjeringen i august 2009 fram handlingsplanen Gode krefter. De 35 tiltakene i planen støtter opp under tre sentrale grunnprinsipper: Kunnskapsforankring, tidlig innsats og styrket samarbeid og samordning mellom ulike aktører. Disse tre grunnprinsippene er viktige også i det forebyggende arbeidet mot vold i nære relasjoner.

Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD) ble etablert i 1980. KRÅD er regjeringens spesialorgan for forebygging av kriminalitet, og oppnevnes i statsråd for tre år av gangen. KRÅD har en faglig uavhengig stilling, men er administrativt underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. I henhold til sitt mandat har KRÅD i oppgave å fremme samarbeidet mellom myndigheter, næringsliv og organisasjoner, samt å gi veiledning om kriminalitetsforebyggende strategier og konkrete tiltak. Hovedoppmerksomheten skal rettes mot tiltak for barn og unge. Det er et mål å tydeliggjøre KRÅDs rolle i forebygging av vold i nære relasjoner.

Forebygging kan gjøres på mange ulike måter og vinklingen inn mot målgrupper varierer. Det er vanlig å dele det forebyggende arbeidet inn i primær-, sekundær- og tertiærforebygging. Primærforebygging innebærer forebyggende innsats rettet mot hele befolkningen eller store befolkningsgrupper. Sekundærforebygging er tiltak rettet mot avgrensede risikogrupper. Tertiærforebygging er tiltak rettet mot personer og grupper som allerede har utviklet et problem, med sikte på å begrense konskvensene, hindre forverring og snu utviklingen.

Forebygging kan blant annet foregå gjennom undervisning og kunnskapsformidling, i form av behandling og hjelpetiltak eller gjennom holdningskampanjer, aksjoner og informasjonsmateriell. Eksempel på tertiærforebyggene tiltak vil være utviklingen av et hjelpe- og behandlingstilbud til voldsutøvere (jf. kapittel 8). Sekundærforebyggende tiltak kan omfatte forebyggende arbeid i asylmottak. Primærforebyggende tiltak kan for eksempel være holdningskampanjer rettet mot hele eller større deler av befolkningen.

Regjeringen vil innenfor feltet vold i nære relasjoner styrke forebyggingen på alle nivåer, men anser at det først og fremst er behov for en økt innsats når det gjelder primærforebyggende tiltak.

Regjeringen vil at vold i nære relasjoner skal synliggjøres som et folkehelseproblem, se omtale i Kapittel 7 om melding til Stortinget om folkehelse.

5.3.1 Forebygging knyttet til mulige årsakssammenhenger

Hvordan man forstår og forklarer vold i nære relasjoner vil ha betydning for hvilke forebyggende tiltak som anses av størst viktighet, og hvordan de skal utformes. Som oppsummert i kapittel 2 legger regjeringen til grunn en kombinasjon av flere ulike årsaksforklaringer. Fremstillingen nedenfor er ikke uttømmende, men omhandler generelle likstillingspolitiske strategier, levekårsfaktorer og voldsforekomst i utsatte grupper, samt forebygging av vold gjennom rusforebyggende tiltak.

Generelle likestillingspolitiske strategier/tiltak

Likestilling handler om lik fordeling av deltakelse, goder, makt og ansvar uavhengig av kjønn, funksjonsevne, etnisitet, alder og seksuell orientering. Regjeringen mener at generelle likestillingspolitiske tiltak også vil ha en forebyggende effekt når det gjelder vold i nære relasjoner. En styrking av likestillingsarbeidet på alle områder av samfunnet vil gi viktige bidrag i bekjempelsen av vold i hjemmet.

Strukturer som hindrer likestilling må utfordres, endres eller fjernes. Likestillingspolitikken inneholder derfor en rekke politiske virkemidler i tillegg til lover og regler, som økonomiske føringer, informasjonstiltak eller andre typer incentivordninger. En sentral strategi i likestillingspolitikken er å integrere likestillingsperspektivet i all politikkutforming, både på sentralt, regionalt og lokalt nivå.

Regjeringen arbeider for likestilling på alle fronter, som politisk deltakelse, økonomisk selvstendighet, likestilling i arbeidslivet, likestilt foreldreskap og fravær av vold. Regjeringen fører en politikk som har som mål å gi kvinner og menn like formelle rettigheter og bekjempe all diskriminering, sikre kvinner og menn reell likestilling gjennom lik fordeling av goder, ansvar og makt, og se kjønn i sammenheng med etnisitet, seksuell orientering, funksjonsnedsettelse, alder og klasse.

Med utgangspunkt i en forståelse av vold i nære relasjoner i et kjønnsmaktperspektiv er det av avgjørende betydning å bekjempe undertrykkende kjønnsrollemønstre. Kjønnssosialiseringen av gutter og jenter er forskjellig. Gjennom reproduksjon av tradisjonelle kjønnsrollemønstre opprettholdes menns muligheter til maktmisbruk, herunder muligheter til å begå vold. Utøvelse av vold kan også handle om avmakt. I St.meld. nr. 8 (2008-2009) Om menn, mannsroller og likestilling vises det til at utøvelse av vold også kan knyttes til maktesløshet.

Regjeringen har vedtatt en handlingsplan for likestilling mellom kjønnene, Likestilling 2014. Med denne handlingsplanen ønsker regjeringen å gi en mest mulig samlet framstilling av politiske mål, strategier og tiltak for likestilling mellom kjønnene. Planen skal være et hjelpemiddel for å gjennomføre og videreutvikle likestillingspolitikken i årene framover.

Regjeringen vil utarbeide en melding til Stortinget om likestilling mellom kjønnene i et livsløps-, etnisitets- og klasseperspektiv. Meldingen vil etter planen legges fram våren 2013. Den vil blant annet behandle de to utredningene fra Likestillingsutvalget: NOU 2011: 18 Struktur for likestilling og NOU 2012: 15 Politikk for likestilling.

Levekårsfaktorer og voldsforekomst i utsatte grupper

Forskning viser at det er en statistisk signifikant høyere forekomst av vold i befolkningsgrupper som er avhengig av velferdsytelser (trygder og sosialhjelp), som er uten arbeid og som har lav utdanning. Tilsvarende sammenfall av levekårsfaktorer sees også i undersøkelser av ungdoms utsatthet for vold, da målt opp mot foreldres levekår (Mossige og Dyb 2009). Det kan derfor synes som om høyere utdanning, stabil tilknytning til arbeidsmarkedet og god økonomi fungerer som beskyttelsesfaktorer mot utsatthet for vold i nære relasjoner. Å rette forebyggende innsats mot fattigdom og avhengighet av trygdeytelser i yrkesaktiv alder kan dermed medføre reduksjon av voldsforekomst på sikt.

En del innvandrere, og særlig flyktninger, har dårligere levekår enn befolkningen ellers. For de fleste ser vi en bedring i levekår med tid bosatt i Norge, og det er en betydelig sosial mobilitet når vi ser på norskfødte med innvandrerforeldre. Likevel er det innvandrergrupper (grupper etter landbakgrunn) som har problemer med å få en god tilknytning til arbeidsmarkedet, og blir værende i lavinntekt. Dette gjelder særlig flyktningfamilier med mange barn, der foreldrene har svak eller ingen yrkestilknytning. Noen innvandrergrupper er overrepresentert som gjerningspersoner og ofre for noen typer kriminalitet. Overrepresentasjonen reduseres når man korrigerer for forskjeller i alder, kjønn, utdanning, inntekt og bosted.

For å kunne sette inn forebyggende tiltak er det behov for kunnskap om på hvilke måter sammenhenger mellom levekår, sosiale miljøer og individuelle forhold fører til høyere voldsforekomst i utsatte grupper. Det kan reises spørsmål om hvilken rolle følelse av egenverd, selvbilde, fysisk og psykisk sykdom, rusmisbruk, grad av likestilling, verdier og normer i nærmiljø har, sett i forhold til sosiale levekår. En studie basert på representative data om vold i parforhold viser for eksempel at partenes relative makt, målt i forhold til utdanningsnivå, inntekt og sysselsettingsstatus har betydning for forekomsten av psykisk vold i parforholdet, både for menn og kvinner. Undersøkelsen viser at risiko for å bli utsatt for både fysisk og psykisk vold fra partner er statistisk signifikant bare for kvinner som har høyere inntekt og utdanning enn mannen sin, eller som er i arbeid når mannen er uten arbeid. En av konklusjonene på studien er at relativ makt, som i denne studien er eksemplifisert ved utdanningsnivå, inntekt og sysselsettingsstatus, og relasjonelle faktorer må undersøkes sammen (Bjelland 2011). Dette kan indikere at forebyggende innsatser mot vold i parforhold må inkludere faktorer som omhandler ulik opplevelse av relativ makt i relasjonen.

Forebygging av vold gjennom rusforebyggende tiltak

Mye vold foregår i kombinasjon med inntak av rusmidler. Bevisstgjøring av rusmidlers virkning på egen og andres atferd gjennom holdningsskapende kampanjer, kunnskapsformidling til befolkningen generelt og til ungdomsbefolkningen kan være aktuelle innsatsområder. Vold i nære relasjoner kan reduseres ved å redusere totalkonsumet av alkohol, og det er derfor viktig å videreføre alkoholpolitikken av i dag.

Sammenhengen mellom rus og vold, og en overhyppighet knyttet til voldshendelser i helgene, aktualiserer et fokus på alkoholpolitikk og åpningstider på skjenkesteder. Dette er en sammenheng kommunene må ta med i vurderingen når de fastsetter skjenketider. Russammenhengen er påfallende også ved voldtekter. Dette er erfaringer og hendelser som kan medføre betydelige konsekvenser for sosiale relasjoner, vennskap og parforhold senere i livet.

Temaområdet byr på utfordringer i utforming av forebyggende strategier. Siden problemet berører mange i ungdomsbefolkningen, er innsats på dette området sentralt. Selv om mye tyder på at det er sammenheng mellom voldsutsatthet og rus, er den eksisterende kunnskapen ikke eksakt nok til å utvikle gode forebyggende strategier. Handlingsplanen mot vold i nære relasjoner (2012) har et tiltak om vold og rusmisbruk. Tiltak 18 i handlingsplanen lyder: «For å øke kunnskapen om rusmisbruk som risikofaktor når det gjelder vold i nære relasjoner vil det etableres et samarbeid mellom Nasjonalt kunnskapssenter og vold og traumatisk stress (NKVTS) og Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) om forskning på området rusmisbruk og vold i løpet av 2012.» Sentrene har inngått et samarbeid som skal videreutvikles i 2013.

5.3.2 Forebygging gjennom avdekking og tidlig intervensjon

Vold som finner sted bak hjemmets fire vegger lar seg lettere skjule for omverdenen enn volden som skjer i det offentlige rom. Mange utsatte lider i stillhet, og det kan være vanskelig å fortelle andre om volden. Den utsatte kan føle skam og skyld, frykt for tap av sosial anseelse, frykt for brutte relasjoner samt sorg over tapt kjærlighet. Dette utgjør en ekstra utfordring for politi og hjelpeapparat når volden skal avdekkes.

Identifisering av den voldsutsatte er første skritt i prosessen for å forebygge ny vold og å hjelpe den som er utsatt. Tidlig avdekking er derfor av avgjørende betydning for å forebygge, ved at det gjør det mulig å bidra til å hindre at volden gjentar seg.

Gjennom de nasjonale handlingsplanene på 2000-tallet har avdekking vært et sentralt tema. Aktivt opplysningsarbeid om rettigheter og hjelpetilbud har ført til at flere søker hjelp. Samtidig er det viktig å ha fokus på de ulike hjelpeinstansenes evne til å oppdage den volden som finner sted i familien.

God kunnskap og kompetanse i hjelpeapparatet, evnen til å stille de riktige spørsmålene og til å «se» volden, er nødvendig for å kunne avdekke volden. Et prøveprosjekt med rutinemessig screening av voldsutsatthet hos gravide i fire kommuner, viste at en særskilt innsats for å avdekke vold gir resultater. Det er viktig å sikre kunnskap og bedre instrumenter for avdekking, blant annet i barnehage, skole, det kommunale tjenesteapparatet og i primær- og spesialisthelsetjenesten, for å bidra til å senke terskelen for å melde fra ved mistanke om utsatthet for vold i nære relasjoner. For nærmere omtale av prosjektet blant gravide, se 7.9.1.

Ulike instanser og etater har ulike roller i oppfølgingen av de voldsutsatte. Ikke alle har en rolle ut over å avdekke volden. Dersom instanser som ikke arbeider primært med vold skal «tørre» å se etter og avdekke vold, må de også vite hvordan de skal følge opp og eventuelt hvem de skal henvise til. Erfaringer viser at mange vil vegre seg for å «se» volden dersom de ikke har klart for seg hvordan de kan følge opp saken. Det er derfor viktig med gode rutiner for at opplysningene kommer inn til instanser som har mulighet og myndighet til å iverksette tiltak. Utveksling av informasjon mellom instanser for å kunne gi både voldsutsatte og voldsutøvere et helhetlig tilbud, kan blant annet sikres gjennom rutiner for samarbeid, samt praktisering av meldepliktreglene.

Gjennom en profesjonell tilnærming, gode rutiner for dokumentasjon og avdekking samt kunnskap om vold i nære relasjoner, øker forutsetningene for at en voldsutsatt person eller en person som lever med trusler om vold får riktig hjelp på et tidlig tidspunkt. Det foreslås derfor både å iverksette nye, og å styrke allerede eksisterende identifiseringsverktøy, samt å øke kunnskapen om vold i nære relasjoner i politiet, hjelpeapparatet, skolen og for ansatte i mottak.

5.3.3 Forebygging gjennom synliggjøring av volden

Voldsmålingene som Justisdepartementet har gjennomført i 2003, 2005, 2008 og 2012 har hatt som mål å synliggjøre volden som særlig kvinner og barn utsettes for i nære relasjoner. Voldsmålingene har registret og talt henvendelser om vold i nære relasjoner til politi og utvalgte deler av hjelpeapparatet i løpet av en tilfeldig valgt uke. Voldsmålingene er ikke et vitenskapelig eller representativt bilde av omfanget av vold i nære relasjoner, men en «pulsmåling» av henvendelser til politi og hjelpeapparat når det gjelder slike saker. Gjennom medieoppslag med resultater fra det enkelte fylke har volden blitt synliggjort både for befolkningen generelt og for myndighetene. Et annet viktig resultat av voldsmålingene er at hjelpeapparatet, og særlig den delen som ikke har det som sin primære oppgave å bistå voldsutsatte, har blitt mer oppmerksom på voldsproblematikken. Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) gjennomførte den hittil siste målingen høsten 2012 på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet.

Også den samfunnsøkonomiske analysen av kostandene ved vold i nære relasjoner, referert til i kapittel 3.6, bidrar til synliggjøring av vold i nære relasjoner som et omfattende samfunnsproblem.

Hovedfunn i voldsmålingen 2012

Totalt ble det registrert 2128 henvendelser i løpet av måleuken i 2012. Tilsvarende tall for 2008 var 1357 henvendelser. Trykket på hjelpeapparatet i 2012 var dermed noe høyere enn ved målingen i 2008. Hver instans rapporterte i gjennomsnitt 7,74 saker i løpet av én uke i 2012. Tilsvarende tall for 2008 var 5,9 saker. Politiet er den instansen som har observert den største økningen fra 9,5 saker i 2008 til 16,6 i 2012. Dette er ikke uventet, jf. økningen i antallet anmeldelser etter straffeloven § 219 fra 2007 til 2011 med 107 prosent.

De til sammen 37 krisesentrene som deltok i årets måling mottok 658 henvendelser i løpet av måleuken. Det tilsvarer over 30 prosent av det totale antallet henvendelser. I gjennomsnitt mottok hvert krisesenter 17,7 henvendelser i løpet av en uke.

Over 42 prosent av de voldsutsatte i måleuken var barn under 17 år. De aller fleste av de berørte barna var under 14 år (35 prosent), mange av dem under skolealder (15 prosent). Til sammen 908 barn var berørt i løpet av måleuken.

Målingen viser at voldsutøverene i hovedsak var menn (85 prosent). I tillegg ble det observert en økning i antallet saker der den voldsutsatte var mann/gutt. I målingen for 2012 var nesten 25 prosent av de voldsutsatte gutter/menn. I 2008 var tilsvarende tall 17 prosent. Økningen skyldes i all hovedsak et høyere antall saker med gutter i alderen 14 år og under.

Kvinner utsettes i all hovedsak for vold fra partner eller tidligere partner, og volden foregår i de fleste tilfellene i eget hjem. I mer enn 70 prosent av henvendelsene var det tale om fysisk vold. Trusler forekom i rundt 45 prosent av tilfellene, mens andre former for psykiske overgrep fant sted i rundt 60 prosent av de registrerte henvendelsene.

5.3.4 Forebygging gjennom tiltak rettet mot menn

Europarådskonvensjonen om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner pålegger partene å «treffe de tiltak som er nødvendige for å oppmuntre alle samfunnets medlemmer, og særlig gutter og menn, til å bidra aktivt i arbeidet med å forebygge alle former for vold som kommer inn under virkeområdet for denne konvensjonen.»

Det har i all hovedsak vært kvinner som har satt vold i nære relasjoner på dagsorden. I erkjennelsen av at vold i nære relasjoner er et samfunnsproblem, ikke et «kvinneproblem», har regjeringen sett det som viktig også å engasjere menn i kampen mot vold i nære relasjoner.

Hvitt bånd Norge

Et av tiltakene som har vært gjennomført er kampanjen «Hvitt Bånd Norge» som er en nasjonal kampanje mot menns vold mot kvinner og seksuell trakassering. «Hvitt Bånd Norge» er en del av den verdensomspennende «White Ribbon Campaign» som ble startet i Canada i 1991 og som nå er etablert i 57 land. «White Ribbon» er det største enkelttiltaket i verden som er rettet mot menns og gutters holdninger til vold mot kvinner. «Hvitt Bånd Norge» har blant annet som formål å synliggjøre og øke menns engasjement mot vold mot kvinner. Kampanjen retter seg mot gutter og menn i alle aldre, og tar sikte på å påvirke menns holdninger gjennom opplysning, bevisstgjøring og etablering av gode rollemodeller. Reform – Ressurssenter for menn har driftet kampanjen i samarbeid med Gjensidige Stiftelsen.

Fotball mot vold

«Fotball mot vold» ble lansert i april 2011. Kampanjen var et samarbeid mellom Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og «Hvitt Bånd Norge», med støtte fra Norges Fotballforbund. Hensikten med kampanjen var å føre kampen mot vold inn på mannsarenaer, i dette tilfellet fotballarenaen. Valg av arena skyldes ikke at det er mer vold i fotballmiljøer enn andre steder, men fordi det er en arena hvor menn fra ulike miljøer og i alle aldre møtes, og mulighetene for menns mobilisering av menn er store. Kampanjen oppmuntret fotballag på alle nivåer til å bli Hvitt Bånd ambassadører og med det ta aktivt avstand fra vold mot kvinner. Kampanjen ble avsluttet i desember 2011.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet arbeider videre med tiltak rettet mot gutter og menn.

5.3.5 Forebygging gjennom tiltak rettet mot ungdom

Mange problemer hos voksne kan føres tilbake til oppvekst og ungdomsår. Samtidig er ungdomstiden en tid hvor det er en større mulighet til å endre livsløpet og påvirke holdninger. Å rette forebyggingen inn mot et så tidlig tidspunkt som mulig, vil både gi bedre mulighet for å unngå at volden oppstår, og for å korrigere holdninger og eventuell voldelig atferd.

Kommunikasjon og konflikthåndtering i videregående skole

Gjennom regjeringens ulike handlingsplaner mot vold i nære relasjoner har det de siste årene vært økende fokus på holdningsarbeid i skolen når det gjelder vold i nære relasjoner. For eksempel har Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet gjennomført et prøveprosjekt i videregående skole med særlig fokus på familierelasjoner, kommunikasjon og konflikthåndtering. Tiltaket har resultert i kurset «Du, jeg – vi» som er utviklet i et samarbeid mellom familieverntjenestene og skolesektoren.

Det er et viktig mål for elevenes livslæring å få økt bevissthet om seg selv i samspill med andre, få innsikt og praktisk ferdighetstrening i kommunikasjon og konflikthåndtering, og få muligheter til å jobbe med egne holdninger og valg. Disse målene er i samsvar med det overordnede målet om å forebygge vold i nære relasjoner. «Du, jeg – vi» er også i samsvar med sentrale målsettinger for videregående opplæring gjennom Kunnskapsløftets og opplæringslovens krav til skolen om arbeid med sosial kompetanse.

Tiltaket har etablert en egen nettside (www.dujegvi.no). Kursmaterialet omfatter fagstoff og animasjonsfilmer, som skolene kan benytte. 18 skoleklasser ved videregående skoler har deltatt i utprøvingen, og kurset er blitt evaluert av både elever og lærere. Evalueringen har dannet grunnlag for en revidering av kursinnholdet i 2012, før undervisningspakken ferdigstilles i 2013.

Tiltak i handlingsplan mot voldtekt

Gjennom handlingsplanen mot voldtekt (2012-2014) iverksettes det en rekke andre forebyggende tiltak knyttet opp mot skolen, blant annet gjennom undervisningskampanjer om seksualitet på 7. til 10. trinn i grunnskolen, og en holdningskampanje mot voldtekt hvor ungdom skal ha en sentral rolle i utformingen av kampanjen.

Tiltak i handlingsplan for likestilling mellom kjønnene

I forbindelse med regjeringens nye handlingsplan for likestilling mellom kjønnene, Likestilling 2014, skal det utvikles kurs om grensesetting, kjønn, kropp og seksualitet for jenter og gutter i videregående skole. Kurset har til hensikt å gjøre både gutter og jenter mer bevisste på verdien av likestilling, likeverd og gjensidig respekt. En del av kurset vil inneholde selvforsvar for jenter. I tillegg til å styrke selvtillit og evne til å sette grenser, skal jenter få opplæring i enkle selvforsvarsteknikker. Samtidig skal gutter lære å overholde grensene som jenter setter.

Tiltak i Handlingsplan mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet

I handlingsplanen mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet (2013-2016) er det fokus på forebygging, god offentlig hjelp, kompetanse og samordning samt forskning og metodeutvikling. Planen inneholder tiltak som skal øke barn og unges medvirkning og frivillige organisasjoners arbeid.

Øvrige tiltak

Også flere av incestsentrene driver forebyggende arbeid i skolen. Et eksempel er undervisningsopplegget «Det er min kropp» som er utarbeidet av Incestsenteret i Vestfold, og er beregnet på barn i alderen 7 til 10 år. På bakgrunn av undervisningsopplegget har Mental Barnehjelp utarbeidet en undervisningspakke, som også forplikter skolen til å holde kurs for foreldre, lærere og helsesøstere som er tilknyttet klassene som skal gjennomgå undervisningsopplegget.

Reform – ressurssenter for menn fikk i 2011 midler fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet til å gjennomføre «Kjærestevoldsprosjektet» som er et tiltak rettet mot gutters og yngre menns kjærestevold. Hovedmål for tiltaket var å forebygge denne volden gjennom kunnskapsformidling og samtaler. Kunnskapsformidlingen omfattet å gi informasjon til ungdom via nettet og foredrag i klasser i videregående skole. Samtalene ble gjennomført enten i form av gruppesamtaler eller enesamtaler. Tiltaket var i utgangspunktet rettet mot gutter og yngre menn.

Trygge lokalsamfunn er en WHO-basert modell og en metode for å forebygge skader og ulykker lokalt. Arbeidet bygger på livsløpsperspektiv, tverrsektoriell tilnærming, lokale forutsetninger og kunnskapsbaserte tiltak. Det er per i dag 19 godkjente trygge lokalsamfunn. Konseptet bygger på en infrastruktur basert på partnerskap og samarbeid, styrt av en tverrsektoriell gruppe som er ansvarlig for å fremme sikkerhet i lokalsamfunnet, både forebygging av ulykkesskader og mot vold i nære relasjoner.

5.3.6 Forebyggende arbeid i asylmottak

Holdningsarbeid rettet mot nyankomne asylsøkere

Et av tiltakene under regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner Vendepunkt har vært å styrke det forebyggende arbeidet rettet mot nyankomne asylsøkere i mottakssystemet, gjennom utvikling av informasjonsmateriell, foreldreveiledning og kompetanseheving av mottaksansatte. Også tvangsekteskap og kjønnslemlestelse inngår som tema.

Det arrangeres kontinuerlig kurs i regi av Utlendingsdirektoratet (UDI) for kompetanseheving av mottaksansatte, ofte i samarbeid med andre aktører. Siden høsten 2009 har det blitt avholdt en rekke kurs om temaet vold i nære relasjoner. Formålet med opplæringen har vært å sikre at ansatte i mottak har tilstrekkelig kunnskap som setter dem bedre i stand til å avdekke slik vold, samt gi utsatte personer oppfølging. Utover å bidra til bedre forebygging, avdekking og oppfølging av eventuelle voldsutøvere og utsatte, gir opplæringen de mottaksansatte kunnskap som gjør dem trygge i sitt informasjonsarbeid.

Asylmottak skal gi informasjon om vold i nære relasjoner til beboerne gjennom det ordinære obligatoriske informasjonsprogrammet. Formålet med programmet er å gi beboerne et realistisk bilde av det norske samfunnet og en forståelse av de grunnleggende verdier det bygger på. Informasjonen som gis i asylmottak er rettet mot både ungdom og foreldre. UDI utarbeidet i 2009 for første gang en egen informasjonsplan til barn og unge som tar opp tema som vold i nære relasjoner, herunder tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. UDI har videre revidert informasjonsprogrammet til voksne beboere i mottak, og skal utvikle en ny veileder for dette programmet i 2013. Når veilederen er ferdigstilt vil UDI sikre opplæring av mottaksansatte.

Ungdommen informeres om de rettighetene de har og konkrete muligheter for å få hjelp. Foreldrene oppfordres til kommunikasjon mellom foreldre og ungdom, og foreldrenes ansvar for dialog med barna sine understrekes. Det informeres om lovverket og helsemessige konsekvenser av psykisk press og tvang. I tillegg gis det informasjon om hvor man kan henvende seg. Foreldre er særlig viktig, og det har over flere år vært fokus på å styrke foreldrerollen til beboere i mottak. Kurset «Foreldre i Norge – et dialogbasert foreldrekurs» er et tiltak som bidrar til dette. Det har også blitt gjennomført konflikthåndteringskurs i asylmottak.

UDI har, i samarbeid med andre, også utarbeidet informasjonsmateriell i form av filmer, brosjyrer og veiledningshefter som skal benyttes i informasjonsarbeidet overfor beboere i mottak. Dette er også informativt for personer som arbeider i asylmottak. Informasjonsmateriellet adresserer vold i nære relasjoner, kjønnslemlestelse og tvangsekteskap og er et godt utgangspunkt for diskusjon og opplæring. Det har også vist seg å være hensiktsmessige verktøy i mottakenes informasjonsarbeid særlig knyttet til tabubelagte og sensitive temaer.

UDI vil inngå kontrakt om et FOU-prosjekt om forekomst og forebygging av vold i statlige mottak våren 2013, med sikte på ferdigstillelse våren 2014. Prosjektet tar sikte på å gi informasjon om omfanget av vold i mottak, herunder vold i nære relasjoner, samt hvem volden rammer. Rapporten vil bli fulgt opp når den foreligger.

Forebygging av vold mot kvinner i asylmottak

Kvinner er særlig utsatt for vold og overgrep både før, under og etter flukt fra krigs- eller konfliktsituasjoner, jf. 5.4.6. Kvinner som bor i asylmottak er dermed en særlig sårbar gruppe. Amnesty International publiserte i 2008 en rapport om forholdene for kvinner i asylmottak i Norge. Hensikten var å se på hva som må til for å forebygge og begrense kvinners utsatthet for vold, og hvordan voldsutsatte kvinners rettigheter kan sikres på best mulig måte (Amnesty International 2008).

Regjeringen følger opp Amnesty Internationals rapport og har iverksatt tiltak for å bedre situasjonen for kvinner i mottak. I 2009 bevilget regjeringen 30 millioner kroner til UDI til investeringer som i hovedsak skulle bidra til å skjerme enslige kvinner i statlige asylmottak. I perioden 2009-2011 ble det igangsatt 51 ombyggingsprosjekter som har bidratt til at det har blitt opprettet egne kvinneavdelinger, (om)bygget bad og toaletter, og det har blitt satt inn nye låssystemer.

I tillegg til å skjerme kvinner i asylmottak er det ønskelig å bedre sikkerheten for kvinner i asylmottak. Det ble i 2010 gjennomført et pilotprosjekt med samtalegrupper for menn. Formålet med samtalegruppene er først og fremst å bidra til å bedre sikkerheten for kvinner i asylmottak gjennom å gi menn et tilbud om hjelp til å mestre hverdagen bedre, og på den måten forebygge vold. Kurset vurderes som et godt forebyggende tiltak. UDI ønsker å utvikle et opplæringsopplegg slik at mottaksansatte selv kan gjennomføre slike dialoggrupper.

5.3.7 Tiltakspakke for forebygging av vold i nære relasjoner

Ovenstående viser et bredt spekter av forebyggende tiltak. Tiltakene her må ses i sammenheng med innsats som er omtalt i øvrige kapitler i meldingen.

Det har vist seg særlig utfordrende å iverksette gode og virkningsfulle primærforebyggende tiltak. Derfor ønsker regjeringen å utarbeide en egen tiltakspakke for forebygging av vold i nære relasjoner med tiltak på flere områder. I tillegg til utvikling av tiltak innenfor områder som kjønnslikestilling, fattigdomsbekjempelse, generell ruspolitikk mv., vil man vurdere holdningskampanjer mot vold i nære relasjoner tilsvarende holdningskampanjer mot røyking, bruk bilbelte-kampanjer og lignende, som foreslått av mange av aktørene på feltet. Forskning rundt virkningene av slike kampanjer er imidlertid ikke entydige, og det er uklart om kampanjer som har som mål å endre voldsutøvers holdninger vil kunne ha den ønskede effekt. Mindre kampanjer som retter seg mot utvalgte grupper vil derfor også bli vurdert.

Kampanjer kan også ha en virkning dersom de retter seg mot å synliggjøre vold i nære relasjoner som et samfunnsproblem, å få flere til å melde fra om egen og andres utsatthet, samt å gjøre ansatte i hjelpeapparatet mer oppmerksom på problematikken. Dette har blant annet vært målet med Justis- og beredskapsdepartementets voldsmålinger, jf. 5.3.3.

Skolen har en viktig rolle i forebygging av vold i nære relasjoner og vil kunne omfattes av tiltakspakken for forebygging av slik vold. Både gjennom undervisning og i arbeid utenfor selve undervisningssituasjonen kan skolen bidra. Vold i nære relasjoner bør være et tema både i barne-, ungdoms- og videregående skole.

Andre aktuelle elementer i strategien vil kunne være tiltak rettet mot gutter og menn, årlige konferanser om forebygging av vold i nære relasjoner, samt ytterligere tiltak som kan bidra til å synliggjøre konsekvensene av denne volden.

Strategien skal utarbeides i samarbeid med sentrale aktører på området.

Regjeringen vil:

• Utarbeide en tiltakspakke for forebygging av vold i nære relasjoner i samarbeid med relevante aktører på feltet.

• Tydeliggjøre KRÅDs rolle i forebygging av vold i nære relasjoner.

• Styrke skolens rolle i forebygging av vold i nære relasjoner.

• Styrke hjelpeapparatets kompetanse og virkemidler i avdekking av vold i nære relasjoner, inkludert utarbeidelse av rutineguider for avdekking der dette ikke finnes.

5.4 Økt sårbarhet

Enhver voldsutsatt skal bli møtt og forstått på individuelt grunnlag. Kunnskap i helse- og omsorgstjenesten og øvrig hjelpeapparat og i politiet om hvilke situasjoner og samfunnsmessige posisjoner som kan øke sårbarheten, samt konsekvensene for den voldsutsatte, vil kunne bidra til økt avdekking og bedre bistand til utsatte for vold i nære relasjoner. Nedenfor vil vi se nærmere hvilke situasjoner og posisjoner som kan øke sårbarheten og dermed risikoen for å utsettes for vold i nære relasjoner.

5.4.1 Graviditet

Den landsomfattende NIBR-undersøkelsen, referert til i 3.5.5, fant at fire prosent av kvinnene som var mødre hadde vært utsatt for vold under ett eller flere svangerskap (Haaland, Clausen og Schei 2005). I et forsøk i fire kommuner med rutinemessig å stille spørsmål om vold som del av svangerskapsomsorgen, opplyste to prosent av kvinnene at de var utsatt for fysisk vold i løpet av inneværende svangerskap. I de fleste tilfellene hadde mishandlingen startet før graviditeten, men i enkelte tilfeller var graviditeten den utløsende årsaken.

En rekke undersøkelser viser at vold under graviditet kan gi alvorlige helsemessige følger, ikke bare for den gravide, men også for barnet. En har også funnet at forløpet av graviditeten og selve fødselen påvirkes negativt av å utsettes for vold, i form av ufrivillige aborter, for tidlige fødsler, lavere fødselsvekt hos barnet og dødfødsler.

Gravide som utsettes for vold fra partneren er sårbare på mange områder. Skamfølelsen kan være stor, og det kan være enda vanskeligere å fortelle om volden de blir utsatt for mens de er gravide. Under graviditeten kan kvinnen være emosjonelt og praktisk mer knyttet til partneren, og det blir vanskelig å forlate forholdet.

Avdekking av vold mot gravide omhandles nærmere under 7.9.1 i kapittelet om helse- og omsorgstjenestens tilbud.

5.4.2 Nedsatt funksjonsevne

Nyere omfangsstudier tyder på at omfanget av overgrep mot kvinner med nedsatt funksjonsevne er like stort, eller muligens noe større, enn vold mot kvinner uten funksjonsnedsettelser (Olsvik 2010).

Overgrep mot kvinner med nedsatt funksjonsevne ser ut til å vare over lengre tid enn hva som er vanlig for overgrep mot kvinner generelt, og overgrepene kan ha visse særtrekk. Særtrekkene kan forklares med at kvinner med nedsatt funksjonsevne utsettes for flere risikofaktorer enn kvinner generelt, blant annet som følge av at enkelte er avhengige av hjelp og støtte fra andre personer. Det antas at mange av forholdene som gjelder voldsutsatte kvinner med nedsatt funksjonsevne også gjelder voldsutsatte menn med nedsatt funksjonsevne.

Kvinnevoldsutvalget peker i sin utredning på at kvinner med funksjonsnedsettelser kan oppleve overgrep i form av å bli nektet hjelpemidler, mat, medisiner og nødvendige helsetjenester, eller trusler om å havne på sykehjem. Noen kvinner opplever at mannen «bruker» hennes funksjonsnedsettelse som et maktmiddel mot henne (NOU 2003: 31).

Studier viser videre at relativt mange av de overgrepsutsatte kvinnene med nedsatt funksjonsevne ikke hadde søkt eller fått hjelp hos familie, venner eller fagfolk. I hvilken grad dette skyldes at de ikke ønsket hjelp eller manglende tilgang til hjelpetiltak, er uklart. Det er fortsatt behov for mer kunnskap om hva som særpreger overgrep mot kvinner med nedsatt funksjonsevne.

5.4.3 Utviklingshemming

Det finnes mange ulike former for utviklingshemming. En del av dem som har diagnosen utviklingshemming/utviklingsforstyrrelse kommuniserer godt og fungerer godt sosialt. Generelt kan man imidlertid si at personer med utviklingshemming er mer sårbare enn andre på mange områder i livet.

Det finnes liten kunnskap om omfang av vold mot personer med utviklingshemming i Norge. I en studie fra 2001 anslås det at forekomsten av alvorlige seksuelle overgrep mot personer med utviklingshemming er mer enn dobbelt så stor som hos befolkningen for øvrig. Forekomsten estimeres til 12 prosent for kvinner og seks prosent for menn (Kvam 2001). Internasjonale studier tyder imidlertid på at personer med utviklingshemming er tre til fire ganger mer utsatt for ulike former for vold og overgrep enn den øvrige befolkningen. Det er noe usikkerhet knyttet til omfangstallene, blant annet på grunn av kommunikasjonsutfordringer og problemer med å besvare spørsmål i spørreundersøkelser. Mangelfull kunnskap om grensesetting og egen fysisk integritet kan samtidig representere en hindring i forhold til å forstå og uttrykke at det har skjedd et overgrep.

Personer med utviklingshemming vil, på samme måte som personer med andre former for funksjonsnedsettelser, i større utstrekning enn befolkningen forøvrig befinne seg i en avhengighetssituasjon til overgriper. Dette gjør det vanskelig å anmelde eller varsle om overgrep og å benytte ordinære kanaler og systemer for slik varsling.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har igangsatt arbeid med en melding til Stortinget om levekår og tiltak for mennesker med utviklingshemming. Temaet vold og overgrep mot personer med utviklingshemming vil bli behandlet der. Stortingsmeldingen skal etter planen fremmes i løpet av 2013.

5.4.4 Psykisk sykdom og rusmisbruk

Psykisk syke og rusmisbrukende kvinner kan ha en høyere risiko og være mer sårbare for vold enn andre kvinner. En kartlegging av voldserfaringer blant personer under behandling for rusavhengighet viste at 21 av 26 kvinner hadde vært utsatt for vold i en nær relasjon. For 16 av kvinnene var voldsutøveren nåværende eller tidligere partner (ATV og Tyrilistiftelsen 2010). I tillegg hadde flere opplevd seksuell, psykisk og/eller fysisk vold i sin oppvekst. Flere hadde forsøkt å ta sitt eget liv, og/eller vært innlagt på psykiatrisk sykehus. Undersøkelsen gir en indikasjon på de store utfordringene disse gruppene har.

Rusmisbruk og psykiske lidelser opptrer ofte sammen. Det dreier seg ofte om svært kompliserte samspill mellom en rekke faktorer som genetisk sårbarhet, oppvekstforhold, livshendelser og sosiale faktorer som sosialt nettverk og fattigdom. Kvinnevoldsutvalget påpeker i sin utredning at kvinnelige rusmisbrukere som blir mishandlet har flere, mer komplekse problemstillinger som de trenger hjelp til å løse, enn kvinner uten slike belastninger. De har ofte store helsemessige og psykososiale problemer i tillegg (NOU 2003: 31).

Voldsutsatte kvinner med alvorlig psykisk sykdom og/eller rusavhengighet er ikke definert som en egen kategori i hjelpe- og behandlingsapparatet, og fanges derfor ikke opp i rapporteringen fra krisesentertilbudet eller i andre statistikker. Det foreligger heller ikke noen konkret oversikt over hvor mange kvinner som hører inn under gruppen voldsutsatte kvinner med alvorlig psykisk sykdom og/eller rusavhengighet.

Tilbud til voldsutsatte personer med alvorlig rusproblematikk eller omfattende psykiske problemer omtales under kapittel 6.8.

5.4.5 Kvinner i fengsel

En levekårsundersøkelse blant innsatte i norske fengsler viste at mange kvinnelige innsatte har vært utsatt for vold og overgrep (Friestad og Skog Hansen 2004). Det har i liten grad vært lagt til rette for å gi disse kvinnene en mulighet til å bearbeide sine erfaringer. Siden 2007 har Oslo krisesenter i samarbeid med Bredtveit fengsel gitt et tilbud til voldsutsatte kvinner som sitter i fengsel. Målet er å utvikle gode metoder for å nå denne gruppa, samt å spre kompetanse om vold i nære relasjoner i Kriminalomsorgen. Prosjektets hovedelementer er kurs, samtalegrupper, individuell oppfølging og sosial trening. Etter løslatelse benytter mange av kvinnene de åpne tilbudene ved Oslo krisesenter. Prosjektet er videreført i 2013, og regjeringen vurderer om tiltaket skal gjøres permanent fra 2014.

5.4.6 Innvandrer- og flyktningebakgrunn

Gjennom økt innvandring har det norske samfunnet de siste 30 årene blitt mer mangfoldig og sammensatt. Økt innvandring har også fått betydning for arbeidet mot vold i nære relasjoner. Kvinner med innvandrer- og flyktningebakgrunn er en sammensatt gruppe som omfatter kvinner fra ulike samfunn, med ulike tradisjoner, språk og religiøse og sosiale praksiser. Innvandrer- og flyktningekvinnenes livssituasjon og posisjon i samfunnet kan gjøre dem ekstra sårbare. Mulighetene til språkopplæring og adgang til bolig, lønnet arbeid, trygderettigheter og hjelpetjenester kan være dårligere enn for kvinner i majoritetsbefolkningen. Sosial isolasjon og manglende sosial integrering kan øke risikoen for at volden får fortsette og tilta, uten at andre kan bidra til å stoppe den. Enkelte menn ønsker å holde kvinner i familien isolert for å opprettholde eller oppnå makt og kontroll. Det kan blant annet innebære å nekte kvinnen å gå på norskkurs eller å true med at hun vil bli sendt ut av landet. Dermed fratas kvinnen muligheten til å opprette et sosialt nettverk og skape grunnlag for en selvstendig tilværelse.

Flertallet av de som i dag benytter seg av krisesentrenes botilbud er kvinner med innvandrer- og flyktningebakgrunn. I 2001 utgjorde kvinner med innvandrerbakgrunn en tredjedel av brukerne, i 2006 over halvparten (56 prosent), og i 2011 var 62 prosent av brukerne kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn. Rundt en fjerdedel av kvinnene var utsatt for vold fra en etnisk norsk partner (Sentio Research 2012). Krisesentertilbudet synes å spille en særlig viktig rolle for voldsutsatte kvinner som er uten arbeidsinntekt, og som har svake sosiale nettverk, der de ikke kan påregne støtte i en bruddsituasjon. Dette vil i mange tilfeller være situasjonen for voldsutsatte kvinner med innvandrerbakgrunn.

Kvinner er som nevnt særlig utsatt for vold og overgrep både før, under og etter flukt fra krigs- eller konfliktsituasjoner. Kvinner som bor i asylmottak kan derfor være i en særlig sårbar situasjon. Å være flyktning innebærer en lang rekke erfaringer som får konsekvenser for fysisk og psykisk helse. I tillegg til traumer etter opplevelser før og under flukt, er tap av familie, nettverk, status og identitet, samt endringer av relasjoner, vanlige følger. Flyktninger utgjør derfor en høyrisikogruppe for å utvikle psykiske og sosiale problemer, i tillegg til andre helseplager. Eksiltilværelsen kan føre til økt vold i familien, og volden kan øke i omfang i en mottakssituasjon. Se også 5.3.6.

Med økt oppmerksomhet mot ulike minoriteters rettigheter har også kunnskapen om deres livssituasjon og behovet for ny kunnskap tiltatt. Det finnes ikke nok kunnskap om vold i nære relasjoner i innvandrermiljøer, og NKVTS har derfor fått i oppdrag å iverksette studier om dette temaet. Økt forskningsinnsats på dette området vil kunne bidra til å identifisere gode tiltak for å bistå voldsutsatte personer i innvandrerbefolkningen.

Tvangsekteskap og kjønnslemlestelse forekommer i en begrenset del av befolkningen med innvandrerbakgrunn. Som nevnt innledningsvis er arbeidet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse organisert i egne handlingsplaner. Regjeringen la i februar 2013 fram en ny fireårig handlingsplan for perioden 2013-2016. Handlingsplanen viderefører og utvikler arbeidet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse til også å omfatte former for alvorlige begrensninger av unges frihet. Handlingsplanen skal supplere den øvrige innsatsen mot vold i nære relasjoner.

Helse- og omsorgsdepartementet utarbeider en innvandrerhelsestrategi som skal legges frem våren 2013.

5.4.7 Samer og nasjonale minoriteter

Kvinner med minoritetsbakgrunn omfatter også nasjonale minoriteter. Dette er grupper med langvarig tilknytning til landet og inkluderer kvener/norskfinner, skogfinner, jøder, rom og romanifolk/tatere. I tillegg kommer samer som har status som urbefolkning.

I St.meld. nr. 28 (2007-2008) Samepolitikken uttrykkes behovet for samisk språk og kultur i tjenestetilbudet til den samiske befolkningen. Dette vil også inkludere tjenestetilbudet for voldsutsatte med samisk bakgrunn.

Vi har liten kunnskap om vold i nære relasjoner innenfor de ulike nasjonale minoritetene. Når det gjelder vold i nære relasjoner i samiske samfunn, har regjeringen inngått et samarbeid med Sametinget om å framskaffe kunnskap om vold i nære relasjoner i samiske samfunn, jf. tiltak 17 i regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner 2012. Sametinget og regjeringen ønsker blant annet å se på i hvilken grad hjelpetiltakene er tilpasset den samiske befolkningen, og om det er behov for andre tiltak enn de som eksisterer i dag. Denne kunnskapen skal danne grunnlag for politikkutvikling på saksområdet. Undersøkelsen skal kartlegge hvilke faktorer i samiske samfunn som påvirker utøvelse av vold i nære relasjoner, samt hvordan avdekking, forebyggende tiltak og hjelpetiltak kan tilrettelegges best mulig for den samiske befolkningen. Undersøkelsen skal geografisk omfatte nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk område.

Det er også behov for å innhente kunnskap om vold i nære relasjoner innenfor nasjonale minoriteter som rom, tatere mv. for å kunne tilpasse forebyggende tiltak og hjelpetiltak til særskilte utfordringer for disse gruppene.

5.4.8 Eldre

De nasjonale handlingsplanene de siste ti årene har styrket voldsutsatte kvinner og barns rettigheter i det norske samfunnet. Handlingsplanene har hittil i mindre grad hatt fokus på den eldre delen av befolkningen. Først i handlingsplanen mot vold i nære relasjoner for 2012 er det inkludert tiltak som spesielt retter seg mot den eldre delen av befolkningen.

Forekomststudier gjennomført i vestlige land de siste fem årene indikerer at mellom to og fire prosent av befolkningen over 65 år utsettes for vold eller andre former for overgrep. Overført til norske forhold vil dette si at anslagsvis 22 000 eldre kvinner og menn er utsatt for vold eller overgrep i løpet av et år.

Eldre som utsettes for vold og overgrep er i en utsatt posisjon for helsesvikt, redusert livskvalitet og for tidlig død. Fysiske skader oppstår lettere på grunn av den generelle aldringsprosessen, og de psykiske belastningene ved overgrep disponerer for angst og depresjon. Samtidig er redusert fysisk og psykisk helse og et begrenset sosialt nettverk medvirkende faktorer for overgrep, hvis også andre uheldige omstendigheter foreligger.

I noen tilfeller kan pensjonsalder, som medfører at man tilbringer enda mer tid sammen med partner, forsterke et eksisterende overgrepsmønster. Langvarige, voldelige forhold kan bli forverret ved at den eldre utsatte ikke lenger makter å beskytte seg selv ved å unngå konfronterende situasjoner, eller ved at nedsatt fysisk og/eller mental kapasitet hindrer den eldre i å flytte seg til en mindre utsatt posisjon. I andre tilfeller kan demens hos den ene i et parforhold føre til overgrep, enten ved at den demente selv blir voldelig, eller ved at omsorgsbelastningen fører til overgrep fra den friske parten. I tillegg kan eldre oppleve overgrep fra egne barn eller barnebarn, eller andre nære familiemedlemmer. Ofte vil disse overgrepene være økonomisk motivert.

Mange eldre har en oppfatning av at vold i nære relasjoner er et familieanliggende, og ikke noe man skal gå til andre for å be om hjelp med. Er overgriperen ens eget barn eller barnebarn kan det være ekstra vanskelig både å innse at man faktisk blir utsatt for overgrep, og å skulle be om hjelp til å beskytte seg. I tillegg står mange eldre i et avhengighetsforhold til voldsutøveren, og trenger dennes hjelp i hverdagen.

5.4.9 Lesbiske, homofile, bifile og transpersoner

En kanadisk undersøkelse fra 2004 viste at vold i nære relasjoner var dobbelt så vanlig hos homofile par som hos heterofile, 15 mot syv prosent. En svensk studie gjennomført i 2006 kartla voldserfaringene til 2013 personer. Rundt 25 prosent av respondentene hadde vært utsatt for psykisk, seksuell og/eller fysisk vold i en parrelasjon. I den nåværende relasjonen var homofile menn mest utsatt. I tidligere parforhold var lesbiske kvinner den største gruppen. En grunn til høyere tall for vold i tidligere relasjoner ble forklart med at kvinnene tidligere hadde vært i heterofile forhold. I henhold til undersøkelsen var det en tydelig forskjell i alder mellom lesbiske kvinner og homofile menn. Flere lesbiske voldsutøvere er eldre enn den utsatte, mens det er flere homofile menn som utsettes for vold av en yngre mann.

Den svenske studien tar utgangspunkt i at vold i en likekjønnet relasjon handler om det samme som i en ulikekjønnet relasjon, nærmere bestemt at utøveren vil oppnå makt og kontroll over partneren. Det vises til at i normaliseringsprosessen som man ofte bruker for å analysere vold i ulikekjønnede relasjoner inngår en tiltagende isolering av den voldsutsatte. I en likekjønnet relasjon finnes det allerede en viss grad av isolasjon på grunn av heteronormativitet og homofobi i samfunnet. I studien argumenteres det for at det i parrelasjonen finnes et rom for en person til å dominere den andre. Det rommet gis strukturelt og har ikke noe å gjøre med kjønn, men med parrelasjonen som form.

NOVA-rapporten Vold og overgrep mot barn og unge fra 2007 viste at mange unge lesbiske og homofile tenåringer oppga å ha vært utsatt for vold fra egne foreldre. Blant heterofile tenåringer var andelen som oppga å ha opplevd hjemmebasert vold to prosent av jentene og tre prosent av guttene. Blant lesbiske, bifile, homofile og transungdommer (lhbt) var andelene fire ganger større (Mossige og Stefansen 2007).

Generelt er kunnskapsgrunnlaget begrenset når det gjelder vold mot lhbt-personer. Fagfeltet har til nå i stor grad vært preget av heteronormativitet, det vil si at heteroseksuell orientering stort sett alltid utgjør en implisitt forutsetning i det som skrives om samliv, parforhold og familieliv.

Når det gjelder behov for mer forskningsbasert kunnskap om lhbt-personers utsatthet for vold i nære relasjoner er det spesielt tre områder som peker seg ut. Det første dreier seg om vold i lesbiske og homofile parforhold. Dette er et tema som det knapt nok er forsket på i Norge. Lhbt-ungdom som opplever vold i parforhold og som bor hjemme og fremdeles er avhengig av familien, kan være særlig sårbare da de ikke nødvendigvis kan regne med støtte og aksept fra sine egne. Det andre området dreier seg om vold utøvd av personer i egen familie, eksempelvis søsken eller foreldre, mot lhbt-personer som står fram eller avsløres. Dette gjelder særlig barn og unge. Det å vokse opp i strenge religiøse miljøer og/eller enkelte innvandrermiljøer er trolig en faktor som gir økt risiko for å bli utsatt for denne typen vold. Tematikk knyttet til lhbt-personer og tvangsekteskap faller også innenfor dette området. Det tredje området dreier seg om tjenestetilbudene og om disse er tilpasset lhbt-personers spesielle problemer og behov og om lhbt- personer som er utsatt for vold i nære relasjoner opplever at de blir møtt på en god måte av tjenesteapparatet.

Som et tiltak i regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner (2012) skal LHBT-senteret, som ble opprettet i Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet i 2011, igangsette en kartlegging av lesbiske, homofile, bifile og transpersoners utsatthet for vold i nære relasjoner, inkludert omfang, særpreg, situasjoner, konsekvenser og behov for hjelp og beskyttelse. Studien skal gjennomføres av NOVA, og rapport forventes i mai 2013.

5.4.10 Religion

Religiøs tro og praksis kan forme, forsterke og opprettholde en voldsrelasjon. Voldsutsatte kan føle seg mer avmektig, skyldbetynget og ensom hvis voldsutøveren legitimerer sin handling med at det er guds vilje, og forankrer volden i en oppfyllelse av det som står i ulike religiøse skrifter. Dette kan gjelde den kristne religionen, så vel som andre religioner som er representert i det norske samfunnet.

I Europarådskonvensjonen om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner framgår det partene ved lovgivning eller på annen måte skal treffe de tiltak som er nødvendige for å sikre at kultur, skikker, religion, tradisjon eller såkalt "ære" ikke anses å berettige en voldshandling som kommer inn under virkeområdet for konvensjon, i straffesaker som innledes etter at det er begått en slik handling. Dette gjelder særlig påstander om at offeret har brutt kulturelle, religiøse, sosiale eller tradisjonelle normer eller skikker som skal sikre passende atferd.

Regjeringen vil:

• Iverksette forskningsprosjekt om sårbarhet, og styrke kunnskapsgrunnlag og kompetanse i hjelpeapparatet når det gjelder særlig sårbare grupper.

• Sørge for at hjelpeapparatet i størst mulig grad blir gjort tilgjengelig og individuelt tilrettelagt for alle utsatte.

6 Et helhetlig og individuelt tilpasset hjelpetilbud

6.1 Innledning

Det er en sentral oppgave for regjeringen å sikre hele befolkningen tilgang på likeverdige tjenester, uavhengig av kjønn, alder, seksuell orientering, funksjonsnedsettelser, etnisk bakgrunn mv.

Siden Kvinnevoldsutvalget la fram sin utredning i 2003 har det skjedd en gradvis utvikling av hjelpetilbudet til ofre for vold i nære relasjoner. Blant annet gjennom implementeringen av de nasjonale handlingsplanene er det etablert en god struktur for arbeidet mot vold i nære relasjoner på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Som nevnt innledningsvis framhever Likestillingsutvalget i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling de organisatoriske rammene for det regionale og lokale arbeidet mot vold i nære relasjoner som et eksempel på hvordan staten har bygget opp et apparat regionalt og lokalt for å møte særskilte utfordringer. Utvalget mener at man på feltet vold i nære relasjoner langt på vei har lykkes med å bygge opp et landsdekkende apparat (NOU 2011: 18).

Vold vil, som omtalt i kapittel 3, ha ulike konsekvenser for den som utsettes, både av helsemessig, emosjonell, sosial, økonomisk og rettslig karakter. Det vil derfor være behov for flere ulike former for tiltak for å bistå den voldsutsatte. Vi trenger et differensiert og samhandlende hjelpeapparat som er i stand til å gi god bistand og beskyttelse til voldsutsatte ut i fra individuelle og sammensatte behov. Det enkelte hjelpetilbud må være i stand til å ivareta også personer som er i en særlig sårbar posisjon eller situasjon, samt ha kunnskap om det øvrige hjelpeapparatet, for å kunne henvise videre. Her har vi fortsatt utfordringer. Mange utsatte får god hjelp til rett tid. Systemet har imidlertid også mangler, og ikke alle opplever at hjelpen de får er tilstrekkelig eller at den er god nok. Det er et mål at det ordinære tjenestetilbudet skal kunne ivareta alle brukergrupper, men i noen tilfeller vil det være behov for spesialiserte tilbud.

Strukturen som er bygd opp i Norge for å ivareta voldsutsatte omfatter en rekke tilbud, både statlige, kommunale, private, frivillige og tilbud drevet av trossamfunn. Regjeringen er av den oppfatning at det ikke er mangel på instanser som kan bistå den utsatte. Et omfattende apparat er bygd opp, bestående av spesialiserte enheter som primært arbeider med vold og overgrep, for eksempel krisesentertilbudet, vern for eldre og overgrepsmottak, og instanser innen samfunnets mer allmenne helse- og sosialapparat, som barnevern, Nav-kontorer, familieverntjenester og fastleger. De ulike instansene vil også ha en viktig rolle i å forebygge og avdekke vold i nære relasjoner.

Dette kapittelet inneholder en oversikt over dagens hjelpetilbud til personer utsatt for vold i nære relasjoner. Det pekes også på gjenstående utfordringer på dette området når det gjelder innholdet i den etablerte strukturen, og utfordringer knyttet til å gi alle med behov for bistand og beskyttelse et tilstrekkelig godt tilbud. Enkelte tjenester kan med fordel trekkes nærmere inn i arbeidet mot vold i nære relasjoner.

Krisesentertilbudet er det viktigste hjelpetilbudet til voldsutsatte. Under 6.2 omhandles tilbudet og lovreguleringen av dette gjennom krisesenterlova, som trådte i kraft i 2010. Familieverntjenestenes arbeid mot vold i nære relasjoner har vært i utvikling de senere år. Rundt 10 prosent av sakene i familieverntjenestene omfatter vold i familien. Dette arbeidet omtales under 6.3. Nav-kontortjenesten omtales under 6.4.

Tilbudet til barn omhandles under 6.5. Det vises forøvrig til omtalen av Statens barnehus under 9.6. Tilrettelagte tilbud til enkelte øvrige utsatte grupper tas opp under 6.6 til 6.10. For å kunne avdekke og forebygge vold, og hjelpe den voldsutsatte, er det av avgjørende betydning at den voldsutsatte har informasjon om sine rettigheter og om hvilke hjelpetilbud som finnes. Tiltak som iverksettes på dette området omtales under 6.11. Avslutningsvis, under 6.12, pekes det på viktigheten av å videreutvikle kunnskap og kompetanse om vold i nære relasjoner i hjelpetjenestene.

6.2 Krisesentertilbudet

Krisesentrene har gjennom de siste 35 årene vært grunnvollen i hjelpetilbudet til voldsutsatte kvinner og deres barn. I 2011 var det 47 krisesentertilbud i Norge, fra ett til seks tilbud i hvert fylke. Det er omtrent det samme antall sentre som i 2003. Krisesentertilbudet har vært gjennom en rekke endringer de siste årene, med lovfesting av tilbudet som den viktigste.

Regjeringen varslet i sin tiltredelseserklæring fra 2005 (Soria Moria I) et ønske om å lovfeste krisesentertilbudet. Lovforslaget, som ble framlagt i Ot.prp. nr. 96 (2008-2009) Om lov om kommunale krisesentertilbod (krisesenterlova), ble vedtatt i juni 2009 og trådte i kraft 1. januar 2010.

Lovfestingen tydeliggjør at det er et offentlig ansvar å sikre at kvinner, menn og barn som er utsatt for vold i nære relasjoner får vern og helhetlig hjelp og oppfølging. Det at kommunene fikk ansvaret for å sørge for et krisesentertilbud skulle bedre samarbeidet mellom de nødvendige akuttiltakene, og den mer langsiktige oppfølgingen som mange voldsutsatte trenger.

Krisesenterlova bygger i stor grad på tilbudet som ble gitt av krisesentrene før loven ble vedtatt. Det inkluderer heldøgns telefontjeneste, et trygt, midlertidig botilbud, et tilbud for dagbrukere, veiledning og nødvendig hjelp til å ta kontakt med andre og mer spesialiserte tjenester, og oppfølging i en reetableringsfase. Det skal være et lavterskeltilbud, gratis for brukerne og et sted der en kan regne med å bli mottatt uten forhåndsvarsling og uten henvising fra andre instanser. En nærmere omtale av individuell plan og øvrig lovgivning er gitt i kapittel 10.

Krisesentertilbudet skal kunne møte behovene til alle som er utsatt for vold i nære relasjoner og som trenger et slikt tilbud. Krisesenterlova pålegger kommunene å vurdere hvordan tilbudet kan utformes slik at det også møter behovene til voldsutsatte som ikke tilhører majoritetsbefolkningen. Kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn er en stor brukergruppe. Det blir derfor stilt krav i loven om at kommunene skal sørge for nødvendig tolketjeneste i tilknytning til tilbudet.

Krisesentertilbudene må også ha kompetanse til å gi et språklig og kulturelt tilpasset tilbud. Mange sentre har ansatte med annen etnisk bakgrunn enn norsk og/eller som behersker andre språk enn norsk. Krisesentertilbudet i Karasjok er spesielt tilrettelagt for den samiske befolkningen og tilbyr voldsutsatte i det samiske forvaltningsområdet nødvendig hjelp og bistand på samisk.

Også andre grupper kan trenge særskilt tilrettelegging for at de skal få hjelp. Dette gjelder for eksempel eldre voldsutsatte og voldsutsatte med nedsatt funksjonsevne. Ikke alle krisesentre er i dag tilrettelagt for personer med nedsatt funksjonsevne, men det pågår arbeid for å utbedre situasjonen. I 2011 rapporterte 31 av krisesentertilbudene til kvinner og 21 av tilbudene til menn at de var tilrettelagt for personer med nedsatt bevegelsesevne. Syv prosent av krisesenterbeboerne i 2011 hadde en funksjonsnedsettelse (Sentio Research 2012). Denne andelen har vært uendret de tre siste årene.

Loven pålegger kommunene å ha et hjelpetilbud også til menn. Samtidig fastsetter loven at botilbudet til menn og botilbudet til kvinner skal være fysisk atskilt. Det innebærer at kvinner og menn ikke skal bo sammen eller ha felles oppholdsrom. Det er en grunnleggende forutsetning for et godt krisesentertilbud at kvinner kan føle seg trygge ved at botilbudet til kvinner og botilbudet til menn er fysisk atskilt.

Krisesenterlova innebærer også en kommunal plikt til å sørge for at krisesentertilbudet er samordnet med andre deler av hjelpeapparatet, slik at brukerne får en helhetlig oppfølging. Det er opp til kommunene hvordan samordningen av tjenester for brukerne av krisesentertilbudet skal organiseres. Tilbud og tjenester etter krisesenterlova kan inngå som ledd i samordningen av individuell plan etter annen lovgivning.

For å sikre kvaliteten på tilbudet til brukerne inneholder loven også bestemmelser om taushetsplikt, opplysningsplikt overfor barnevernet og krav til politiattest for ansatte. Kommunene har videre en plikt til å føre internkontroll etter krisesenterlova, og fylkesmennene skal føre tilsyn med at kommunene følger opp sine plikter etter loven. Det er utarbeidet egne veiledere for internkontroll i kommunalt krisesentertilbud og om statlig tilsyn etter krisesenterlova.

Krisesenterlova inneholder forskriftshjemler når det gjelder krav til fysisk sikring av lokaler og til kompetanse hos de ansatte i tilbudet. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har vurdert det slik at det ikke skal utarbeides slike forskrifter nå. Det er laget en brosjyre om sikkerhet i krisesentertilbudet som er distribuert til alle landets krisesentertilbud og kommuner.

Krisesenterlova hadde som utgangspunkt at det først og fremst var et tilbud til brukerne som skulle sikres, og ikke nødvendigvis de allerede eksisterende krisesentrene. Det ble lagt til grunn for lovfestingen at det er behov for et samarbeid kommunene imellom om krisesentertilbudet, samt at den kompetansen som allerede fantes da loven trådte i kraft blir ivaretatt. Loven har medført at alle kommuner har måttet gjennomgå sitt tilbud til utsatte for vold i nære relasjoner.

Etter at krisesenterlova trådte i kraft har flere sentre gått over fra privat til kommunal drift. I 2011 var 37 av de da 47 tilbudene til kvinner en videreføring av krisesenteret med samme organisasjonsstruktur som før loven trådte i kraft. For ni av de ti sentrene der tilbudet ikke er en videreføring, er det etablert et tilbud i regi av kommunen. I ett tilfelle er det etablert et nytt tilbud i regi av andre organisasjoner. Av 40 tilbud til menn drives 37 i regi av tilbudet til kvinner, mens de øvrige tre drives i regi av kommunen (Sentio Research 2012).

6.2.1 Finansiering av tilbudet

Når kommunene blir pålagt å sørge for et krisesentertilbud i lovs form, følger det at de økonomiske ressursene i forbindelse med dette bør forvaltes av kommunene. Lovforslaget ble derfor fulgt opp av en økning i rammetilskuddet til kommunene, samtidig som det øremerkede statstilskuddet bortfalt. Rammefinansiering styrker helhetstenkningen og samordningen av tiltak.

For å gi kommunene og de eksisterende sentrene en viss tid til omstilling og tilpasning, var det første året etter at loven trådte i kraft et overgangsår med en fortsatt 20/80 ordning. Det vil si at 20 prosent kommunalt tilskudd utløste et statstilskudd på 80 prosent. I tillegg økte staten i 2010 bevilgningen til krisesentertilbudet med rundt 40 prosent (64 millioner kroner). Fra 2011 ble et statstilskudd til krisesentertilbudet på om lag 238 millioner kroner innlemmet i rammetilskuddet til kommunene, noe som medførte en omfordeling av de statlige midlene.

Omfordelingen var en villet konsekvens av reformen. Krisesenterstrukturen vokste fram som resultat av privat engasjement og initiativ, og ikke basert på analyser av behov og samordnede lokaliseringsdrøftinger. I forarbeidene til loven understrekes det at lovfestingen ikke skulle innebære en sementering av eksisterende krisesenterstruktur. Den eksisterende strukturen var ikke nødvendigvis optimal, verken for dagens eller framtidens behov. En viss omstrukturering av tilbudet var forventet. Omfordelingen av midler skapte i en overgangsperiode en utfordrende finansieringssituasjon for kommuner i enkelte fylker spesielt. For ikke å svekke tilbudet til volds- og trusselutsatte, og for å gi kommunene ytterligere ett år til omstilling, ble det bevilget 15 millioner kroner ekstra til krisesentertilbudet som en engangsbevilgning i 2011.

Etter innføringen av krisesenterlova har regjeringen ved Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet mottatt bekymringsmeldinger om brukernes tilgang til kommunale krisesentertilbud. På bakgrunn av disse bekymringene ba Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i november 2011 fylkesmennene om en redegjørelse for situasjonen. Departementet mottok redegjørelser fra 17 fylkesmenn. Fylkesmennene meldte om kjennskap til at to krisesentre var avviklet. Dette gjaldt krisesentrene i Sauda og Ytre Helgeland. Brukerne ved disse sentrene ble imidlertid henvist til andre sentre. For et mindretall av kommunene framstår det som utfordrende å komme til enighet om finansieringen av krisesentertilbudet. Fylkesmennene var jevnt over godt fornøyd med de kommunale tilbudene og mente at kommunene skjøttet sitt ansvar etter krisesenterlova på tilfredsstillende måte. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet følger utviklingen nøye.

6.2.2 Kunnskap og kompetanse i tilbudet

I henhold til krisesenterlova har kommunener også plikt til å sørge for god kvalitet på tilbudet, blant annet ved at de ansatte har særlig kompetanse til å ivareta de særskilte behovene til brukerne. En gjennomgang av kompetanse og kunnskapsbehov ved krisesentrene i 2007/2008 viste en positiv kunnskapsutvikling ved sentrene de senere år (Jonassen, Sogn et. al. 2008). Samtidig nødvendiggjør nye brukergrupper nye kunnskaper. Sentrene etterlyste selv økte kunnskaper både når det gjaldt generell fagkunnskap innenfor jus og psykologi, og mer spesifikk og substansiell kunnskap om vold og konsekvenser av vold og om behovene og tilbudene til ulike grupper, slik som personer med nedsatt funksjonsevne, innvandrere og etniske minoriteter og mennesker med store rusproblemer og/eller psykiske problemer.

Regionalt ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) Øst hadde i perioden 2008-2010 ansvaret for et opplæringsprogram for ansatte ved krisesentrene, i samarbeid med øvrige RVTSer. Fra 2011 har Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet ansvaret for å videreføre kompetansehevingen. Både RVTS Øst som prosjektleder og de øvrige RVTSene er engasjert i dette arbeidet, i tillegg til Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS), de to krisesenterorganisasjonene og representanter for Kommunesektorens organisasjon (KS). Blant annet er temaer knyttet til brukere med innvandrerbakgrunn integrert som en sentral del av innholdet i kompetansehevingen.

6.2.3 Krisesenterorganisasjonene

De to paraplyorganisasjonene for krisesentrene i Norge er som nevnt Krisesentersekretariatet og Norsk krisesenterforbund. I 2011 var to av landets krisesentre ikke medlem av noen organisasjon, 29 var medlem i Krisesentersekretariatet og 13 var medlem i Norsk krisesenterforbund.

Etter innføringen av krisesenterlova i 2010, og innlemming av statstilskuddet til krisesenterdrift i kommunerammen, har krisesenterorganisasjonene fått økonomiske utfordringer. Hovedgrunnlaget for driften til organisasjonene har vært medlemskontingenten fra krisesentrene. Med en ny økonomisk ordning har flere sentre meldt om at kommunene ikke ønsker å budsjettere med midler til organisasjonene. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har derfor, etter søknad, gitt økonomisk støtte til organisasjonene tilsvarende tapet av inntekter fra medlemssentrene.

6.2.4 Evaluering av kommunenes implementering av krisesenterlova

Innføringen av krisesenterlova var en milepæl i arbeidet mot vold i nære relasjoner. Kommunene har fått et ansvar både for krisesentertilbudet i seg selv, og for gode samarbeidsrutiner i tjenesteapparatet lokalt. Behovet for tiltak som ytterligere kan bistå og styrke kommunene i deres rolle i henhold til loven bør vurderes. KS vil her være en sentral samarbeidspartner. En slik styrking kan for eksempel inkludere etablering av varige strukturer for kompetansetiltak for ansatte i krisesentertilbudet, der RVTSene vil kunne ha en viktig rolle.

Som et tiltak i regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner 2012 vil Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet gjennomføre en evaluering av kommunenes implementering av krisesenterlova. Evalueringen skal inneholde en kartlegging og vurdering av hvilke endringer loven har medført, blant annet når det gjelder organisering og innhold i tilbudene, ressursbruk, tilrettelegging for ulike brukergrupper, herunder barn, menn, kvinner med innvandrerbakgrunn, psykisk syke og rusmisbrukende personer og personer med nedsatt funksjonsevne, eventuelle endringer i brukergrupper og samarbeid med det øvrige hjelpeapparatet. Videre skal brukererfaring og brukertilfredshet evalueres. Evalueringen skal inneholde en gjennomgang av i hvilken grad kommunene oppfyller lovens krav, om det er mangler eller svakheter i regelverket og om fylkesmennenes tilsyn er tilstrekkelig for å sikre et godt tilbud. Evalueringen skal gjennomføres av NOVA, og rapport skal foreligge høsten 2014. Resultatene fra evalueringen vil danne basis for videreutvikling av tilbudet.

6.3 Familieverntjenestene

Familieverntjenestene styres av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, og utgjør grunnstammen i hjelpetilbudet i forbindelse med samlivsproblemer og konflikter i parforhold og familie. Familieverntjenestene er en statlig finansiert lavterskeltjeneste, og den eneste delen av hjelpeapparatet som har familien som hovedarbeidsområde og parbehandling som fagfelt. Familievernkontorene er derfor et naturlig sted å henvende seg for å få hjelp for samlivsvansker.

Virksomheten er regulert i lov om familievernkontor (1997). Tjenesten skal gi tilbud om behandling og rådgivning der det er vansker, kriser eller konflikter i familien. Familievernkontorene skal også foreta lovpålagt mekling ved separasjon og samlivsbrudd. Hvem som helst kan ta kontakt med et familievernkontor og be om samtaletime. Tilbudet er gratis.

Det finnes i dag 54 familievernkontorer fordelt på alle fylker i Norge. Familieverntjenestene gir årlig et tilbud til rundt 44 000 par og familier. Rundt to tredeler av familievernkontorene er statlige og drives av Barne-, ungdoms- og familieetaten. De øvrige kontorene er kirkelig eide, men fullfinansiert at staten. Et flertall av disse ble i 2011 innlemmet i storstiftelsen Kirkens Familievern, de øvrige er selvstendige kirkelige stiftelser.

6.3.1 Familieverntjenestenes arbeid med vold i nære relasjoner

Rundt 10 prosent av sakene i familieverntjenestene omfatter voldsproblematikk. De siste årene har dette også vært et utviklingsområde i tjenesten.

Familieverntjenestenes spesialkompetanse er arbeid med relasjonskonflikter. Samtaler med et familieperspektiv er det vanligste tilbudet ved kontorene. Tjenestens rolle i arbeidet mot vold i nære relasjoner handler i hovedsak om samlivsaspektene i sakene. I noen utstrekning gis det imidlertid et tilbud til enkeltpersoner i form av traumebehandling for den voldsutsatte og sinnemestring for overgriperen. Det er også etablert grupper for voldsutsatte barn, og terapi- og samtaletilbud til ungdom og deres familier i saker med æresrelatert vold. Enkelte familievernkontor tilbyr i tillegg behandling for menn som utøver vold.

Tjenesten har de seneste årene fått økt kunnskap om barns utsatthet i familier der det utøves vold. Som et ledd i å ivareta disse barna deltar tjenesten i den tverrsektorielle satsingen på tidlig intervensjon ved opplæringsprogrammet «Tidlig intervensjon – psykisk helse, rusmidler og vold i nære relasjoner», utarbeidet av Helsedirektoratet og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet.

Familievernkontorene deltar også i tverretatlig samarbeid med kommunalt barnevern, fagteam, politiet, krisesentertilbud, Alternativ til vold, mv., med siktemål om forebygging og tidlig intervensjon i voldssaker.

6.3.2 Kompetanse og metodeutvikling i familieverntjenestene

Barne-, ungdoms- og familieetaten har arbeidet med kompetanseheving og tilrettelegging med tanke på gode behandlingsrammer i familieverntjenestene for voldsutsatte og voldsutøvere. Det er flere eksempler på dette.

I perioden 2004 til 2007 deltok ni familievernkontor i prosjektet «Barn som lever med vold i familien» – et samarbeidsprosjekt mellom Alternativ til vold (ATV) og Senter for Krisepsykologi i Bergen. Målet med prosjektet var å utvikle kompetansen om, og tilbudet til, familier med voldsproblematikk. I 2011 ble det utgitt en lærebok som sluttprodukt for prosjektet. Evalueringen fra satsingen viser at tjenestene har ulike og fleksible tilnærminger i dette arbeidet.

Østensjø familievernkontor, nå del av Enerhaugen familiekontor, har gjennom prosjektet «Tryggere barndom» utviklet en metodisk tilnærming til å arbeide med par hvor vold er et tema og hvor paret ønsker å fortsette samlivet. Det har særlig vært lagt vekt på barnas situasjon i dette. I prosjektet er det utarbeidet en opplærings-DVD og et todagers opplæringsprogram i bruk av metoden. Det gjennomføres nå en pilot for evaluering av metoden som bakgrunn for eventuell revidering av innholdet og gode måter for implementering.

I Finnmark er det gjennomført kompetansehevende tiltak ved alle de fire familievernkontorene i fylket gjennom prosjektet «Kunnskap om vold – familievernets arbeid med vold i nære relasjoner i Finnmark». ATV har bidratt med veiledning og holdt kurs for alle terapeutene ved kontorene.

Barne-, ungdoms- og familieetaten i region nord har ansvaret for å utvikle tjenestene til den samiske befolkningen. Regionalt samisk kompetansesenter (RESAK) ble opprettet i 2011 og er tilknyttet Indre Finnmark Familievernkontor. Kompetansesenteret skal være ledende i fagutvikling når det gjelder familierelaterte utfordringer i det samiske samfunnet, samt være en medspiller i arbeidet med andre etniske minoriteter og flerkulturelle miljøer. RESAK skal være et kompetansesenter både for barnevern- og familierelaterte spørsmål. Kompetansesenterets ansvar er avgrenset til Nord-Norge.

Mange unge som bryter med familien på grunn av trussel om tvangsekteskap eller æresrelatert vold, ønsker fortsatt kontakt med familien. Familieverntjenestene gjennomførte i perioden 2010 og 2011 en omfattende kompetanseheving om temaet æresrelatert vold, inkludert tvangsekteskap. Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet og RVTS Øst har ledet prosjektet, der også de øvrige RVTSene har deltatt. Ansatte ved 11 familievernkontorer har fått opplæring og fungerer som kompetanseenheter i sin region, både overfor øvrige familievernkontor og overfor Nav-kontorene og andre samarbeidende tjenester.

Tiltaket har gitt relevant kompetanse også ut over temaet æresrelatert vold og tvangsekteskap. Kultursensitivitet er av avgjørende betydning i saker med mekling for personer med minoritetsbakgrunn generelt. Familievernkontorene har de siste årene også blitt tilført kompetanse når det gjelder kulturforståelse og kultursensitivitet, for bedre å kunne hjelpe personer og familier med etnisk minoritetsbakgrunn. Satsingen på kompetansehevende tiltak i familieverntjenestene skal videreføres.

6.3.3 Styrking av familieverntjenestenes tilbud

Familieverntjenestene er en viktig bidragsyter i arbeidet mot vold i nære relasjoner. Ved å intensivere tjenestenes rolle i tidlig intervensjon mot vold i nære relasjoner, vil en kunne forebygge økende problemutvikling hos barn og foreldre og redusere behovet for mer omfattende hjelpetiltak fra andre tjenester, som for eksempel barnevern, psykiatri, mv. Familieverntjenestenes arbeid mot vold i nære relasjoner er styrket og vil bli videreført.

For 2013 har regjeringen styrket familieverntjenestenes tilbud til voldsutsatte barn gjennom samtale- og behandlingstilbud. Utviklingsarbeidet er tenkt å bygge videre på tiltak i prosjekt som «Tryggere barndom», «Barn som lever med vold i familien» og andre tiltak i familieverntjenestene rettet mot voldsutsatte barn. Samarbeidet med andre hjelpeinstanser som helse- og omsorgstjenesten og barnevernet vil vektlegges.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet er nasjonal aktør for arbeidet med videreutvikling av et landsdekkende tilbud til voldsutøvere i dialog med ATV. I den forbindelse skal direktoratet iverksette et arbeid i tett samarbeid med NKVTS, med å utarbeide veiledning for faglig forståelse av voldsutøverproblematikken. Barne-, ungdoms- og familieetaten har i 2013 fått i oppdrag å utarbeide en plan for hvordan familieverntjenestene kan styrke sitt tilbud til utøvere av vold i nære relasjoner.

6.4 Nav-kontortjenesten

Voldsutsatte er i mange tilfeller helt eller delvis økonomisk avhengig av voldsutøver, noe som kan være en sterk barriere mot å bryte ut av en tilværelse preget av vold. Sosialtjenesten i kommunene og arbeids- og velferdsetaten, som sammen utgjør arbeids- og velferdsforvaltningen, kan i denne sammenhengen ha en viktig funksjon når det gjelder å skape økonomisk trygghet i en overgangsfase. Hjelp fra Nav-kontoret kan være avgjørende for om voldsutsatte opplever det mulig å bryte ut av et mishandlingsforhold.

Eksempelvis viser tall fra krisesentertilbudene at en stor andel av beboerne står utenfor arbeidsmarkedet og er avhengige av offentlige ytelser. I 2010 var 30 prosent av beboerne i hel- eller deltidsjobb, mot 67 prosent blant kvinner generelt. Omtrent halvparten av etnisk norske beboere mottok offentlig stønad/trygd/pensjon, mens tilsvarende andel blant kvinner med innvandrerbakgrunn var 24 prosent. Dette viser at arbeids- og velferdsforvaltningen er en svært sentral hjelpeinstans for denne gruppen. I 2010 ble nærmere 40 prosent av krisesenterbeboerne henvist til Nav-kontoret (Sentio Research 2011).

Sosialtjenesten i kommunen skal etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) kapittel 3, utføre en del generelle oppgaver. Dette omfatter forebyggende virksomhet, samarbeid med andre deler av forvaltningen og med frivillige organisasjoner, ansvar for å gi informasjon om de tilbudene sosialtjenesten gir, og om sosiale forhold i kommunen. Sosialtjenesten skal medvirke til å skaffe bolig til vanskeligstilte personer som ikke selv kan ta vare på sine interesser på boligmarkedet. STL kapittel 4 regulerer de individuelle tjenestene. Kommunens ansvar omfatter som hovedregel alle som oppholder seg i kommunen.

Mange voldsutsatte har behov for hjelp til å finne bolig. Rapportering fra krisesentrene viser at særlig kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn kan ha vanskeligheter med å finne en egnet bolig etter endt opphold på krisesenter. Sosialtjenesten har plikt til å finne midlertidig husvære til de som ikke greier det selv. Sosialtjenesten skal videre gi opplysning, råd og veiledning som kan medvirke til å løse eller å forebygge sosiale problemer for den enkelte.

Andre økonomiske støtteordninger enn sosialstønad kan også vere aktuelle. Arbeids- og velferdsetaten forvalter blant annet arbeidsmarkedsloven og folketrygdloven, og har ansvaret for å sikre rett ytelse til den enkelte. For eksempel kan personer som har utviklet helseproblemer i et mishandlingsforhold ha rett til trygdeytelser. Kvinner med barn kan ved samlivsbrudd ha rett til overgangsstønad. Andre som har vært i en situasjon der de har vært økonomisk avhengige, kan ha behov for arbeidsmarkedsrettede tiltak og hjelp til å finne passende arbeid.

Arbeids- og velferdsforvaltningen er bevisst at tjenestemottakere kan være utsatt for vold og tvang i nære relasjoner, og at dette kan kreve noe særlig av tjenestene. I rundskriv til STL (Arbeids- og velferdsdirektoratet, Hovednummer 35, 2012) presiseres det at personer som har flyttet fra ektefelle på grunn av vold eller etter tvangsekteskap skal vurderes som enslig. Dette innebærer at det ikke kan legges til grunn at personer som for eksempel oppholder seg på krisesenter, lever i skjul for voldelig ektefelle eller prøver å komme seg bort fra tvangsekteskap, skal bli forsørget av ektefellen, selv om det formelt foreligger forsørgelsesplikt. Rundskrivet understreker at nødvendige utgifter til flytting kan inngå i livsoppholdet og dermed være grunnlag for stønad etter en konkret vurdering, og særlig hvis personen har flyttet på grunn av vold eller etter tvangsekteskap.

Nav-kontoret inngår som et ledd i et helhetlig og individuelt tilpasset hjelpetilbud til utsatte for vold i nære relasjoner. Utsatte kan trenge tjenester fra flere aktører og instanser. Hvis tjenestemottakeren trenger veiledning på områder som ligger utenfor Nav-kontorets kompetanse, skal Nav-kontoret så vidt mulig sørge for at vedkommende får bistand fra rett instans. Dette følger av STL § 17.

Justis- og beredskapsdepartementets voldsmåling fra 2012 (jf. 5.3.3) viser at arbeids- og velferdsforvaltningen er den instansen som registrerer færrest saker. Dette er det samme resultatet som i 2008. Det var også få Nav-kontorer som registrerte seg for å delta i målingen. Et lavt antall saker som involverer vold i nære relasjoner kan ha ført til at noen av kontorene har vurdert målingen som lite relevant.

Samtidig viser antallet henvisninger til Nav-kontoret fra krisesentertilbudet at mange av krisesenterbrukerne har behov for arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester. For å kunne bistå voldsutsatte på en god måte bør ansatte ved Nav-kontorene også ha kompetanse på vold i nære relasjoner.

Nav-kontorene forvalter tjenester etter STL og ytelser og tiltak etter lov om folketrygd. De ansatte har primært juridisk, økonomisk og sosialfaglig kompetanse på områder som omfattes av dette regelverket. Arbeids- og velferdsforvaltningen er en viktig aktør i arbeidet mot vold i nære relasjoner, særlig i en reetableringsfase. Regjeringen vil kartlegge i hvilken grad og hvordan Nav-kontortjenestene er involvert i saker som omhandler vold i nære relasjoner, og på bakgrunn av denne kartleggingen vurdere eventuelle tiltak for å utvikle arbeids- og velferdsforvaltningens rolle i dette arbeidet.

6.5 Tilbud til barn

De siste årene har barns utsatthet i familier der det forekommer vold blitt synliggjort og løftet fram. Både barnevernloven og barneloven (lov om barn og foreldre) bygger på barnets beste, og at barn skal gis god og forsvarlig omsorg. Barn skal føle seg trygge i hjemmet sitt. Også FNs barnekonvensjon gir barn rettigheter: Barn skal beskyttes mot fysisk og psykisk mishandling, forsømmelse eller utnyttelse fra foreldre og andre omsorgspersoner.

Regjeringen vil vektlegge forebyggende arbeid og tidlig innsats. I dette perspektivet er det behov for å ha en helhetlig tilnærming til forebygging, der de ulike sektorenes ansvar tydeliggjøres.

Mange sektorer har et ansvar for å bidra til at barn får en trygg oppvekst og å gripe inn dersom barn lever i en vanskelig livssituasjon. Barnehagene, skolene, familieverntjenestene, krisesentrene, politiet, fritidssektoren, helsestasjonene og andre helse- og omsorgstjenester har et større eller mindre ansvar for å gi barn og unge gode oppvekst- og livsvilkår, og for å forebygge og avdekke vold og seksuelle overgrep og sørge for at barnet mottar den hjelpen det har behov for. Barnehage og skole har en unik mulighet til å bli kjent med det enkelte barn over tid, og har store muligheter til både å forebygge, oppdage behov og bidra til at barn og unge som trenger særskilt oppfølging får det. Barnevernet har et spesielt ansvar for å forhindre varige problemer, bant annet ved å undersøke og gripe inn i situasjoner på et tidlig tidspunkt.

De nevnte tjenestene må videre samarbeide for å oppdage og hjelpe utsatte barn. Bedre samarbeid og samordning er en del av det forebyggede arbeidet. Det samme er kunnskap og kompetanse. Det er et mål at ansatte innenfor ulike sektorer har kunnskap om vold i nære relasjoner, voldens konsekvenser og hva de skal se etter og spørre om, for å avdekke om et barn er utsatt for vold eller seksuelle overgrep.

6.5.1 Barnevernets oppgaver

Barnevernets ansvar og oppgaver er definert i barnevernloven (lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester). Formålet med barnevernloven er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, samt å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstsvilkår. Både kommunene og staten har oppgaver og ansvar på barnevernområdet. Statens ansvar for barnevernet er delt mellom Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Barne-, ungdoms- og familieetaten, fylkesmannen og fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har det overordnede ansvaret for barnevernet. Det statlige barnevernet har blant annet som oppgave å bistå barneverntjenesten i kommunen med plassering av barn utenfor hjemmet (i fosterhjem, familiehjem, beredskapshjem eller barneverninstitusjon), og har ansvar for å drive institusjoner.

Alle kommuner skal ha en barneverntjeneste som utfører det daglige løpende arbeidet etter loven. Kommunen er ansvarlig for å utføre de oppgaver etter loven som ikke er lagt til et statlig organ (barnevernloven § 2-1). Barneverntjenesten skal følge nøye med de forhold barn lever under, og har ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt. Barneverntjenesten har spesielt ansvar for å søke avdekket omsorgssvikt, atferds-, sosiale og emosjonelle problemer så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette. Tjenesten skal videre gjennomgå meldinger og foreta undersøkelser, treffe vedtak om frivillige hjelpetiltak, treffe akuttvedtak og forberede saker for fylkesnemnda.

Mange kommuner har også etablert barnevernvakt som er barnevernets akuttberedskap på kveldstid og i helger. Rundt 130 kommuner i Norge har en operativ barnevernvakt. Mange av disse er interkommunale.

6.5.2 Alarmtelefonen for barn og ungdom

Som et tiltak i regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner (2008-2011) Vendepunkt ble det etablert en landsdekkende gratis alarmtelefon for barn og ungdom i juni 2009. Alarmtelefonen skal bidra til at barn, ungdom og voksne får mulighet til å si fra om sin bekymring for barn som utsettes for ulike former for vold, overgrep eller omsorgssvikt. Alarmtelefonen fungerer som et supplement til det kommunale barnevernet og lokal akuttberedskap. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet finansierer Alarmtelefonen. En evaluering av telefonen konkluderte med at det er behov for denne både som supplement til lokal akuttberedskap, og som et telefonnummer der både barn og voksne kan henvende seg for å søke hjelp. Dette gjelder for kommuner både med og uten barnevernvakt. I handlingsplanen mot vold i nære relasjoner 2012 varsles det at Alarmtelefonen skal gjøres om til et permanent tiltak, og at organisasjonsmessige endringer vil bli vurdert og eventuelt iverksatt fra 2014.

6.5.3 Krisesentertilbudet

Også krisesentertilbudet har en viktig oppgave i å beskytte og hjelpe barn som opplever vold i familien. I dag bor det årlig nesten like mange barn som voksne på krisesentrene. I 2011 overnattet til sammen 1725 barn minst én natt i et av landets krisesentertilbud. De aller fleste barna på krisesenter er fem år eller under. Majoriteten av disse barna har opplevd vold i fra ett til fire år, noe som for de fleste er hoveddelen av deres liv (Sentio Research 2012).

I krisesenterlova § 3 andre ledd, heter det at «Kommunen skal sørgje for å ta vare på barn på ein god måte som er tilpassa deira særskilte behov, og skal også sørgje for at barn får oppfylt dei rettane dei har etter anna regelverk.» I merknadene til de enkelte paragrafene framgår det at med formuleringen «å ta vare på barn på ein god måte» er det ment at tilbudet til barn i størst mulig grad er lagt til rette slik at hvert enkelt barn får dekt sine behov ut fra alder og personlighet, og at barn får de rettighetene de har etter annet regelverk. Tiltak overfor barn skal iverksettes i samråd med barnets omsorgsperson.1

Krisesenterlova tydeliggjør at barn som bor midlertidig på et krisesenter har de samme rettighetene og behovene som andre barn. Det vil ofte kreve særlig tilrettelegging dersom barna skal få dekket grunnleggende behov, som behov for omsorg, utdanning, stimulering, lek og aktiviteter. Barn har, som voksne brukere av krisesentertilbudet, behov for hjelp fra andre instanser under og etter tiden på krisesenter. Samarbeid med det øvrige hjelpeapparatet vil inngå som en del av evalueringen av kommunenes implementering av krisesenterlova.

6.5.4 Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT)

Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) er en kommunal eller fylkeskommunal rådgivende tjeneste som skal hjelpe barn, ungdom og voksne som har en vanskelig opplærings- eller oppvekstsituasjon. PPT utfører utredninger om barn og unge, gir faglige råd til lærere, tilsatte i skolens fritidsordninger, barnehageansatte og foreldre, og skal drive forebyggende virksomhet. PPT skal ta seg av spesielle behov som det enkelte barn eller unge måtte ha, men også være innrettet mot skoler og barnehager på systemnivå. PPT står derfor sentralt i arbeidet med å fange opp elever som opplever vold og overgrep i familien, og i arbeidet med å hjelpe skoler og barnehager slik at de blir i stand til å oppdage og ta seg av disse barna og ungdommene på en god måte.

6.5.5 Barnehager og skoler

De fleste barn går i barnehage en kortere eller lengre periode før de begynner på skolen, og tilbringer dermed totalt sett et stort antall hverdager i barnehage og skole. Dette gir barnehagen og skolen en unik mulighet til å bli kjent med det enkelte barn over tid. De første årene i barnets liv er avgjørende for barnets videre utvikling. De ansatte i barnehage og skole har derfor en sentral rolle i å bidra til å avdekke vold og overgrep mot barn og unge, inkludert barn og unge som lever med vold i familien. Det er viktig å tydeliggjøre ansvaret ansatte i barnehage og skole har når det gjelder å melde fra om bekymring for et barn til barnevernet. Det er barnevernets ansvar å følge opp meldinger og vurdere behovet for en eventuell videre saksgang. Barnevernet skal i henhold til barnevernloven § 6-7a gi den som har sendt melding til barneverntjenesten, jf. § 4-2, tilbakemelding om at meldingen er mottatt.

Kunnskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har utarbeidet veilederen Til barnets beste. Samarbeid mellom barnehagen og barneverntjenesten. Veilederen forteller barnehageansatte hvordan de skal gå fram ved bekymring for et barn. Utdanningsdirektoratet har på sine nettsider utarbeidet veiledere for beredskap og krisehåndtering i skolen, som blant annet tar for seg framgangsmåten ved mistanke om vold og overgrep.

Læreplanverket slår fast at opplæringen skal gi god allmenndannelse som forutsetning for en helhetlig personlig utvikling og mangfoldige mellommenneskelige relasjoner. Relasjoner mellom mennesker handler om samhandling, og det er derfor viktig at opplæringen i skolen gir elevene bred og god kompetanse i å samhandle med andre. Kunnskapsdepartementet ønsker å styrke læreplanenes fokus på ulike former for krenkelser, relatert blant annet til seksualitet og kjønn. Departementet har derfor bedt Utdanningsdirektoratet om at relevante læreplaner gjennomgås med tanke på å vurdere om kompetansemål i læreplanene kan tydeliggjøres for å fremme elevenes holdninger mot vold, krenkelser, vold knyttet til seksualitet og vold i nære relasjoner. Dette er i tråd med tiltak i handlingsplanen mot vold i nære relasjoner 2012 og handlingsplanen mot voldtekt (2012-2014).

Heftet Seksualitet og kjønn – et ressurshefte for lærere i grunnskolen ble første gang publisert i 2009 og revidert i 2011. Heftet har som mål å fungere som en faglig ressurs når lærere tar opp temaer knyttet til arbeidet med for eksempel grensesetting, seksuell trakassering, seksuelle overgrep og vold.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet skal Utdanningsdirektoratet utvikle og styrke etter- og videreutdanningstilbudet for rådgivere i skolen. Dette skal gjøres i nært samarbeid med tilbyderne av disse utdanningene. Utdanningsdirektoratet har også satt i gang arbeid med å utvikle en strategi for forutsigbar og robust etter- og videreutdanning for ansatte i PPT.

Skolehelsetjenesten er sentral i arbeidet med å identifisere og håndtere ulike risikofaktorer, herunder vold i nære relasjoner, livsutfordringer og helseproblemer som har konsekvenser for skolemotivasjon, innsats og mestring, jf. 7.5.2.

Lavterskeltilbud for minoritetsungdom

Som et tiltak i regjeringens handlingsplan mot tvangsekteskap (2008-2011) ble det innført en ordning med minoritetsrådgivere ved videregående skole. Erfaringene viser at minoritetsrådgiverne bidrar til å avdekke og fange opp et bredt spekter av saker, inkludert fattigdom, press, kontroll, overgrep, æresrelatert vold mv. I mange tilfeller avdekkes problemene før situasjonen er akutt. Minoritetsrådgiverne har dermed også en viktig forebyggende funksjon. Videreføringen av ordningen med minoritetsrådgivere er viktig for å sikre et lavterskeltilbud for denne målgruppen. Som et tiltak i regjeringens handlingsplan mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet (2013–2016) videreføres ordningen med minoritetsrådgivere i skolene.

6.6 Vern for eldre og nasjonal kontakttelefon

Når eldre utsettes for vold i nære relasjoner vil overgriper ofte være egne barn, barnebarn eller andre nære familiemedlemmer. Redsel for å måtte bryte kontakten med barna kan bidra til at eldre ikke snakker om overgrepene.

St.meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening. Framtidas omsorgsutfordringer framhevet at eldre som er utsatt for overgrep i mange tilfeller har vanskelig for å nå fram til krisesentre, helsesentre, sosialkontor eller politi. Rapporteringen fra krisesentertilbudet viser for eksempel at kun to prosent av brukerne av krisesentertilbudene i 2010 var 60 år eller eldre (Sentio Research 2011). Tjenesteapparatet mangler ofte kompetanse til å bistå eldre som har behov for oppfølging i forbindelse med vold.

I Oslo og Bærum kommuner er det opprettet egne «Vern for eldre» kontor som et gratis lavterskeltilbud og en del av det forebyggende helsearbeidet i kommunene. «Vern for eldre» hjelper den eldre voldsutsatte til de rette kontaktene i det eksisterende tjenesteapparatet, men kan også fungere som koordinator for å sikre kvaliteten i håndteringen av overgrepssaken. Også Trondheim kommune har i flere år hatt en fagperson i redusert stilling knyttet til eldre overgrepsutsatte.

«Vern for eldre» i Oslo har, som en forsøksordning, drevet en nasjonal kontakttelefon for eldre med driftstilskudd fra Helse- og omsorgsdepartementet. Både eldre voldsutsatte og fagpersonell i det offentlige hjelpeapparatet benytter seg av veiledningsressursene i for kontakttelefonen. Kontakttelefonen er nå evaluert. I tråd med oppfølging av tiltak 8 i regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner 2012 har Helse- og omsorgsdepartementet vurdert behovet for kontakttelefonen. På bakgrunn av evalueringen og Helsedirektoratets anbefalinger har departementet sett at det er behov for å endre kontakttelefonen fra prosjekt til et fast tiltak.

Der er fortsatt behov for å styrke bistanden til eldre utsatt for vold i nære relasjoner i det ordinære hjelpeapparatet, blant annet gjennom økt kompetanse i tjenesteapparatet om vold i nære relasjoner og utfordringer knyttet til eldre utsatte spesielt. «Vern for eldre» har utarbeidet et e-læringsprogram som kan brukes av alle som arbeider med eldre. Programmet viser gode eksempler på hvordan helsepersonell kan ta opp vanskelige spørsmål knyttet til overgrep, og kan være ett av flere bidrag for å dyktiggjøre hjelpeapparatet i arbeidet med eldre som er utsatt for overgrep.

6.7 Tilbud til utsatte for tvangsekteskap og kjønnslemlestelse

Regjeringen har, som nevnt innledningsvis i meldingen, valgt å omhandle innsatsen mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse innenfor egne handlingsplaner. Dette har medført egne tiltak, tilpasset og rettet mot de aktuelle gruppene.

Det er blant en rekke tiltak engasjert egne minoritetsrådgivere ved utvalgte ungdoms- og videregående skoler (jf. 6.5.5) og integreringsrådgivere ved flere utenriksstasjoner. Som et samarbeid mellom flere direktorater er det etablert et kompetanseteam som gir råd og veiledning til hjelpeapparatet i arbeidet med konkrete saker som omhandler tvangsekteskap, kjønnslemlestelse eller andre former for æresrelatert vold og kontroll. Det er videre etablert et bo- og støttetilbud i utvalgte kommuner til ungdommer over 18 år utsatt for tvangsekteskap. Også en rekke frivillige organisasjoner er engasjert i dette arbeidet. Det er også etablert en landsdekkende informasjonstelefon om tvangsekteskap og kjønnslemlestelse på oppdrag fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

Det er videre gjennomført tiltak for å styrke samarbeidet på tvers av sektorer, og for å sikre overføring av kunnskap og kompetanse til det øvrige hjelpeapparatet om disse formene for vold i nære relasjoner. Det er viktig at arbeidet mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og annen æresrelatert vold ses i sammenheng med det øvrige arbeidet mot vold i nære relasjoner.

6.8 Tilbud til voldsutsatte med alvorlig rusproblematikk eller omfattende psykiske problemer

Å kunne gi et godt og individuelt tilrettelagt tilbud til utsatte for vold i nære relasjoner med alvorlige rusproblemer eller omfattende psykiske problemer, har vist seg å være særlig utfordrende. En rapport fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet fra 2006 viste at rundt 15 prosent av de som henvendte seg til krisesentrene for overnatting ble avvist/henvist videre på bakgrunn av vurderinger gjort ved det enkelte krisesenter. 44 prosent av de som ble avvist/henvist videre hadde store psykiske problemer, mens 28 prosent hadde merkbare rusproblemer.

Regionalt ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) Sør fikk i 2008 i oppdrag å følge opp denne rapporten. RVTS Sør fant at grunnene som ble oppgitt for avvisning av personer med store rus og/eller psykiske problemer var hensynet til andre beboere, uegnede lokaler som gjør det vanskelig å skjerme personer med «utfordrende» atferd, mangel på kompetanse til å håndtere de komplekse problemstillingene som disse brukergruppene presenterer, og utilstrekkelig bemanning. Manglende rutiner for samarbeid mellom krisesenteransatte og eksterne aktører som har nødvendig kompetanse, samt holdninger og verdier hos tilsatte på enkelte krisesenter, ble også trukket fram.

Innføringen av krisesenterlova gir kommunene et ansvar for å sørge for et tilbud til alle kvinner, menn og barn utsatt for vold i nære relasjoner. Det innebærer at kommunene må sørge for et tilbud også til personer som sliter med rusmisbruk og/eller har store psykiske problemer. RVTS Sørs rapport inneholdt en rekke anbefalinger til kommunene, som ansvarlige for krisesentertilbudet, samt til samarbeidende spesialisttjenester og til sentrale myndigheter.

RVTS Sør viser i sin rapport til flere eksempler på gode tilbud til voldsutsatte rusmisbrukende kvinner. I Oslo, Tønsberg og Tromsø har Kirkens Bymisjon et tilbud om bolig og overnatting for rusavhengige kvinner. I Fredrikstad har kommunen egnede bosentre for rusavhengige. Heidrunsenteret i Trondheim er et kommunalt lavterskeltilbud som tilbyr overnatting i trygge og skjermede omgivelser for kvinner over 18 år med rusproblematikk. For oppfølging av rusmisbrukende kvinner som er utsatt for vold i nære relasjoner blir det avgjørende med et samarbeid mellom disse institusjonene og instanser med særlig kunnskap om vold, for eksempel krisesentertilbudet.

RVTS Sørs rapport fra 2011 er fulgt opp med prosjekttilskudd i 2012 fra Helsedirektoratet til Norsk krisesenterforbund og Krise- og incestsenteret i Follo. Målet med prosjektet er å styrke tilbudet til voldsutsatte kvinner som har psykiske problemer og/eller rusmiddelproblemer. Dette skal gjøres gjennom å styrke samhandlingskompetansen mellom krisesenter og andre tjenester, samt å skape gode organisatoriske modeller og hensiktsmessige samarbeidsrutiner. Prosjektet skal bidra til å utvikle den faglige forståelsen og praksisen hos deltakende instanser, samt å utvikle modeller og rutiner som gir sammenhengende forløp i hjelpen som gis.

6.9 Tilbud til utsatte for seksuelle overgrep

Vold i nære relasjoner omfatter også seksuell vold. Seksuell vold kan som nevnt være alt fra seksuell trakassering og krenkelser til å bli presset til å utføre uønskede seksuelle handlinger, inkludert å bli utsatt for voldtekt og seksuell tortur. I tillegg til overgrepsmottakene som omtales i kapittel 7, er det etablert en rekke tiltak som retter seg spesielt mot utsatte for seksuelle overgrep. Disse tilbudene utgjør en viktig del av hjelpetilbudet for utsatte for vold i nære relasjoner, og er en del av den helhetlige tiltakskjeden.

Dixi ressurssenter for voldtatte i Oslo og de 22 støttesentrene mot incest og seksuelle overgrep er viktige supplement til det offentlige hjelpeapparatet. De fleste sentrene er organisert som stiftelser, noen som interkommunale selskap, kommunal virksomhet eller frivillige organisasjoner. Sentrene er lavterskeltilbud, og tilbudet består av rådgivning per telefon og individuelle samtaler, deltakelse i selvhjelpsgrupper og faglige og sosiale aktiviteter. Sentrene finansieres i all hovedsak av stat og kommune. Minst 20 prosent kommunal støtte utløser opp mot 80 prosent statlig støtte.

I rundskriv for statstilskudd for voldtektssentre og incestsentre (Q-22) framgår det at sentrene skal legge til rette for brukere med nedsatt funksjonsevne, og skal gi et tilpasset tilbud til menn og til brukere med etnisk minoritetsbakgrunn. Det er videre understreket at sentrene skal samarbeide med relevante tjenester i øvrig hjelpeapparat og med de regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS).

Med bakgrunn i formuleringer i tidligere rundskriv, der det heter at sentrene skal gi råd, støtte og veiledning til personer som tidligere har vært utsatt for overgrep, har flere incestsentre avvist incestutsatte under 18 år. Revisjonen av rundskriv Q-22 for 2013 åpner for å gi tilbud både til de som er, og de som tidligere har vært, utsatt for overgrep. Støttesentrene innehar mye kompetanse om seksuelle overgrep, og det er ønskelig at denne kompetansen deles med andre instanser, som skoler og barnehager. Derfor går det også fram av årets rundskriv at utadrettet virksomhet og kompetansehevingstiltak rettet mot barn og ungdom direkte og mot institusjoner som arbeider med barn og ungdom, er ønskelig.

Tilknyttet incestsenteret i Vestfold er det også opprettet en landsdekkende telefon for incest- og seksuelt misbrukte, som finansieres av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

Regjeringen har også bidratt økonomisk til paraply- og interesseorganisasjonen Stiftelsen Fellesskap mot seksuelle overgrep (FMSO), som per i dag representerer 18 sentre.

Også Stiftelsen Kirkens Ressurssenter mot vold og seksuelle overgrep har etablert et hjelpetilbud til overgrepsutsatte kvinner og menn, og arrangerer fagkurs om temaet for fagfolk og kirkelig ansatte. Utsattmann.no er et relativt nyetablert nettsted, utviklet av menn utsatt for seksuelle overgrep i oppveksten, som gir råd og veiledning til overgrepsutsatte gutter og menn. Nettstedet ønsker også å bidra til økt kunnskap og forståelse for utsatte gutter og menns situasjon hos leger, psykologer og andre deler av hjelpeapparatet.

6.10 Tilbud til voldsutsatte menn

Manglende kunnskap kan stå i veien for at ansatte i hjelpeinstanser, spesielt i førstelinjetjenester, tenker seg muligheten for at voldsutsatthet i nære relasjoner kan være et problem også for menn. Manglende identifisering av problemet kan derfor handle både om manglende kunnskap, innlærte kulturelle og kjønnsstereotype oppfatninger og manglende rutiner i å stille spørsmål (Hjemdal og Stefansen 2003; Sogn og Hjemdal 2009).

Forebygging av gjentatt voldsutsatthet hos menn må derfor også knytte seg til å formidle kunnskap om ulike mannsidentiteter og kunnskap om ulike fortellinger om hvordan utsatthet for vold mot menn eller gutter i nære relasjoner arter seg. Videre må det skapes kulturer i ulike hjelpeinstanser hvor det oppleves som legitimt og lett for menn å søke hjelp. Det er behov for et bredere kunnskapsgrunnlag om menns erfaringer som utsatte for vold i nære relasjoner.

En gjennomgang av tilbudet til menn utsatt for vold i nære relasjoner fra 2009 tydet på store mangler i tilbudet (Sogn og Hjemdal 2009). Gjennomgangen ble imidlertid foretatt før krisesenterlova trådte i kraft i 2010. Det er likevel grunn til å tro at det fortsatt er et utviklingsbehov på dette området.

Før innføringen av krisesenterlova var krisesentrene kjent som et tilbud til kvinner, og botilbudet ble i svært liten grad brukt av menn. En forespørsel til de åtte sentrene som i størst grad hadde besøk av menn viste at menns behov for slike tilbud handler om vold og krenkelser i både heterofile og homofile parforhold. Menn med etnisk minoritetsbakgrunn oppsøker sentrene fordi de trues med tvangsgifte, fordi de har kommet i konflikt med familien på grunn av sin seksuelle orientering, eller fordi de har oppfatninger som ikke er i tråd med familiens normer (ibid.).

Etter innføringen av krisesenterlova har menns bruk av tilbudet økt. I 2011 benyttet til sammen 79 menn seg av totalt 25 krisesentertilbud. Mennene hadde til sammen 92 opphold og overnattet totalt i 2443 døgn. Dette er en betydelig økning sammenlignet med 2010, der 37 menn hadde 40 opphold og tilbrakte til sammen 154 døgn ved krisesentertilbudene.2

Til sammen 40 av 47 krisesentertilbud rapporterte om sitt tilbud til menn i 2011.3 37 av de 40 tilbudene drives i regi av tilbudet for kvinner, mens de øvrige tre drives i regi av kommunen. 19 av tilbudene til menn er organisert i egne lokaler (annet sted enn for kvinner), mens 12 er lokalisert sammen med tilbudet for kvinner, men fysisk atskilt. Ni tilbud har en midlertidig løsning. Her nevnes det hovedsakelig at man ved behov leier hotell eller andre lokaler. For to av tilbudene til menn foreligger det planer om kommunal overtakelse, og ved ni tilbud foreligger det planer om andre endringer. Herunder nevnes det hovedsakelig flytting og interkommunalt samarbeid (Sentio Research 2012).

Stiftelsen Reform – ressurssenter for menn er en politisk uavhengig stiftelse som har som formål å arbeide for likestilling og mot diskriminering på grunnlag av kjønn. Reform drifter blant annet Mannstelefonen som tar imot henvendelser fra menn som sliter med ulike typer problemer, særlig vold, sinnemestring, samlivsproblemer og psykiske vansker. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet står for Reforms grunnfinansiering, og stiftelsen blir ytterligere prosjektfinansiert fra både offentlige og private kilder.

6.11 Informasjon om rettigheter og hjelpetilbud

Det at den voldsutsatte har informasjon både om sine rettigheter og om hvilke hjelpetilbud som finnes, er av avgjørende betydning for å kunne forebygge og avdekke vold. I henhold til artikkel 13 i Europarådskonvensjonen om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner har staten en plikt til å sørge for bred informasjon til allmennheten om tilgjengelige tiltak for å forebygge vold mot kvinner og vold i nære relasjoner. God informasjon om tilgjengelige hjelpetiltak vil kunne bidra til at flere søker hjelp.

Dette fordrer et aktivt opplysningsarbeid, som for eksempel kan skje via telefontjenester, nettsider og gjennom skriftlig materiell. I denne forbindelse er språk viktig, og informasjon må oversettes til andre språk enn norsk der det er relevant. Dette innebærer for eksempel at i forvaltningsområdet for samisk språk bør informasjon også gjøres tilgjengelig på samisk.

Et eksempel på skriftlig informasjon er brosjyren om rettshjelp og rettssystemet med informasjon om juridiske rettigheter for personer som har vært utsatt for straffbare handlinger som vold, overgrep, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og menneskehandel. Denne brosjyren er oversatt til ni språk og foreligger også på samisk og i punktskrift.4

Kommunene er gjennom kommuneloven § 4 forpliktet til å drive aktiv informasjon om sin virksomhet. Krisesentrene har gjennom hele sin eksistens brukt ressurser på opplysning og informasjon om krisesentertilbudet, samt vold mot kvinner generelt. I krisesenterlova er det spesifisert at kommunene skal sørge for å gi brukerne informasjon om rettigheter og bistand til kontakt med øvrig tjenesteapparat, og tilbud om oppfølging i reetableringsfasen. Publikumsinformasjonen bør være god og lett tilgjengelig og tilrettelagt for ulike brukergrupper. Det er også fra sentralt hold utviklet brosjyrer med informasjon om krisesentertilbudet både for kvinner og menn, utarbeidet henholdsvis av Krisesentersekretariatet og Reform.

6.11.1 Rådgivningskontorene og støttetelefonen for kriminalitetsofre

En viktig instans for informasjon og veiledning til utsatte for vold og overgrep er Rådgivningskontorene for kriminalitetsofre (RKK). RKK er et gratis lavterskeltilbud til personer som har opplevd kriminalitet, inkludert vold i nære relasjoner. Alle som har vært utsatt for kriminalitet, også pårørende, kan kontakte rådgivningskontorene, uavhengig av om forholdet er politianmeldt. Rådgivningskontorene kan også kontaktes anonymt. RKK finnes i dag i 14 byer med god geografisk spredning. Kontoret for voldsoffererstatning er faglig og administrativt ansvarlig for driften.

RKK bidrar blant annet med støttesamtaler, råd og veiledning, informasjon om rettigheter samt bistand til å kontakte øvrig hjelpeapparat. I tillegg ytes bistand til å søke voldsoffererstatning.

Støttetelefon for kriminalitetsofre ble etablert i 2008, og er et landsdekkende lavterskeltilbud. Alle som er rammet av kriminelle handlinger, enten direkte eller som pårørende, kan henvende seg til støttetelefonen for støtte, råd og veiledning. Støttetelefonen vil også kunne gi informasjon om hvor man kan få hjelp og bistand i sitt lokalsamfunn, fylke eller region. Støttetelefonen betjenes av rådgivere ved RKK.

6.11.2 Rettighetsinformasjon til innvandrerkvinner

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet bevilget i 2011 midler til Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) til gjennomføring av en rettighetsturné rettet mot blant annet kvinner med innvandrerbakgrunn. JURK driver oppsøkende virksomhet med faste foredrag om rettigheter, hvor vold i nære relasjoner er et av temaene. JURK har opparbeidet seg et bredt nettverk og er i dialog med krisesentre om behov for informasjon.

Det arbeides med tilrettelagt rettighetsinformasjon for innvandrerkvinner på Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets hjemmeside. Informasjonen skal være autoritativ og tydelig. Det utarbeides tekster på områdene skilsmisse og ekteskap, samt diskriminering. Vold i nære relasjoner skal inngå som et emne.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet arbeider også med tiltak for å nå kvinner før de kommer til Norge. Det er ønskelig å legge til rette for å tilby rettighetsinformasjon ved utenriksstasjonene. Kvinner som kommer på familiegjenforening er en målgruppe som har behov for tidlig informasjon.

6.11.3 Hjelpe- og støttetelefoner

Siden de første krisetelefonene for voldsutsatte kvinner ble opprettet mot slutten av 1970-tallet, har telefontjenester utgjort en viktig del av hjelpe- og støttetilbudet til utsatte for vold i nære relasjoner.

Artikkel 24 i Europarådskonvensjonen om vold mot kvinner og vold i nære relasjoner pålegger partene, ved lovgivning eller på annen måte, å treffe tiltak som er nødvendige for å opprette gratis nasjonale hjelpetelefoner som er betjent døgnet rundt alle ukens dager, og som kan gi råd til dem som tar kontakt, enten konfidensielt eller anonymt, i forbindelse med alle former for vold som kommer inn under virkeområdet for konvensjonen.

I Norge har vi en rekke alarm- eller hjelpetelefoner som skal bistå både voldsutsatte og voldsutøvere, og som er omtalt tidligere i dette kapittelet. Enkelte hjelpetelefoner er knyttet opp mot etablerte organisasjoner eller instanser som yter hjelp også på andre måter.

I henhold til krisesenterlova skal kommunene sørge for et helårs og heldøgns tilbud der personer som er utsatt for vold i nære relasjoner kan få råd og veiledning over telefon. Alle kommuner i hele landet skal dermed ha en telefontjeneste som er tilgjengelig 24 timer i døgnet alle dager hele året, der voldsutsatte kan henvende seg. Telefontilbudet vil ofte gis av flere kommuner i felleskap og vil være tilknyttet kommunenes øvrige krisesentertilbud. Fordelen med en slik desentralisert ordning er at den som betjener telefonen vil ha god lokal kunnskap om hvilke konkrete hjelpetilbud som eksisterer i kommunen, og som brukeren kan henvises til ved behov.

Et desentralisert telefontilbud kan imidlertid gjøre det vanskelig for voldsutsatte å finne fram. Gjennom et felles nasjonalt telefonnummer ville det være lettere å spre informasjon om telefontjenesten, og det ville sikre et gratis og likeverdig tilbud for hele befolkningen. Den voldsutsatte vil fratas ansvaret for å finne fram til telefonnummeret til lokale tjenester.

En desentralisert ordning kan ivaretas ved at flere distrikter server og mottar anrop over samme telefonnummer. De som betjener telefonen vil derfor i praksis kunne ha lokal kunnskap om konkrete hjelpetilbud i distriktet. Regjeringen vil gjennomgå eksisterende telefontjenester og vurdere om det er behov for et nytt felles telefonnummer for utsatte for vold i nære relasjoner, eller om eksisterende ordninger dekker behovet.

6.11.4 Nettportaler

En viktig kilde til informasjon for utsatte for vold i nære relasjoner er nettsteder. Flere av aktørene på feltet vold i nære relasjoner har utviklet gode nettsider med informasjon både for utsatte og ansatte i hjelpeapparatet. Dette gjelder for eksempel NKVTS og RVTSene, krisesenterorganisasjonene og flere andre frivillige aktører. I forbindelse med forrige handlingsplan mot tvangsekteskap ble det opprettet et eget nettsted www.tvangsekteskap.no tilknyttet Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, og NKVTS har opprettet et eget nettsted/veiviser for kjønnslemlestelse. En annen viktig nettside er www.ung.no som er myndighetenes informasjonskanal for ungdom mellom 13 og 20 år. Kropp, seksualitet, vold i nære relasjoner og rus er sentrale temaer i informasjonsstoffet.

I 2012 fikk NKVTS i oppdrag å igangsette et arbeid med en nasjonal nettportal om vold i nære relasjoner og voldtekt. I første omgang var oppdraget å vurdere behovet for en slik nettportal opp mot eksisterende websider på feltet. Hensikten med en slik felles nettportal vil være å gi en samlet oversikt over offentlige og private aktører, forskning og materiell på området. Nettportalen ville eventuelt kunne ha «pekere» til andre relevante nettsteder. Målgruppen for nettportalen vil være myndigheter, organisasjoner, fagpersoner, voldsutsatte og andre privatpersoner og øvrige aktører som kommer i berøring med problemstillinger knyttet til vold i nære relasjoner og voldtekt.

I sin rapport fra desember 2012 viser NKVTS til at det finnes en god del nettsider som både inneholder tilstrekkelig relevant informasjon og som er oversiktlige å finne fram i. Utfordringen ligger i å finne fram til de ulike nettstedene, og nettstedsanalysen indikerer at brukerne har et stort behov for en «veiviser» til tilbudene. NKVTS konkluderer med at det er behov for en nasjonal nettportal. Med bakgrunn i NKVTS’ rapport vurderer Justis- og beredskapsdepartementet det slik at det er behov for en ny nettportal. Den konkrete utformingen av portalen og hvordan den skal driftes vil departementet komme tilbake til. Etableringen av en portal skal også ses i sammenheng med et eventuelt behov for en ny alarmtelefon for voldsutsatte.

6.12 Behov for kunnskap

Personer som utsettes for vold i nære relasjoner er avhengige av at tjenesteapparatet er i stand til å identifisere, avdekke og avhjelpe problemene som følger av det å bli utsatt for vold. Det er først når kunnskap om vold og overgrep er blitt en integrert del av tjenesteproduksjonen, at det utvikles metoder og tiltak som blir tilpasset behovene til utsatte for slike handlinger. Innsatsen på dette området går på tvers av ulike sektorer. Utfordringen er derfor ikke bare kunnskap i den enkelte sektor, men også evne til samhandling mellom ulike sektorer og etater, fra krisesentertilbud, politi, sosial- og helsetjenester, familieverntjenestene, barnevern og vern for eldre, til skole og barnehager. Slik samhandling fordrer, i tillegg til tydelighet i egne oppgaver og roller, kunnskap om andre instansers ansvar og roller. Samhandling og samordning mellom de ulike tjenestene omhandles nærmere i kapittel 10.

Som fagorgan på vold i nære relasjoner ligger det i Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets rolle å ha en «følge med»-funksjon når det gjelder tilbudet til voldsutsatte og voldsutøvere i de enkelte regioner og i landet som helhet. På oppdrag fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet vil de regionale ressurssentrene om vold og traumatisk stress i løpet av 2013 gjennomføre en kartlegging innenfor hver region av tilbudet til voldsutsatte og voldsutøvere. Oversikten vil inneholde alt fra krisesentertilbud, overgrepsmottak og andre helsetilbud, til tilbud i regi av frivillige organisasjoner. Kartleggingen vil gi en oversikt over dekningsgraden til de ulike tjenestene og tiltakene, og vil kunne indikere hvor det er mangler i hjelpetilbudet.

Det er fortsatt behov for forskning om hvordan hjelpeapparatet arbeider med vold i nære relasjoner. Det er et kontinuerlig behov å frambringe kunnskap om sektorenes evne til å avdekke og identifisere vold i nære relasjoner for å forebygge og redusere skadevirkningene. Dette gjelder for eksempel i forhold til tjenestenes evne til avdekking, særlig når det gjelder vold mot eldre og vold mot personer med nedsatt funksjonsevne. Hvordan voldutsatte opplever møtet med velferdstjenestene og hvordan hjelpeapparatet samarbeider bør også dokumenteres.

Regjeringen vil:

• Vurdere hvordan resultatene fra evalueringen av kommunenes implementering av krisesenterlova best kan følges opp.

• Kartlegge i hvilken grad og hvordan Nav-kontortjenestene er involvert i saker som omhandler vold i nære relasjoner, og på bakgrunn av denne kartleggingen vurdere eventuelle tiltak for å utvikle arbeids- og velferdsforvaltningens rolle i dette arbeidet.

• Utarbeide en strategi om vold og seksuelle overgrep mot barn og ungdom for perioden 2014-2017.

• Styrke kunnskapsgrunnlaget og kompetansen i hjelpeapparatet når det gjelder barn som opplever vold i familien.

• Sørge for at informasjon om rettigheter og hjelpetiltak når fram til den som er voldsutsatt.

• Etablere en ny nettportal om vold i nære relasjoner og voldtekt, og vurdere behovet for en alarmtelefon for voldsutsatte.

7 Helse- og omsorgstjenestens tilbud

7.1 Innledning

Helse- og omsorgtjenesten spiller en viktig rolle når det gjelder å forebygge, avdekke, behandle og følge opp skader forårsaket av vold i nære relasjoner. Alt helsepersonell må være vaktsomme overfor tegn på om mennesker de møter er, eller har vært, utsatt for vold og overgrep. Helsepersonell vil gjennom undersøkelse av pasienter kunne oppdage forhold som vekker mistanke. Helsepersonell har også samtaler med pasienter hvor det kan være god anledning til å ta opp personlige og sårbare temaer som vold og overgrep.

I tillegg til behandling av fysiske skader, vil utsatte for vold i nære relasjoner ha behov for hjelp og støtte for å bearbeide psykiske traumer forårsaket av volden. Både barn, unge og voksne voldsutsatte, vil ha behov for omsorg, psykososial oppfølging i bred forstand og mer tradisjonell behandling. Det er også dokumentert høyere forekomst av en rekke somatiske sykdommer blant personer som har opplevd vold. Hvilket tilbud som passer best må vurderes i hvert enkelt tilfelle.

En synliggjøring av omfang og konsekvenser av vold i nære relasjoner som en folkehelseutfordring, vil kunne gi grunnlag for prioritering og innretning av helsetjenestens tilbud lokalt.

I dette kapittelet beskrives de mest sentrale helse- og omsorgstjenestene som voldsutsatte og voldsutøvere møter. De helsemessige konsekvensene av vold i nære relasjoner kan være omfattende. Under 7.2 beskrives vold i nære relasjoner som et folkehelseproblem og 7.3 gir en nærmere beskrivelse av de helsemessige konsekvensene. Under 7.4 omtales risikoen for selvmord for voldsutsatte. De meste relevante delene av kommunens helse- og omsorgstjeneste omtales under 7.5. Personer som har vært utsatt for seksuelle overgrep kan utvikle tannbehandlingsangst eller odontofobi. Hvordan tannhelsetjenesten skal arbeide med overgrepsofre omtales under 7.6. Under 7.7 omtales overgrepsmottakene, og under 7.8 beskrives arbeidet innen spesialisthelsetjenesten med volds- og overgrepsutsatte. Under 7.9 omtales helse- og omsorgstjenesten avdekking av voldsproblematikken nærmere. Avslutningsvis pekes det på utfordringer og tiltak som skal iverksettes for å løse disse utfordringene under 7.10.

Helsepersonell må ha kunnskap om opplysningsrett og -plikt, versus taushetspliktsreglene i møte med voldsutsatte personer. Dette forholdet er beskrevet nærmere i kapittel 10, hvor også øvrige forhold knyttet til samarbeid og samordning er omtalt. Hjelpe- og behandlingstilbudet til voldsutøver omtales i kapittel 8.

7.2 Vold i nære relasjoner som et folkehelseproblem

Folkehelseloven setter krav til at kommuner skal ha oversikt over sine folkehelseutfordringer. Denne oversikten skal gi grunnlag for å fastsette mål og tiltak for å møte disse utfordringene. Kommunene må bruke alle sine sektorer og virkemidler, for eksempel i skole, kultur, helse, som arbeidsgiver, som tjenesteyter, som eier av virksomheter, som samfunnsutvikler og som myndighet for å møte disse utfordringene. Vold i nære relasjoner som et folkehelseproblem vil også bli omtalt i en kommende melding til Stortinget om folkehelse.

Det er generelt behov for bedre oversikt over omfang og konsekvenser av vold i nære relasjoner, og en bevissthet om dette som en folkehelseutfordring. Dette både på nasjonalt nivå gjennom forskning og utvikling, men også på kommunalt nivå gjennom utvikling av veiledning, bedre datagrunnlag, utdanning mv. En synliggjøring av vold i nære relasjoner som en folkehelseutfordring på lokalt nivå er et grunnlag for vurdering av tiltak i kommuner, for eksempel oppbygging av kompetanse i barnehager, skole, helsestasjons- og skolehelsetjeneste, barnevern, fastlege, legevakt, vurdering av rapporterings- og meldingssystemer, innretning og dimensjonering av ulike tjenester og tilbud, og informasjon og veiledning mv. Bedre lokal statistikk og kunnskap om vold i nære relasjoner vil være viktig i kommunenes oversikter over sine folkehelseutfordringer, jf. folkehelseloven § 5.

7.3 Helsemessige konsekvenser av vold i nære relasjoner

De helsemessige konsekvensene av vold i nære relasjoner kan være omfattende, alvorlige og potensielt livstruende. En rekke studier dokumenterer langvarige negative helseeffekter av vold i nære relasjoner. Flere studier viser klare sammenhenger mellom voldsutsatthet og redusert funksjonsnivå, samt fysiske og psykiske helseplager. Seksuelle overgrep, fysisk mishandling og omsorgssvikt har større betydning for psykisk helse enn andre belastende hendelser. Helseproblemene øker jo flere hendelser man opplever (Hjemdal, Sogn og Schou 2012).

Befolkningsbaserte studier indikerer at 40 til 72 prosent av alle kvinner som har vært utsatt for vold fra sin partner også har fått fysiske skader (ibid.). I tillegg til de umiddelbare konsekvensene øker også risikoen for framtidige helseproblemer. Forskning viser at kvinner som har vært utsatt for fysisk vold eller seksuelt misbruk i sin barndom eller som voksen, oftere har helseproblemer enn andre kvinner. Dette gjelder både fysisk helse, psykologisk velvære og helserelatert risikoatferd som røyking, mangel på fysisk aktivitet og rusmisbruk.

Det er videre dokumentert at kvinner som har opplevd vold har en høyere forekomst av en rekke somatiske sykdommer enn andre kvinner. Dette gjelder sykdommer som kreft, hjerte- og karsykdommer, diabetes, astma, fibromyalgi, høyfeber og bronkitt (ibid.). Andre konsekvenser kan være kroniske smertelidelser, psykosomatiske symptomer og ulike mage- og tarmsykdommer. Kvinner som har vært utsatt for vold har også økt risiko for å utvikle angst, fobier og depresjoner. Samtidig øker risikoen for selvmordsforsøk. Vold i nære relasjoner har også konsekvenser for reproduktiv helse, som uønsket graviditet eller venerisk sykdom.

En studie blant gravide kvinner i Sverige viser at nærmere tre prosent hadde vært utsatt for fysisk vold av en partner, tidligere partner eller en annen slektning året før graviditeten og drøye én prosent under eller straks etter graviditeten (Stenson 2004 og Hedin og Janson 2000). Vold som forekommer under graviditet har konsekvenser ikke bare for kvinnen, men også for fosteret. Vold under graviditet har i forskningen vært relatert til spontan abort, sen tilgang på adekvat omsorg og tjenester, prematur fødsel og lav fødselsvekt, skader eller død hos fosteret.

Personer som har vært utsatt for vold og seksuelle overgrep kan også utvikle problemer med å motta tannbehandling. Det er en rekke likhetspunkt mellom tidligere opplevde overgrep og tannbehandlingssituasjonen. Denne pasientgruppen trenger særlig grad av trygghet og følelse av kontroll for å mestre situasjonen.

En undersøkelse viser hvordan omsorgssvikt, seksuelt misbruk og ulike former for mishandling kan gi seg utslag i fysiske lidelser senere i livet (Kirkengen 2005). Undersøkelsen viser blant annet til hvordan immunforsvaret påvirkes av erfaringer med krenkelser og overgrep. Videre påpekes det at dersom den utsatte blir gående alene med erfaringene, vil vedkommende kunne utvikle en rekke plager og sykdommer. Disse plagene og sykdommene relateres sjelden til overgrep og gir seg utslag i det som medisinsk sett fremstår som «diffuse» lidelser, og forblir dermed ubehandlede.

Stort forbruk av medisiner og alkohol er ikke uvanlig hos kvinner utsatt for vold i nære relasjoner. Rus kan være en strategi for å holde ut en tilværelse med vold. En undersøkelse som indikerer en slik sammenheng, viser at 74 prosent av de mishandlede kvinnene som utviklet et rusproblem, gjorde dette etter at mishandlingen begynte (Giles-Sims 1998).

I en studie av kvinner ved norske krisesentre fra 2008 konkluderes det med at denne gruppen har mye dårligere livskvalitet enn andre norske kvinner i samme alder (Alsaker 2008). Dette er ikke overraskende, men det er oppsiktsvekkende at disse kvinnene også har betydelig dårligere livskvalitet og helse sammenlignet med andre grupper som opplever eller har opplevd alvorlig helserisiko (trussel om død), som for eksempel soldater som hadde vært i krig. Kvinnene i studien hadde spesielt lav livskvalitet hva angikk mental helse, sosial helse og vitalitet.

Mange utsettes for flere typer voldshandlinger; fysisk, psykisk, seksuell og/eller materiell. Dette betegnes gjerne som multiviktimisering eller polyviktimisering. Konsekvensene av vold og overgrep kan være til stede lenge etter at volden har opphørt. Hvor alvorlig de psykologiske og fysiske symptomene er, er direkte relatert til hvor alvorlig volden har vært. Konsekvensene er videre relatert til type vold, antall episoder, samt hvorvidt man er utsatt for flere ulike voldstyper.

Risikoen for å utsettes for andre negative livsopplevelser, uhell, skader og ulike typer kriminalitet er større hos voldsutsatte enn hos andre.

7.4 Risiko for selvmord

Internasjonal forskning viser en klar sammenheng mellom kvinners utsatthet for vold i nære relasjoner og økt risiko for selvmordsforsøk. Kvinner som utsettes for alvorlig eller potensielt livstruende vold, eller lider av kronisk sykdom eller funksjonsnedsettelse, er mer utsatt enn andre. Forskningen indikerer også at yngre kvinner er mer utsatt enn eldre kvinner. I de fleste vitenskapelige arbeid om selvmordsforsøk oppgis konflikter i forhold til partner/ektefelle som den hyppigste utløsende årsak til selvmordsforsøket. Forekomsten varierer fra 30 til 80 prosent for kvinner i ulike studier. Prosentandelen er noe mindre for menn (Retterstøl, Ekeberg og Mehlum 2002).

Krisesentrene har erfart at år med vold, isolasjon og ydmykelser, tap av selvaktelse og depresjon kan utløse selvmordstanker og selvmordsforsøk. Ofte er slike tanker avgrenset til opplevelsen av en særlig fastlåst livssituasjon eller til en krise- og bruddfase, men selvmordstanker og -forsøk kan bli et atferdsmønster og en flukt fra problemer kvinnen ikke klarer å mestre alene. Erfaringer fra krisesentrene viser at selvskading og selvmordsforsøk opptrer relativt hyppig hos kvinner som har vært utsatt for vedvarende seksuelle overgrep.

Temaet vold i relasjon til selvmord vil bli omtalt i regjeringens kommende handlingsplan mot selvmord og selvskading.

7.5 Kommunenes helse- og omsorgstjenester

Kommunene skal etter helse- og omsorgstjenesteloven sørge for at alle som bor eller oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. Det følger av dette at kommunen må sørge for at ofre for vold og overgrep i nære relasjoner tilbys et faglig forsvarlig tilbud eller ved behov henvises videre til spesialisthelsetjenesten.

Kommunens helse- og omsorgstjenester omfatter tjenester til personer som har behov uavhengig av alder og diagnose. Kommunens ansvar omfatter således alle pasient- og brukergrupper, herunder personer med somatisk eller psykisk sykdom, rusmiddelproblem, sosiale problemer eller nedsatt funksjonsevne. Kommunen skal kunne tilby nødvendig helse- og omsorgstjenester, blant annet gjennom fastlegeordningen, helsestasjons- og skolehelsetjenesten, inkludert barsel og svangerskapsomsorg, hjemmebaserte tjenester, rehabilitering, personlig assistanse m.m.

For personer som har vært utsatt for seksuelle overgrep og/eller vold i nære relasjoner er det viktig å vite hvor de skal henvende seg ved behov for hjelp. Det helsepersonell pasienten kontakter må kunne opplyse om hvor vedkommende skal henvende seg i den akutte situasjonen. For å sikre effektiv og god hjelp er det viktig med rutiner for håndtering av denne type problematikk.

I rundskriv om nasjonale mål og prioriterte områder for 2013, har helsemyndighetene bedt kommunene styrke tilbudet til personer utsatt for vold og traumer. Videre er kommunene spesielt bedt om å øke innsatsen mot vold i nære relasjoner.

7.5.1 Fastlege og legevakt

Personer som søker hjelp på grunn av vold i nære relasjoner, kommer vanligvis først i kontakt med fastlegen, legevakten eller eventuelt overgrepsmottaket. Fastleger møter mange pasienter utsatt for vold og med følgetilstander etter vold og har ansvar for diagnostikk, behandling og oppfølging. Fastlegen skal ved behov samarbeide med andre instanser og/eller henvise til spesialisthelsetjenesten. Så nær som hele befolkningen er tilknyttet en fastlege, og fastlegenes kompetanse på området er av stor betydning for at voldsproblemer skal kunne avdekkes og at de berørte skal få nødvendig oppfølging. Kontinuitet i lege-pasientforhold legger til rette for utvikling av tillitsforhold som ofte er en forutsetning for at voldsproblematikk tas opp.

Gjennom den kommunale legevaktordningen behandles akutte, lettere skader, mens skader som trenger mer omfattende vurdering eller intervensjon, blir henvist til fastlege eller spesialisthelsetjenesten, avhengig av type skade og alvorlighetsgrad.

Fra 1. januar 2010 er det innført egenandelsfritak for første konsultasjon hos lege når det søkes akutt hjelp etter seksuelle overgrep og/eller vold i nære relasjoner.

I den reviderte fastlegeforskriften er fastlegens rolle i det forebyggende arbeidet tydeliggjort. Kommunens helhetlige sørge-for-ansvar for allmennlegetjenesten er tydeliggjort og speiler kommunes sørge-for-ansvar for hele den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

7.5.2 Helsestasjons- og skolehelsetjenesten

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er et gratis lavterskeltilbud til alle barn og unge i alderen 0 til 20 år og deres foreldre, og til gravide. Rundt 1,1 millioner personer er i målgruppen for tjenesten. Formålet for tjenesten er å fremme psykisk og fysisk helse, fremme gode sosiale og miljømessige forhold og forebygge sykdommer og skade. Tjenesten skal også bidra til kommunenes oversikt over helsetilstanden og de faktorer som kan virke inn på helsen. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har kontakt med nesten alle barn og familiene deres, og kan arbeide forebyggende og delta i samarbeid om barn som er direkte utsatt for vold eller lever med vold, og foresatte til disse barna. Helsestasjonene kan også medvirke til å avdekke vold mot gravide kvinner og bidra til at den voldsutsatte får nødvendig hjelp.

Det innebærer at helsestasjons- og skolehelsetjenesten har en viktig rolle i det brede, befolkningsrettede folkehelsearbeidet, så vel som å avdekke problemer, intervenere tidlig i problemforløp og sørge for iverksetting av tiltak eller henvisning til andre instanser.

En skolehelsetjeneste med rett kapasitet er tilgjengelig for barn og unge fordi den er gratis og har alle barn som målgruppe, er lokalisert et sted barn og unge oppholder seg og er et sted barn og unge kan komme uten å bestille time. Skolehelsetjenesten er et sted barn og unge kan gå uten å føle seg stigmatisert. En «ufarlig» henvendelse om et ubehag et sted i kroppen kan være innfallsporten til en samtale om mer følsomme tema som sosiale problemer eller psykiske problemer og overgrepsproblematikk.

Fordi skolehelsetjenesten har en kontaktflate mot alle barna i skolen, har tjenesten en mulighet til å fange opp barn i sosial eller helsemessig risiko på et tidlig stadium. Tjenesten skal ha et tett samarbeid med skolen, elever og foresatte om elevers arbeids- og læringsmiljø, og bidra med undervisning og deltakelse i foreldremøter. I tillegg til å følge opp elevene i skolehelsetjenesten, vil tjenesten kunne henvise til spesialisthelsetjeneste eller ta kontakt for forsterket støtte av andre tjenester i kommunen i forhold til levevaner, levekår, familieforhold, psykisk og fysisk helse. En velfungerende skolehelsetjeneste er viktig for at barn som lever med vold i nære relasjoner fanges opp og får nødvendig hjelp og oppfølging. Det kan være en sammenheng mellom det å oppleve vold i familien og det å falle ut av skolen. Skolehelsetjenesten kan bidra til å identifisere og følge opp barn og unge som står i fare for å falle ut av skolen.

Det pågår et arbeid med å revidere forskriften for helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Et siktemål med revideringen er å tydeliggjøre kravene som stilles til disse tjenestene. I arbeidet med forskriften vil man vurdere å tydeliggjøre ansvar for vold i formålsparagrafen.

7.5.3 Psykososial oppfølging

I tråd med samhandlingsreformen ønsker man å forebygge og komme tidlig inn. Gode tilbud innen psykisk helse i kommunen, er viktig for voldsutsatte personer, og kan også være med å bidra i å forbygge voldsutøvelse. Ivaretakelse av kommunens befolkning med hensyn til psykososial oppfølging i forbindelse med kriser, ulykker og katastrofer, er en viktig del av kommunenes beredskapsansvar. Veileder for psykososiale tiltak ved kriser, ulykker og katastrofer, som ble publisert i juli 2011, har til hensikt å stimulere til videreutvikling, forbedring og konsensus av tjenestetilbudene i kommunene. Dette ved å gi relevante helsefaglige vurderinger og anbefalinger og synliggjøre viktige administrative og organisatoriske forhold ved beredskaps- og krisehåndtering.

Økt rekruttering av psykologer i kommunene er en av satsningene fra helsemyndighetene som skal bidra til å styrke forebygging og psykososial oppfølging i kommunene. Modellutprøvingen med psykologer i kommunene var en flerårig tilskuddsordning som ble avsluttet i 2012, og hadde som formål å øke rekrutteringen av psykologer til kommunen. Evalueringen av modellutprøvingen viste at psykologkompetansen var etterspurt i kommunene, og at rekrutteringen var vellykket. Modellforsøket følges derfor opp med et rekrutteringstilskudd fra 2013.

Kommunepsykologene skal ha fokus på forebygging og tidlig intervensjon hos personer med psykiske problemer og lidelser, og skal være et lavterskeltilbud. Som del av det kommunale tjenesteapparatet vil psykologene kunne ha en viktig rolle når det gjelder å avdekke vold i nære relasjoner både hos barn og voksne, veilede andre fagpersoner om hvordan man møter personer/pasienter med mistanke om volds- og traumeutsatthet, og å ha oversikt over de andre kommunale tilbudene for denne målgruppen.

I tillegg har Helsedirektoratet fått i oppdrag å sette i gang et pilotprosjekt, Rask Psykisk Helsehjelp, basert på den britiske modellen «Improved Access to Psychological Therapies» (IAPT). Denne modellen kan vise til svært gode resultater. Hensikten er å gjøre effektiv behandling av lette til moderate angst og depresjonslidelser mer tilgjengelig for befolkningen. Tolv kommuner har mottatt tilskudd til etablering i 2012. Rask psykisk helsehjelp er i tråd med samhandlingsreformens intensjon om sterkere satsning på forebygging og tidlig intervensjon i sykdomsforløp.

7.5.4 Hjemmebaserte tjenester

Kommunene har også ansvar for andre helse- og omsorgstjenester som for eksempel tjenester i hjemmet, personlig assistanse, praktisk bistand og opplæring og støttekontakt. I tillegg har kommunene plikt til å sørge for sykehjem og avlastningstiltak. Å motta tjenester i hjemmet kan bidra til at vold og overgrep fra nære omsorgspersoner forebygges eller oppdages. Omsorgstjenestens ansatte kan være viktige bidragsytere til å avdekke overgrep. Forebyggende hjemmebesøk er eksempel på dette. For å sikre økt kunnskap om forebyggende arbeid innenfor eldreomsorgen, er det bevilget 5 mill. kroner til forebyggende hjemmebesøk blant eldre. Tilskuddet er benyttet til utviklingsprosjekter i regi av utviklingssentrene for sykehjem og hjemmetjenester. Sentrene skal prøve ut metodikk, samt dokumentere og spre erfaringer. Formålet med forebyggende hjemmebesøk til eldre vil være å styrke den eldres mulighet for egenmestring og bevare funksjonsnivået lengst mulig. Tiltaket inngår som en del av Kompetanseløftet 2015. Bevilgningen er videreført i 2013.

7.6 Tannhelsetjenesten

Personer som har vært utsatt for seksuelle overgrep, kan ha store problemer med å motta tannbehandling fordi det er en rekke likhetspunkt mellom tidligere opplevde overgrep og tannbehandlingssituasjonen. Det er av avgjørende betydning at det etableres et tillitsforhold mellom behandler og pasient. Denne pasientgruppen trenger særlig grad av trygghet og følelse av kontroll for å mestre situasjonen. I noen tilfeller kan det være hensiktsmessig at psykolog og tannhelsepersonell samarbeider om oppfølging og tannbehandling av denne målgruppen.

I følge studier utvikler mennesker som har vært utsatt for seksuelle overgrep ofte tann-behandlingsangst eller odontofobi. Odontofobi er en indikator for oral helse fordi odontofobi-pasienter har flere problemer med tennene enn andre. I følge en undersøkelse fra 2001 av 99 misbrukte kvinner, hadde alle undersøkte signifikant høyere score på tannbehandlingsangst enn norske kvinner generelt. Kvinner som hadde vært utsatt for overgrep som involverte oral penetrasjon, hadde sterkere tannbehandlingsangst enn kvinner som hadde vært utsatt for overgrep i form av berøring eller samleie.

Som følge av tidligere overgrep får noen utsatte problemer knyttet til munnhygiene og stell og vedlikehold av tenner. Å oppleve tannbehandlingssituasjonen som problematisk kan gi utslag i svekket tannstatus da den utsatte unnlater å bestille time hos tannklinikk, møter ikke opp til avtalt tannbehandling eller får problematiske reaksjoner ved tannbehandling.

I St.meld. nr. 35 (2006–2007) om framtidas tannhelsetjenester, varslet regjeringen at den ville kartlegge nærmere om tannhelseforholdene til personer med odontofobi og hos tortur- og overgrepsofre. Ved behandling av meldinga, vedtok Stortinget (Vedtak nr. 392, 7. mars 2008) å be Regjeringen legge til rette for at tortur- og overgrepsofre via henvisning fra fastlege får utredning om terapi og tannbehandling. Som følge av dette ble det i 2011 opprettet flere tannlege-/psykologteam for utredning og aktuell behandling av tortur- og overgrepsutsatte pasienter med odontofobi. Tilbudene er forankret i den fylkeskommunale tannhelsetjenesten. Behovet for et slikt behandlingstilbud er stort, og det skal videreutvikles i 2013.

7.7 Overgrepsmottak

Overgrepsmottakene er i dag definert som «en helsetjeneste med det spesifikke mål å gi tilbud til personer som har vært utsatt for seksuelle overgrep eller vold i nære relasjoner. Overgrepsmottaket må organiseres slik at alle grupper, også menn, føler at mottaket er for dem.» (Helsedirektoratets veileder om overgrepsmottak 2007, IS-1457). Det går også fram av veilederen at formålet med arbeidet ved overgrepsmottak er å redusere helseskader på kort og lang sikt. Overgrepsmottaket skal være en inngangsport for å søke hjelp, en koordinerende enhet som ivaretar helhetsperspektivet og samarbeider med og/eller henviser til andre aktuelle deler av helsetjenesten.

I veilederen heter det at «alle kommuner har medansvar for etablering og drift av interkommunalt/kommunalt mottak med tilstrekkelig kompetanse som en del av primærhelsetjenesten til befolkningen». Videre at «et interkommunalt mottak vil være avhengig av finansieringsordninger der samtlige deltakende kommuner bidrar». Dette var det ikke lovhjemmel for å hevde i 2007. Det er heller ikke lovhjemmel for å hevde noe lignende i dag.

Dagens 22 overgrepsmottak er forskjellig organisert. To av tre er lokalisert ved legevakter, de øvrige ved sykehus. De fleste mottakene er kommunalt finansiert, selv om de er lokalisert ved sykehus. Dette gjenspeiler at arbeidet ved mottakene omfatter både primær- og spesialisthelsetjenester i tillegg til oppgaver knyttet til politiarbeid.

Etablering av overgrepsmottak har vært ett av 50 tiltak i regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner (2008-2011), Vendepunkt, der det også gikk fram at overgrepsmottakene skulle evalueres. Evalueringen av overgrepsmottakene, som ble gjennomført i 2012 av Nordlandsforskning på oppdrag av Helsedirektoratet, viser at det er betydelige utfordringer knyttet til tilbudet. Det er store forskjeller i omfang og innhold i tilbudet som gis ved mottakene. Variasjon fra fem til 400 saker i året gir svært ulike forutsetninger for å erverve og vedlikeholde nødvendig kompetanse. Det gir også svært ulike forutsetninger for en kostnadseffektiv drift. Variasjonen påvirkes av blant annet befolkningsgrunnlag, hvor lenge mottaket har eksistert og antall potensielle samarbeidspartnere i regionen. Medisinsk undersøkelse og behandling vurderes å fungere godt på tross av de nevnte utfordringene, men når det gjelder klinisk rettsmedisinsk undersøkelse og psykososial oppfølging, er det mangler ved mange mottak. Tjenesten som helhet fungerer best ved større mottak, men evalueringen viser ingen klare sammenhenger mellom kvaliteten på tilbudet og mottakets forankring i sykehus eller legevakt. Flere av mottakene tar ikke imot personer som har vært utsatt for vold i nære relasjoner, og de tar heller ikke imot barn.

Rapporten Beredskapssituasjonen ved norske overgrepsmottak 2011 (Rapport 3/2012 fra Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin) viser at per november 2011 mangler mange av landets mottak en kontinuerlig vaktordning og tjenesteplan. Flere mottak baserer seg på frivillige, ubetalte ordninger med risiko for ikke å få etablert en mottakssamtale og undersøkelse innen rimelig tid. Bare en fjerdedel av mottakene har vaktordninger som muliggjør umiddelbar undersøkelse og behandling av pasienten. Det går fram av rapporten at mens sykepleiere som arbeider i mottak har gjennomført tilgjengelige kurs, gjelder dette færre av legene.

Oppsummert viser evalueringene/kartleggingene følgende utfordringer:

• Det er uklart hvem som skal yte tilbudet til barn: Utfordringene i forhold til et faglig godt tilbud til barna er vist også i andre sammenhenger, blant annet gjennomføres det få medisinske undersøkelser ved barnehusene.

• Beredskap: Dagens tilbud sikrer ikke at kvalifisert personell er til stede hele døgnet.

• Kompetanse: På tross av at flere har gjennomført kurs viser evalueringen at det ennå er mangler. Det lave antallet pasienter ved flere av mottakene gjør det også krevende å opprettholde kompetansen.

• Klinisk rettsmedisinsk undersøkelse: Det er uklarhet om hvem som har ansvar for ulike rettsmedisinske oppgaver og kvaliteten på rettsmedisinske undersøkelser varierer mellom mottak.

• Psykososial oppfølging: Uklarheter knyttet til hvilket tilbud som skal gis og hva som skal være oppgavedelingen mellom mottaket og kommunene.

• Funnene underbygger at det er behov for en avklaring av ansvarsforhold og finansiering av overgrepsmottakene.

Helse- og omsorgstjenester til personer utsatt for vold og overgrep inngår i sørge-for-ansvaret til både kommuner og regionale helseforetak. Regjeringen mener den beste måten å sikre et faglig godt tilbud er at oppgavedelingen mellom nivåene skjer på et faglig grunnlag, som for andre pasientgrupper og problemstillinger. Både problemets alvorlighet, kompleksitet og hyppighet må da legges til grunn for vurderingen. Noen typer vold er sjelden og alvorlig og derfor en spesialisthelsetjeneste, men andre typer vold er hyppige og/eller faglig sett mindre komplisert og derfor en oppgave for den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Regjeringen mener det ikke er behov for endringer i lovverket. Både kommuner og regionale helseforetak har allerede ansvar for å tilby tjenester. Erfaringene viser imidlertid at det er behov for tydelige og konkrete tiltak for å sikre kvalitet i tjenestene som skal leveres både i sykehus og i kommunene. Disse tiltakene innebærer både å gi tydelige føringer for oppgave- og ansvarsfordelingen i helsetjenesten, og dermed finansieringsansvaret for disse tjenestene, og tiltak for å heve kompetansen.

Undersøkelser av barn som har vært utsatt for mishandling eller seksuelle overgrep krever spesialistkompetanse og er derfor en oppgave for spesialisthelsetjenesten. I oppdragsdokumentene for 2013 til de regionale helseforetakene er det stilt krav om tilstrekkelig kompetanse i sykehusene og gode rutiner for å ivareta barn som kan ha vært utsatt for seksuelle overgrep og annen mishandling. For å sikre kompetanse i å avdekke mishandling og seksuelle overgrep i klinisk rettsmedisinsk undersøkelse, bør det vurderes å opprette regionale overgrepsmottak for barn. Samarbeidsavtalene mellom justismyndighetene og sykehusene om medisinske undersøkelser i barnehusene må i så tilfelle tilpasses de regionale overgrepsmottakene.

Undersøkelse og behandling av voksne som har vært utsatt for seksuelle overgrep stiller også krav til spesialisert kompetanse. Den kliniske rettsmedisinske undersøkelsen omfatter blant annet å se etter tegn på skader og overgrep som kan være vanskelige å oppdage og tyde. Hvis allmennleger skal gjennomføre slike undersøkelser, kreves det særskilt opplæring.

For at overgrepsmottakene skal kunne tilby tilstrekkelig kompetanse på døgnbasis, må de være av en viss størrelse, ha stabilt og kompetent personale, ha døgnberedskap og stort nok pasientgrunnlag. I kommunene er det ofte mange leger som deler på legevaktene, noe som gjør det krevende å sikre tilstrekkelig beredskap med kompetente leger og annet personale hele døgnet hele året gjennom. Å gjennomføre gode undersøkelser, inkludert klinisk rettsmedisinsk undersøkelse og sporsikring, krever også tid, noe som kan være vanskelig å få til i en legevaktssituasjon der personellressursene er begrensede.

Ansvaret for mottak og behandling av voksne som er utsatt for seksuelle overgrep skal derfor fra 2015 forankres i spesialisthelsetjenesten. Gjennom oppdragsdokumentet til de regionale helseforetakene kan det stilles krav om drift av overgrepsmottak for voksne som sikrer kvalitet og tilgjengelighet. De overgrepsmottak ved legevaktene som i dag fungerer godt, kan videreføres gjennom avtaler mellom kommuner og sykehus. Dette vil sikre et faglig godt og robust tilbud i hele landet.

Evalueringen viser at mange personer som er utsatt for vold i nære relasjoner ikke oppsøker overgrepsmottak, men behandles av legevakt eller fastlege. Dette er uttrykk for at oppgavedelingen mellom nivåene allerede i dag i stor grad skjer på et faglig grunnlag. Mange av pasientene utsatt for vold i nære relasjoner skal fortsatt få behandling på kommunalt nivå. I tråd med prinsippet om behandling på laveste effektive omsorgsnivå (LEON-prinsippet) og målene i samhandlingsreformen bør alt som kan skje i kommunene, skje der. Den voldsutsatte vil da bli fulgt opp av personer som kjenner han/henne, og som kan gi en helhetlig medisinsk og psykososial oppfølging lokalt.

Det er i dag for liten kompetanse om vold og overgrep i helsetjenesten. I tillegg til tiltak for å kartlegge den kommunale helse- og omsorgstjenestens arbeid med å avdekke vold, og tiltak for å heve kompetansen hos fastlegene, vil Helse- og omsorgsdepartementet vurdere å stille krav om at alle leger og annet personell som deltar i legevakt, skal ha gjennomført kurs i vold og overgrep. Slike kurs skal også inn som obligatorisk del av spesialistutdanningen til allmennlegene.

Evalueringen viser at det er store variasjoner i den psykososiale oppfølgingen den enkelte tilbys etter et overgrep. Helsedirektoratet skal derfor utarbeide en veileder for helse- og omsorgstjenestens håndtering av vold og overgrep og revidere dagens veileder om psykososiale tiltak i kommunene ved kriser, ulykker og katastrofer.

7.7.1 Styrke kompetansen i helsetilbudet til personer som har vært utsatt for seksuelle overgrep og annen vold

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) som skal utvikle og spre kunnskap og kompetanse, skal i større grad prioritere kompetansebehovet i tjenestene. Senterets hovedoppgaver med forskning og utvikling, undervisning, veiledning og rådgivning er sentralt i videreutviklingen av tjenestene. Senteret har et tverrfaglig perspektiv som omfatter både medisinske, psykologiske, sosiale, kulturelle og rettslige forhold, og vil dekke mange av de fagområder som er relevante for ansatte ved overgrepsmottak. Gjennom styringslinjen kan senterets aktivitet for å utvikle og spre kompetanse i tjenestene i håndtering av personer som har vært utsatt for vold og seksuelle overgrep, styrkes ytterligere.

De fem regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) som skal bidra til kompetanseheving blant annet i kommune- og spesialisthelsetjenesten, vil være sentrale i den videre utviklingen. Gjennom undervisning, veiledning, konsultasjon og nettverksarbeid skal arbeidet med voldsutsatte styrkes. Hvert RVTS har fagteam innen vold og seksuelle overgrep og bør kunne støtte tjenesten i håndtering av både medisinske og psykososiale problemstillinger.

Klinisk rettsmedisinsk undersøkelse og sporsikring er en del av undervisningen i rettsmedisin i medisinstudiet. De rettsmedisinske miljøene tilbyr også kurs og kompetansehevingstiltak for ansatte ved overgrepsmottak. Norsk rettsmedisinsk forening har foreslått en sertifiseringsordning for leger som utøver klinisk rettsmedisin innen strafferett, og en akkreditering av enheten der undersøkelsene skal foregå.

Et nasjonalt kompetansenettverk innen klinisk rettsmedisin vil kunne være en faglig forsterkning. Et slikt kompetansenettverk bør etableres i tett samarbeid med de institusjonene som i dag ivaretar rettspatologi og klinisk rettsmedisin.

7.8 Spesialisthelsetjenesten

Staten, ved de regionale helseforetakene, skal sørge for at de som har fast bopel eller oppholdssted innen helseregionen tilbys spesialisthelsetjeneste i eller utenfor institusjon. Med spesialisthelsetjenester menes både somatiske tjenester, psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelmisbruk (jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1a), uavhengig av om årsaken relaterer seg til vold og overgrep eller til andre forhold.

Personer som er utsatt for vold i nære relasjoner, kan bli behandlet i alle deler av spesialisthelsetjenesten. Spesialisthelsetjenesten omfatter tilbud både i og utenfor sykehus, herunder somatiske og psykiatriske sykehus, poliklinikker og behandlingssentre, opptrenings- og rehabiliteringsinstitusjoner, institusjoner for tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelmisbruk, prehospitale tjenester, privatpraktiserende spesialister og laboratorie- og røntgenvirksomhet. For å bli behandlet i spesialisthelsetjenesten kreves det normalt henvisning fra primærhelsetjenesten, forutsatt at man ikke blir lagt inn akutt.

Helseplagene som er knyttet til vold og overgrep, kan i mange tilfeller føre til behov for psykologisk behandling. Manglende behandling kan føre til senvirkninger som utvikler seg til kroniske helseplager. Helsetjenestens tilgang til kompetanse i forhold til posttraumatiske psykiske lidelser ble generelt styrket under opptrappingsplanen for psykisk helse gjennom etableringen av de regionale ressurssentrene for vold og traumatisk stress (RVTS). Både psykisk helsevern for barn og unge og psykisk helsevern for voksne har kompetanse på området.

For å sikre at de pasientene som trenger det mest får behandling først, skal alle pasienter vurderes etter visse kriterier i forskrift om prioritering av helsetjenester mv. (prioriteringsforskriften). Veilederen for psykisk helsevern for barn og unge har en egen kategori for prioritering ved mistanke om, eller alvorlige psykiske reaksjoner etter traumer, kriser eller katastrofer. Prioriteringsveilederen for voksne tar imidlertid utgangspunkt i symptomer (angst, depresjon mv.) uten å relatere til årsak. Traumatiserte tilstander vil normalt fanges opp, men da med utgangspunkt i lidelsen og ikke i årsaken.

Med hensyn til behandling av voldsutøvere stiller det seg noe annerledes. Voldsutøvelse er ikke i seg selv en diagnose. Innen diagnosegruppen personlighetsforstyrrelse vil det imidlertid kunne finnes voldsutøvere knyttet til visse former for, og grader av, sosiale og emosjonelle avvik. Utøvelse av vold er for øvrig svært ofte knyttet til rusmiddelmisbruk. Tilbud om sinnemestring gis ved enkelte avdelinger, blant annet knyttet til retts-, sikkerhets- og fengselspsykiatrien.

Alle sykehus med barneavdelinger er opptatt av å ivareta barn som utsettes for vold og seksuelle overgrep. Tilbudene er noe ulikt organisert i de regionale helseforetakene basert på lokale forhold. Undersøkelse av volds- og overgrepsutsatte barn inngår i utdannelsen av barneleger.

Norge er et langstrakt land med spredt bosetting. Det er derfor ikke mulig å ha spesialiserte vaktordninger 24 timer i døgnet med tilbud til barn som blir utsatt for vold ved alle barneavdelinger. Utfordringene er særlig store i utkantstrøk som for eksempel i Finnmark hvor den eneste barneavdelingen er i Hammerfest.

Alle norske sykehus som mottar barn i denne situasjonen, må sikre at sykehuset har gode, tydelige og oppdaterte skriftlige rutiner og tilrettelagt undersøkelsesutstyr. I utkantstrøk med lang avstand til barneavdeling kan samarbeidsavtale med kommunehelsetjenesten med nødvendig kompetanseoverføring være aktuelt.

Barn og unge som trenger spesialisthjelp fra det psykiske helsevernet, blir vist til Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP). BUP har ansvar for å utrede barnets/ungdommens tilstand og tilby individuelt tilpasset behandlingsintervensjon på grunnlag av diagnostikken. Behandlingen kan være individuell eller familiebasert, ofte vil den være begge. Veiledning til kommunenes helse- og omsorgstjeneste og barnevernstjenesten er også en del av BUPs oppgaver. I tillegg kan det være aktuelt å rettlede omsorgs- og støttepersoner i familie og nettverk. BUP har også en akuttfunksjon ved kriser.

Materiale fra en pågående behandlingsstudie ved Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) viser at mange barn som henvises til BUP for behandling har vært utsatt for, eller har opplevd, vold i familien eller seksuelle overgrep. I en betydelig andel av henvisningene til BUP ble det ikke referert til at barna hadde volds- eller overgrepserfaringer (Rødberg 2011). Dette er bekymringsfullt. For å kunne stoppe volden og beskytte barna mot framtidige hendelser må volden avdekkes, også i behandlingssystemet.

Regjeringen vil sørge for at tjenestene har fokus på voldsproblematikk og øke kompetansen på området.

Etter å ha vært utsatt for vold og overgrep kan voksne trenge henvisning til spesialisthjelp ved et distriktspsykiatrisk senter (DPS) eller til en privatpraktiserende psykolog/psykiater. DPS kan gi tilbud om poliklinisk og ambulant behandling, døgnbehandling og dagbehandling. I tillegg skal DPS gi råd og rettledning til kommunale tjenester. DPS skal også ha akuttberedskap for kriseintervensjon og normalt være veien inn i det psykiske helsevernet, mens strakshjelp etter spesialisthelsetjenesteloven § 3-1 vanligvis er lagt til de psykiatriske akuttavdelingene.

Ikke sjelden vil voksne og barn som utsettes for vold i nære relasjoner utvikle psykiske symptomer som innebærer at de får hjelp fra psykisk helsevern uten av det på forhånd er avdekket at de lever med vold i nære relasjoner. Når det gjelder avdekking og oppfølging vil psykisk helsevern da stå overfor samme utfordringer som andre hjelpeinstanser.

En kartlegging av tilbudet til voldsofre og andre traumatiserte pasienter som NKVTS foretok i samarbeid med RVTSene tyder imidlertid på at det er en del mangler ved den bistanden som gis. En gjennomgang av pasientene ved en akuttavdeling i psykisk helsevern viste at andelen pasienter som hadde opplevd sterke psykiske traumer var svært stor. Over halvparten av pasientene ved avdelingen hadde blant annet vært utsatt for seksuelle overgrep. Det meste av denne kunnskapen var ikke kjent for behandlerne før de gjennomførte undersøkelsen. Institusjonene opplevde også at de ofte ikke fikk gitt den behandlingen de ønsket til de traumatiserte pasientene. Manglende kapasitet og ressurser ble oppgitt som den vesentligste hindringen for å gi et bedre tilbud.

På bakgrunn av en rapport fra NKVTS om sykehusenes manglende avdekking av mishandling, er det utarbeidet Håndbok for helsepersonell ved mistanke om fysisk mishandling. NKVTS har i samarbeid med fagmiljøer og interesseorganisasjoner utviklet denne for sykehus. Håndboken prøves ut og skal deretter implementeres. Videre skal det i 2013 vurderes hvordan håndboken kan videreutvikles for å dekke også kommune- og tannhelsetjenesten.

I oppdragsdokumentene til de regionale helseforetakene for 2013 har helse- og omsorgsministeren stilt krav om tilstrekkelig kompetanse i helseforetakene og gode rutiner for å ivareta barn som kan ha vært utsatt for seksuelle overgrep og annen mishandling.

Som ledd i oppfølgingen av NOU 2010: 3 Drap i Norge har Helse- og omsorgsdepartementet gitt Helsedirektoratet i oppdrag å utarbeide en nasjonal, faglig veiledning for reduksjon og forebygging av voldelig adferd hos pasienter/personer med psykisk lidelse. Vold og voldsrisiko er blant annet tematisert i ny Nasjonal faglig retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse (IS-1948, utgitt i desember 2011).

7.9 Helse- og omsorgstjenestens avdekking av vold

Mange helsearbeidere er i kontakt med personer som er utsatt for vold i nære relasjoner uten at dette avdekkes. Forhold knyttet til både kompetanse og holdninger bidrar til dette.

Det kan diskuteres hvorvidt det bør stilles rutinespørsmål knyttet til vold i møtet mellom pasient og helse- og omsorgstjenestene. Dette kan bidra i avdekking av vold.

Andre kan hevde at det er viktigere å øke helsepersonells kunnskap om vold, og å utarbeide rutiner for gode måter å snakke med pasienter om vold på når dette vurderes som relevant i den aktuelle situasjonen.

Det er god dokumentasjon for at emosjonell vanskjøtsel og psykiske overgrep er forløpere for fysiske og seksuelle overgrep innenfor familien. Det å utvikle en dypere forståelse av disse forholdene hos profesjonelle hjelpere kan gi bedre muligheter for å forebygge fysiske og seksuelle overgrep (Halvorsen, Killén og Grøgaard 2013).

For å sikre at helse- og omsorgstjenesten i større grad identifiserer vold som årsak til sykdom og skade, har det vært gjennomført ulike prosjekter der pasientene rutinemessig blir stilt spørsmål om vold og overgrep. Enkeltstående undersøkelser tyder også på at både screeningen i seg selv og mer omfattende oppfølgingstiltak kan ha positive effekter med hensyn til å begrense nye voldstilfeller. I en bredt anlagt internasjonal studie, hvor mellom 2000 og 3000 gravide ble screenet, ble det avdekket at 342 av dem var utsatt for vold (Alsaker 2008).

7.9.1 Å avdekke vold og overgrep mot gravide

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) gjennomførte i samarbeid med Alternativ til vold (ATV) Telemark i perioden 2005 til 2008 et forsøksprosjekt hvor det ble stilt rutinemessige spørsmål om vold (screening) i forbindelse med svangerskapsomsorg. Oppdraget ble gitt som ledd i regjeringens handlingsplan Vold i nære relasjoner (2004-2007) (Hjemdal og Engnes 2009).

Screeningen ble gjennomført av jordmor i fire kommuner i perioden oktober 2007 til desember 2008. Prosjektet omfattet også opplæring og forberedelse av jordmødre og andre instanser innen kommunens helse- og omsorgstjeneste. 451 kvinner, 51 prosent av alle som kom til svangerskapskontroll i perioden, fikk spørsmål om vold. Kvinnene fikk spørsmål om både fysisk, seksuell og psykisk vold, om de følte seg redde eller om de var bekymret for barnas sikkerhet.

I alt var det nesten en fjerdedel som opplevde minst en av disse belastningene. Fem prosent av kvinnene oppga at de var bekymret for barnas sikkerhet. Ikke alle utsatte for overgrep ønsket oppfølging fra andre enn jordmor. En del kvinner ble henvist til jordmorpoliklinikken på sykehuset, mens noen fikk oppfølging fra prosjektkoordinator og ble henvist videre til DPS. Det ble lagt stor vekt på å sikre tverrfaglig samarbeid, men det varierte mellom kommuner hvor godt dette fungerte.

Å få spørsmål om voldsutsatthet fra jordmor ble godt mottatt av de gravide kvinnene. 92 prosent av kvinnene syntes det var helt greit eller svært positivt å bli spurt om vold. Det samme gjorde 85 prosent av kvinnene som selv hadde vært utsatt for vold eller andre belastninger. Tre prosent av disse syntes det var meget ubehagelig å bli spurt, eller nektet å svare på spørsmålene.

Prosjektet konkluderte med at en enkel screeningprosedyre ser ut til å være tilstrekkelig til at jordmødre får informasjon om vold, overgrep og andre belastninger av stor betydning for både kvinnens og det ufødte barnets helse og velferd. Screeningen lar seg gjennomføre uten store omlegginger av rutiner og opplegg for omsorgen. Gitt at nødvendige forutsetninger og betingelser knyttet til forberedelser, tilrettelegging og oppfølging er til stede, var jordmødrene i prosjektet positive til å screene.

Forskning tyder også på at screeningen i seg selv ser ut til å ha en positiv effekt på kvinnenes voldsutsatthet i form av mindre utsatthet, bedre beskyttelsesatferd og mer bruk av hjelpetiltak, uavhengig av hva slags konkret oppfølging som gis (McFarlane, Groff et al. 2006). Gode oppfølgingstiltak har også virkning (Hester og Westermarland 2005).

Forskningen bekrefter at vold i svangerskapet forekommer i alle sosiale lag og at både omfanget og konsekvensene er store. Studien Å fortelle om vold og overgrep gjør en selv sterkere viser at kvinner som opplever vold i svangerskapet ikke forteller uoppfordret om dette (Jensen 2011). Mye tyder på at det å aktivt spørre om vold som del av svangerskapsomsorg og ellers i hjelpeapparatet, er nødvendig for å avdekke slik vold.

I retningslinjer for svangerskapsomsorgen fra 2005 anbefales ikke å spørre gravide rutinemessig om vold. Det anbefales i stedet at lege og jordmor er oppmerksomme på symptomer og tegn på mishandling eller voldserfaringer, og støtter kvinner som utsettes for mishandling. På bakgrunn av nyere forskning, vil Helse- og omsorgsdepartementet at rutinemessige spørsmål om vold i nære relasjoner/bruk av screeningverktøy for å avdekke vold mot gravide skal innføres. Hvordan dette skal skje, vil beskrives i de reviderte retningslinjene for svangerskapsomsorgen.

7.9.2 Å avdekke vold og overgrep mot eldre

Å avdekke overgrep mot eldre kan være vanskelig av flere årsaker. En rapport fra Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) om eldres oppfatninger av vold og overgrep og om å melde fra om vold, tyder på at eldre anser overgrep som et privat problem. Resultatene av denne undersøkelsen indikerer blant annet at eldre ikke søker hjelp fordi de ikke definerer handlingene som overgrep. Det kan videre synes som om den kommunale helse- og omsorgstjenesten ikke har nok oppmerksomhet rettet mot dette problemområdet (Jonassen og Sandmoe 2012).

Norske studier indikerer at hjemmesykepleien forstår overgrep først og fremst som fysisk vold, seksuelle overgrep eller andre alvorlige situasjoner. De mindre alvorlige overgrepene blir gjerne omtalt som familiekonflikter, vanskelige forhold, misbruk av den eldres penger etc. I en undersøkelse ble 52 ledere i hjemmebasert omsorg fra alle landets fylker intervjuet. Det var bare halvparten som oppga at de hadde identifiserte overgrepssaker det siste året. Ved nærmere samtale viste det seg imidlertid at omtrent alle hadde erfaring med overgrepssaker, men dette ble omtalt som noe annet. Dette er uheldig fordi det kan være med på å skjule problemets omfang, frata den eldre utsatte muligheten til å erkjenne sin situasjon, samt forsterke problemet som hjemmesykepleiens ansvar og ikke et ansvar som skal deles av flere i helse- og sosialtjenesten.

De tiltak og virkemidler som regjeringen nå vil igangsette for å bedre helse- og omsorgstjenestens avdekking og tilbud gjelder også for eldre mennesker. I tillegg er det under 7.5.4 om hjemmebaserte tjenester omtalt et tiltak om forebyggende hjemmebesøk, som kan bidra til å avdekke overgrep. Dette tiltaket og nasjonal kontakttelefon for eldre, jf. omtale under kapittel 6, er tiltak som spesielt gjelder eldre.

7.10 Utfordringer og veien videre

Helsemyndighetene har i løpet av de siste 10 årene bevilget midler til oppbygging av kunnskap og strukturer for kompetanseutvikling og spredning. Alle helse- og omsorgstjenester rundt om i landet må kunne møte de behov befolkningen har også på dette feltet. Det forutsetter at det foreligger dokumentert kunnskap og at tilgjengelig utdannings-, kompetanse- og veiledningstiltak finnes. Ved å etablere et eget Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress for å bidra til økt forskning og kunnskapsutvikling, og etablering av de fem regionale ressurssentre om vold, traumer og selvmordsforebygging med ansvar for undervisning, veiledning, informasjon og nettverksutbygging, er det nå en grunnstruktur for å bidra til at personell og tjenester kan få kompetansen som trengs. Dette skal nå videreutvikles.

Helse- og omsorgsministeren har et kontaktforum for brukere av helse- og omsorgstjenesten, hvor ulike brukergrupper er representert. Kontaktforumet tar opp saker som kan påvirke utviklingen av tjenestene i tråd med brukernes behov. I 2012 ble det oppnevnt en representant for voldsutsatte til forumet, for å bidra til fokus på helse- og omsorgstjenestens fungering og tilbud til voldutsatte. Det er et klart mål at forumet skal medvirke til at tjenestene fungerer godt for alle. Forumet vil være viktig i oppfølging av helse- og omsorgstjenestens videre arbeid med voldsfeltet.

Forskning viser entydig at vold i nære relasjoner kan få alvorlige konsekvenser for den fysiske og psykiske helsen til den voldsutsatte både på kort og lang sikt. Selv lang tid etter at volden har opphørt finnes det en sterk kobling mellom den voldsutsattes «uhelse» og det å ha blitt utsatt for vold. Vi mangler imidlertid fortsatt tilstrekkelig kunnskap om voldens konsekvenser både for den utsatte og for den utsattes barn. Selv om vold i nære relasjoner i dag anses som et folkehelseproblem, har sammenhengen mellom vold og helse i liten grad blitt undersøkt i representative befolkningsutvalg i Norge. Regjeringen ønsker å bidra til styrket forskning rundt de helsemessige konsekvensene av vold i nære relasjoner, samt sørge for at denne kunnskapen spres til relevante tjenester.

Undersøkelser innen spesialisthelsetjenesten, både for barn og voksne, tyder på at det ofte kan mangle opplysninger om volds- eller overgrepserfaringer i henvisninger. For å bedre faktagrunnlaget for hvordan tjenestene forholder seg til voldsproblematikk, ønsker regjeringen å gjennomføre en kartlegging. Det vil i første omgang bli igangsatt en begrenset kartlegging av helse- og omsorgstjenestene i kommunene, bl.a. fastleger, helsestasjons- og skolehelsetjenesten, og eventuelt andre deler av det kommunale tilbudet som for eksempel psykisk helsearbeid.

Nær alle i befolkningen er tilknyttet en fastlege, og fastleger blir oppsøkt på bakgrunn av et bredt spekter av plager og problemer som kan ha relasjon til vold. Regjeringen ønsker derfor parallelt med kartleggingen å arbeide for å styrke fastlegenes rolle i forebygging, avdekking og oppfølging av utsatte og utøvere av vold i nære relasjoner, gjennom e-læringskurs.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har mulighet til å nå alle barn. Dette åpner for mulighet til å oppdage barn i sosial eller helsemessig risiko på et tidlig stadium. Regjeringen vil derfor styrke denne tjenestens arbeid mot vold i nære relasjoner.

Regjeringen ønsker også å styrke behandlingstilbudet til utsatte for vold i nære relasjoner gjennom å videreutvikle det psykososiale lavterskeltilbudet i kommunene og vurdere hvordan dette bedre kan ivareta voldsutsatte. I tillegg skal revisjon av prioriteringsveilederne påbegynnes i 2013. Helsedirektoratet vil få i oppdrag å vurdere behovet for å tydeliggjøre prioriteringskriterier for behandling av voldsutsatte og voldsutøvere.

Regjeringen ønsker at helse- og omsorgstjenesten skal innta en mer aktiv rolle i avdekking av vold og overgrep. Det er etablert strukturer og kompetanseinstanser for å styrke hjelpeapparatets kompetanse og virkemidler i avdekking av vold i nære relasjoner, inkludert kunnskap om juridiske plikter. Dette arbeidet vil fortsette.

Regjeringen vil:

• Bidra til styrket forskning rundt de helsemessige konsekvensene av vold i nære relasjoner, samt sørge for at denne kunnskapen spres til relevante tjenester.

• Kartlegge kommunale helse- og omsorgstjenesters arbeid med vold i nære relasjoner.

• Styrke helsestasjons- og skolehelsetjenestens arbeid med vold i nære relasjoner.

• Styrke fastlegenes rolle i forebygging, avdekking og oppfølging av utsatte og utøvere av vold i nære relasjoner.

• Styrke RVTSene for økt kompetanse og veiledning overfor helse- og omsorgstjenestene.

• Bedre behandlingstilbudet til utsatte for vold i nære relasjoner gjennom å utvikle videre det psykososiale lavterskeltilbudet i kommunene og vurdere hvordan det bedre kan ivareta voldsutsatte, samt revidere prioriteringsveiledere for spesialisthelsetjenesten.

• Utarbeide ny veileder for helse- og omsorgstjenestens arbeid med vold i nære relasjoner.

• Revidere veilederen for psykososiale tiltak ved kriser, ulykker og katastrofer, slik at den ivaretar voldsfeltet bedre.

• Følge opp evalueringen av overgrepsmottakene gjennom følgende tiltak:

  • Forankre tilbudet til barn som har vært utsatt for mishandling eller seksuelle overgrep, i spesialisthelsetjenesten.

  • Vurdere å opprette regionale overgrepsmottak for barn som har vært utsatt for seksuelle overgrep og annen mishandling.

  • Forankre ansvaret for voksne som har vært utsatt for seksuelle overgrep, i spesialisthelsetjenesten fra 2015.

  • Styrke kompetansen i spesialist- og kommunehelsetjenesten i håndtering av vold og seksuelle overgrep, blant annet ved å vurdere å stille krav om at alle som deltar i legevakt har gjennomført kurs om vold og overgrep og ved å vurdere å gjøre slike kurs obligatoriske i spesialistutdanningen for allmennleger.

  • Styrke NKVTS og RVTSene sin rolle i å utvikle og spre kompetanse i helse- og omsorgstjenesten i håndtering av både medisinske og psykososiale forhold knyttet til vold og seksuelle overgrep.

  • Vurdere sertifisering av helsepersonell som skal utføre klinisk rettsmedisinsk undersøkelse og akkreditering av enhetene der undersøkelsene skal foregå.

  • Etablere et kompetansenettverk i klinisk rettsmedisin i samarbeid med de institusjonene som i dag ivaretar rettspatologi og klinisk rettsmedisin.

8 Hjelpe- og behandlingstilbud til voldsutøvere

8.1 Innledning

For å kunne forebygge bedre må vi innrette tiltak mot voldsutøver, også ut over eventuelle strafferettslige virkemidler. Forebygging gjennom hjelpe- og behandlingstilbud til voldsutøver har vært et viktig satsingsområde for denne regjeringen. Tiltakene rettet mot voldsutøver er en del av den helhetlige innsatsen i arbeidet mot vold i nære relasjoner.

Europarådskonvensjonen om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner pålegger statene å treffe de tiltak som er nødvendige for å opprette eller støtte programmer som tar sikte på at den som utøver vold i nære relasjoner skal lære ikke-voldelig atferd i mellommenneskelige relasjoner, med sikte på å hindre ytterligere vold og endre et voldelig atferdsmønster.

Norge har ligget i forkant av den internasjonale utviklingen på dette området. Norge var det første landet i Europa som kunne tilby behandling til voldsutøvere utenfor det institusjonsbaserte tilbudet i regi av helsetjenesten/psykiatrien og kriminalomsorgen allerede i 1987.

I Soria Moria-erklæringen fra 2005, slås det fast at behandlingstilbudet til voldsutøvere skal videreutvikles og gjøres landsdekkende, samt at Alternativ til vold (ATV) skal ha en sentral rolle i en slik etablering. Siden 2005 er det etablert nye tilbud både i regi av ATV, St. Olavs hospital avdeling Brøset og flere familievernkontorer. Også Reform – ressurssenter for menn har et tilbud.

I dette kapittelet gis først en omtale av hvorfor arbeidet med voldsutøvere er viktig under 8.2. For å kunne gi et best mulig tilpasset og tilrettelagt tilbud, må det tas utgangspunkt i det vi vet om situasjonen til voldsutøver. Kunnskap om voldsutøverens situasjon omhandles under 8.3. Kapittelet omhandler i all hovedsak menn som voldsutøvere etter som kunnskapen om kvinner som voldsutøvere er begrenset. Regjeringens arbeid med å etablere et landsdekkende hjelpe- og behandlingstilbud til voldsutøvere beskrives under punkt 8.4, mens behovet for en videreutvikling av tilbudet omtales under 8.5.

8.2 Hvorfor skal vi arbeide med voldsutøver?

Utviklingen av et tilbud til voldsutøvere har i mange land blitt møtt med blandede reaksjoner. På den ene siden argumenteres det for viktigheten av at menn som utøver vold i nære relasjoner holdes ansvarlig for sine handlinger, at de tar ansvar for problemet og endrer sitt handlingsmønster. På den andre siden er det blitt stilt spørsmål ved nytten av arbeidet med menn på et individuelt nivå, ut i fra argumentet om at menns vold mot kvinner er et likestillingsproblem. Det vil si et sosialt problem som er koblet til et større mønster av relasjoner mellom kvinner og menn og som derfor bør angripes ut fra det.

Enkelte er bekymret for at ressurser overføres fra arbeidet med voldsutsatte til arbeidet med voldsutøvere. Nok et sentralt spørsmål er om innsatsen virkelig kan forebygge ytterligere vold og hvor effektive programmene egentlig er.

Det finnes ikke enkle svar på disse spørsmålene. Ut i fra kunnskapsutviklingen på området er det grunnlag for å si at preventivt arbeid rettet mot voldsutøvere er en av flere virkningsfulle strategier når det gjelder å motvirke vold i nære relasjoner.

Det er heller ikke en motsetning mellom arbeidet med voldsutøver og innsatsen for voldsutsatte og deres barn. Arbeidet med voldsutøvere kan til og med bidra til at nye grupper voldsutsatte får et tilbud, etter som de kvinnene som blir identifisert via behandlingstilbudet til mannen ikke nødvendigvis har oppsøkt krisesentertilbudet eller andre etablerte tilbud til voldsutsatte. Det er viktig å se arbeidet med voldsutøver og voldsutsatte og eventuelle barn i sammenheng for å sikre en helhetlig tilnærming til voldsproblematikken.

Selv om vold i nære relasjoner anses som et strukturelt problem, er det samtidig en krenkelse av den enkelte voldsutsattes menneskerettigheter og et problem i den enkelte voldsutsattes og voldsutøvers liv. Dermed blir innsatsen som rettes mot enkeltpersoner gjennom et hjelpe- og behandlingstilbud til voldsutøvere, en viktig del av arbeidet for å forebygge vold i nære relasjoner.

8.3 Situasjonen til voldsutøver

Hvem er det som utsetter andre for vold i nære relasjoner? Det er fortsatt behov for mer kunnskap og dokumentasjon om overgriper og overgripers situasjon. Svaret på hvem som slår og hvorfor vil henge sammen med hvilken forklaringsmodell man tar utgangspunkt i. I arbeidet med å forebygge overgrep vil det være et behov for slik kunnskap.

Som vist tidligere i meldingen tar forklaringer på individnivå utgangspunkt i at personer med visse egenskaper eller erfaringer er voldelige. Dette kan være personer med alkohol- eller andre rusproblemer, personer som har en psykisk sykdom eller som selv har vært utsatt for vold i barndommen. Fattigdom og marginalisering kan være ytterligere forklaringsfaktorer. Forklaringer på relasjonsnivå fokuserer på samspillet i relasjonen mellom to parter, for eksempel på hvordan paret løser konflikter i familien.

Forklaringer på strukturelt nivå handler, som tidligere omtalt, om at strukturene i samfunnet påvirker individenes handlinger. Gjennom bruken av begrepet patriarkalske maktstrukturer vises det til at volden skjer i et sosialt system der kvinner er underordnet menn og der volden er en konsekvens av et samfunn der det ikke er likestilling mellom kjønnene.

8.3.1 Resultat fra studier om voldsutøvere

En gjennomgang av de mest sentrale undersøkelsene om utøvere konkluderer med at menn som utøver vold er en sammensatt gruppe. En mye omtalt risikofaktor for å utvikle voldsproblemer i nære relasjoner er selv å ha vært utsatt for eller vitne til vold som barn eller ungdom. Dette baseres særlig på studier av identifiserte voldsutøvere og undersøkelser av deres tidligere erfaringer. I et utvalg av 480 mannlige utøvere i behandling ved ATV fant man at 60 prosent hadde vært utsatt for vold i nær familie som barn. Studien viser også at særlig det å ha opplevd fysisk mishandling som barn er assosiert med voldsutøvelse som voksen (Askeland, Evang og Heir 2010). I tillegg viser mange studier til at mennene ofte har et alkohol- eller rusproblem.

Første del av en prosess- og utfallsstudie ved ATV (se 8.4.6) som gjennomføres av NKVTS gir blant annet et bilde av utøvernes psykiske helse, grad av traumatiske erfaringer og personlighet. Flertallet av mennene rapporterte om psykiske vansker. Depresjon, antisosial personlighetsforstyrrelse og rusproblemer var de hyppigst forekommende diagnosene blant mennene. Mange av mennene hadde flere traumatiske erfaringer tidligere i livet, og åtte av ti rapporterte om fysisk mishandling fra foreldre eller andre. På personlighet skåret mennene høyere på nevrotisisme og åpenhet og lavere på medmenneskelighet enn et utvalg fra normalbefolkningen (Askeland, Lømo, Strandmoen, Heir og Tjersland 2012). Slike studier er viktige ikke bare for videre forståelse av årsakene til vold, men kan også gi kunnskap om både forebygging av volden og bedre tilrettelegging av behandlingen utøverne bør motta.

8.3.2 Vold som ledd i mannlig identitetsprosjekt

Majoriteten av fysisk maktbruk begås av menn. I St.meld. nr. 8 (2008-2009) Om menn, mannsroller og likestilling framheves det at menns vold mot andre menn kan være ledd i et identitetsprosjekt som går ut på å stadfeste seg selv som den tøffe, uredde mannen. Menns vold mot kvinner, derimot, er ikke en type handling som gir positiv uttelling for den maskuline identiteten. Å «slå de som er mindre enn seg» blir snarere regnet som feigt og umandig. Menn som utøver systematisk vold mot den kvinnelige partneren sin, ser ut til å skape en annen form for mannsidentitet, nemlig den dominerende mannen.

I meldingen om menn og mannsroller framheves det videre at et mannlig identitetsprosjekt som vold mot kvinner kan tjene til, er å stadfeste kvinnen som underordnet mannen i familien. Menn forteller om vold mot kvinner på en annen måte enn de forteller om vold mot andre menn. I fortellinger om kvinnemishandling blir ofte selve voldshendelsene nedtonet, og en alvorlig mishandlingsepisode kan for eksempel bli forklart med at «det sprakk» for mannen. Vold mot kvinner er en type handling som ikke gir positiv uttelling med hensyn til maskulin identitet. Derfor må selve handlingen nedtones. Det maskuline prosjektet er her rettet mot konsekvensene av volden, ikke mot voldshandlingene i seg selv. Det disse mennene oppnår med voldshandlingene, er å få viljen sin igjennom og å stadfeste en posisjon som overordnet kvinnen i samlivet.

At en del menn uttrykker dominans gjennom vold mot kvinner forekommer i alle samfunnslag. Sammenhengene mellom kjønn, makt og vold er imidlertid ikke enkle. Volden er riktig nok et uttrykk for et samfunnsforhold, nemlig at menn er overordnet og kvinner underordnet, men ofte er det de relativt maktesløse mennene som tyr til vold.

Isolert blir vold ofte knyttet til begrepet ære. Dette må trolig tolkes ut fra de nevnte forestillingene noen menn har om å være overordnet og ha rett til å dominere, ikke som et eget kulturelt akseptabelt grunnlag for å bruke vold.

8.3.3 Unge voldsutøvere

Vold i nære relasjoner utøves ikke bare av voksne familiemedlemmer, men noen ganger også av barn, ungdom og unge voksne. Kunnskapen om unge voldsutøvere er begrenset, men her har vi et stort forebyggingspotensiale ved tilegnelse av mer kunnskap og konkrete tilbud til voldsutøvende barn og unge. Ungdommer og unge voksnes bruk av vold i nære relasjoner omfatter kjærestevold og vold mot søsken eller andre familiemedlemmer. Et relatert område er seksuelle overgrep utført av ungdom.

Som vist tidligere i meldingen er det sammenheng mellom barn og unges voldsutsatthet og eventuell senere økt risiko både for voldsutsatthet og voldsutøvelse som voksen. I det tidligere behandlingstilbudet Alternativ til Vold – Ung som var rettet mot ungdom med voldsproblemer, så man at 80 prosent av ungdommene var vitne til eller selv utsatt for vold i egen familie (Bengtson, Steinsvåg og Terland 2004). Forfatterne påpeker at voldsutsattheten for mange av ungdommene har vært en gjennomgripende erfaring som kan ha gitt tilknytningsskader, endret hjerneutvikling og andre reaksjoner på traumene. Skadene av volden kan så ha vært med på gjøre voldsutsatthet til voldsutøvelse. Voldsrollene snur og ungdommen utøver motmaktstrategier som bruk av vold for å mestre egen opplevelse av avmakt knyttet til traumene og volden. Denne volden kan utøves i det offentlige rom men også potensielt mot framtidige partnere og andre i en nær relasjon. At unge voldsutøvere kan få hjelp til å mestre både voldsutsattheten og vitneerfaringene, samtidig med at de får hjelp til sin voldsutøvelse vil kunne forebygge at de som voksne eventuelt utøver vold eller blir mer utsatte for vold.

8.4 Nærmere om hjelpe- og behandlingstilbudet til voldsutøvere

I USA startet de første behandlingssentrene for menn på slutten av 1970-tallet, mens det første tiltaket i Norge ble etablert i 1987. Internasjonalt har det vært en utvikling fra programmer basert på en feministisk «edukativ» tilnærming, til en mer psykoterapeutisk tilnærming med bredere fokus og lengre varighet, utført av profesjonelle terapeuter. Intervensjonene er mer tilrettelagt de ulike behovene hos ulike typer av utøvere, for eksempel i forhold til psykologiske faktorer, rus, etnisk bakgrunn og så videre.

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) gjennomførte i 2006 en kartlegging av hjelpe- og behandlingstilbudet til personer med volds- og aggresjonsproblemer i Norge. Det fantes da 64 tilbud til voksne på landsbasis (Jonassen og Paulsen 2007). Over halvparten av tilbudene var å finne i kriminalomsorgen. De øvrige tilbudene var fordelt på psykisk helsevern, familievern, spesifikke tilbud (hovedsakelig ATV) og rusomsorg. Bare 18 av de 64 tilbudene var åpne, det vil si at det ikke var behov for henvisning for å få tilgang til tilbudet. Det meste av aktiviteten i behandlingstilbudene foregikk i grupper, men i noen tilfeller ble det også gitt individuell behandling, familie- eller parbehandling. De fleste tilbudene fantes i Sør-Norge og på Østlandet, og vel halvparten av voksentilbudene var åpne for begge kjønn. Hovedtyngden av deltakerne var menn.

Med behandlingstilbud menes et tilbud om terapi drevet av profesjonelt utdannede terapeuter med et spesifikt fokus på volds- og aggresjonsproblematikk. De to mest utbredte behandlingstilbudene var Alternativ til vold og Sinnemestringsprogrammet utviklet ved Regional Sikkerhetsavdeling og Kompetansesenter Brøset.

8.4.1 Alternativ til Vold

Alternativ til Vold (ATV) åpnet sitt første kontor i Oslo i 1987 som et tilbud til menn med volds- og aggresjonsproblemer i forhold til partner. I dag har ATV ni kontorer spredt over store deler av landet (Oslo, Asker og Bærum, Drammen, Vestfold, Telemark, Arendal, Kristiansand, Tromsø og Stavanger), samt fem kontorer i øvrige nordiske land. I tillegg har innbyggerne i Skedsmo et tilbud gjennom kontoret i Oslo, og det skal åpnes kontorer i Bergen og på Nedre Romerike.

Hovedfokuset i behandlingsvirksomheten i ATV har siden starten vært arbeidet med mannlige utøvere. Behandlingen er frivillig, individuelt tilrettelagt og ikke tidsbegrenset. Den er fundert i en psykoterapeutisk tradisjon og drevet av profesjonelle terapeuter, i all hovedsak psykologer.

I 1994 åpnet ATV for behandling av kvinner som utøver vold, og siden 1999 har de hatt et tilbud til partnere av voldsutøvende menn. ATV har gjennom årene utviklet et familieperspektiv på vold i nære relasjoner med en integrert forståelse av hvordan volden preger både familien som helhet og dens enkelte medlemmer, og tilrettelagt tilbudet deretter. ATVs åpne tilbud er et lavterskeltilbud uten behov for henvisning. ATV gir imidlertid også tilbud i regi av kriminalomsorgen, jf. punkt 8.4.5. I tillegg til behandlingsvirksomhet, bidrar ATV også med forskning og kunnskapsutvikling, samt med kurs, undervisning og veiledning.

Forankring og finansiering av ATV

Fra 2011 ble ansvaret for forvaltningen av statstilskuddet til ATV overført fra Justis- og beredskapsdepartementet til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Dette ble gjort for å sikre mer stabile og forutsigbare rammevilkår for driften av tilbudet og en mer hensiktsmessig faglig forankring. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har også ansvaret for forebyggende arbeid og for tidlig intervensjon gjennom familievern og barnevern. Det er viktig å sikre et helhetsperspektiv og styrke muligheten for et samarbeid mellom ATV og familieverntjenestene i utbyggingen av et landsdekkende tilbud til voldsutøvere.

Behandlingstilbudet til voldsutøvere i regi av ATV finansieres i all hovedsak av stat og kommune, men andelen av statlig tilskudd varierer fra kontor til kontor, avhengig av når kontorene ble opprettet . Drammen kommune dekker alle utgifter selv, mens Asker og Bærum, Telemark og Vestfold får driftsutgiftene dekket av staten. Stavanger, Kristiansand, Arendal og Tromsø kommuner finansierer 50 prosent av driften over egne budsjetter. Kontoret i Oslo mottar et årlig tilskudd fra Oslo kommune.

Etablering av nye ATV-tilbud

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har videreført ordningen med at det gis tilskudd til drift av eksisterende ATV-tilbud og etablering av nye kontorer. Det har imidlertid vært utfordringer knyttet til etableringen av nye tilbud, hovedsakelig fordi det har vært vanskelig å finne kommuner som vil være samarbeidspartnere ved opprettelsen av nye kontorer. Det legges til grunn for nyetableringer at kommunene skal bidra med minst 50 prosent av de totale driftsutgiftene.

Nyetableringer må ses opp mot målsettingen om et landsdekkende tilbud til voldsutøvere. ATV og familieverntjenesten som er en del av Barne-, ungdoms- og familieetaten, har samarbeidet om utviklingen av et tilbud til voldsutøvere i Finnmark. Et slikt samarbeid kan være et godt alternativ i regioner der det viser seg å være vanskelig å etablere ATV-kontorer i samarbeid med kommuner.

8.4.2 Sinnemestring – Brøsetmodellen

St. Olavs Hospital avdeling Brøset Kompetansesenter for sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri startet i 1998 et behandlings- og forskningsprosjekt med terapigrupper som retter seg mot menn med volds- og aggresjonsproblemer. Programmet lærer voldsutøvere alternative måter å håndtere sine volds- og aggresjonsproblemer på. Et lignende program gis kvinner som har et voldsproblem. Behandlingen bygger på kognitiv atferdsterapi, er tidsavgrenset, manualisert og foregår i grupper ledet av to terapeuter.

Brøset har også etablert et undervisningsprogram for å spre kunnskap om sin behandlingsmodell og det er satt i gang nasjonal implementering av sinnemestringsprogrammet. Programmet formidles til ulike tjenester og aktører som er i kontakt med voldsutøvere. Sammen med Brøset bidrar de regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTSene) til at modellen spres systematisk og forankres i tjenesteapparatet i kommunene, spesialisthelsetjenesten og blant annet ved familievernkontorene. Siden 2004 er det i alt utdannet rundt 80 fagpersoner, som igjen har opprettet behandlingstilbud til voldsutøvere i sine hjemkommuner. På landsbasis har dette programmet ca. 350 behandlingsplasser per år, fordelt på 37 steder.

Hjelpeapparatet rundt om i landet møter mennesker med volds- og aggresjonsproblematikk, og tjenestene må utvikle kompetanse og tilbud for denne gruppen. Det er derfor viktig at kompetanseoverføring og veiledning gis regionalt. RVTSene skal styrkes for å bidra til økt spredning og innsats for å bedre sinnemestringstilbudet.

8.4.3 Familieverntjenestenes tilbud til voldsutøvere

Under omtalen av familieverntjenestene i forrige kapittel, vises det til at arbeid mot vold i nære relasjoner inngår i behandlingstilbudet ved flere familievernkontorer. Når det gjelder tilbud til voldsutøvere, er individuelle samtaler vanligst. Fellessamtaler og gruppeopplegg er også relativt mye brukt. De mest brukte metodene er Brøsetmodellen og behandlingsmetoder ved ATV, enten hver for seg eller i kombinasjon.

Familieverntjenestenes tilbud til voldsutøvere gis i all hovedsak til menn. Til tross for regelmessig annonsering og synliggjøring av problemet lokalt, når tjenestene i liten grad kvinnelige voldsutøvere. Flere familievernkontor tilbyr imidlertid nå også sinnemestringskurs. Alta familievernkontor har fra høsten 2010 tilbudt sinnemestringskurs spesielt for kvinner.

Den avgrensede geografiske spredningen av ATV-kontorer gjør at familievernkontorene, som finnes over hele landet, vil være det mest tilgjengelige hjelpe- og behandlingstilbudet til voldsutøvere i de aller fleste kommuner. ATV vil være en viktig samarbeidspartner for familievernkontorene. Se for øvrig omtalen under punktet om ATV, jf. 8.4.1.

8.4.4 Reforms tilbud til voldsutøvere

Reform har hatt et sinnemestringstilbud i Oslo siden 2003, og har totalt tatt i mot rundt 300 menn fra hele Østlandsområdet. Reforms sinnemestringstilbud består av sinnemestringskurs, videregående gruppesamtaler og enesamtaler. Kursene går over 12 uker og er et lavterskel hjelpetilbud til menn. Sinnemestringstilbudet inkluderer også partnerkontakt. Reform har videre et tilbud om sinnemestring for menn med annen etnisk bakgrunn enn norsk. Reform har tidligere også gjennomført sinnemestringskurs på Sunnmøre og Hedmark/Oppland.

8.4.5 Tilbud i regi av kriminalomsorgen

Også i regi av kriminalomsorgen gis det et tilbud til voldsutøvere. Antallet innsatte dømt for voldskriminalitet har variert mellom rundt 930 og 680 personer i perioden 2008-2011. Antallet innsatte dømt for seksuallovbrudd har variert mellom 280 og 380 personer i samme periode. Til sammen 557 voldsdømte mottok behandling for problemer knyttet til vold og seksuallovbrudd i 2011.

Hjelpe- og behandlingstilbudet til innsatte dømt for volds- og seksuallovbrudd i norske fengsler er variert og omfatter blant annet samtalegrupper etter modellen til ATV, virksomheten ved Institutt for klinisk sexologi og terapi (IKST) og sinnemestringsprogrammet ved Brøset.

Sinnemestring Brøset fengselsprogrammet «Jeg bestemmer selv – veien videre» er et strukturert kognitivt program rettet mot affekt- og situasjonsbestemt vold. Målet med programmet er å redusere den enkeltes risiko for tilbakefall.

I 2004-2005 vurderte FAFO, på oppdrag fra Kriminalomsorgens utdanningssenter, tilbudet til personer dømt for vold og seksuallovbrudd i norske fengsler (FAFO 2005). FAFO-rapporten dannet bakgrunn for enkelte endringer i tilbudet. Blant annet har man i Bergen fengsel i større grad benyttet program som gir større fleksibilitet med hensyn til de innsattes domslengde og risikonivå. Gjennom individuell kartlegging og individuelle forløp hvor den enkelte deltager selv er med på å bestemme innholdet, og gjennom å tilpasse de ulike konkrete øvelsene/eksemplene, mener man å ha lagt bedre til rette for at et utenlandsk program skal fungere under norske forhold. Man har også endret evalueringsinstrumentene og blitt tydeligere med rollen til gruppelederne. Ved Ila fengsels-, forvarings- og sikringsanstalt er det etablert et tilbud hvor man kombinerer samtale- og studiegrupper etter ATV-modellen med psykoterapi etter IKST-modellen (Relasjon og samspill – ROS). Tanken er at det for mange av dem som er dømt for seksuallovbrudd ikke er tilstrekkelig med bare ett tiltak for å oppnå varig endring.

8.4.6 Studier av behandlingsmetoder

Det er behov for mer kunnskap om effektive behandlingsmetoder for voldsutøvere i parforhold. De fleste studier som hittil har vært gjennomført på behandling av voldsutøvere er fra USA der generelle funn viser at effekten av spesifikke intervensjoner for denne gruppen voldutøvere er beskjeden. De mest utbredte behandlingsformene er gjerne kortvarige, gruppebaserte, har mer et psykopedagogisk enn psykoterapeutisk innhold og drives av fasilitatorer uten terapeutisk utdannelse. De fleste studiene har sett på effekten av behandlinger som er resultat av rettslige beslutninger (Daly og Pelowsky 2000, Johansson 2010). Disse funnene kan dermed ikke umiddelbart overføres til norske forhold, blant annet fordi terapi her gjennomgående er frivillig.

Det gjennomføres nå studier både av terapi gjennomført ved ATV og behandling basert på Brøset-modellen. Prosess- og utfallsstudien av terapi utført ved ATV gjennomføres av Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS). Formålet med evalueringen er å undersøke i hvilken grad behandlingen fører til en positiv endring hos voldsutøvere og hva som ser ut til å være viktige bidrag til endring.

Også Brøset-modellen evalueres for å undersøke om denne sinnemestringsmodellen reduserer voldelig atferd hos utøvere som frivillig søker hjelp. Studien forankres organisatorisk ved St. Olavs hospital, avdeling Brøset, og vitenskapelig til Norges Teknisk Naturvitenskapelige Universitet (NTNU), samt Karolinska Institutet i Stockholm, Sverige.

8.5 Behov for videreutvikling av tilbudet

Hjelpe- og behandlingstilbudet til voldsutøvere er styrket de senere årene, i tråd med intensjonen i Soria Moria erklæringen. ATV har en sentral plass i dette tilbudet. I tillegg kommer spredningen av Brøset-modellen til en rekke tjenester samt tilbudene i regi av familieverntjenestene og Reform. Dagens hjelpe- og behandlingstilbud til voldsutøvere er variert og omfatter gruppebaserte tilnærminger og individuelle samtaler gjennom ulike behandlingsmetoder. Det er også et utstrakt samarbeid mellom de ulike aktørene på feltet.

Det er en målsetting å gi et helhetlig hjelpe- og behandlingstilbud til familier som lever med vold. Der voldsutøver får et terapeutisk tilbud er det viktig at også den voldsutsatte og eventuelle barn får tilbud om oppfølging. Familieverntjenestene vil kunne være en første instans i et slikt oppfølgingsarbeid, og kan eventuelt henvise videre til spesialisthelsetjenesten/BUP. Mange voldsutsatte vil være så traumatisert av volden de har vært utsatt for at de har utviklet alvorlige psykiske problemer, med de konsekvensene dette også har for deres barn. Familieverntjenestene og barnevernet rapporterer om at familievoldssakene er mye mer ressurskrevende enn øvrige saker.

De alvorlige og vanskelige familievoldssakene er svært utfordrende og krever god erfaring og generell kompetanse på denne type saker. Det kan være behov for å utvikle metodikk for behandling og samhandling i disse komplekse og vanskelige sakene med fokus på hele familien.

Her kan RVTSene, gjennom et samarbeid med aktørene på feltet, bidra til metodeutvikling og kompetansespredning.

Det er behov for å utvikle praksisbasert metodikk for behandling av samtidige rus- og voldsproblemer. Selv om rus og vold for mange klienter ofte representerer sameksisterende erfaringer og problemer, finnes det relativt liten kunnskap om hvordan denne sammensatte problematikken skal møtes i hjelpeapparatet.

Det er behov for økt satsing på utvikling av praksisbasert metodikk for voldsrelatert behandling av menn og kvinner i likekjønnede parrelasjoner. Dette er et svært tabuisert tema. Et slikt arbeid må derfor gå over lengre tid. Dialog, kontakt og samarbeid med lhbt-organisasjonene og andre relevante organisasjoner vil være avgjørende for å kunne rekruttere kvinner og menn til et slikt behandlingstilbud.

Det er nødvendig med økt satsing på utvikling av praksisbasert og tilpasset metodikk for arbeid med voldsutøvere og voldsutsatte med innvandrerbakgrunn og nasjonale minoriteter. Det skal tilbys likeverdige hjelpetjenester også på dette feltet.

Det vises for øvrig også til kapittel 7 om helse- og omsorgtjenestens tilbud.

Regjeringen vil:

• Videreføre arbeidet med hjelpe- og behandlingstilbudet til voldsutøvere gjennom ATV og familieverntjenestene.

• Styrke kompetansen og kapasiteten i behandlingstilbudet til voldsutøvere gjennom ytterligere spredning av Sinnemestringsmodellen ved Brøset.

• Bidra til ytterligere forskning om behandlingstilbudet rettet mot overgripere.

9 Politi og rettsvesen

9.1 Innledning

Alle har rett til å leve et liv uten vold og overgrep. I Norge er vold i nære relasjoner straffbare handlinger på lik linje med vold som skjer i andre sammenhenger og på andre arenaer. Den som utsettes for vold og trusler om vold i en nær relasjon har krav på bistand og beskyttelse, og en god og effektiv behandling i politi og rettsvesen.

Hvordan politi, påtalemyndighet og domstol håndterer saker om vold i nære relasjoner er avgjørende både for tilliten fra den utsatte og fra befolkningen generelt. Politiets og rettsapparatets rolle er både å forhindre at nye overgrep skjer, og straffeforfølge overgrep som allerede har skjedd. En god behandling av familievoldssaker i politiet og rettsapparat har en viktig forebyggende effekt.

I dette kapittelet gjennomgås politiets og rettsapparatets arbeid med vold i nære relasjoner. Innledningsvis under punkt 9.2 gjennomgås endringer i lovgivning og styrking av rettsvernet. Under punkt 9.3 gis det en omtale av organiseringen av arbeidet med vold i nære relasjoner i politi og påtalemyndigheten. Beskyttelsestiltakene politiet har til rådighet i dette arbeidet omtales under 9.4.

Barns møte med politiet i saker om vold i nære relasjoner reiser særlige problemstillinger. Det gjelder både hvordan barnet ivaretas, samt hvordan dette kan gjøres uten å skade den videre etterforskningen. Dette omhandles nærmere under 9.5. For å sikre et mer helhetlig og bedre hjelpe- og behandlingstilbud til barn som utsettes for vold og seksuelle overgrep er det etablert Statens barnehus i alle helseregioner. Barnehusene gis en særlig omtale under 9.6.

For å håndtere saker om vold i nære relasjoner på en profesjonell og effektiv måte er det behov for særskilt kompetanse om tematikken både i politiet og i domstolene. Kompetansebehov og tiltak i politiet omtales under punkt 9.7. Domstolene omtales under punkt 9.8.

Nyere forskning og erfaringer fra praktikere på feltet viser at enkelte voldsutsatte både har hatt et ønske om, og har hatt utbytte av, en prosess med tilrettelagt dialog (restorative justice) mellom gjerningspersonen og den utsatte. Dette omhandles nærmere under punkt 9.9.

9.2 Lovgivning og styrket rettsvern

9.2.1 Eget straffebud for mishandling i familieforhold

I sin utredning foreslo Kvinnevoldsutvalget å utforme en egen straffebestemmelse som rammer vold mot kvinner i nære relasjoner. Mishandling ble også tidligere rammet av straffeloven 1902 § 219, men utformingen av bestemmelsen var lite tilgjengelig og tidsmessig. I saker om vold i nære relasjoner ble de generelle voldsbestemmelsene benyttet oftere enn § 219. Ved lov 21. desember 2005 nr. 131 ble det vedtatt en egen bestemmelse om mishandling i familieforhold ved en endring av straffeloven 1902 § 219.

I motsetning til Kvinnevoldsutvalgets forslag ble den reviderte bestemmelsen gjort kjønnsnøytral. Begrunnelsen var at vold i nære relasjoner omhandler mer enn saker angående mishandling av kvinner. Barn som misbrukes og mishandles av egne foreldre er én gruppe, og eldre utsatt for vold fra egne barn en annen. En kjønnsnøytral bestemmelse favner videre de tilfeller der menn utsettes for vold fra sine kvinnelige partnere samt vold i lesbiske og homofile forhold.

Lovendringen viderefører deler av bestemmelsens tidligere innhold, men det ble gjort så vidt store endringer i både form og innhold at bestemmelsen etter endringen framstår som et nytt straffebud. Målsettingen var å få en bestemmelse som er bedre egnet til å fange opp kompleksiteten og helheten i saker som omhandler mishandling i familieforhold enn de generelle straffebestemmelser om vold og trusler. Lovendringen trådte i kraft 1. januar 2006.

I 2010 ble den øvre strafferammen for overtredelse av bestemmelsen hevet fra fengsel inntil tre år til fengsel inntil fire år. I forarbeidene til lovendringen ble det vist til eksempler på straffenivået i rettspraksis og det ble gitt uttrykk for et behov for å skjerpe straffenivået.

I en avgjørelse i mars 2011 kom Høyesterett til at bestemmelsen ikke rammet handlinger begått overfor en tidligere samboer etter at samboerforholdet var opphørt. På bakgrunn av denne avgjørelsen ble det foretatt en endring slik at bestemmelsen nå inneholder uttrykkelige henvisninger til samboere på lik linje med ektefeller.

Straffeloven 1902 § 219 lyder nå slik:

«Den som ved å true, tvinge, begrense bevegelsesfriheten til, utøve vold mot eller på annen måte krenke, grovt eller gjentatt mishandler

• a) sin tidligere eller nåværende ektefelle eller samboer,

• b) sin eller tidligere eller nåværende ektefelles eller samboers slektning i rett nedstigende linje,

• c) sin slektning i rett oppstigende linje,

• d) noen i sin husstand, eller

• e) noen i sin omsorg

straffes med fengsel inntil 4 år.

Dersom mishandlingen er grov eller fornærmede som følge av handlingen dør eller får betydelig skade på legeme eller helse, er straffen fengsel inntil 6 år. Ved avgjørelsen av om mishandlingen er grov, skal det særlig legges vekt på om den har vart over lang tid og om det foreligger forhold som nevnt i § 232.

Medvirkning straffes på samme måte.»

Gjeldende straffelov av 1902 skal avløses av ny straffelov av 2005. Denne er vedtatt, men vil ikke bli satt i kraft før det er innført et nytt straffesakssystem i politiet. Bestemmelsene i straffeloven 2005 om vold i nære relasjoner lyder slik:

«§ 282. Mishandling i nære relasjoner

Med fengsel inntil 6 år straffes den som ved trusler, tvang, frihetsberøvelse, vold eller andre krenkelser, alvorlig eller gjentatt mishandler

• a) sin nåværende eller tidligere ektefelle eller samboer,

• b) sin eller nåværende eller tidligere ektefelles eller samboers slektning i rett nedstigende linje,

• c) sin slektning i rett oppstigende linje,

• d) noen i sin husstand, eller

• e) noen i sin omsorg.

§ 283. Grov mishandling i nære relasjoner

Grov mishandling i nære relasjoner straffes med fengsel inntil 15 år. Ved avgjørelsen av om mishandlingen er grov skal det særlig legges vekt på om den har hatt til følge betydelig skade eller død,

og for øvrig

• a) dens varighet,

• b) om den er utført på en særlig smertefull måte, eller har hatt til følge betydelig smerte, eller

• c) om den er begått mot en forsvarsløs person.»

Når den nye straffeloven trer i kraft vil strafferammen øke betydelig, fra fire til seks år for mishandling i nære relasjoner (§ 282) og fra seks til 15 år for grov mishandling i nære relasjoner (§ 283).

I 2012 ble det registrert 2557 anmeldelser for mishandling i familieforhold (straffeloven § 219). Dette er en økning på 75,5 prosent siden 2008. Økningen reflekterer blant annet en gradvis overgang til å kode saker på de nye bestemmelsene.

Riksadvokaten stiller spørsmål ved om for mange saker registreres som overtredelse av straffeloven § 219, og viser til at kjerneområdet for bestemmelsen er ulike former for grov eller gjentatt mishandling. En har eksempler på at enkeltstående legemsfornærmelser, eller en fars dominering og kontroll uten bruk av trusler eller vold, er registrert som mishandling i familien. Riksadvokaten mener at en praksis hvor enhver voldsanvendelse innenfor husets fire vegger oppfattes som mishandling i familieforhold i henhold til § 219 både vil gi et uriktig bilde av den faktiske situasjonen og bidra til at alvoret i de egentlige 219-sakene utvannes.

Flere forhold kan se ut til å ha betydning for «overforbruket» av straffeloven § 219. At § 219 utløser rett til bistandsadvokat for fornærmede, kan fremstå som et insitament for å benytte denne bestemmelsen (Aas 2013).

For å sikre en bedre og mer riktig anvendelse av straffelovens § 219 vil regjeringen ta initiativ til en kartlegging av bruken av denne bestemmelsen.

9.2.2 Selvstendig vern for barn i straffeloven

I en avgjørelse i august 20105 kom Høyesterett til at et barn som hadde opplevd at stefaren utøvet vold mot moren, hadde et selvstendig vern etter straffeloven 1902 § 219. I dommen ble det vist til at formuleringen i § 219 «på annen måte krenke» i seg selv gir rom for et vidt spekter av handlinger som vil kunne falle inn under ordlyden, forutsatt at disse er egnet til å «krenke» en annen. Selv om det ikke følger direkte av ordlyden at også barn som overværer mishandling av dets nærmeste kan bli ansett som krenket i lovens forstand, kunne dommeren ikke se at ordlyden er til hinder for en slik forståelse.

I dommen ble det vist til Kvinnevoldsutvalgets utredning når det gjelder virkningene det kan få for et barn å oppleve at det utøves vold mot dennes nærmeste. Det refereres til opplevelsene barn gjennomgår med frykt, utrygghet og smerte når mor mishandles, og hvordan skadevirkningene tilsvarer det å selv utsettes for volden. I dommen ble det også vist til Justis- og beredskapsdepartementets begrunnelse for å foreslå endringer i straffeloven 1902 § 219, som var å ramme den vedvarende og gjentakende krenkelsen og mishandlingen av den nærstående, samt å dekke alle aspekter som kjennetegner slike voldshandlinger. I dommen konkluderes det slik:

«Jeg kan ikke se det annerledes enn at det som departementet her betegner som «kjernen i straffeloven § 219», fullt ut gjør seg gjeldende også for barn som overværer vold og annen mishandling av sine aller nærmeste. Den vedvarende utrygghet og betydelige risiko for langvarige skadevirkninger for voksne av å leve under systematisk vold, trakassering og annen mishandling, finner vi igjen hos barn som opplever at deres nærmeste utsettes for slike handlinger. Jeg viser til det jeg tidligere har gjengitt fra NOU 2003:31. Jeg finner det da ikke tvilsomt at den indirekte virkning mishandling av barnets nærstående har for barnet, kan representere en krenkelse etter bestemmelsen, slik at § 219 gir barnet et selvstendig vern.»

Dommen er en viktig anerkjennelse av alvoret i den situasjonen barn utsettes for når en av deres nærmeste mishandles. Det er et klart signal om at dette både faktisk og rettslig innebærer mishandling av barnet selv, og at samfunnet ikke aksepterer det. Det er således ikke lenger tvil om at barnet har et selvstendig vern når deres nærmeste blir mishandlet.

9.2.3 Sterkere strafferettslig vern mot seksuelle overgrep og vold i nære relasjoner

Regjeringen har sendt på høring et forslag om å fjerne foreldelsesfristen for drap og seksuelle overgrep mot barn. Høringsnotatet inneholder også en rekke andre forslag som skal gi sterkere strafferettslig vern mot seksuelle overgrep og vold i nære relasjoner.

Forslagene har blant annet bakgrunn i utvikling i internasjonale forpliktelser og rettspraksis. I høringsnotatet drøftes og foreslås nødvendige endringer for ratifikasjon av to europarådskonvensjoner – Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner og Europarådets konvensjon om beskyttelse av barn mot seksuell utnytting og seksuelt misbruk.

Straffeloven 2005 kapittel 26 om seksuallovbrudd innebærer på enkelte punkter en styrking av vernet mot overgrep sammenlignet med straffeloven 1902 kapittel 19 om seksualforbrytelser. Straffeloven 2005 er ikke trådt i kraft.

Samlet sett innebærer forslagene i dette høringsnotatet en forskuttering av de viktigste endringene i straffeloven 2005 ved at tilsvarende endringer foreslås i straffeloven 1902. Høringsfristen er satt til 1. juni 2013.

9.2.4 Omsorg og samværsrett

I Norge er de lovmessige rammene for å beskytte og hjelpe barn nedfelt i to sentrale lover; barnevernloven og barneloven (lov om barn og foreldre). Begge lovene bygger på det grunnleggende prinsippet om at barn skal gis god og forsvarlig omsorg. Barn skal kunne føle seg trygge i hjemmet sitt. Til tross for dette vokser mange barn opp med vold i nære relasjoner som en del av sin barndom.

Når foreldre reiser sak for retten fordi de er uenige om hvor barnet skal bo fast og om samvær, er det barneloven som gjelder. Rettesnoren for slike saker skal være barnets beste. Domstolen skal i en avgjørelse om foreldreansvar, samvær og om hvor barnet skal bo fast ta hensyn til at barnet ikke må utsettes for vold, skade eller fare, og det skal ikke fastsettes samvær dersom dette ikke er til barnets beste. Hensynet til barnets beste og å beskytte barnet er overordnet andre hensyn, også hensynet til best mulig samlet foreldrekontakt.

Foreldre som reiser sak for domstolene har et høyt konfliktnivå. I de fleste sakene lar dommeren seg bistå av barnefaglig sakkyndige for å hjelpe foreldrene til å komme fram til gode avtaleløsninger, for eksempel gjennom mekling og utprøving av avtaler i en prøveperiode. Det inngås forlik i rundt 80 prosent av sakene som reises for domstolene. Saker der det er påstander om vold og overgrep, vil ofte være egnet for mer tradisjonell domstolsbehandling, med grundig sakkyndig utredning, hovedforhandling og dom. Fokus på samarbeid i saker der begge foreldrene synes godt egnet, må ikke føre til at alvorlige forhold og bekymring for barnet tilsløres.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har hatt, og vil fortsatt ha, et sterkt fokus på tiltak som kan sikre en best mulig behandling av barnelovsaker der det er påstander om vold og overgrep. Barns rettssikkerhet i barnefordelingssaker som gjelder vold, rus og psykiske lidelser som påvirker foreldrefunksjonen er de senere år styrket gjennom lovgivning, kompetanseheving og informasjon.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har samarbeidet med Domstolsadministrasjonen (DA) om kompetanseheving for dommere, advokater, sakkyndige og ansatte ved familieverntjenestene. Departementet fikk i 2008 utarbeidet et informasjonshefte med psykologfaglig informasjon til dommere, advokater og sakkyndige om barnefordelingssaker der det er påstander om vold. Kommende kompetanseheving i regi av DA skal ha behandling av saker der det er påstand om vold og seksuelle overgrep på dagsordenen. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har også satt i gang et utviklingsprosjekt knyttet til behandlingen av høykonfliktsaker der NKVTS er gitt i oppdrag å fremskaffe kunnskap om hvordan domstolene i praksis behandler barnelovssaker med volds- og overgrepsproblematikk. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets satsning på slike tiltak vil gjøre domstolene enda bedre rustet til å behandle barnefordelingssaker.

Vold og seksuelle overgrep er en av mange former for omsorgssvikt som kan føre til at barnevernet griper inn i en familie for å ivareta barnet. Mistanke om overgrep i forbindelse med samvær byr på faglige utfordringer både for barnevernet og for andre aktuelle offentlige tjenester og instanser. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet utga i 2006 en veileder om barnevernets rolle ved mistanke om overgrep under samvær, med målsetting å bidra til å klargjøre og presisere barneverntjenestens ansvar og oppgaver i slike saker.

For å gi barneverntjenesten veiledning om hvordan de på en god måte kan håndtere saker der foreldrenes konflikter går utover barnets omsorgssituasjon, vil Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet gi ut en veileder om forholdet mellom barnevernloven og barneloven. Veilederen redegjør for hvordan barnevernloven og barneloven virker i forhold til hverandre, og hvilke oppgaver barneverntjenesten har i tilfeller hvor barn lider under foreldrenes konflikter.

Samværsretten nedfelt i barneloven står sterkt, både rettslig og politisk, i Norge. Det er likevel helt klart, og følger uttrykkelig av barneloven, at det ikke skal fastsettes samvær der det ikke er til barnets beste. Dette ble presisert i barneloven i 2006. Det synes likevel å være behov for ytterlige lovendringer for å sikre at barnets beste ivaretas i saker med vold og overgrepsproblematikk.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet sendte 21. juni 2012 på høring et forslag om endringer i barnelovens bestemmelse om tilsyn under samvær. Tilsyn kan være et gode for barn som ønsker samvær med sine foreldre i tilfeller der det ikke bør fastsettes ordinært samvær. Ordningen bør imidlertid på enkelte punkter strammes inn. Barneperspektivet bør bli tydeligere, og i en del saker kan det i stedet være aktuelt å nekte samvær helt.

12. oktober 2012 sendte Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet på høring ytterligere forslag til lovendringer for å gi barn bedre beskyttelse mot vold og overgrep i foreldretvister etter barneloven. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet arbeider videre med forslag fra høringsnotatene.

Målet for arbeidet er å avdekke flere volds- og overgrepssaker, sikre barnas rettigheter, og få til et godt samspill mellom det regelverket vi har for barnefordelingssaker, og det regelverket vi har for barnevernet og for samfunnets inngripen i saker der vi står overfor alvorlig omsorgssvikt.

9.2.5 Fortsatt opphold på selvstendig grunnlag for personer som har blitt mishandlet i samlivsforholdet

Personer som er innvilget oppholdstillatelse som ektefelle eller samboer til en person bosatt i Norge, må som hovedregel returnere til hjemlandet dersom samlivet opphører før personen har fått en permanent oppholdstillatelse i Norge. Dette tar normalt tre år, jf. utlendingsloven § 62.

Norge ønsker å sikre at ofre for vold i nære relasjoner ikke må velge mellom å reise ut av Norge eller å bli værende i en voldelig familierelasjon. For å bøte på dette skal derfor personer som har opplevd vold i samlivsforholdet, og har hatt en tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, få fortsatt opphold etter et samlivsbrudd dersom de søker omdette, jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b.

Det stilles ikke krav om årsakssammenheng mellom mishandlingen og samlivsbruddet. Det er også uten betydning hvem av partene som har tatt initiativ til samlivsbruddet. Bestemmelsen er en rettighetsbestemmelse. Om dette skrev departementet i Ot.prp. nr. 75 (2006-2007):

Departementet legger avgjørende vekt på at personer som er utsatt for mishandling ikke må oppfatte bestemmelsen som et usikkert handlingsalternativ, og dermed forbli i et skadelig samliv av frykt for å miste oppholdstillatelsen. Det er derfor viktig at bestemmelsen fremstår som en tydelig rettighetsbestemmelse overfor målgruppen.

UDI skriver i rundskriv følgende om hva som er å anse som mishandling:6

Hva som kan betegnes som mishandling, beror på en helhetsvurdering. Mishandlingen kan være av fysisk art, f eks ved bruk av vold eller annen legemskrenkelse, eller av psykisk art, f. eks trusler om bruk av vold. Hendelsene må ha ført til at søkerens livskvalitet har blitt redusert. Skaden kan være av fysisk eller psykisk art eller en kombinasjon av begge.

Ved vurderingen om det foreligger en mishandlingssituasjon, må man se hen til de beskrevne hendelsene, alvorlighetsgraden, under hvilke omstendigheter mishandlingen fant sted, om de er en del av et handlingsmønster eller om det dreier seg om en enkeltstående episode. En handling som alene ikke kan betegnes som mishandling, vil likevel kunne karakteriseres som det dersom handlingen gjentas over tid.

Generell misnøye i ekteskapet/samboerforholdet, uoverensstemmelser eller forskjellige oppfatninger mht. roller grunnet kulturforskjeller er ikke i seg selv nok til å konstatere at det foreligger mishandling.

Beviskravet for mishandling er lavt. I Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) slutter departementet seg til utvalgets uttalelse om at «det ofte vil være vanskelig eller ikke mulig for søkeren å etablere slik sannsynlighetsovervekt. I mange tilfeller vil det hovedsakelige bevismateriale i saken kun være klagerens egen forklaring, uten at mangelen på andre bevis kan legges klager til last.»

Oversikten nedenfor viser vedtak fattet etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, den såkalte «mishandlingsbestemmelsen». Oversikten viser kun førstegangstillatelser for 2010, 2011 og til og med november 2012:

Sett i relasjon til antallet oppholdstillatelser innvilget ektefeller eller samboere til personer bosatt i Norge er dette ikke en stor portefølje. Variasjoner fra år til år i antall vedtak og innvilgelsesprosent gir derfor ikke nødvendigvis mye informasjon om tendenser eller praksis. Det lave antallet kan imidlertid tyde på at denne bestemmelsen ikke i tilstrekkelig grad er kjent.

9.2.6 Oppholdstillatelse til utlending som nektes å komme tilbake til Norge

Det forekommer tilfeller hvor utlendinger, og da særlig kvinner, som opplever mishandling i samlivet, nektes å komme tilbake til Norge etter opphold i hjemlandet. I slike tilfeller kan utlendingen i henhold til utlendingsforskriften § 8-9, innvilges oppholdstillatelse dersom han eller hun i Norge ville hatt rett til oppholdstillatelse som følge av vold i samlivet, jf. utlendingslovens § 53 første ledd bokstav b. Tilsvarende gjøres det unntak fra reglene om bortfall av permanent oppholdstillatelse for utlending som holdes i utlandet mot sin vilje, og som ville hatt rett til oppholdstillatelse som følge av vold i samlivet, jf. utlendingsforskriften § 11-8.

9.2.7 Avslag på søknad om familieinnvandring på grunn av fare for mishandling

Det bør som utgangspunkt ikke være myndighetenes oppgave å innta en formynderrolle i forhold til samlivsetableringer. Det oppstår imidlertid en vanskelig moralsk situasjon når det fremstår som sannsynlig at søkeren eller dennes særkullsbarn vil bli utsatt for overgrep av en referanseperson i Norge, som utnytter den maktposisjon vedkommende har i kraft av de innvandringsregulerende bestemmelsene i utlendingsloven. I henhold til utlendingsloven § 40 femte ledd kan ektefelle nektes oppholdstillatelse dersom det er mest sannsynlig at søkeren eller dennes særkullsbarn vil bli mishandlet eller grovt utnyttet. Tillatelse til særkullsbarnet kan også nektes hvor forelderen allerede har fått oppholdstillatelse ved familieetablering.

Regelen gjelder bare i tilfeller av familieetablering, dvs. at den gjelder dersom søker ikke har felles barn med referansepersonen og ikke har levd i et etablert samliv med referansepersonen i utlandet eller i Norge. «Etablert samliv» vil si at partene har levd i husstandsfellesskap av en viss varighet.7 Retten til familiegjenforening berører en mer tungtveiende interesse enn retten til familieetablering, og det ville derfor være et mer inngripende tiltak om bestemmelsen også skulle gjelde for saker om familiegjenforening.

Begrepet «mishandling» i utlendingsloven § 40 femte ledd forstås på samme måte som i utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b (se ovenfor). Videre skriver departementet:

Selv om det ikke gjelder noen fare for mishandling, kan det være grunnlag for å nekte opphold i visse tilfeller hvor det er fare for at søkeren eller dennes barn vil bli utsatt for grov utnyttelse. Det kan for eksempel tenkes tilfeller hvor det fremgår at referansepersonen tidligere har hentet ektefeller eller kjærester fra utlandet en rekke ganger, og hvor omstendighetene samlet sett gir et klart bilde av at kvinnene utsettes for en grov og kynisk utnyttelse, uten at det er tale om bruk av fysisk vold eller annen mishandling. Et eksempel kan være at referansepersonen tidligere har forsøkt å føre ektefeller ut i prostitusjon, eller at tidligere ektefeller har vært utsatt for frihetsberøvelse (vært innesperret i referansepersonens leilighet eller liknende) eller har levd under meget strenge vilkår med sterkt innskrenket mulighet for livsutfoldelse. Det er samtidig grunn til å understreke at myndighetene ikke må tre inn i en formynderrolle som går lenger enn til å gripe inn overfor de grove tilfellene. Departementet understreker at det ikke i seg selv vil være tilstrekkelig grunn til å nekte opphold at referansepersonen tidligere har hentet ektefeller fra utlandet en rekke ganger, så lenge det ikke foreligger andre omstendigheter som tyder på at det forekommer mishandling eller grov utnyttelse.

Det stilles krav til sannsynlighetsovervekt for at mishandling eller grov utnyttelse skal finne sted. Om beviskravet skriver departementet følgende:

For at opplysninger om tidligere straffbare forhold skal kunne legges til grunn vil det normalt være en forutsetning at en straffereaksjon eller en annen formell reaksjon som for eksempel besøksforbud eller oppreisning er ilagt. Dette kan imidlertid ikke gjelde som noe absolutt krav. Det er sjelden at situasjoner med familievold fører til at gjerningsmannen blir straffeforfulgt og straffet eller at forholdet fører til noen annen formell reaksjon. Dersom man har tilfeller hvor utlendingsmyndighetene for eksempel besitter kunnskap om at referansepersonen har hatt flere tidligere ektefeller eller kjærester som alle har levert anmeldelser og/eller oppsøkt krisesentre, kan de samlede opplysningene utgjøre et tilstrekkelig bevismateriale for at det foreligger en alvorlig risiko for overgrep mot søkeren. Utlendingsmyndighetene må selv vurdere hvor etterrettelige opplysningene de sitter inne med er og vektlegge opplysningene i forhold til dette. For øvrig kan det også forekomme tilfeller hvor årsaken til at referansepersonen ikke er straffet er at vedkommende ikke ble ansett for strafferettslig tilregnelig.

Om bestemmelsen skal komme til anvendelse skriver departementet:

Ved vurderingen av om bestemmelsen skal anvendes i en sak hvor kriteriene er oppfylt, må det foretas en helhetsvurdering hvor blant annet følgende momenter kan være relevante:

• alvoret ved de vandelsopplysninger mv. som er knyttet til referansepersonen

• forholdet mellom partene – varighet og omfang mv.

• partenes mulighet for å utøve samliv i søkerens hjemland

• betydningen av et avslag for søkerens situasjon i hjemlandet

Det siste punktet henspiller på det dilemmaet at enkelte kvinner, blant annet som følge av kulturelle forhold, vil kunne komme i en svært vanskelig situasjon dersom de ikke får muligheten til å bosette seg sammen med ektefellen, eller eventuelt dersom mannen krever skilsmisse som følge av at kvinnen ikke kan få opphold i Norge. De nærmere kriterier for denne helhetsvurderingen må utvikles i praksis.

Den 18.9.2009 prøvde Høyesterett spørsmålet om gyldigheten av et vedtak fra Utlendingsnemnda (UNE) om å nekte oppholdstillatelse etter tidligere utlendingslov § 9 annet ledd.8 Saken dreide seg om to særkullsbarn som søkte familiegjenforening med sin mor i Norge. Morens ektemann var tidligere straffedømt for utuktig omgang med barn under 14 år, jf. straffeloven § 195 første ledd første straffealternativ og § 212 første ledd nr. 3. Høyesterett kom til at vedtaket måtte kjennes ugyldig, da det ikke var sannsynlighetsovervekt for overgrep mot ektefellens særkullsbarn:

Det er helt på det rene at det er en generell – statistisk – risiko for nye forgåelser fra overgriperens side. D er dømt for alvorlige forhold, og jeg må legge til grunn at det er en risiko for at det kan skje overgrep overfor de barna saken gjelder. De straffbare forholdene lå imidlertid mer enn åtte år tilbake i tid på vedtakstidspunktet, og det er ingen holdepunkter for at D har begått eller forsøkt å begå nye straffbare handlinger av samme art. Jeg er enig med lagmannsretten i at bevisgrunnlaget er for svakt til å tilfredsstille kravet om sannsynlighetsovervekt for at overgrep vil bli begått dersom søknaden innvilges.

Dommen viser at det bevismessig er en svært vanskelig oppgave å vurdere hvilken konkret risiko som foreligger for at en søker i fremtiden vil bli utsatt for overgrep i det enkelte tilfelle. På denne bakgrunn sendte departementet høsten 2011 på høring et forslag om endringer i utlendingsloven § 40 femte ledd om endring i beviskrav for avslag på søknad om familieetablering når det er fare for at særkullsbarn vil bli utsatt for seksuelle overgrep.9 Forslaget er til behandling i Justis- og beredskapsdepartementet.

9.2.8 Styrking av avvergingsplikten

Avvergingsplikten i straffeloven 1905 § 139 ble skjerpet og utvidet ved lov 25. juni 2012 nr. 47 om endringer i domstolloven (ekstraordinære valg til lekdommerutvalgene m.m.) og straffeloven 1902 (avvergingsplikt). Endringene var i all hovedsak i tråd med den vedtatte, men ikke ikraftsatte, § 196 i straffeloven 2005.

Straffeloven § 139 fastslår at den som unnlater å anmelde til politiet eller på annen måte å søke å avverge en straffbar handling eller følgene av den kan straffes med bot eller fengsel i inntil 1 år. Avvergingsplikten knytter seg kun til de straffbare handlingene som er angitt i § 139. Ved lovendringen ble avvergingsplikten utvidet til straffeloven 1902 § 200 annet ledd (seksuell handling med barn under 16 år mv.), § 193 (misbruk av overmaktsforhold og lignende), og § 219 (alminnelig og grov mishandling i nære relasjoner, og medvirkning til slik mishandling). Henvisningene til disse bestemmelsene innebærer en utvidelse også i relasjon til straffeloven 2005 § 196. Etter straffeloven 2005 § 196 har en plikt til å avverge grov mishandling i nære relasjoner, (straffeloven 2005 § 283), men ikke «alminnelig» mishandling i nære relasjoner (straffeloven 2005 § 282).

Tidligere inntrådte avvergingsplikten etter § 139 først når man hadde sikker (pålitelig) kunnskap om at nærmere bestemte alvorlige straffbare handlinger ville bli eller var i ferd med å bli begått. Etter lovendringen inntrer avvergingsplikten først når noen holder det som sikkert eller mest sannsynlig at den aktuelle straffbare handlingen vil bli eller er begått. Dette innebærer en utvidelse av avvergingsplikten, idet det skal mindre til før en slik plikt inntrer.

Ved lovendringen ble det dessuten klargjort at avvergingsplikten opphever eventuell taushetsplikt, uansett rettslig grunnlag for taushetsplikten. Ved lovendringen ble det også straffbart å medvirke til brudd på avvergingsplikten, for eksempel i form av å overtale noen til ikke å melde fra til politiet.

Avvergingsplikten knytter seg til det tidspunktet hvor den straffbare handlingen eller dens følger ennå kan avverges. Avvergingsplikten innebærer således ikke noen generell plikt til å anmelde straffbare forhold som allerede er begått, og som det ikke lenger er mulig å avverge følgene av. En plikt til å melde fra om handlinger som allerede er begått reiser vanskelige dilemmaer. Blant annet aktualiseres spørsmålet om hvordan en slik meldeplikt skal avveies mot de hensyn som ligger til grunn for lovbestemt taushetsplikt, som gjelder for enkelte yrkesgrupper som helsepersonell, prester og advokater. En slik eventuell endring ville kreve grundig utredning og høring.

9.2.9 Vurdering av en bestemmelse om systematisk forfølgelse (stalking)

Systematisk forfølgelse kjennetegnes av at en person invaderer en annen persons liv mot denne personens vilje. Invaderingen skjer gjentatt på en ikke tilfeldig måte mot samme fornærmede. Forfølgelsen kan gi seg utslag i et bredt spekter av handlinger som eksempelvis uønsket kommunikasjon, overvåkning, forfølging fra sted til sted, gjentatt og uønsket direkte kontakt, brev, pakker, e-post, telefon, ødeleggelse av eiendeler og voldskriminalitet. I internasjonal litteratur omtales dette fenomenet som stalking.

En svensk studie fra 2005 viste at de personer som usettes for stalking i hovedsak er kvinner som forfølges av sine tidligere partnere, men det finnes også andre utsatte grupper som politikere, myndighetspersoner og profilerte skuespillere og musikere (BRÅ 2005). Undersøkelsen viste også at jo nærere relasjon den utsatte hadde hatt til gjerningspersonen jo mer alvorlig var volden.

Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner artikkel 34, pålegger konvensjonspartene å kriminalisere systematisk truende eller skremmende atferd mot en annen person.

Justis- og beredskapsdepartementet vurderer nå om konvensjonsforpliktelsene, herunder bestemmelsen om personforfølgelse (stalking), krever endringer i straffeloven. I de fleste tilfeller vil de handlingene som inngår i en systematisk forfølgelse, kunne rammes av ulike generelle straffebestemmelser. Samtidig vil det i noen tilfeller kunne være noe usikkert om systematisk forfølgelse rammes av straffelovgivningen. Det gjelder særlig i tilfeller hvor forfølgelsen ikke omfatter uttalte trusler eller vold. Dette er en usikkerhet som bør ryddes av veien for å kunne bekjempe denne type kriminalitet mer effektivt både her i Norge og internasjonalt. Justis- og beredskapsdepartementet har derfor sendt på høring et forslag til to alternative utkast til nye straffebestemmelser som synliggjør og styrker det strafferettslige vernet mot personforfølgelse.

9.2.10 Ny våpenlov

Ved kongelig resolusjon oppnevnte regjeringen 18. juni 2010 et offentlig utvalg for å foreta en total gjennomgang av gjeldende våpenlovgivning, og fremme forslag til ny lov om skytevåpen og ammunisjon eller foreta nødvendige endringer i eksisterende våpenlovgivning. I mandatet ble utvalget blant annet bedt om å vurdere spørsmål knyttet til betydningen av vold i nære relasjoner ved erverv og tilbakekall av skytevåpen, herunder om samlivspartner bør kontaktes.

Utvalgets innstilling NOU 2011: 19 ble avgitt 5. desember 2011 og inneholder en rekke forslag som har relevans for arbeidet mot vold i nære relasjoner, blant annet når det gjelder ervervelse og tilbakekall av våpen, samt et forslag om godkjenning fra hustandsmedlemmer ved anskaffelse av våpen.

Våpenlovutvalget viser til at forskning og kliniske erfaring tilsier at det er en tydelig økning i farlighet og risiko for alvorlig eller dødbringende vold når mennesker som utøver vold i nære relasjoner har tilgang til våpen. Den årlige drapsstatistikken til Kripos viser at drapsvåpen også kan være andre gjenstander enn dem som reguleres av våpenloven, men bruk av skytevåpen er den vanligste drapsmetode for eksempel i saker med drap-selvdrap i nære relasjoner, der den som dreper også tar sitt eget liv.

Av dagens våpenrundskriv framgår det at dersom søkeren har framsatt alvorlige trusler eller utøvet vold i nære relasjoner, bør dette tillegges betydelig vekt når søknaden avgjøres. Det understrekes at det må vies særlig oppmerksomhet på de situasjoner der politiet er kjent med at det foreligger samlivsbrudd. I Politiets veileder om vold i nære relasjoner, framgår det at det er viktig å sjekke om trusselutøveren har våpen, og hvis så er tilfellet, må inndragning vurderes.

Våpenlovutvalget pekte i sin utredning på at det er behov for klare(re) retningslinjer for når vold og trusler skal få følger for den som vil erverve og inneha skytevåpen. Våpenlovutvalget mener at når en person kommer i kontakt med politiet på grunn av voldsutøvelse eller trusler, både overfor nærstående og andre, bør det normalt få følger for personens tillatelse til å inneha skytevåpen. Det samme gjelder ved adferd som medfører krisesenteropphold for nærstående eller tildeling av voldsalarm. Anmeldelse av vold og trusler må medføre en vurdering av den anmeldtes tillatelse til å inneha våpen. Det bør etter utvalgets syn ikke være mulig å erverve eller inneha våpen når en person er ilagt besøks- og kontaktforbud eller er dømt for vold i nære relasjoner.

Når en person er under behandling for voldsproblematikk generelt og voldsproblematikk i nære relasjoner spesielt, mener utvalget at våpenkortet bør inndras inntil videre. Det foreslås tatt inn en bestemmelse som gir politiet klar hjemmel til slikt midlertidig tilbakekall, som også kan skje i andre tilfeller.

Et viktig forslag knyttet til arbeidet mot vold i nære relasjoner er Våpenlovutvalgets forslag om å ta inn en bestemmelse i loven som pålegger våpensøkeren å varsle andre myndige medlemmer av husstandsfellesskapet om at det vil søkes om å bringe skytevåpen inn i bopelen. Dette vil praktisk kunne gjennomføres ved at søkeren må innhente samlivspartners eller andre husstandsmedlemmers underskrift på skjema for egenerklæring om at medlemmet er varslet om søknaden. Våpenlovutvalget begrunner blant annet forslaget med at samlivspartner og andre familiemedlemmer bør ha en rett til å vite om det blir oppbevart våpen i eget hjem, og at direkte eller indirekte trusler om bruk av våpen kan være en del av den psykiske volden i noen parforhold og familier.

Våpenlovutvalgets forslag følges nå opp av Justis- og beredskapsdepartementet og det tas sikte på at en proposisjon oversendes Stortinget i løpet av 2014.

9.2.11 Nærmere om drap

Drap på partner utgjør mellom 20 og 30 prosent av alle drap i Norge hvert år. Kunnskapsgrunnlaget med hensyn til å identifisere risikofaktorer er ikke godt nok. Det er derfor tatt initiativ til å gjennomføre et treårig forskningsprosjekt. Målsettingen er å forebygge partnerdrap gjennom å identifisere risikofaktorer, mulige forvarsler og forklaringsvariabler, samt kartlegge og systematisere offerets og gjerningspersonens kontakt med hjelpe- og behandlingsapparatet. Forskningen gjennomføres av Kompetansesenter for sikkerhets,- fengsels- og rettspsykiatri og omfatter en analyse av 172 partnerdrapssaker i perioden 1991 til 2011. Rettsdokumenter og intervjuer med et utvalg berørte (venner, familie, andre «kjerneinformanter» i saken) vil danne grunnlaget for datainnsamlingen. Som et ledd i forberedelsene til studien ble det gjennomført en systematisk litteraturgjennomgang om forskningsbasert kunnskap om partnerdrap. Rapporten ble oversendt Justis- og beredskapsdepartementet juli 2011 (Vatnar og Bjørkly 2011).

Regjeringen oppnevnte i 2009 et utvalg som skulle undersøke mulig svikt i systemer og forløp knyttet til mennesker med kjent psykisk lidelse og som har tatt liv. Utvalget skulle vise hvor i systemet det eventuelt hadde sviktet, finne årsaken til svikten og gi råd om hva som om mulig kan gjøres for å forebygge nye drap. Utvalgets utredning NOU 2010: 3 Drap i Norge i perioden 2004–2009 ble overlevert 3. mai 2010. Ett av tiltakene som ble foreslått i utredningen var å etablere en permanent forskningsbasert gjennomgang av alle drapssaker i Norge. Dette forslaget fikk allmenn tilslutningen da rapporten var på høring. Hensikten med en slik ordning er systematisk og kontinuerlig innhenting og analyse av data for å utvikle forebyggende tiltak.

Regjeringen vil iverksette en prosess med sikte på å kunne etablere en forskningsbasert ordning. For å kunne etablere ordningen vil det først være nødvendig å foreta en nærmere utredning av utkast til ny lovbestemmelse som gir adgang til å etablere et eget drapsregister, samt avklare hvordan tilpasningen til gjeldende regelverk kan gjøres. I tillegg er det også nødvendig å vurdere nevnte ordning med hensyn til innhenting, lagring og bearbeiding av personsensitive og taushetsbelagte opplysninger og hvilke kostnader en slik ordning vil medføre.

9.2.12 Styrking av fornærmedes stilling i straffesaker

Rettssaken er ofte en stor belastning for den utsatte. For å bidra til å skape større grad av trygghet samt gjøre opplevelsen av rettsprosessen mer positiv ble fornærmedes rett til informasjon, oppfølging og deltakelse under straffesaken vesentlig styrket i 2008.10 Flere grupper av fornærmede, herunder personer utsatt for vold i nære relasjoner, fikk blant annet rett til bistandsadvokat og kostnadsfri samtale med advokat før anmeldelse. Det ble i tillegg gitt rett til informasjon og kontradiksjon gjennom hele straffesaksbehandlingen samt utvidet rett til å være tilstede i rettsmøter og flere rettigheter i forbindelse med gjenopptakelse av straffesaker. I tillegg ble aldersgrensen for bruk av dommeravhør hevet fra 14 til 16 år.

Endringene innebærer også at fornærmede skal gi politiforklaringer med lyd- og bildeopptak. Slike avhør gir blant annet sikkerhet for at alt som forklares kommer med og at belastende avhør kan gjennomføres raskere. En viktig fordel er også at andre kan danne seg et bedre inntrykk av omstendighetene ved forklaringer, for eksempel hvordan en volds- eller voldtektsutsatt fremsto på anmeldelsestidspunktet. I henhold til Riksadvokatens retningslinjer skal dette brukes mer.11

Utsatte og vitner må også forklare seg for retten. Det følger av straffeprosessloven § 108 at enhver etter innkalling plikter å møte som vitne og forklare seg for retten. I en del tilfeller må vitnet eller offeret forklare seg flere ganger. For mange er det en betydelig belastning. Sikres forklaringene fra tingretten ved lyd- og billedopptak, og disse tillates brukt ved ankebehandlingen, kan det være tilstrekkelig at et offer forklarer seg for retten én gang, samtidig som adgangen til å overprøve tingrettens dom beholdes. En slik ordning er utredet nærmere av et lovutvalg12, det såkalte «juryutvalget», som i mandatet ble bedt om å vurdere om det bør være adgang til å spille av opptak fra tingretten til erstatning for nye vitneavhør i lagmannsretten, og i tilfelle på hvilke vilkår det bør være adgang til avspilling.

Utvalget avga sin utredning NOU 2011: 13 Når sant skal skrives 17. juni 2011. Utvalget går inn for at det i særtilfeller, der det vil være en uforholdsmessig tung byrde for fornærmede å forklare seg på nytt, skal gis adgang til avspilling av lyd- og bildeopptak fra førsteinstans under ankebehandlingen, forutsatt at avspillingen ikke går på bekostning av hensynet til saksopplysning. Utvalget går videre inn for at fornærmede likevel skal møte til ankeforhandlingen for å svare på eventuelle supplerende spørsmål. Utvalget har lagt vekt på at fornærmedes tilstedeværelse sikrer at fornærmede vil kunne ta til motmæle og oppklare misforståelser. Justis- og beredskapsdepartementet sendte utredningen på høring 30. august 2011, med høringsfrist 1. mars 2012. Departementet arbeider nå med å følge opp saken.

9.2.13 Voldsoffererstatningsordningen

Når skadevolderen er ukjent eller ikke gjør opp for seg, trer staten inn og betaler voldsoffererstatning til fornærmede. Utgangspunktet er at ofrene skal få erstatning i de samme tilfellene og utbetalt like mye som vedkommende ville fått av gjerningsmannen. Staten er imidlertid ikke ansvarlig for den skadevoldende handlingen, og voldsoffererstatningsordningen fraviker derfor alminnelig erstatningsrett på enkelte punkter.

Hovedvilkårene for å få voldsoffererstatning er regulert i voldsoffererstatningsloven § 1. Etter første ledd kan den som har lidd personskade som følge av en straffbar handling som krenker livet, helsen eller friheten, eller dennes etterlatte, ha rett til voldsoffererstatning.

Med virkning fra 1. januar 2008 ble det foretatt en rekke endringer i voldsoffererstatningsloven for å styrke voldsofrenes stilling. Blant annet ble det gjort en viss liberalisering og klargjøring av hvilke straffbare voldshandlinger som skal omfattes av voldsoffererstatningsordningen, slik at flere alvorlige trusselhandlinger, mishandling i nære relasjoner og menneskehandel omfattes. Kravet om at anmeldelsen må skje uten unødig opphold, ble også endret. Voldsoffererstatning kan nå innvilges selv om det har gått lang tid fra handlingen skjedde til den ble anmeldt. Det ble videre presisert at barn som har opplevd vold mot en nærstående person, kan ha rett til voldsoffererstatning. Det ble også innført en særskilt foreldelsesregel for barn og unge om at det alltid skal være tilstrekkelig at søknaden fremsettes før skadelidte fyller 21 år.

Ved lovendring av 30. mars 2012 ble den øvre grensen for voldsoffererstatning hevet til 60 G, og det ble gitt adgang til å fravike den i særlige tilfeller. Voldsoffererstatningsmyndighetene ble dessuten gitt hjemmel til å kunne gi erstatning til personer som har bistått ofre for voldshandlinger. Disse endringene fikk virkning for alle handlinger skjedd 1. januar 2011 eller senere. Det ble også gitt hjemmel for at domstolene skal kunne avsi realitetsdom i oppreisningsspørsmålet dersom klagemulighetene er utprøvd og domstolene har nektet å avgjøre det sivile kravet i straffesaken (med virkning fra 30. mars 2012 også for verserende saker). Det ble også gitt hjemmel til å gi forskrift om saksbehandlingsregler. Forskrift ble gitt 11. september 2012 (nr. 08585) om muntlig konferanse i saker etter voldsoffererstatningsloven.

Stortinget vedtok 7. februar 2012 en anmodning til regjeringen om å gå gjennom rettshjelpsrundskrivet for blant annet å vurdere praksis og regelverk vedrørende fornærmede i utlandet, lemping av foreldelseskravet, forbedring av informasjonsutveksling mellom politiet og voldsoffererstatningsmyndigheten og eventuelt å opprette en nasjonal kriminalitetsoffermyndighet. Det er allerede gjennomført tiltak som har bedret informasjonsutvekslingen mellom politiet og voldsoffererstatningsmyndigheten. Justis- og beredskapsdepartementet foretar nå en gjennomgang av de øvrige tiltakene som Stortinget har anmodet om.

En nærmere omtale av informasjon om rettigheter er gitt under punkt 6.11.

9.3 Politi og påtalemyndighet

Politiets innsats er helt avgjørende for å lykkes i arbeidet for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner. Innsatsen er betydelig styrket de senere årene og politiet har fått en rekke nye virkemidler for å ivareta og beskytte den som er utsatt, samtidig som det er fokus på etterforskning og iretteføring av saker. Både politipatruljer, operasjonssentral/politivakt, etterforskere og påtalejurister arbeider for å avdekke og følge opp saker der det blir rapportert om, eller er mistanke om, vold i nære relasjoner.

Håndtering av saker om vold i nære relasjoner byr på mange utfordrende dilemmaer for politiet og politirollen blir satt på prøve i disse sakene (Aas 2013). Saker der det er en nær relasjon mellom den utsatte og voldsutøveren krever oftere innsikt, fordypning og langsiktighet, framfor raske og resolutte løsninger i denne delen av polititjenesten (Ibid).

9.3.1 Politiets forebyggende arbeid

Politiets arbeid vil i mange tilfeller ha en voldsforebyggende effekt. Det gjelder for eksempel beskyttelsestiltakene som er nevnt under punkt 9.4. Politiet har imidlertid også flere muligheter i sitt øvrige arbeid. Ved å sørge for god oppfølging allerede første gang de kommer til et åsted for vold i nære relasjoner, kan politiet bidra til at volden ikke blir gjentagende.

Problemorientert politiarbeid (POP) er en arbeidsmetode hvor målet er å gjøre politiet mer effektive i arbeidet med å forebygge og redusere kriminalitet. I kontrast til tradisjonelt hendelsesstyrt politiarbeid framheves en proaktiv tilnærming hvor politiet i samarbeid med andre berørte aktører (såkalte «problemeiere») må gå til selve årsaken til kriminaliteten og slik forebygge og forhindre fremtidige problemer.

Politiet har et hovedansvar for å forebygge og bekjempe kriminalitet, men politiet kan ikke gjøre dette arbeidet alene. I økende grad har derfor politiets arbeidsmetodikk vektlagt samarbeid med andre samfunnsaktører. Etableringen av politiråd og samordnede lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak (SLT) er eksempler på samarbeidsarenaer. Dette er nærmere omtalt i kapittel 10, om samarbeid og samordning.

9.3.2 Den voldsutsattes møte med politiet

I en allerede vanskelig situasjon kan det å kontakte politiet for å fortelle om vold i nære relasjoner være en stor belastning. At politiet og påtalemyndigheten møter den voldsutsatte med empati og profesjonalitet har avgjørende betydning for den utsattes opplevelse av å bli ivaretatt. Dette vil igjen få betydning for viljen til å anmelde og samarbeide med politi og påtalemyndighet.

Et av målene for kvinnebevegelsen på 1960- og 70-tallet var å sørge for at det som da gikk under navnet kvinnemishandling, ble behandlet som lovbrudd. På denne tiden ble hendelser i familien, inkludert voldsutøvelse, først og fremst sett på som private anliggender, også av politiet. Søkelyset som ble satt på politiets innsats gjennom den internasjonale forskningen på 1970- og 80-tallet avdekket også et lite positivt bilde (Dobash & Dobash 1980, Hatty 1989, Stanko 1989, Zoomer 1989). Mishandlede kvinners erfaringer med politiet fremsto i all hovedsak som negative. Politiets innsats var sjelden egnet til å skape trygghet, og i tillegg opplevde mange av kvinnene å bli behandlet på en respektløs måte. En av de første norske studiene av voldsutsatte kvinners erfaringer med politiet, viste mye av det samme. Flere av de intervjuede kvinnene mente at voldsproblemene deres ikke ble tatt alvorlig, og de følte seg snarere mistenkeliggjort enn godt behandlet av politiet (Lund 1992).

I evalueringen av politiets arbeid med vold i nære relasjoner viser Aas at politiets arbeid på dette feltet har endret seg betraktelig. Det sterke søkelyset på vold i nære relasjoner har bidratt til merkbare endringer i forståelsen- og håndteringen av saksfeltet. Voldsutsatte møtes med større forståelse og kunnskap av politiet, men evalueringen tyder på at dette i stor grad er person- og stedsavhengig. Resultatene viser også at politiet har en kommunikasjonsutfordring i møte med voldsutsatte og at dette er et felt med forbedringspotensiale (Aas 2013).

I evalueringen vises det til at avstanden og konfliktflatene mellom politiet og kvinnene i første rekke handler om kvinnenes opplevelse av ikke å bli forstått. Det anbefales at politiet i større grad tilegner seg innsikt i den kompliserte psykologien som binder mange voldsutsatte til en overgriper over lengre tid (ibid.). En nærmere omtale av de psykologiske mekanismene som oppstår når volden finner sted i et parforhold gis i kapittel 3.2.

Videre vises det til at avstanden mellom politiet og de voldsutsatte også beror på urealistiske forventninger til politiet, både når det gjelder hvor rask saksbehandlingen kan gjøres og hva politiet har makt til å foreta seg. Politiet på sin side kan bli flinkere til å forklare en rekke spørsmål, som hva et politiavhør innebærer, hva som er politiets rolle, hva politiet er nødt til å spørre om uten at det ligger mistillit bak spørsmålene, rettssystemets krav til bevis, tidsperspektiver når det gjelder etterforskningen, og hva politiet kan, og ikke kan, hjelpe de utsatte med.

Det understrekes at det er svært viktig for voldsutsatte at de får en forklaring og en begrunnelse på hvorfor politiet eventuelt har henlagt straffesaken. Politiet bør informere om at det ikke ligger noen mistanke om falsk forklaring bak henleggelsen, men at det er strenge krav til bevis for å oppnå domfellelse, og at politiet ikke kan tiltale noen uten at man har et solid nok bevismateriale.

Det vises også til et forbedringspotensial når det gjelder kontinuiteten i politiarbeidet. Som eksempel nevnes at dersom politiet har problemer med å organisere tjenesten slik at den voldsutsatte blir fulgt opp av den samme politibetjenten hele veien, bør i det minste den nye politibetjenten forsøke å sette seg inn i den voldsutsattes historie i forkant av møtet (ibid.). Kontinuiteten henger også sammen med saksbehandlingstiden, og det vises til at bedre informasjon fra politiets side kan redusere noe av byrden ved ventetiden.

Som et ledd i oppfølgingen av evalueringen av politiets arbeid med vold i nære relasjoner skal det igangsettes et utviklingsarbeid i regi av Politidirektoratet for å sørge for bedre metodikk og rutiner knyttet til politiets møte med voldsutsatte. Målsettingen er å sørge for at avstanden og konfliktflatene mellom politiet og den utsatte blir minst mulig. Bedrede rutiner for informasjon peker seg ut som et særlig viktig område.

9.3.3 Familievoldskoordinatorer og -team

For å styrke og strukturere politiets arbeid med vold i nære relasjoner ble det fra 2002 innført en ordning med egne familievoldskoordinatorstillinger i alle landets 27 politidistrikt. Familievoldskoordinatorene har som særlig oppgave å ha oversikt over politidistriktets samlede innsats innen familievoldsfeltet, inkludert saker knyttet til tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, og er tillagt koordinerende ansvarsoppgaver innen feltet. Dette innebærer et ansvar for strategisk planlegging internt og opp mot andre instanser. Ordningen med familievoldskoordinatorer skal bidra til at politiet utøver en helhetlig og ensartet behandling av denne typen saker.

Familievoldskoordinatorene er viktige i fag- og metodeutviklingen innen politiet. De er ressurspersoner for driftsenhetene og deltar i den interne opplæringen. Koordinatorene driver ofte også utadrettet virksomhet, blant annet foredragsvirksomhet, og er viktige i det tverrfaglige samarbeidet på feltet. Familievoldskoordinatoren skal også drive opplæring og videreformidle kunnskap til kollegaer. Familievoldskoordinatorene deltar i etterforskningen av familievoldssaker og foretar dommeravhør innen dette saksområdet. De er også kontaktpersoner mellom politiet og Statens barnehus.

I 2008 ble politidistriktene, gjennom instruks, pålagt å ha familievoldskoordinatorer i heltidsstilling. Samtidig ble koordinatorenes ansvarsområde utvidet til også å omfatte seksuelle overgrep. I dag er det egne koordinatorer for seksuelle overgrep i enkelte politidistrikt, men de fleste familievoldskoordinatorene har også seksuelle overgrep innenfor sitt ansvarsområde. En gjennomgang av politidistriktenes arbeid med familievold og opprettelsen av koordinatorstilling fra 2012, viste at det å kombinere familievold og seksuelle overgrep i en stilling er en utfordring i flere politidistrikter. Seksuelle overgrep er et fagfelt som til dels krever en annen kompetanse enn saksfeltet vold i nære relasjoner. Sakene er komplekse og utfordrende å arbeide med, og mange gir uttrykk for at begrensede ressurser gjør arbeidet sårbart. Det pekes på at erfaring og spesialisert kompetanse er en forutsetning for å yte dette feltet rettferdighet.

I evalueringen av politiets arbeid med vold i nære relasjoner oppgir 21 av politidistriktene å ha familievoldskoordinator i full stilling. Definisjonen av hva en full stilling på dette området innebærer synes imidlertid å variere mellom distriktene. Flere av koordinatorene oppgir å ha andre oppgaver som klart ligger utenfor feltet vold i nære relasjoner (Aas 2013). For å imøtekomme de føringene som ligger i Politidirektoratets instruks skal det legges opp til en tettere oppfølging av det enkelte distrikts arbeid med vold i nære relasjoner. Målsettingen er at alle distrikt skal ha en familievoldskoordinator i full stilling.

Instruksen fra 2008 inneholder også et pålegg om at de største politidistriktene skal opprette egne team mot vold i nære relasjoner og seksuelle overgrep. I de øvrige distriktene skulle behovet for slike team vurderes. Det er i dag flere politidistrikter som har etablert eller er i ferd med å etablere egne avdelinger, avsnitt, seksjoner eller team for etterforsking av vold og seksuelle overgrep. Mange politidistrikt har i tillegg egne familievoldskontakter. Kontaktene representerer en viss spesialisering av politirollen og utgjør, i tillegg til familievoldskoordinatorene, en vesentlig ressurs (ibid.). Kontaktene har flere lignende oppgaver som koordinatorene – som for eksempel å være en ressurs- og kompetanseperson i dette fagfeltet som andre kan søke råd og veiledning hos.

Sentralt i koordinatorenes arbeid er samarbeidet med eksterne aktører. Det er et omfattende tverrfaglig nettverk med svært mange forskjellige aktører,13 der noen forbindelser er tettere enn andre. Først og fremst er det barnevernet, krisesentrene og familieverntjenestene koordinatorene har kontakt med, og evalueringen av politiets arbeid med vold i nære relasjoner beskriver samarbeidet som jevnt over godt. Relasjonen med de forskjellige eksterne aktørene forgår langs en rekke ulike kommunikasjonslinjer som møter, konferanser, telefon og e-post. Flere av koordinatorene inngår i tverrfaglige grupper/utvalg/nettverk, og kontakten kan også handle om foredragsvirksomhet fra koordinatorenes side. Intensiteten i kontakten varierer mellom ukentlig kommunikasjon til møter én eller flere ganger i året. Noen holdes det jevnlig kontakt med, andre mer sporadisk. Kommunikasjonen varierer også mellom fokus på enkeltsaker til drøfting av mer generelle og prinsipielle spørsmål (ibid.).

Mange av koordinatorene utfører også rådgivings- og veiledningstjeneste til volds- og trusselutsatte, hvor blant annet oppfølging av voldsalarmer og besøksforbud står sentralt. Det utarbeides også trusselvurderinger.

9.3.4 Nasjonale samlinger og kompetansedeling

Politidirektoratet avholder nasjonale samlinger for familievoldskoordinatorer. I tillegg er det etablert en nasjonal kompetansedelingsportal KO:DE. Her ligger det blant annet kurspresentasjon, tiltakskort, standardskjemaer for avhør, fritaksskjema fra taushetsplikt og informasjonsbrosjyrer. Eventuelle endringer og tillegg i veiledning/instruksverk oppdateres fortløpende på KO:DE.

Flere politidistrikt gjennomfører kurs og opplæring, både internt og for eksterne samarbeidspartnere. Et eksempel på dette er Follo politidistrikt som årlig gjennomfører kurset «Familievold – ikke en privatsak» for politimesterens ledergruppe, operasjonsledere, sambandsoperatører, ordensavdelingen, etterforskere, jurister, politistudenter og barnevernsvakten. Kurset legger særlig vekt på rutiner i politiets arbeid i initialfasen, der bevisinnhenting er helt avgjørende for å få et godt resultat i familievoldssaker. Erfaring viser at fornærmede ofte kan trekke forklaringen og bryte samarbeidet med politiet under etterforskningen. Det er derfor viktig å oppta umiddelbare forklaringer fra fornærmede og mistenkte samt sikre bevis. På kurset blir det også gitt opplæring i forståelse av familievoldssaker (fenomenforståelse), etterforskning og sikkerhetstiltak.

9.3.5 Saksavgjørelser for § 219 saker

Oppklaringsprosent og saksbehandlingstid er sentrale mål for politiets straffesaksbehandling. I evalueringen av politiets arbeid med vold i nære relasjoner er det foretatt en gjennomgang av mishandlingsbestemmelsen (strl. § 219), for å se nærmere på hvordan disse målene er ivaretatt innenfor denne sakstypen.

Oppklaringsprosenten beregnes ut fra alle påtaleavgjorte saker i løpet av et år, og ikke ut fra alle anmeldte saker. En sak kan bli påtaleavgjort i et annet år enn anmeldelsen ble registrert. En sak teller som oppklart dersom den er gitt en positiv påtaleavgjørelse. Dette er tilfelle når en anmeldelse ender med en tiltalebeslutning, eller når en anmeldelse henlegges med en avgjørelseskode som teller som oppklart. Eksempler på slike henleggelseskoder er henlagt fordi saken er åpenbart grunnløs, intet straffbart forhold bevist, på grunn av foreldelse, eller at gjerningspersonen er under 15 år.

I 2010 var oppklaringsprosenten for saker etter straffeloven § 219 på 38 prosent for hele landet. Dette gir en litt høyere oppklaringsprosent enn gjennomsnittet for alle forbrytelser samme år, der tallet var 35 prosent. En oversikt over antallet tiltaler i prosent fra fire politidistrikt, viser at Oslo med sine 24 prosent ligger høyest og Hedmark med sine 17 prosent lavest. De øvrige, Salten og Søndre Buskerud, hadde en tiltaleprosent på henholdsvis 21 og 22 prosent (Aas 2013).

Gjennomgangen viser imidlertid at den vanligste avgjørelsen i disse sakene er henleggelse etter bevisets stilling. Henleggelser med denne begrunnelse teller som ikke oppklart.

Det store antall henleggelser på grunn av bevisets stilling kan til dels forklares ved at mishandling i familieforhold etter straffeloven § 219 kan være vanskelig å bevise. Det er enklere å dokumentere enkeltstående tilfeller der skadene er fysiske, enn gjentagende vold og psykisk mishandling som reguleres av § 219. Bevisinnhentingen er krevende og knytter seg i følge Aas til familievoldens typiske karakter – som at den ofte er skjult og at det er fravær av fysiske skader.

Voldens karakter kan imidlertid ikke alene forklare det store antallet henleggelser. I følge Aas må henleggelsene også forstås i lys av politiets prioriteringer, ressurser og kvalitet på arbeidet. I den grad det ikke settes inn tilstrekkelige ressurser på å fremskaffe bevis blir resultatet deretter (ibid.). Det kan derfor synes nødvendig å videreføre den forsterkede innsatsen i politiet mot vold i nære relasjoner særlig med henblikk på å øke kompetansen.

Saksbehandlingstiden i saker om vold i nære relasjoner varierer og de fleste sakene blir påtaleavgjort innen ett år, men det er også et ikke ubetydelig antall saker som det tar lengre tid å ferdigbehandle. Lang saksbehandlingstid er en stor belastning for den som er utsatt og manglende informasjon om fremdrift i saken oppleves som at saken ikke behandles med tilstrekkelig alvor. Det pekes på flere mulige årsaker til at sakene tar lang tid å behandle. Sakenes kompleksitet, manglende samsvar mellom antall saker og etterforskningskapasitet og venting på dokumentasjon fra andre instanser, så som legeerklæringer og lignende trekkes frem som mulige forklaringer (ibid.).

Det bør utredes nærmere hvorvidt innføring av tidsfrist vil være et egnet virkemiddel for å få ned saksbehandlingstiden i disse sakene. I tillegg skal det gjennomføres en analyse av et utvalg familievoldssaker fra anmeldelse til eventuell dom.

9.3.6 Riksadvokatens retningslinjer mv.

Riksadvokaten har i rundskriv fra 2008 gitt detaljerte retningslinjer for politiets og påtalemyndighetens håndtering av saker om familievold, gjennom hele straffesaksprosessen. Kravet om effektiv innsats på saksområdet gjentas i mål og prioriteringsrundskriv for 2013 (1/2013), hvor det uttales: «Det er fortsatt behov for å iverksette tiltak for å bedre oppklaringen av voldssaker. Særlig oppmerksomhet bør rettes mot vold i nære relasjoner». Videre fremgår det at; «vold i nære relasjoner kan være så alvorlig at den omfattes av riksadvokatens sentrale prioriteringer og slik saker må vies særskilt oppmerksomhet». Dette innebærer at vold i nære relasjoner kan inngå i den kategori saker som gis forrang dersom det er knapphet på ressurser. Disse sakene skal oppklares så langt råd er, og unødig liggetid skal unngås både hos etterforsker og jurist.

Statsadvokatene har ansvaret for straffesaksbehandlingen i politidistriktene. Gjennom sin fagledelse og egen klagebehandling skal de blant annet utføre kvalitetskontroll av politiets etterforsking og påtalevedtak. Et viktig tiltak i fagledelsen er stedlige inspeksjoner og tilsyn. Flere statsadvokatembeter har gjennomført inspeksjoner spesifikt rettet mot familievoldssaker. I mål og prioriteringsrundskrivet for 2013 fremgår det at statsadvokatene særlig skal følge opp politiets etterforskning av økonomisk kriminalitet, vold i nære relasjoner og voldtekt, både hva gjelder kvalitet og kapasitet.

En annen form for kvalitetskontroll av politiets etterforsking har vært at alle saker etter straffeloven § 219, over en avgrenset periode, sendes inn og avgjøres påtalemessig av statsadvokaten. Basert på innsendte rapporter og redegjørelser i etatsstyringsmøter synes statsadvokatenes tilsyns og inspeksjonsvirksomhet ikke å ha avdekket gjennomgående svakheter eller systemfeil som foranlediger nye, generelle tiltak på dette saksfeltet. Derimot kan det fra riksadvokatens side, på enkelte punkter, være aktuelt å innskjerpe direktiv som allerede er gitt. Riksadvokaten vil også sørge for at statsadvokatene, med sin kunnskap om straffesaksbehandlingen lokalt, fortsatt aktivt følger opp familievoldssakene.

9.3.7 Arbeidsrutiner og -verktøy

Det er iverksatt flere tiltak for å styrke politiets og påtalemyndighetens arbeid med familievoldssaker de senere årene. I 2002 utarbeidet Politidirektoratet en egen håndbok for håndtering av familievoldssaker og i 2009 lanserte Politidirektoratet en mer omfattende veileder. Veilederen skal være et verktøy som bidrar til at den enkelte ansatte i politiet skal settes i stand til å håndtere vold og overgrep på en god måte. Veilederen gir informasjon om fagområdet, sakshåndtering og ulike tiltak som kan iverksettes, samt praktiske eksempler på god oppgaveløsning.

Gjennom Riksadvokatens rundskriv fra 2008 og Politidirektoratets veileder om vold i nære relasjoner er det blant annet angitt retningslinjer for avhør av fornærmede, vitner og mistenkte, åstedsrapportering, fotomapper, beslag, tilbaketrekking av påtalebegjæring, henleggelse og sist men ikke minst fornærmedes behov for kontakt og informasjon.

Det er også utarbeidet egne tiltakskort («huskeliste») til bruk for patruljene ute på åsted. Flere av disse tiltakene gjelder innhenting av informasjon som er svært sentral i tilknytning til politiets vurdering av behovet for bistand og beskyttelse til ofrene. Ved flere politidistrikt er det dessuten utarbeidet egne planer og rutiner for avdekking, etterforskning og oppklaring av familievold. Som eksempel kan nevnes en analyserapport fra Sør-Trøndelag politidistrikt fra mars 2012 med tilhørende veiledere og tiltakskort.

9.4 Beskyttelsestiltak

En rekke voldsutsatte opplever truende og farlig atferd fra sine ekspartnere. Mange lever med vedvarende frykt, og har fortsatt behov for beskyttelsestiltak etter det pusterommet som en eventuell fengsling utgjør. Selv om den fysiske volden opphører utsettes mange voldsutsatte for atferd som gjør livet uforutsigbart og utrygt.

Den økte innsatsen for å bekjempe vold i nære relasjoner har medført lovendringer som har gitt bedre mulighet for både å straffeforfølge gjerningsmennene og beskytte den som utsettes.

I flere land i Europa ble egne vitnebeskyttelsesprogram etablert på slutten av 1990-tallet og anbefalinger om å etablere nasjonale vitnebeskyttelsesprogram ble lagt frem av Europarådet i 1997. Anbefalingene fra Europarådet gjelder vitner i forbindelse med alvorlig kriminalitet, spesielt organisert kriminalitet, men også i forbindelse med vold i nære relasjoner og menneskehandel.

I Norge ble nasjonale retningslinjer for vitnebeskyttelse nedfelt i en egen instruks fra Politidirektoratet i 2003, og omfatter i tråd med Europarådets anbefalinger både aktører i rettssystemet, politiets informanter og personer utsatt for vold i nære relasjoner.

Politiets arbeid med beskyttelse av trusselutsatte er etablert i to ansvarsnivåer. Et lokalt nivå hvor politidistriktene har ansvar for å ivareta trusselutsatte, og et nasjonalt nivå hvor nasjonal vitnebeskyttelsesenhet på Kripos har et oppfølgingsansvar.

Det nasjonale vitnebeskyttelsesprogrammet innbefatter muligheten for å ta i bruk metoder hvor fiktiv identitet (nærmere omtalt under 9.4.5) er ett av de tiltak som kan vurderes.

Politidistriktene benytter såkalte lokale tiltak, så som mobil voldsalarm, relokalisering, besøksforbud, patruljering/vakthold, samt adressesperre/skjerming av personopplysninger i folkeregisteret.

De senere årene er beskyttelsestiltakene forbedret og det legges vekt på i større grad å stille voldsutøver til ansvar gjennom blant annet besøksforbud i eget hjem og elektronisk kontroll ved kontaktforbud, såkalt «omvendt voldsalarm».

9.4.1 Besøksforbud og kontaktforbud

Besøksforbud og kontaktforbud er blant virkemidlene politiet og påtalemyndigheten har til rådighet for å beskytte den volds- eller trusselutsatte. Mens besøksforbudet er et straffeprosessuelt tvangsmiddel som kan benyttes uavhengig av om det er begått en straffbar handling, er kontaktforbudet en strafferettslig reaksjon, et rettighetstap, som kan idømmes den som har begått en straffbar handling.

Besøksforbud

Påtalemyndigheten kan nedlegge besøksforbud dersom det er grunn til å tro at en person ellers vil begå en straffbar handling overfor en annen person, forfølge en annen person, eller på annet vis krenke en annens fred.14 Besøksforbudet kan nedlegges når allmenne hensyn krever det, eller når den besøksforbudet skal beskytte ber om det. Besøksforbudet kan gå ut på at den forbudet retter seg mot, forbys å oppholde seg på et bestemt sted, eller å forfølge, besøke eller på annet vis kontakte en annen person.

Fra og med januar 2003 ble det innført en hjemmel som gjør det mulig for politiet å nedlegge besøksforbud også i eget hjem. Det vil si at det er gjerningspersonen som forbys å oppholde seg i eget hjem og må flytte ut, uavhengig om vedkommende står som eier av boligen eller ikke. Dette gir et viktig signal om at det er den som truer som skal stilles til ansvar.

Besøksforbudet skal gjelde for en bestemt tid, høyst ett år av gangen. Besøksforbud i eget hjem kan vare i høyst tre måneder av gangen. Besøksforbud kan bare opprettholdes så lenge vilkårene er oppfylt. Avslag på iverksettelse av besøksforbud kan klages inn for retten.

Det er også iverksatt en endring i straffeprosessloven som gjør at påtalemyndighetens beslutninger om besøksforbud ikke lenger automatisk skal prøves av retten. Endringen innebærer at en beslutning om besøksforbud bare bringes inn for retten dersom den som forbudet er rettet mot, krever det. Dette gjelder likevel ikke forbud mot å oppholde seg i eget hjem.

Kontaktforbud

Kontaktforbud ble innført som ny straff fra 2005.15 Et kontaktforbud kan gå ut på at den som forbudet retter seg mot, forbys å oppholde seg i bestemte områder eller å forfølge, besøke eller på annet vis kontakte en annen person.

Formålet med endringen er å beskytte fornærmede og andre berørte, særlig i saker som involverer vold eller seksuallovbrudd, mot alle former for uønsket oppmerksomhet fra gjerningspersonen.16

Kontaktforbudet kan idømmes ved siden av eller i stedet for annen straff, men kan bare ilegges som eneste straff hvis det ikke er fastsatt en minstestraff på fengsel i 1 år eller mer for handlingen, jf. straffeloven 1902 § 33 siste ledd.

9.4.2 Elektronisk kontroll ved kontaktforbud («omvendt voldsalarm»)

Ved lov av 19. juni 2009 ble det foretatt en lovendring i straffeloven 1902 slik at det hjemlet elektronisk kontroll i forbindelse med brudd på kontaktforbud. Formålet er særlig å gi bedre beskyttelse til personer som utsettes for vold eller trusler om vold fra nåværende eller tidligere samlivspartner, men elektronisk kontroll vil også kunne ilegges alle som blir dømt for kontaktforbud. Loven trådte i kraft 1. februar 2013.

Elektronisk kontroll innebærer at den domfelte må bære fotlenke og får forbud mot å bevege seg innenfor nærmere angitte geografiske soner. Hvis domfelte beveger seg innenfor områdene som kontaktforbudet gjelder for, eller dersom signalene fra fotlenken opphører, utløses en alarm hos politiet. Kontrollen skal være begrenset til disse forholdene og åpner ikke for kontinuerlig overvåkning av domfelte.

I tillegg til å styrke beskyttelsen av den trusselutsatte vil elektronisk kontroll kunne ha forebyggende effekt. Den merkede vil vite at ethvert brudd på kontaktforbud, der det er etablert et elektronisk gjerde, vil bli registrert hos politiet og derigjennom vil kunne danne grunnlag for en senere tiltale og strengere straff, som fengsel. Det antas at dette vil bidra til at flere avholder seg fra å oppsøke den forbudet er satt til å beskytte.

9.4.3 Mobile voldsalarmer

Et av beskyttelsestiltakene politiet kan iverksette er tildeling av voldsalarm til den volds- eller trusselutsatte. De første voldsalarmene som ble tatt i bruk av politiet i 1998 var stasjonære. Ordningen med mobile voldsalarmer ble innført i 2004, og en ny generasjon voldsalarmer ble tatt i bruk i 2010. Mobil voldsalarm er først og fremst tiltenkt personer som er voldsutsatt eller trues av sine nærstående. Ordningen skal sammen med andre tiltak gi volds- og trusselutsatte personer en økt trygghet, samt bidra til forebygging av vold og trusler. Tilbudet er landsdekkende.

Tildeling av en voldsalarm er et midlertidig tiltak for å løse akutte problemer, og er ikke tenkt å være av permanent karakter. Politiet foretar en totalvurdering av situasjonen, eventuelt i samråd med andre etater og institusjoner, før en alarm eventuelt tildeles. Det er utarbeidet informasjonshefte og brukerveiledning for den trusselutsatte.

Den volds- eller trusselutsatte, eller personer på vegne av denne, må selv fylle ut en søknad om å få tildelt alarm. Ofte er det en sammenheng mellom søknad om voldsalarm og politianmeldelse av overgrep, men det er ikke et absolutt krav om at det foreligger en anmeldelse for å få tildelt voldsalarm. Tildelingen skjer for tre måneder av gangen. Politiets vurdering av trusselsituasjonen avgjør om alarmen blir tildelt for en ny periode.

Det har de siste årene vært en stadig økning i bruken av mobile voldsalarmer. I 2007 ble det utdelt mobil voldsalarm 1 307 ganger. Per 31. januar 2012 var tallet på tildelte voldsalarmer 1860.

9.4.4 Adressesperre

Adressesperre gradert «Strengt fortrolig» – såkalt «kode 6» (hjemlet i beskyttelsesinstruksen) i folkeregisteret har lenge vært ett av flere beskyttelsestiltak politiet kan få iverksatt for å beskytte trusselutsatte. Tidligere har politiet søkt Skattedirektoratet om iverksettelse av dette tiltaket på vegne av trusselutsatte som har henvendt seg til politiet, der politiet har ansett kode 6 som et hensiktsmessig tiltak ut fra så vel trusselbildet som den trusselutsattes livssituasjon.

1. november 2012 ble beslutningsmyndigheten for å innvilge adressesperre i folkeregisteret overført fra Skattedirektoratet til politiet. Politiet vil videreutvikle og forvalte metoden og det er etablert et nasjonalt kontaktpunkt for adressesperre på Kripos. Per 2. oktober 2012 var det 961 personer som benyttet dette tiltaket. Flere av personene (familier) bor på samme sperrede adresse selv om de statistisk telles individuelt.

Begrunnelsen for overføringen er først og fremst at alle trusselutsatte, gjennom obligatorisk møte med lokalt politi, skal bli ivaretatt sikkerhetsmessig på en optimal måte. Politiet råder over en rekke lokale beskyttelsestiltak som kan iverksettes. I tillegg vil politiet gi trusselutsatte råd om egen sikkerhet. Kriteriene for bruk av kode 6 er basert på trusselbildet og individuell tilpasningsevne/egnethet. Typiske eksempler i forhold til trusselbildet kan være trusler om legemsbeskadigelse og/eller drap.

I motsetning til Skattedirektoratet, kan politiet innhente informasjon om trusselutøver/trusselbildet og således være bedre i stand til å vurdere hvilke beskyttelsestiltak som er hensiktsmessige. Denne vurderingen vil være en såkalt trusselvurdering og instruksverk for dette ligger tilgjengelig for alle politidistrikter på Kripos sin elektroniske fagportal KO:DE. Politidirektoratet har i samarbeid med Kripos arrangert nasjonale seminarer for familievoldskoordinatorer og vitnebeskyttelseskontakter hvor enhetlig oppfølgning av trusselutsatte har vært fokus. Kripos er metodeansvarlig for tiltaket adressesperre «kode 6» og gir veiledning til politidistriktene ved behov, utover det som ligger elektronisk tilgjengelig.

Varigheten av adressesperren er nå tre år, mot tidligere ett år.

9.4.5 Vitnebeskyttelsesprogram/fiktiv identitet

Loven om fiktiv identitet ble vedtatt i desember 2002 og trådt i kraft 1. januar 2004. Politilovens kapittel II a gir retningslinjer for vilkår, saksbehandling og ansvar.

Fiktiv identitet innebærer at en persons reelle identitet fjernes fra Folkeregisteret, og erstattes med fingerte personopplysninger, herunder fødselsnummer og navn. Dette er et tiltak/en metode som disponeres av politiet hvor formålet er å beskytte trusselutsatte.

Søknad om et slikt tiltak skal fremmes til lokalt politidistrikt på stedet der man bor. Lokalt politi vurderer trusselbildet opp mot de beskyttelsestiltak man har til rådighet i politidistriktet. Dersom lokalt politidistrikt anser at fiktiv identitet er et tiltak som bør vurderes sendes saken til Kripos.

Kripos er saksforberedende for Politidirektoratet, som har beslutningsmyndigheten i denne type saker. Kripos bistår og orienterer personer som er innvilget fiktiv identitet med de utfordringer som kan oppstå ved bruk av dette særskilte beskyttelsestiltaket.

For at fiktiv identitet som beskyttelsestiltak skal ha den tilsiktede effekt, er det imidlertid påkrevd at den som skal beskyttes bryter enhver kontakt med tidligere liv, omgangskrets og familie. I tillegg vil det i enkelte tilfeller også være nødvendig at vedkommende forlater landet. Et identitetsskifte vil dermed innebære store psykososiale konsekvenser for den trusselutsatte. Vedkommende må gi ny mening til sitt liv og må leve i konstant beredskap med hensyn til ikke å avdekke sitt tidligere liv for nye venner og bekjente. For mange vil en slik total endring av livsutfoldelsen representere et betydelig inngrep. Dette er en belastning svært få er innstilt på å bære og tiltaket bør derfor kun benyttes i helt ekstraordinære tilfeller der alle andre beskyttelsestiltak er vurdert og funnet ikke å kunne gi tilstrekkelig beskyttelse.

Som et utgangspunkt bør derfor antallet personer som innvilges fiktiv identitet holdes lavest mulig og begrenses til de mest alvorlige tilfellene. I den grad sikkerheten kan ivaretas ved andre tiltak enn fiktiv identitet, vil dette i svært mange tilfeller være å foretrekke, også ut fra hensynet til den som skal beskyttes. Gjennom bredden i de tiltakene man kan iverksette, vil man i mange tilfeller kunne skreddersy beskyttelsestiltak som fullt ut vil være tilstrekkelige.

9.4.6 Felles instruks for trusselvurderinger

Politidirektoratet har siden 2008 samarbeidet med Kripos og med flere politidistrikter i forbindelse med revidering av nasjonalt instruksverk for trusselvurderinger mv.

Det er viktig at politidistriktenes funksjoner innen beskyttelse av trusselutsatte, herunder vitnebeskyttelseskontakter og familievoldskoordinatorer, har en felles erfaringsutveksling og da særlig i tilfeller hvor de samme beskyttelsestiltak vurderes/iverksettes. På denne bakgrunn har Politidirektoratet i samarbeid med Kripos avholdt nasjonale seminarer med fokus på intern samhandling og distriktsovergripende erfaringsutveksling. Veiledere, maler og instruks for saksbehandlingen er gjort tilgjengelig for distriktene gjennom portal for kompetansedeling, KO:DE.

9.4.7 Risikovurderingsverktøyet SARA

«Spousal Assault Risk Assessment Guide» (SARA) er en modell for sikkerhetsvurdering utviklet i Canada, spesielt for bruk av politi og rettsvesen. Modellen inneholder en sjekkliste med 20 risikofaktorer for partnervold som skal tjene til å vurdere fare for gjentakelse av volden. Utgangspunktet for SARA er at det allerede har funnet sted en voldshandling, og risikovurderingene anvendes i forhold til spørsmål om besøksforbud og andre trygghets- og sikkerhetstiltak, strafferettslige reaksjoner, prøveløslatelser og tiltak iverksatt av kriminalomsorgen (Aas 2013).

I Norge er det utviklet en versjon av SARA-modellen for et pilotprosjekt i regi av Politidirektoratet, Politihøgskolen og St. Olavs hospital, avdeling Brøset i Trondheim. I den norske versjonen opereres det med 15 faktorer som er inndelt i tre ulike grupper/deler. Den første gruppen inneholder fem risikofaktorer knyttet til voldsutøverens tidligere vold mot partneren. Den neste gruppen omhandler fem aspekter av utøvernes sosiale og mentale funksjonsevne. Den tredje og siste gruppen fokuserer på fem sårbarhetsfaktorer hos den voldsutsatte (Nøttestad og Lynum 2011).

Utprøving av SARA

Som et forsøksprosjekt har den norske versjonen av SARA vært implementert i det praktiske politiarbeidet i Vestfold politidistrikt og på Stovner politistasjon i Oslo politidistrikt et pilotprosjekt i perioden 1. mars 2011 til 29. februar 2012. I løpet av prosjektperioden ble det benyttet SARA metodikk i til sammen 174 saker. En evaluering av prosjektet, gjennomført i 2012, viser at prosjektet har vært vellykket. SARA-prosjektet har videreutviklet arbeidet med vold i nære relasjoner ved å gjøre høyrisikosakene mer håndgripelige. Prosjektet synliggjør de mest trusselutsatte og tilbyr familiene en tettere oppfølging, blant annet ved gjennomføring av hjemmebesøk og samtaler med voldsutøver. Metoden gir også bedre rutiner for det interne samarbeidet i politiet og for samarbeidet med eksterne etater (Lynum og Nøttestad 2012).

Både politiet og de voldsutsatte uttrykker tilfredshet med bruken av SARA. Tjenestemennene rapporterer at SARA gir hjelp til å stille de riktige spørsmålene for å avdekke eventuell risiko samt strukturere arbeidet med den enkelte saken på en bedre måte. De utsatte opplever å bli møtt på en god måte og de fleste voldutsatte følte seg tryggere når politiet ble koblet inn.

Politidirektoratet forbereder nå implementering av dette verktøyet i landets øvrige politidistrikter. I første omgang skal metoden tas i bruk i Agder, Rogaland, Hordaland, Sør-Trøndelag og Troms politidistrikt samt ved alle politistasjonene i Oslo politidistrikt. De øvrige politidistriktene vil følge etter.

9.5 Barns møte med politiet

9.5.1 Politipatrulje ved utrykning

Ved utrykning til meldinger om vold i nære relasjoner vil politiet i mange tilfeller møte barn som er utsatt for volden, enten direkte eller indirekte gjennom å oppleve at en omsorgsperson rammes. Haaland, Clausen og Schei (2005) fant at halvparten av alle som var utsatt for maktbruk fra partner hadde barn. Hovedtyngden av disse barna var under 9 år.

For å begrense skadevirkningene av en traumatisk situasjon må barna bli ivaretatt i akuttsituasjonen. Det er viktig at politiet avdramatiserer sin tilstedeværelse og forklarer at de er til stede for å hjelpe både barn og voksne. Politiet bør også bestrebe seg på å forklare involverte barn om hva som skal skje på stedet og hva politiet kommer til å gjøre framover. En ignorering av hva barnet har erfart, kan fort gi uheldige signaler om tabuisering og privatisering av volden.

Oppmerksomheten om barnas situasjon ved utrykning til saker om vold i nære relasjoner har gradvis økt, men fortsatt er det mange politipatruljer som i liten eller ingen grad snakker med barna. En «ekspertgruppe» bestående av barn, opprettet av Barneombudet, uttrykte blant annet behov for at politiet i større grad tar barn på alvor og at de må bli flinkere til å gi informasjon om hva som skal skje etter akuttsituasjonen. Mange følte seg ikke sett og skulle ønske at politiet hadde vært mer støttende for barnet når de kom til situasjonen. Øverlien finner lignende erfaringer i sitt intervjumateriale av 25 barn og unge som har vokst opp med vold i familien (Øverlien 2012).

To forhold peker seg ut som utslagsgivende for denne praksisen; uklarhet knyttet til sentrale føringer fra henholdsvis Politidirektoratet og Riksadvokaten og uforutsigbarhet i akuttsituasjoner (Aas 2013).

Politipatruljen har en rekke sentrale oppgaver de skal ivareta på hendelser som de rykker ut til. De må danne seg en oversikt over situasjonen, stanse eventuelle voldshandlinger, bringe konflikten til et opphør, få kontroll over de involverte og ta beslag i farlige gjenstander. Videre er patruljen pålagt å sikre seg mulige bevis på eventuelle straffbare handlinger. Uforutsigbarheten og de mange ulike situasjonene de møter gjør det vanskelig å lage faste retningslinjer for hvordan operativt politi skal agere i akuttsituasjoner.

Politipatruljene som møter barn i en akuttsituasjon opplever et dilemma når de på den ene siden skal forholde seg til Politidirektoratets oppfordring om å stille barn spørsmål for å avklare situasjonen og på den andre siden Riksadvokatens rundskriv der det fremkommer at dommeravhørene er den rette adressen for samtaler med barn om mulige voldshendelser.

Politibetjenter gir uttrykk for ulik praksis når det gjelder samtaler med barna (Aas 2013). Noen lar være å spørre barna om hva som har skjedd av hensyn til den videre etterforskningen. Andre argumenter for at denne samtalen er nødvendig for patruljens oppgaveløsning. Flere politibetjenter peker på lojalitetskonflikten man kan utsette barn for ved at de oppfordres til å fortelle om straffbare handlinger som en av foreldrene kan ha begått. Andre tar til orde for at den lojalitetskonflikten vil barnet uansett kunne møte ved et dommeravhør (ibid.).

Politiet har behov for å få klarhet i hva som har skjedd på stedet. Det å innhente barnas fortellinger kan være avgjørende for politiets umiddelbare beslutninger. Det gjelder særlig hvis ingen av de voksne vil eller kan ytre seg til politiet. Patruljen må for eksempel vurdere om det er trygt for barnet å bli værende i boligen, eller om barnet kan bli utsatt for represalier etter at patruljen har forlatt åstedet. Barnets fortelling kan også være et godt grunnlag for et senere dommeravhør. Det kan imidlertid knytte seg uklarheter til om barnets fortelling kan skade den videre etterforskningen.

9.5.2 Melding til barneverntjenesten

I de tilfeller første politipatrulje på et åsted finner grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet, eller det foreligger andre former for omsorgssvikt som gir grunn til bekymring for barnet, skal patruljen skrive melding til barneverntjenesten. I enkelte tilfeller vil barnevernvakten være med politiet på utrykningen. Det er imidlertid stor forskjell mellom distriktene i hvor tilgjengelig barnevernsvakten er for politiet.

9.5.3 Dommeravhør

Der hvor barn har vært eksponert for vold i familien kan det være aktuelt med gjennomføring av dommeravhør, jf. straffeprosessloven § 239 og påtaleinstruksen § 8-9 andre ledd. Politiet sender saker over til retten med begjæring av dommeravhør. Avhøret skal foretas så raskt som mulig og senest to uker etter at anmeldelse av den straffbare handlingen er inngitt politiet.17

Antallet dommeravhør av barn og ungdom under 16 år har økt kraftig de siste årene. Økningen kan blant annet tilskrives etableringen av Statens barnehus som har gitt økt anmeldelsesfrekvens og forståelse for aldersadekvat avhørsmetodikk. Regjeringens økte fokus på vold i nære relasjoner og barns situasjon i dette har gjort at flere barn avhøres som vitner og fornærmede.

Dommeravhør av barn og psykisk utviklingshemmede er det området innen etterforskning der det stilles særlig krav til kompetanse hos avhører. I forskriften om dommeravhør fremgår det at dommeren som hovedregel skal tilkalle en «særlig skikket» person til å bistå eller foreta dommeravhøret.

I praksis vil det ofte være en politiutdannet person med opplæring og erfaring i det å kommunisere med barn som vil gjennomføre dommeravhøret. En arbeidsgruppe nedsatt av Justis- og beredskapsdepartementet har levert et forslag til endringer i dommeravhørsforskriften. Arbeidsgruppen foreslår en helt ny forskrift: «Avhør av særlig sårbare personer i straffesaker». I tillegg foreslås endringer i straffeprosessloven, vergemålsloven og påtaleinstruksen. Rapport er nå sendt på høring og vil bli fulgt opp av departementet.

Politihøgskolen (PHS) tilbyr en strukturert og omfattende opplæring av dommeravhørere. Denne videreutdanningen i avhør av barn og ungdom bygger på forskningsbasert kunnskap og anerkjente metoder for avhør av barn. Dette er en grunnutdanning i avhør av barn og ungdom. Senere vil PHS tilby en påbygning i avhør av førskolebarn og personer med utviklingshemming eller tilsvarende funksjonssvikt.

Ventetiden for å få gjennomført dommeravhør er for lang. For å avhjelpe denne situasjonen har Politihøgskolen økt dommeravhørsutdanningen fra 15 i 2010 til 48 i 2012. Utdanningen tar 10 måneder, og vil på sikt gi økt kompetanse i politiet på denne type avhør. I tillegg er det iverksatt flere strakstiltak i Oslo politidistrikt for å begrense ventetiden for gjennomføring av dommeravhør.

9.6 Statens barnehus

Ordningen med barnehus er iverksatt for å bedre ivaretakelsen av barn og unge under 16 år, samt voksne med utviklingshemming, som er mistenkt utsatt for vold eller seksuelle overgrep, og der saken er anmeldt til politiet. Barnehusene er etablert for å minske belastningen for utsatte og skal bidra til at de yngste fornærmede og vitner, og deres omsorgspersoner, møtes med høy barnefaglig kompetanse i trygge og skånsomme omgivelser. På barnehusene gjennomføres dommeravhør, medisinske undersøkelser og oppfølging/behandling på ett og samme sted. Det er etablert til sammen åtte barnehus rundt om i landet. De norske barnehusene har hentet inspirasjon fra tilsvarende ordninger i USA, Sverige og på Island.

Statens barnehus skal være sentre der en kan heve kompetansen til de som arbeider med barn, og skal bedre samarbeidet mellom ulike etater i volds- og overgrepssaker. De ansatte skal også kunne gi råd og veiledning til foreldre, andre pårørende og lokale tjenester. Barnehusene er utstyrt for dommeravhør og for medisinske undersøkelser, og har rom for samtale/terapi. Barnet skal få de tjenestene det har behov for i barnehuset og ikke bli sendt fra sted til sted. Barnehusene skal bygge opp kunnskap og kompetanse om overgrep mot barn på alle fagområder, slik at personalet kan gi råd og veiledning. Kompetansen skal utvikles i samarbeid med de regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS).

De første barnehusene ble etablert i 2007 på Hamar og i Bergen. I 2008 fulgte Kristiansand og i 2009 Trondheim, Tromsø og Oslo. Statens barnehus i Stavanger ble etablert i 2010 og i november 2012 åpnet enda et nytt barnehus i Ålesund. Siden åpningen av det første barnehuset i 2007 er det tatt i mot anslagsvis 5000 barn. Barnehuset i Tromsø har et nasjonalt ansvar for samisktalende barn som har vært utsatt for vold eller seksuelle overgrep og har fått tilført midler til å ansette en samiskspråklig medarbeider.

Statens barnehus er resultat av et tverrdepartementalt samarbeid mellom Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet. Den administrative oppfølgingen av Statens barnehus er lagt til Politidirektoratet. Arbeidsgiveransvaret for ansatte ved barnehusene er lagt til de politidistriktene der barnehusene er lokalisert.

9.6.1 Evaluering av Statens barnehus

På oppdrag av Politidirektoratet har Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) og Politihøgskolen gjennomført en evaluering av barnehusmodellen (Stefansen, Gundersen og Bakketeig 2012 og Bakketeig, Berg, Myklebust og Stefansen 2012). Evalueringen er todelt. Del én er en polisiær evaluering som omhandler barnehusmodellens implikasjoner for politiets arbeid. Del to er en undersøkelse blant barn og pårørende, samarbeidspartnere, ledere og ansatte, med fokus på ivaretakelse av barneperspektivet og samarbeid internt og med eksterne samarbeidspartnere. Nedenfor beskrives funnene i de to evalueringsrapportene under ett.

Evalueringen viser at hovedtyngden av dommeravhør gjennomføres på barnehusene. I 2011 ble 69 prosent av i alt 1702 dommeravhør gjennomført her. Andelen avhør som gjennomføres i barnehusene har steget årlig og de fleste politidistriktene bruker barnehusene, om enn ikke i alle saker. Bruken av barnehusene ser i stor utstrekning ut til å være styrt av ressurssituasjonen, herunder geografisk avstand/reisevei til nærmeste barnehus. Reisevei ut over tre timer ser ut til å være avgjørende for hvorvidt barnehusene brukes eller ei. To regioner peker seg ut der tingretten i liten grad bruker barnehus til gjennomføring av dommeravhør. Dette er Salten og Helgelandsregionen og Vestfold/Telemark.

Mens anmeldelsestallene har holdt seg nokså stabile i saker om seksuelle overgrep mot barn, har særlig antallet saker om familievold økt de siste årene. Det er grunn til å tro at den stadige økningen i antall avhør er i ferd med å gi kapasitetsutfordringer. Evalueringen anbefaler derfor at det gjøres en helhetsvurdering av barnehusenes ressurssituasjon sett i forhold til saksmengde. Det anbefales også at det gjøres en nærmere vurdering av behov for kapasitetsøkning gjennom etablering av flere barnehus.

De fleste politidistriktene som omfattes av evalueringen opplever at rutinene for dommeravhør så å si er de samme som før innføringen av barnehus, men at modellen barnehus fører til at barna blir tryggere og bedre ivaretatt. Barna oppleves å ha bedre forutsetninger for å fortelle sin historie når dommeravhørene foregår på barnehuset. I tillegg kan den enkelte avhører konsentrere seg mer om selve dommeravhøret, og mindre om det administrative og ivaretagende rundt barnet ved bruk av barnehus.

Rettsmedisinerne deler politiets oppfatning, men fremholder at det er praktiske utfordringer knyttet til å gå ut av sitt eget fagmiljø. Dette har ført til at antallet medisinske undersøkelser som gjennomføres på barnehusene er i underkant av hva som var forutsatt ved oppstart.

Evalueringen viser at samarbeidet mellom de ulike yrkesgruppene som er tilknyttet barnehusene, oppleves som positivt. Mange gir uttrykk for at de lærer mye av andre yrkesgrupper og at de har stort utbytte av samarbeidet. Det gode samarbeidsklimaet fører til bedre ivaretakelse av barna.

Når det gjelder den helhetlige styringen av barnehusene fra sentralt nivå, oppleves denne av de ansatte i barnehusene som mangelfull og til dels fraværende. Samtlige barnehusledere har savnet et referansepunkt på nasjonalt nivå og etterlyser felles regelverk/retningslinjer for virksomheten i barnehusene. På mange områder har barnehusene likevel klart å komme fram til felles praksis, men evalueringen viser også eksempler på at praksis har utviklet seg i forskjellig retning. For eksempel varierer det hvordan barnehusene ivaretar koordineringsfunksjonen i forkant av dommeravhøret, selve dommeravhørsfasen og oppfølgingsfasen. Ulike oppfatninger av hvilke oppgaver barnehusene skal ivareta i de ulike fasene, og hvordan de ulike fasene kan ivaretas, anføres som noe av årsaken til at praksis er forskjellig. Forskernes konklusjon er at disse forskjellene indikerer at målet om enhetlig behandling fortsatt er et stykke unna, og at det er kvalitetsforskjeller barnehusene imellom.

Justis- og beredskapsdepartementet har igangsatt arbeidet med å følge opp anbefalingene i evalueringen av statens barnehus. Det skal etableres en hensiktsmessig styringsstruktur på sentralt nivå der én eller flere representanter fra barnehusene er representert.

For å styrke kvaliteten i tilbudet skal det oppnevnes en arbeidsgruppe som vil få i oppdrag å utarbeide felles retningslinjer for driften av barnehusene og å foreta en vurdering av tilsynsbehovet. Det legges opp til at arbeidsgruppen skal ferdigstille sitt arbeid i løpet av sommeren 2013.

Når det gjelder ressurssituasjonen er det foretatt en vurdering av behovet for en ressursmessig styrking ved statens barnehus. Vurderingen konkluderer med at det er behov for å øke kapasiteten. Det skal etableres to nye barnehus, der oppstart vil finne sted i løpet av høsten 2013. I tillegg skal ressurssituasjonen ved de allerede eksisterende barnehusene styrkes. I Oslo er det nødvendig med en dobling av kapasiteten for å kunne imøtekomme det økende antallet saker.

9.7 Kompetanse i politiet

I samfunnets håndtering av saker som omhandler vold i nære relasjoner har politiet en nøkkelrolle. Derfor er det av avgjørende betydning at ansatte i politiet har den nødvendige kunnskapen og kompetansen til å håndtere disse sakene på en god måte.

9.7.1 Politiutdanningen

Temaet vold i nære relasjoner inngår som en del av politiets grunnutdanning, som fører fram til en bachelorgrad. Bachelorstudiet ved Politihøgskolen er inndelt i hovedområder. Emnet vold i nære relasjoner inngår som ett av mange saks/emnefelt i hovedområdet etterforskning, og i operative disipliner. Temaet vold i nære relasjoner inngår også i andre hovedområder.

Konkret undervises det i straffebestemmelsen § 219 og nærliggende paragrafer, samt generelle og spesielle straffeprosessuelle regler som innvirker i straffeforfølgelse i dette saksfeltet. PHS er nå i gang med å utvikle ny faglitteratur som beskriver politiets håndtering i juridisk perspektiv. Det undervises i rettigheter og plikter knyttet til partene. Videre har etterforskingen et særlig fokus på akkurat denne sakstypens relevante bevissituasjon og utfordringer knyttet til verbalbeviset og andre bevis innhentet fra fornærmede, fra åstedet eller ved initialfasen, særlig sett opp mot menneskerettighetsperspektivet. Det undervises i den offensive bruk av offentlig påtale og om saksgjennomføring mot den rettslige avgjørelse. Vold i nære relasjoner er ett av veldig få saksområder som knyttes til konkrete øvelser og arbeidskrav i siste studieår.

I praksisåret hospiterer flere studenter på krisesentre eller ved andre institusjoner som har dette emnefeltet som relevant fokus. Disse hospiteringsperiodene blir dokumentert og presentert for medstudenter.

På etter- og videreutdanningen er man i ferd med å utvikle nye studieplaner og dette emnet vil være ett av flere saksområder innen det grunnleggende studiet «Generell videregående etterforsking» og vil spesielt være ett av flere sentrale emner i «Voldsstudiet».

9.7.2 Kompetanseheving innen politiet

Det er tatt flere grep for å styrke politiets og påtalemyndighetens arbeid med familievoldssaker. I rundskriv nr. 3/2008 har Riksadvokaten gitt detaljerte retningslinjer for politiets og påtalemyndighetens håndtering av saker om familievold, gjennom hele straffesaksprosessen. I den senere tid har Riksadvokaten gjentatt kravet om effektiv innsats på saksområdet, blant annet i Rundskriv 1/2011.

I desember 2009 lanserte Politidirektoratet en egen veileder for politiets håndtering av familievoldssaker. Veilederen er et verktøy som skal bidra til at den enkelte ansatte i politiet skal settes i stand til å håndtere vold og overgrep på en god måte.

Ved flere politidistrikt er det utarbeidet egne planer og rutiner for avdekking, etterforskning og oppklaring av familievold. Politidirektoratet avholder jevnlig nasjonale samlinger for familievoldskoordinatorene, eventuelt sammen med politiets forebyggingskoordinatorer.

9.8 Domstolen

For å sikre god behandling av saker om vold i nære relasjoner i domstolen er det av avgjørende betydning at aktørene i rettssalen har den nødvendige kompetanse til å håndtere slike saker.

Fagdommerne har juridisk embetseksamen og kan enten være embetsdommere utnevnt av Kongen i statsråd, eller midlertidig tilsatt ved domstolen som dommerfullmektig. Dommerfullmektiger kan, med visse begrensninger, dømme i saker på lik linje med embetsdommere.

Domstoladministrasjonen er den administrative overbygningen for landets domstoler og jordskifteretter. Som sentraladministrasjon skal Domstoladministrasjonen medvirke til at domstolene blir best mulig i stand til å løse oppgavene sine. Det vil blant annet si å legge til rette for en forsvarlig og effektiv gjennomføring av rettssaker. Domstoladministrasjonen har også en overordnet arbeidsgiverfunksjon for domstolene.

9.8.1 Kompetanseheving innen domstolen

Kvalitet er en av de grunnleggende verdiene for domstolene og domstoladministrasjonen er sentral i det systematiske kvalitetsarbeidet. Domstoladministrasjonen har et hovedansvar for å sikre at domstolene og Domstoladministrasjonen selv til enhver tid har den kompetanse som er nødvendig for å løse oppgavene. Domstolsadministrasjonen benytter et mangfold av læringsmetoder i kompetansetiltakene i domstolsapparatet, som for eksempel kurs, seminarer, workshops, kollegaveiledning eller bruk av materiale ved den enkelte domstol.

Prinsippet om likebehandling og ikke-diskriminering er et grunnleggende og velutviklet rettsprinsipp, som har hatt betydning for domstolens saksbehandling i mange år. At kvinnekonvensjonen ble gjort til norsk lov, i 2005 gjennom likestillingsloven og i 2009 i menneskerettighetsloven, har antakelig økt dommeres bevissthet rundt kvinners diskrimineringsvern.

Tema vold i nære relasjoner kommer opp i ulike sammenhenger. For eksempel har domstolsadministrasjonen laget en DVD om gjennomføringen av selve domskonferansen og bevisvurderingen i en voldtektssak. Domstoladministrasjonen har gjennomført et seminar om seksuelle overgrep i 2012, og planlegger et også i 2013.

Det har over lengre tid vært fokusert på megling i barnefordelingssaker. På de regionale samlingene har vold og rus blitt tatt opp som et bekymringsområde. Hvordan avdekke at vold og rus er en del av sakskomplekset og om det tas tilstrekkelig hensyn til barnets beste i disse sakene, er spørsmål som blir reist.

Enkelte domstoler prøver nå ut en moderat grad av spesialisering. Megling vies for eksempel relativt stor plass på startkurs for nye dommere. I den sammenheng kommer også vold og rus opp som tema. Domstoladministrasjonen har videre produsert materiale som tar opp bevisvurdering knyttet til domskonferanse i en voldtektssak der det står påstand mot påstand.

I 2012–2013 skal Domstoladministrasjonen iverksette kompetansetiltak om utsatte barn, inkludert vold og rusproblematikk. Målgruppen vil være dommere, advokater og sakkyndige. Dette arbeidet støttes av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, jf. tiltak 23 i regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner 2012.

Et satsingsområde, i tillegg til spørsmålet om sakkyndige, er flerkulturelle forskjeller og tolkninger. På begge disse områdene kan vold i nære relasjoner være et tema. En problemstilling som søkes belyst er hvilken kunnskap dommere selv må besitte med tanke på å ivareta rettsikkerheten.

Dommernes kompetanse og håndtering av saker om vold i nære relasjoner og seksuelle overgrep vil også ha betydning for meddommer og jurymedlemmer. I tingretten er fagdommer og meddommer sammen om å avgjøre skyldspørsmålet og straffeutmålingen. Fagdommer kan i denne sammenheng overfor meddommer være tydelig på hva som kan og skal vektlegges som bevis og hva som ikke har bevisverdi. I lagmannsretten avgjøres skyldspørsmålet av en jury. I rettens leders rettsbelæring for juryen, vil bevisbildet, herunder hva som er og hva som ikke er relevante bevis, bli gjennomgått. Deretter avgjør juryen skyldspørsmålet i enerom. Fagdommerne har et selvstendig ansvar for å vurdere om juryens avgjørelse i skyldspørsmålet skal legges til grunn, jf. straffeprosessloven §§ 376a–376d. På denne måten vil god kompetanse hos fagdommer tilføres meddommere og jurymedlemmer.

9.9 Tilrettelagt dialog (restorative justice)

Utsatte for vold i nære relasjoner er ingen ensartet gruppe. Hvordan den enkelte opplever volden, hvordan det som har skjedd bearbeides og veien ut av et forhold med vold varierer. Et likhetstrekk er imidlertid behovet for å plassere ansvaret der det hører hjemme – hos overgriper.

Ansvarsplasseringen skjer i hovedsak ved at skyldspørsmålet stadfestes i en rettssak. Voldsutøver får en dom og straff for overgrepene som er begått. Den lange veien gjennom strafferettsapparatet kan imidlertid oppleves som vanskelig og utilstrekkelig. At voldsutøveren får en dom er ikke ensbetydende med at volden og overgrepene opphører og at livet går videre. Samfunnets erkjennelse av at det er begått grov urett er viktig, men det kan stilles spørsmål ved om det er tilstrekkelig. Den voldsutsatte kan ha bekymringer i forhold til hva som skjer etter at gjerningspersonen er ferdig med å sone. Det er ikke gitt at veien framover blir enklere jo lengre straff gjerningspersonen idømmes.

Av ulike årsaker ønsker mange ikke å flytte fra personen som utøver volden. Selv om den voldsutsatte flytter, vil det ofte måtte være kontakt med partneren om forhold som for eksempel gjelder felles barn. For å sikre at den voldsutsatte i slike tilfeller får nødvendig hjelp og støtte, også ut over strafferettsapparatet, er det behov for alternativer. Et slikt alternativ kan være tilrettelagt dialog (restorative justice), der målet er heling og rehabilitering og som i noen tilfeller også kan bidra til forsoning.

Enkelte hevder at ubalansen i maktforholdet mellom voldsutøver og voldsutsatt gjør at tilrettelagte samtaler (restorative justice) ikke er egnet for utsatte for vold i nære relasjoner. Frykt for at ofre kan bli utsatt for press til å møte sin overgriper, og at det kan oppleves som en ny krenkelse å bli tilbudt en slik samtale, er vektige motargumenter. Skal slike dialoger gjennomføres kreves derfor dybdekunnskap om de særlige mekanismene som kjennetegner vold i nære relasjoner. Uten slik kunnskap vil det være lett å trå feil eller gjøre skade.

Nyere forskning, og erfaringer fra praktikere på feltet, viser imidlertid at enkelte voldsutsatte både har hatt et ønske om, og har hatt utbytte av, en slik prosess. Erfaringene tyder på at voldsutsatte som velger et tilrettelagt møte med overgriper raskere kan komme seg ut av offerrollen, og ta tilbake kontrollen over eget liv. Forutsetningen er at møtet mellom partene er frivillig, grundig forberedt, og på den utsattes premisser. Det er også viktig at det ikke stilles forventninger om tilgivelse og forsoning mellom partene. Det å velge konfrontasjon kan for noen utsatte være en viktig faktor i rehabiliteringsprosessen og kan bidra til å styrke selvrespekten og verdigheten. Målet er at den utsatte finner indre styrke til å ta vare på seg selv og sin framtid.

Regjeringen har derfor, som et supplement til rettsapparatets behandling av de straffbare forholdene, åpnet for å søke nye veier for å bistå den som har vært utsatt. I regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner (2008-2011) Vendepunkt, handlingsplan mot vold i nære relasjoner (2012) og handlingsplan mot voldtekt (2012–2014) gjennomføres tiltak som innebærer et tilbud om tilrettelagt dialog både i volds- og voldtektssaker.

9.9.1 Nærmere om tilbud om tilrettelagt dialog i handlingsplanene mot vold i nære relasjoner og handlingsplanen mot voldtekt

Tilrettelagt dialog i familievoldssaker

Det første tiltaket (tiltak 21) om tilrettelagt samtale i Vendepunkt gjaldt et toårig pilotprosjekt i regi av konfliktrådet i Sør-Trøndelag. Prosjektet ble igangsatt i 2008 og var opprinnelig planlagt avsluttet i 2010. Det ble imidlertid besluttet videreført ut 2011. Hensikten med pilotprosjektet var å undersøke om tilrettelagt dialog mellom involverte parter kan virke forsonende, gjenopprettende og forebyggende og slik være et godt virkemiddel i familievoldssaker. Det var et grunnprinsipp at deltakelse i prosjektet var frivillig. Pilotprosjektet hadde som mål å prøve ut 30 saker i prosjektperioden. Prosjektet mottok 149 saker i løpet av perioden. I 116 av sakene ble det gitt tilbud i regi av prosjektet.

NTNU Samfunnsforskning AS har evaluert prosjektet, og konkluderer med at det bør videreføres med sikte på å gjøre ordningen permanent. Evalueringen viser at prosjektet har hatt en positiv innvirkning på utsatte og gjerningspersoner, både ut ifra hva de selv meldte om og ut ifra at volden har blitt redusert i etterkant av prosjektet. De utsatte ser ut til å ha hatt større utbytte av prosjektdeltakelsen enn gjerningspersonene. Det ser ut til at de utsattes utbytte ikke nødvendigvis skyldes innrømmelser eller endringer hos gjerningspersonen. Det mest verdifulle er at offentlige instanser og samfunnet rundt ser, hører og tror dem, så vel som vektlegger deres opplevelse og oppfatning (Elvegård, Frigstad og Thorshaug 2011).

Tilrettelagt dialog i saker med besøksforbud

Det andre tiltaket i Vendepunkt (tiltak 22) gjaldt utprøving av bruk av tilrettelagte samtaler i saker der det er ilagt besøksforbud. Prosjektet startet opp i mars 2010 og ble avsluttet 31. desember 2011. Målet med prosjektet var å gi de berørte et tilbud om å diskutere de praktiske konsekvensene av besøksforbudet innenfor trygge rammer. Pilotprosjektet var et samarbeid mellom Konfliktrådet i Oslo og Akershus og Asker og Bærum politistasjon. Prosjektet hadde som mål å prøve ut 30 saker i prosjektperioden. I perioden mottok prosjektet 31 saker. Av disse ble det gjennomført megling i 21 saker. Erfaringene fra prosjektet viser at Konfliktrådet er et egnet forum for å få på plass praktiske avtaler som kan fungere for å trygge den voldsutsatte og felles barn.

Tilrettelagt dialog på egnet tidspunkt i straffesakskjeden

Som tiltak 23 i Vendepunkt ble det i regi av konfliktrådet iverksatt et prosjekt for å prøve ut tilrettelagt dialog på egnet tidspunkt i straffesakskjeden i saker som omhandler vold i nære relasjoner. Dette var et frivillig tilbud. Målet var å skape en arena hvor det ble åpnet for dialog om de følelsesmessige konsekvensene av den straffbare handlingen, ansvar, tillitsbrudd, eventuell framtidig relasjon, felles barn m.m. Prosjektet startet i 2010 og ble avsluttet 31. desember 2011. Konfliktrådet i Østfold stod for gjennomføringen.

Prosjektet mottok 78 saker i løpet av prosjektperioden og i 49 av disse ble det gjennomført tilrettelagt dialog mellom voldsutøver og voldsutsatt. Erfaringene fra prosjektet viser blant annet at det er individuelt når i straffeprosessen voldsutsatt og/eller voldsutøver kan ha behov for et tilrettelagt møte.

Tiltak 22 og 23 er under evaluering av NTNU Samfunnsforskning AS. Evalueringsrapporten skal foreligge 1. juni 2013. Formålet med evalueringen er å få kunnskap om hvorvidt intensjonen med prosjektene slik det fremgår av formål, mål og delmål, er oppnådd. Når det gjelder tiltak 22 er det særlig viktig å få svar på i hvilken grad tiltaket har bidratt til en reduksjon i antall anmeldelser og motanmeldelser vedrørende brudd på besøksforbudet, sammenlignet med saker der konfliktrådet ikke har vært inne i bildet. Når det gjelder tiltak 23 er det ønskelig med en sammenligningsanalyse mellom tilrettelegging etter modellen som er benyttet i prosjektet og tradisjonelle konfliktrådsmeglinger i familievoldssaker. Det er videre ønskelig å få svar på om det er noe tidspunkt i straffesakskjeden som utpeker seg som mest egnet for tilrettelagt dialog og om det utpeker seg en «best practice» i slike saker.

Alle tiltakene (21, 22 og 23 i Vendepunkt) blir videreført, selv om prøveperioden er avsluttet. Prosjekterfaringene og resultatene danner basis for det videre arbeidet.

Tilrettelagt dialog i voldtektssaker

Som et tiltak i den første nasjonale handlingsplanen mot voldtekt skal det iverksettes et treårig forskningsprosjekt om tilrettelagt dialog for personer i alderen 16–30 år som har vært utsatt for voldtekt. Prosjektet er knyttet til RVTS Sør og Avdeling for forskning og utvikling (AFFU) ved St. Olavs Hospital og NTNU. Konfliktrådet i Sør-Trøndelag vil ha en rolle i dialogprosessen gjennom å ha ansvaret for å gjennomføre selve dialogmøtet og formøtene til denne.

Hovedmålet med prosjektet er å utvikle tiltak som kan hjelpe voldtektsutsatte med å bearbeide sine overgrepserfaringer, og slik forebygge alvorlige og langvarige problemer etter voldtekt. I prosjektet vil utsatte som ønsker det få møte gjerningspersonen i en tilrettelagt dialog.

Tilbudet vil ikke ha status som rettslig alternativ, og er forankret i helsevesenet. Det er en målsetting å styrke den utsattes mestringskompetanse og livskvalitet. Det vil bli gitt et tilbud om traumebehandling for de deltakerne som har behov for det. Selv om det primære fokuset er den voldtektsutsatte, vil det også bli gitt et tilbud til gjerningspersonen. I prosjektperioden skal metoden utprøves og evalueres.

Tilrettelagt dialog i saker som omhandler æresrelatert vold

Som et tiltak i handlingsplanen mot vold i nære relasjoner 2012 skal tilbudet om tilrettelagt dialog videreutvikles innenfor saker som gjelder æresrelatert vold, inkludert tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og ekstrem kontroll. Dette skal skje gjennom opplæring, kompetanseheving og metodeutvikling i regi av Konfliktrådet i Sør-Trøndelag. Prosjektet skal kobles opp mot flerkulturelt informasjons- og dialogsenter i Trondheim.

9.9.2 Konfliktrådenes rolle

Konfliktrådene er hovedleverandør av restorative justice-tankegangen i Norge og behandler både straffesaker og sivile saker. Gjennom konfliktrådene gis partene mulighet til å løse konflikter utenfor det formelle rettsapparatet. Tanken om at mennesker selv er i stand til å ta ansvar for sine handlinger og løse sine konflikter er grunnleggende for opprettelsen av konfliktrådene, og framstår som det mest sentrale prinsippet i verdigrunnlaget. Med kort saksbehandlingstid kan konfliktrådene også bidra til å løse konflikter tidlig, noe som er viktig for å hindre at de eskalerer og blir vanskeligere å løse. Dette er av stor betydning både for den enkelte og for samfunnet som helhet.

Aktiv deltakelse og ansvarstaking er nøkkelord i konfliktrådenes arbeid og dets verdigrunnlag, og dette framstår som et særpreg i forhold til enkelte andre straffereaksjoner. Ordningen legger til rette for at gjerningspersonen skal kunne forstå og ta ansvar for det vedkommende har gjort. Samtidig gis fornærmede muligheten til å innta en aktiv rolle i håndteringen av saken. Dette kan styrke vedkommende og bidra til at han eller hun kommer ut av offerrollen.

Det er et mål for regjeringen at megling, tilrettelagte møter og stormøter skal gjøres tilgjengelig for alle berørte, i alle saker og på alle nivåer i straffesakskjeden, uavhengig av hvor lang tid som har gått siden lovovertredelsen og uavhengig av hvem de berørte er. Konfliktrådenes kjerneområder er behandling av sivile saker, samt straffesaker som en alternativ strafferettslig reaksjon ved mindre alvorlige lovbrudd.

Siden konfliktrådsordningen ble statlig i 2004 har saksmengden økt innenfor konfliktrådenes kjerneområder. Det har også skjedd en utvikling av hvilke sakstyper som håndteres. I 1999 utgjorde butikktyveri/naskeri 28 prosent, mens vold utgjorde ni prosent. I 2011 var butikktyveri/naskeri nede i 11 prosent, mens vold hadde økt til 23 prosent. Antall saker som omhandler mobbing og trusler har også økt de senere år.

Konfliktrådene bygger på en legmannsordning, og meglerne har i utgangspunktet ikke fagkompetanse utover meglerfaget. I saker om vold i nære relasjoner må det imidlertid legges inn som en forutsetning at megleren har innsikt i sentrale kjennetegn ved slik vold, som maktforhold, dynamikk og manipulasjon.

9.9.3 Rapporten Økt bruk av konfliktråd

Justis- og beredskapsdepartementet nedsatte i august 2010 en ekstern arbeidsgruppe som skulle vurdere endringer i konfliktrådsloven og andre relevante lover, for å legge til rette for økt bruk av konfliktråd i rettspleien. Arbeidsgruppen leverte sin rapport Økt bruk av konfliktråd i september 2011. Rapporten ble sendt på høring med høringsfrist i mars 2012. Justis- og beredskapsdepartementet arbeider nå med oppfølgingen av rapporten.

Arbeidsgruppen foreslår blant annet en ny strafferettslig reaksjon, oppfølging i konfliktråd, som et alternativ til tradisjonelle strafferettslige reaksjoner. Oppfølging i konfliktråd skal være en følbar reaksjon der gjerningspersonen får klare signaler fra samfunnet om at det hun eller han har gjort ikke er akseptert. Reaksjonen er todelt. Den ene delen er gjennomføring av et stormøte, og den andre er inngåelse av en plan og oppfølging av denne. Ordlyden i lovforslaget er generelt utformet slik at reaksjonen verken er aldersavgrenset eller knyttet til spesifikke kriminalitetstyper.

Oppfølging i konfliktråd kan være en aktuell strafferettslig reaksjon i saker om vold i nære relasjoner ved mindre alvorlige hendelser. I noe mer alvorlige saker kan slik oppfølging være vilkår til en betinget dom. Hvorvidt saken er egnet for oppfølging i konfliktråd beror på et konkret skjønn. Arbeidsgruppen uttaler imidlertid at i saker om vold i nære relasjoner av alvorlig karakter, tilsier allmennpreventive hensyn at det reageres med en ubetinget fengselsstraff. I slike saker vil konfliktrådsbehandling i form av tilrettelagte samtaler mellom partene, kunne benyttes som et supplement til den ordinære straffesaksbehandlingen.

I sitt høringssvar presiserer riksadvokaten imidlertid:

Normalt vil overtredelsen av straffeloven § 219 kvalifisere til en ikke ubetydelig ubetinget fengselsstraff, jf. bl.a. Prop. 97 L (2009-2010) s. 30 flg. Også der det dreier seg om mindre alvorlig vold eller én enkeltstående hendelse, er det betenkeligheter med å bruke konfliktråd som strafferettslig, eller del av strafferettslig reaksjon, i disse sakene etter vår oppfatning.

Riksadvokaten understreker imidlertid at dette standpunktet ikke forhindrer at tilrettelagte samtaler i konfliktrådets regi tilbys partene i familievoldssaker, men som et supplement til straff, eventuelt parallelt med ordinær straffesaksbehandling. Riksadvokaten mener at det også kan være en god løsning hvor fornærmede ikke inngir anmeldelse, og politiet heller ikke på annen måte får kunnskap om forholdet, og i tilfeller hvor straffesaken ender med henleggelse.

Regjeringen vil:

• Kartlegge bruken av straffeloven § 219.

• Gi Politidirektoratet i oppdrag å utarbeide statusrapport hvert andre år om vold i nære relasjoner, inkludert statistikk og trender.

• Jevnlig oppdatere politiets veileder og tiltakskort.

• Følge opp evalueringen av politiets arbeid med vold i nære relasjoner, og videreutvikle arbeidet i politidistriktene, herunder problemstillinger knyttet til:

  • samarbeidsrutiner mellom politiet og andre aktører (barnevern, krisesentre m. fl.).

  • voldsutsattes møte med politiet.

  • informasjon til utsatte om gangen i politiets behandling av saken.

  • politiets håndtering av barn ved utrykning

• Følge opp evalueringene av Statens barnehus gjennom å etablere ytterligere to barnehus i 2013 og styrke ressurssituasjonen ved eksisterende barnehus, samt å sette ned en arbeidsgruppe som gis i oppdrag å utarbeide felles retningslinjer for driften av barnehusene og å foreta en vurdering av tilsynsbehovet.

• Øke kvaliteten og styrke etterforskningen i saker om vold i nære relasjoner.

• Foreta en analyse av familievoldssakene fra anmeldelse til eventuell dom.

10 Samarbeid og samordning

10.1 Innledning

I de foregående kapitlene har vi presentert hjelpeapparatet, helse- og omsorgstjenesten og politi og rettsvesenet, og arbeidet med vold i nære relasjoner innenfor disse sektorene. Profesjonalisering og spesialisering av velferdsstatens tjenester har på den ene siden gitt høyere kvalitet på de enkelte tjenestene, men på den andre siden frambrakt et tjenesteapparat som kan fremstå som fragmentert og med utfordringer knyttet til å ivareta totaliteten av den enkelte voldsutsattes behov. Den voldsutsatte overlates til selv å finne fram i «jungelen» av potensielle bistandsytere, og risikerer å havne mellom ulike etaters ansvarsområder.

Vold kan ramme den utsatte på mange livsområder og utsatte for vold i nære relasjoner har ofte behov for bistand fra flere tjenester over tid. Det er et mål at utsatte for vold i nære relasjoner skal oppleve at hjelpen de får er helhetlig, samordnet og likeverdig, og at den inkluderer både den voldsutsatte, voldsutsattes barn og voldsutøver. Godt samarbeid og samvirke på tvers av sektorer og mellom ulike tjenesteytere er også viktig for å lykkes i det forebyggende arbeidet.

Voldsutsatthet er ingen diagnose og utløser heller ikke en selvstendig rett til særskilte tjenester. Krisesentertilbudet er den eneste tjenesten som er opprettet spesielt for å bistå usatte for vold i nære relasjoner. De øvrige tjenester som tilbys tar i hovedsak utgangspunkt i konsekvensene av volden, og disse behandles enkeltvis, ikke helhetlig. Det gis behandling for eventuelle helseskader, og tilbys bistand til å håndtere sosiale og økonomiske kostnader. Årsaken til vanskene gis mindre oppmerksomhet, og det tas ikke tak i volden som ligger til grunn og i mange tilfeller fortsetter. I likhet med andre som har behov for bredspektret bistand, er utsatte for vold i nære relasjoner helt avhengig av at hjelpeapparatet er helthetlig og samordnet.

God samhandling på tvers av tradisjonelle etatsgrenser og tjenester er nødvendig for å kunne gi utsatte god bistand. Erfaring tilsier at etablerte samarbeidsrutiner på generell basis, bidrar til godt samarbeid i enkeltsaker. Kvaliteten på innsatsen i én sektor vil i de fleste tilfellene ha ringvirkninger på flere andre. For aktørene i hjelpeapparatet er kjennskap til, og avklaring av egne og andres roller, av avgjørende betydning for å kunne gi brukerne helhetlig og samordnet oppfølging.

Det er viktig å synliggjøre sammenhengen i arbeidet på kommunalt, regionalt og nasjonalt nivå, og samarbeid med private og frivillige aktører. Retningslinjer og incentiver fra statlig nivå må videreformidles og implementeres regionalt på best mulig måte. God flyt mellom ulike forvaltningsnivåer i gjennomføringen av strategier og tiltak er av avgjørende betydning.

Organiseringen av bistanden må foregå lokalt, blant annet gjennom lokale handlingsplaner, implementering av krisesenterlova og bruk av individuell plan. De ulike virkemidlene og instansene vi har til rådighet må ses i sammenheng. Ulike samarbeidsforum må samvirke, for eksempel Politiråd og kommunens organisering rundt vold i nære relasjoner. Tydelig rolleavklaring, formelle samarbeidsavtaler og gode rutiner for samarbeid er av stor betydning.

I dette kapittelet omtales koordinering av arbeidet mot vold i nære relasjoner på statlig, regionalt og kommunalt nivå under 10.2 til 10.4. Bruk av individuell plan beskrives under 10.5. Samhandlingsreformen omhandles under 10.6, og forholdet mellom frivillige organisasjoner og nasjonale myndigheter omtales under 10.7. Under 10.8 omhandles taushetsplikt, og under 10.9 beskrives gode modeller for lokalt samarbeid. Under 10.10 beskrives internasjonale erfaringer med samarbeidsprosjekter, og under 10.11 omtales internasjonalt samarbeid generelt.

10.2 Koordinering på nasjonalt nivå

Det koordinerende ansvaret for regjeringens arbeid med å bekjempe vold i nære relasjoner er lagt til Justis- og beredskapsdepartementet. Effektiv bekjempelse av vold i nære relasjoner krever imidlertid tett samarbeid med andre sentrale myndigheter med ansvar for helsemessige, sosiale, barnefaglige og likestillingspolitiske spørsmål.

For å imøtekomme behovet for samordning på sentralt nivå er det etablert et statssekretærutvalg som følger arbeidet mot vold i nære relasjoner, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse.

I tillegg er det etablert flere tverrdepartementale grupper på embetsnivå, hvorav én arbeider med vold i nære relasjoner. Gruppen ledes av Justis- og beredskapsdepartementet, og har medlemmer fra Helse- og omsorgsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. I tillegg møter representanter fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet og Politidirektoratet. Ved behov involveres også andre departementer og direktorater. Tilsvarende grupper er etablert for å koordinere arbeidet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse.

Embetsgruppen sikrer implementering av gjeldende handlingsplaner mot vold i nære relasjoner og voldtekt, og rapporterer jevnlig om status på gjennomføringen av tiltak. Statusrapporteringene offentliggjøres på regjeringens hjemmeside (www.regjeringen.no). Gruppen følger også opp arbeidet med vold og overgrep mot barn.

Kvinnevoldsutvalget foreslo å overføre koordineringsansvaret for arbeidet mot vold mot kvinner fra Justis- og beredskapsdepartementet (den gang Justis- og politidepartementet) til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (den gang Barne- og familiedepartementet) (NOU 2003: 31). Bakgrunnen for forslaget var nødvendigheten av å se menns vold mot kvinner i nære relasjoner som et uttrykk for makt og kontroll, og et hinder for likestilling. Samtidig understreket utvalget viktigheten av en bred tilnærming. De ville unngå at vold mot kvinner utelukkende blir kategorisert og betraktet som et helsemessig eller kriminalpolitisk problem, og understreket viktigheten av det likestillingspolitiske perspektivet. Også Kvinnepanelet, som avla sin rapport i 2010, og flere av organisasjonene som har gitt innspill til denne meldingen, tar til orde for å overføre koordineringsansvaret for feltet til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

Som Kvinnevoldsutvalget understreker ligger feltet vold i nære relasjoner i skjæringspunktet mellom mange fagområder og flere departementer har ansvar på feltet. Regjeringen mener imidlertid at arbeidet mot vold i nære relasjoner fortsatt er best tjent med at Justis- og beredskapsdepartementet har en koordinerende rolle. Dette er en godt innarbeidet praksis, og det er fortsatt behov for å ha et sterkt fokus på problemstillingene rundt vold i nære relasjoner fra justismyndighetenes side. At Justis- og beredskapsdepartementet har en koordinerende rolle utelukker ikke et sterkt fokus på dette problemfeltet også fra øvrige fagdepartementer.

Direktoratene har en viktig koordinerende funksjon, både på nasjonalt og regionalt nivå. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet skal sørge for at barn, unge og familier som trenger hjelp og støtte får tjenester av god kvalitet over hele landet. Helsedirektoratet skal styrke hele befolkningens helse gjennom helhetlig og målrettet arbeid på tvers av tjenester, sektorer og forvaltningsnivå. Politidirektoratet skal lede og samordne politiet for å skape en forutsigbar, handlekraftig og fleksibel etat for publikum. Inkluderings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) skal styrke kommunenes, sektormyndighetenes og andre samarbeidspartneres kunnskap og kompetanse om integrering og mangfold, slik at deres samfunnsoppdrag kan utføres beste mulig. Utlendingsdirektoratet (UDI) skal iverksette innvandrings- og flyktningpolitikken i Norge. Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) skal sikre enkeltmennerskers rettigheter i forhold til trygde- og bidragsordningene. Det er viktig at direktoratene samordner seg på tvers av egne administrative grenser, og vektlegger samarbeid og koordinering av tjenester.

10.2.1 Handlingsplaner som samordningsverktøy

I de senere år har man i økende grad tatt i bruk handlingsplaner som verktøy for å organisere arbeidet på ulike innsatsområder. Handlingsplaner skal bidra til at overordnede politiske mål og visjoner blir gjennomført. Eksempler er mål om å bekjempe vold i nære relasjoner, menneskehandel, rasisme og økonomisk kriminalitet, eller målet om å forebygge barne- og ungdomskriminalitet.

Handlingsplaner kan benyttes som verktøy i ett enkelt departements arbeid, men i de fleste tilfellene er planene tverrdepartementale og tas i bruk der det kreves tverrsektoriell innsats. Planene skal som regel virke over en lengre, tidsavgrenset periode, og består ofte av en rekke hovedmål, delmål og tiltak. Formålet med å ta i bruk handlingsplaner er, foruten å sette et innsatsområde på dagsorden, å koordinere statlig eller kommunal virksomhet på områder der virkemidlene befinner seg innenfor en rekke ulike sektorers ansvarsområder. Handlingsplaner er også et nyttig verktøy for å synliggjøre ansvarslinjer og styrke kunnskapsgrunnlaget på et område der dette er mangelfullt.

Handlingsplaner involverer ofte mange etater og kan spenne over flere forvaltningsnivåer. For å sikre at tiltakene i planen gjennomføres, etableres det ofte en koordinator/samordningsfunksjon med en pådriver- og oppfølgingsrolle. De enkelte instansene har ansvaret for å følge opp tiltak innenfor egen sektor, men planen synliggjør også hvilke tiltak de ulike instansene bør samarbeide om.

For å kunne nyttiggjøre seg potensialet som ligger i bruken av tverretatlige handlingsplaner, er det vesentlig å være klar over kritiske faktorer som kan bidra til at arbeidet ikke blir gjennomført i tråd med intensjonen. Viktige forutsetninger er blant annet å utvikle fleksible planverk for å imøtekomme eventuelle endringer i «terrenget», sikre alle berørte et eierskap og sist, men ikke minst, sørge for at tiltakene i planen er presise og etterprøvbare.

10.3 Samarbeid på region- og fylkesnivå

De fem regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS), nærmere beskrevet i kapittel 5, spiller en viktig rolle i å samle de ulike fagmiljøene, og å initiere og utvikle nettverkssamarbeid mellom alle relevante aktører i sin region. RVTSene utvikler og koordinerer felles kurs- og undervisningsopplegg med utgangspunkt i praksisfeltets ønsker og behov, og inngår samarbeidsavtaler med tjenesteapparatet på bred basis. RVTSene bidrar også til oppgavefordeling mellom nasjonale og regionale miljøer. Statens barnehus, politidistriktenes familievoldskoordinatorer og overgrepsmottakene er sentrale deltakere i det regionale samarbeidet. RVTSenes rolle når det gjelder samarbeid og samordning vil bli presisert i Helsedirektoratets oppdragsbrev til sentrene i 2013.

Fylkesmennene har som del av sin portefølje å føre tilsyn med kommunenes ansvar for krisesentertilbudet etter krisesenterlova. Dette inkluderer tilsyn med de krav som er stilt i krisesenterlova om kvalitet og innhold i krisesentertilbudet, individuell tilrettelegging av tilbudet, samordning av tjenester og internkontroll.

10.4 Samarbeid på kommunalt nivå

En stor del av det aktuelle tjenesteapparatet er kommunenes ansvarsområde. Det er store variasjoner i hvilken grad samarbeid og tverrfaglige løsninger fungerer lokalt. Studier gjennomført i henholdsvis 2003 (Hjemdal og Stefansen) og 2005 (Amnesty International) tydet på at oppmerksomhet, innsats og samordnet planlegging ikke var like godt utviklet i alle kommuner. Gjennom krisesenterlova og bestemmelser om individuell plan er kommunene pålagt å sørge for en helhetlig og individuelt tilpasset oppfølging av voldsutsatte. Det er også etablert samarbeidsmodeller på kommunalt nivå for å forebygge kriminalitet særlig med hensyn til barn og unge, og for å styrke kommunenes samlede innsats mot kriminalitet generelt. Politiråd og samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak (SLT) er eksempler på slike modeller.

10.4.1 Krisesenterlova om samordning av tjenester

Med utgangspunkt i at brukere av krisesentertilbudene vil ha behov for hjelp og tjenester fra ulike instanser og forvaltningsnivå, inneholder krisesenterlova en plikt til samordning av tjenester. Kommunene skal sørge for at kvinner, menn og barn som er utsatt for vold i nære relasjoner får en helhetlig oppfølging gjennom samordning av tiltak mellom krisesentertilbudet og andre deler av tjenesteapparatet. I krisesenterlova § 4 understrekes det at tilbud og tjenester etter denne loven kan inngå som ledd i samordningen av individuell plan etter annen lovgivning.18 Det er opp til kommunen hvordan samordningen av tjenester skal organiseres. Når kommunen er pålagt en plikt til å sørge for samordning av tjenestene, er det en forutsetning at andre tjenester og instanser samarbeider. Også politiet og utlendingsmyndighetene kan være aktuelle for kommunene å samarbeide med.

Flere bestemmelser i annet regelverk gir rett til individuell plan for personer som har behov for langvarige og individuelle tjenester. Et krisesentertilbud skal være et kortvarig tilbud, og det vil derfor i utgangspunktet ikke være et ansvar for krisesenteret eller tilsvarende tilbud å utforme og koordinere oppfølgingen av en slik plan. Det kan på den andre siden være behov for å koordinere krisesentertilbudet med andre mer langvarige tjenestetilbud som blir gitt til brukeren, for eksempel tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven. Slike tjenester må koordineres med krisesentertilbudet den perioden vedkommende er bruker, slik at de ansatte på krisesenteret deltar i arbeidet med planen sammen med brukeren. Retten til individuell plan omfatter også barn som er brukere av krisesentertilbudet, og vil for eksempel kunne være aktuell for barn som er under langvarige barneverntiltak eller tiltak innenfor barne- og ungdomspsykiatrien. Se for øvrig 10.5 om individuell plan.

Som en del av kommunenes plikter etter krisesenterlova skal den voldsutsatte også få tilbud om støtte i en reetableringsfase. Tilbudet om slik støtte må sees i sammenheng med hjelpeapparatet ellers og kommunes plikt til å samordne tjenester og tilbud etter krisesenterlova § 4. Tilbud om støtte i en reetableringsfase vil i hovedsak dreie seg om tiltak og tjenester som allerede følger av annet regelverk. For eksempel har kommunehelsetjenesten plikt til å tilby brukere av krisesentertilbudet forsvarlig og adekvat helsehjelp, inkludert den oppfølging brukeren har behov for. Tilsvarende gjelder bestemmelser i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. En del brukere av krisesentertilbudet vil være innvandrere som nylig er kommet til landet, og som er omfattet av ordningene i introduksjonsloven, som blant annet omfatter norskopplæring og introduksjonsprogram. Mange vil også ha behov for behandling i spesialisthelsetjenesten og for tiltak fra politiet. Kommunene skal legge til rette for godt samarbeid mellom kommunale og statlige instanser som brukerne kan ha behov for tjenester fra.

10.4.2 Kommunale handlingsplaner

Regjeringen anser bruk av kommunale handlingsplaner som et viktig verktøy for å styrke og samordne den kommunale innsatsen mot vold i nære relasjoner. Som en stimulans og pådriver for at landets kommuner skal følge opp tiltakene i den statlige handlingsplanen, ble det i 2008 utarbeidet en veileder for kommunene for utvikling av lokale handlingsplaner. De regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTSene) skal ved behov bistå kommunene i utviklingen av handlingsplaner. Selv om det mange steder er gjort et godt stykke arbeid, er det store regionale forskjeller i hvorvidt kommunene har vedtatt og implementerer slike planer.

Som et ledd i å få flere kommuner til å utarbeide handlingsplaner mot vold i nære relasjoner, blir veilederen for utarbeidelse av slike paner nå oppdatert og skal relanseres som en webbasert løsning. I tillegg skal RVTSene styrke sin innsats opp mot kommunene for å bidra til utvikling og implementering av kommunale handlingsplaner, og de skal rapportere årlig på antallet planer som er utarbeidet eller er under utarbeidelse.

Siden den forrige veilederen for utvikling av kommunale handlingsplaner ble lansert, har krisesenterlova trådt i kraft. I den nye webbaserte veilederen vil sammenhengen mellom pliktene kommunene har etter krisesenterlova, og nytteverdien av å organisere arbeidet gjennom kommunale eller interkommunale handlingsplaner, bli understreket.

I sammenheng med den nye veilederen vil det også bli tydeliggjort overfor kommunene hvilke tiltak i regjeringens handlingsplaner mot vold i nære relasjoner som kommunene forventes å følge opp. Hensikten er å bistå kommunene i å se tiltak i ulike handlingsplaner, inkludert handlingsplanen mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, i sammenheng på kommunalt nivå.

Regjeringen vil vurdere behovet for eventuelt å iverksette ytterligere tiltak for å stimulere kommunene til å utvikle kommunale handlingsplaner. Det kan blant annet være aktuelt å dokumentere og formidle erfaringer og utfordringer knyttet til utarbeidelse av kommunale handlingsplaner i tilknytning til den webbaserte veilederen. Aktuelle problemstillinger kan være hvilke resultater/effekter planene bidrar til å oppnå, hvilke utfordringer kommunene møter i dette arbeidet, og identifisering av god praksis på området.

10.4.3 Koordinatorer for arbeidet mot vold i kommunene

Enkelte kommuner har etablert egne koordinatorer for oppfølgingen av arbeidet mot vold i nære relasjoner. Koordinatorene samarbeider tett med politiets familievoldskoordinatorer og bistår politiet i kontakten med det kommunale hjelpeapparatet. Et eksempel på dette er Asker og Bærum kommuner som har gått sammen om en kommunal koordinator tilknyttet seksjon for tjenesteutvikling i kommunen og med ansvaret for å følge opp den kommunale handlingsplanen mot vold i nære relasjoner. Veilederen for utvikling av kommunale handlingsplaner tar også til orde for å utnevne koordinatorer i kommunene som vil ha ansvaret for å koordinere arbeidet med lokale handlingsplaner. I innspill til meldingen til Stortinget peker flere instanser på behovet for innføringen av slike koordinatorer i kommunene. Regjeringen vil oppfordre til opprettelsen av slike stillinger for å styrke kommunenes koordinering av arbeidet mot vold i nære relasjoner.

10.4.4 Politiråd og SLT-modellen

I regjeringens strategi for forebygging fremheves styrket samarbeid og samordning på tvers av sektorer og mellom ulike tjenesteytere som fundamentalt for å lykkes med det forebyggende arbeidet. Hensikten er blant annet å sikre tidlig intervensjon med rett tiltak til rett tid. Politiråd er et samarbeidsforum mellom lokalt politi og kommunale myndigheter som har som mål å bidra til kriminalitetsforebygging og trygghet i lokalsamfunn. Det er den lokale politiledelsen som tar initiativ til etablering av politiråd. Ordningen er frivillig fra kommunenes side.

Siden innføringen av ordningen høsten 2006 har de fleste kommuner i Norge etablert politiråd. En evaluering av politiets innsats i politiråd viste at det per juni 2011 var etablert politiråd i til sammen 389 av landets 429 kommuner (Politidirektoratet 2012). De fleste politiråd består av én kommune og den lokale politienheten. Andre er sammensatte politiråd der flere kommuner inngår.

Det er regjeringens mål at politirådene skal være strategiske organ for det lokale kriminalitetsforebyggende arbeidet, samt sikre utveksling av kunnskap og erfaring mellom politi og kommune. Samarbeid gjennom politiråd skal bidra til å involvere og ansvarliggjøre lokalpolitikere i det kriminalitetsforebyggende arbeidet, og samtidig støtte opp under målet om et lokalt forankret politi.

På initiativ fra Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD) har nærmere 200 norske kommuner organisert det kriminalitets- og rusforebyggende arbeidet overfor barn og unge i henhold til den såkalte SLT-modellen. SLT står for samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak og skal styrke samordningen mellom ulike offentlige etater, profesjoner og frivillige aktører.

En evaluering fra Politihøgskolen viser gode synergieffekter i kommuner som har etablert både politiråd og SLT-samarbeid (Gundhus, Egge, Strype og Myhrer 2008). Politirådenes mandat favner hele befolkningen, herunder barn og unge. SLT har primært barn og unge som målgruppe. Det er derfor naturlig at det er et nært forhold mellom politiråd og SLT. I mange kommuner fungerer politirådet som styringsgruppe for det lokale SLT-arbeidet.

Økt utbredelse av, og økt kvalitet i, politiråd og SLT er nedfelt som eget tiltak i regjeringens kriminalitetsforebyggende handlingsplan Gode krefter. Det er viktig at forebygging av vold i nære relasjoner blir satt på dagsorden gjennom samarbeid i politiråd og SLT.

10.5 Bruk av individuell plan

Individuell plan kan være et viktig virkemiddel for å sikre at voldsutsatte får et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud.

Planen skal bidra til at tjenestetilbudet tar utgangspunkt i, og er tilpasset, den enkeltes individuelle behov, preferanser og mål, samt bidra til en mer langsiktig og helhetlig tenkning i forhold til brukerens behov.

Individuell plan omfatter tjenester som den enkelte kommune skal gi, og tjenester fra flere forvaltningsnivåer.

Ansvaret for å utarbeide individuell plan er lagt til den som yter tjenesten og til kommunene dersom det ytes tjenester på flere nivåer. Når en person for eksempel har behov for langvarige og koordinerte tjenester fra både kommunen og spesialisthelsetjenesten, er det kommunen som etter helse- og omsorgstjenesteloven har hovedansvaret for at det blir utarbeidet en individuell plan. Spesialisthelsetjenesten har imidlertid plikt til å medvirke.

Individuelle planer krever samtykke fra den det gjelder, eller eventuelt fra pårørende når det foreligger fullmakt eller når den det gjelder ikke har samtykkekompetanse. Planen skal utarbeides i samråd med bruker/tjenestemottaker. Tjenesteyteren må på eget initiativ informere om retten til individuell plan. Den enkelte har rett til å delta i arbeidet med sin individuelle plan, og det skal legges til rette for dette.

Retten til individuell plan er hjemlet i barnevernloven § 3-2a, spesialisthelsetjenesteloven § 2-5, psykisk helsevernloven § 4-1, pasient og brukerrettighetsloven § 2-5, introduksjonsloven § 6, arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15, lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 28, helse- og omsorgstjenesteloven § 7-1 og i forskrift av 16. desember nr. 1256 om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator, kapittel 5. Også krisesenterlova inneholder en artikkel om tilbud om individuell plan for brukere av krisesentertilbudet, med henvisning til annet regelverk.

Etter helse- og omsorgstjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven har kommunen og spesialisthelsetjenesten plikt til å tilby personer som har behov for langvarige og koordinerte helse- og omsorgstjenester en koordinator. Dette gjelder uavhengig av om pasienten/brukeren ønsker individuell plan eller ikke. Koordinatorrollen innebærer at den enkelte pasient/bruker og pårørende får en bestemt person i kommunen/spesialisthelsetjenesten å forholde seg til. Koordinator skal sørge for nødvendig oppfølging av den enkelte pasient eller bruker og ha hovedansvaret for koordinering og oppfølging av tjenestetilbudet, og fremdrift i arbeidet med individuell plan. Koordinatorfunksjonen er nærmere regulert i forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator. Det er koordinerende enhet som har det overordnede ansvar for individuelle planer og for opplæring og oppnevning av koordinatorer.

Etter barnevernloven er det den kommunale barneverntjenesten som skal utarbeide individuell plan for barn med behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester etter loven.

Individuell plan kan være administrativt og faglig krevende for kommunene. I Meld. St. 12 (2011-2012) Stat og kommune – styring og samspel varsles derfor behovet for å innhente mer kunnskap om hvordan dette virkemiddelet fungerer. På denne bakgrunn har Kommunal- og regionaldepartementet igangsatt en evaluering av hvorvidt og hvordan lovpålegg om individuell plan påvirker administrativ ledelse og samordning i kommunene.

Samtidig kan det være behov for å se på hvordan individuell plan virker for brukere som er utsatt for vold i nære relasjoner. Å dokumentere erfaringene med bruk av individuell plan for denne gruppen brukere vil derfor være et viktig utviklingsarbeid fremover. Dette kan særlig være aktuelt for brukere av krisesentertilbudet, men også andre utsatte for vold i nære relasjoner.

10.6 Samhandlingsreformen

Samhandlingsreformen innebærer en dreining i hvordan helse- og omsorgstjenesten skal utvikles framover. Formålet med reformen er å styrke forebyggingsinnsatsen, gi brukere og pasienter hjelp og behandling tidligere og nærmere der de bor, og få til et mer helhetlig og samordnet helse- og omsorgstjenestetilbud. En større del av innsatsen skal ytes i kommunene.

Reformen består av et samlet sett virkemidler, både juridiske, økonomiske, organisatoriske og faglige. Kommunenes ansvar er tydeliggjort ved ny folkehelselov og ny kommunal helse- og omsorgstjenestelov, som ble innført 1. januar 2012. Blant annet har kommunene fått et koordinerende ansvar for individuell plan til personer som har behov for hjelp fra flere instanser, jf. kapittel 10.5. Det er innført økonomiske ordninger som vil gi kommunene insentiv til å satse mer på forebygging og bedre tjenesteyting lokalt. Det er videre innført en lovpålagt plikt til å inngå samarbeidsavtaler mellom kommuner og helseforetak, der partene skal enes om hvordan de skal samarbeide om en rekke oppgaver for å lykkes med samhandlingsreformen.

For å møte de oppgavene som følger av samhandlingsreformen velger mange kommuner å samarbeide gjennom interkommunale løsninger, og det etableres tilbud i samarbeid med spesialisthelsetjenesten. Mange kommuner etablerer lokalmedisinske sentra eller andre former for samorganiserte tjenester. Slike kan omfatte alt fra lavterskel psykisk helsetilbud, frisklivsgrupper, mestringsgrupper, legevakt og fastleger, rehabilitering, døgnavdeling og polikliniske spesialisthelsetjenester. Det er et mål at mer samorganiserte helse- og omsorgstjenester skal bidra til lavere terskel for å søke hjelp, og til bedre tilgjengelighet til tjenestene. Slike sentra vil kunne være et kontaktpunkt og døråpner for andre instanser som følger opp personer som er utsatt for vold i nære relasjoner. Kommunesamarbeid er et virkemiddel for å sikre nødvendig kompetanse også i små kommuner.

Iverksettingen av samhandlingsreformen skal følges nøye, både gjennom en evaluering i regi av Norges Forskningsråd og med et forvaltningsmessig følge-med-opplegg. Virkninger av reformen for utsatte grupper inngår i evalueringen.

10.7 Forholdet mellom frivillige organisasjoner og nasjonale myndigheter

I Norge finnes det en lang rekke frivillige organisasjoner, private tiltak og selvhjelps- og interessegrupper. En del av disse kommer i sitt arbeid i kontakt med personer som er utsatt for vold i nære relasjoner. Det kan være grupper som driver rettighetsarbeid for barn, organisasjoner av og for kvinner med minoritetsbakgrunn, organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne og personer med utviklingshemming, selvhjelpsgrupper og andre tiltak. Enkelte av disse organisasjonene arbeider utelukkende med voldsutsatte og voldsutøvere. De fleste har imidlertid bredere målgrupper, jf. også kapittel 6 om hjelpetilbudet.

I arbeidet med voldsutsatte og voldsutøvere har de ikke-statlige organisasjonene spilt en viktig rolle, og i mange tilfeller inngår organisasjonene i det helhetlige hjelpetilbudet. Ofte vil de være et viktig supplement til det offentlige hjelpeapparatet. Det frivillige hjelpeapparatet i Norge er i stor grad finansiert ved offentlige midler. De frivillige tjenestene kan i mange tilfeller tilby andre løsninger og kvaliteter enn det offentlige hjelpeapparatet. I arbeidet mot vold i nære relasjoner har det offentlige tatt ansvar for å sikre et godt hjelpetilbud til voldsutsatte. Samtidig spiller også de frivillige organisasjonene en viktig rolle. Ofte vil det å sikre et mer likeverdig tilbud være et mål når det offentlige overtar ansvaret for et tilbud.

Det er fortsatt et potensiale for å styrke de frivillige organisasjonenes stilling og rolle i dette arbeidet, både som tilbyder av nærmere definerte tjenester og som korrektiv for myndighetenes arbeid. Igjen er det viktig å understreke at disse organisasjonene ikke skal erstatte offentlige tjenester og tilbud, men heller være et supplement til det offentlige hjelpeapparatet.

Det er behov for et møtepunkt mellom nasjonale myndigheter og frivillige organisasjoner og andre instanser som arbeider på feltet vold i nære relasjoner. Regjeringen ønsker derfor å etablere et forum for arbeid mot vold i nære relasjoner, tilsvarende kvinnevoldsforumet som opererte i perioden 2001 til 2004. Forumet skal bidra til å videreutvikle og styrke det faglige nettverket på området mellom statlige myndigheter, frivillige organisasjoner og ulike fagmiljøer. Forumet skal stimulere de involverte instansene til å utveksle informasjon og oppdatert kunnskap i og mellom gruppemøtene. En slik ordning skal bidra til at det blir enklere å formidle råd og initiativ til myndighetene og deltakerne imellom. Forumet skal bidra til koordinering og stimulering av offentlige myndigheters innsats på feltet. Justis- og beredskapsdepartementet vil lede forumet, som skal møtes 2-3 ganger i året.

I tillegg vil regjeringen etablere en tilskuddsordning for arbeidet mot vold i nære relasjoner som både frivillige organisasjoner og andre nasjonale og lokale aktører kan søke om midler fra. Tilskuddsordningen skal bidra til en styrking av arbeidet mot vold i nære relasjoner, særlig innrettet mot forebygging og samarbeid og samordning.

10.8 Taushetsplikt – et hinder for samarbeid?

Tilbakemeldinger fra tjenesteapparatet tyder på at usikkerhet rundt bruken av reglene for taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett i mange tilfeller kan virke hemmende på samarbeidet mellom de ulike aktørene i tjenesteapparatet.

10.8.1 Regler om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett

Taushetsplikten ivaretar viktige hensyn. Vern av personlige opplysninger skal bygge på respekten for den enkeltes rett til privatliv og verdighet. Tilliten til offentlige myndigheter og tjenester er viktig i vårt regulerte samfunn, og er avhengig av at borgerne opplever at deres integritet ikke krenkes.

Reglene finnes i ulike lovverk. Det er forvaltningsmessig taushetsplikt etter forvaltningsloven og taushetsplikt knyttet til ulike profesjoner etter særlovgivning. For eksempel skal helsepersonell hindre at andre får opplysninger om folks legems- eller sykdomsforhold eller andre personlige forhold som de får vite om i egenskap av å være helsepersonell, jf. helsepersonelloven § 21.

Det er flere typer unntak fra reglene om taushetsplikt, begrunnet i andre hensyn som går foran plikten til å bevare taushet. I noen situasjoner foreligger det en plikt til å gi ellers taushetsbelagte opplysninger, enten på oppfordring eller av eget tiltak. Opplysningsplikt forutsetter en lovhjemmel eller en akutt nødvergesituasjon.

Når det gjelder barn (alle personer under 18 år) er opplysningsplikten til barnevernet sentral. Hovedregelen finnes i barnevernloven § 6-4 annet ledd: «Offentlige myndigheter skal av eget tiltak, uten hinder av taushetsplikt, gi opplysninger til kommunens barneverntjeneste når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker. Like med offentlige myndigheter regnes organisasjoner og private som utfører oppgaver for stat, kommune eller fylkeskommune.»

Denne reglen gjenspeiles i en rekke lover og framtrer da som unntak fra deres spesifikke taushetspliktregler, enten de står i forvaltningsloven eller særlover for ulike profesjoner. Opplysningsplikten er særlig aktuell for medarbeidere ved helsestasjons- og skolehelsetjenesten, sykehus, legekontorer, politiet, barnehager, skoler, Nav-kontor, familievernkontorer og krisesentre. Plikten gjelder således også for en rekke yrkesutøvere med profesjonsbestemt taushetsplikt, uavhengig av om vedkommende arbeider i det offentlige eller i det private. Den gjelder blant annet for leger, sykepleiere, psykologer, tannleger, jordmødre og fysioterapeuter. Opplysningsplikten innebærer et selvstendig og personlig ansvar for å melde fra til den kommunale barneverntjenesten, av eget initiativ, ved bekymring eller mistanke om at et barn lever under forhold som nevnt ovenfor.

Opplysningsplikten gjelder også ved pålegg fra barneverntjenesten eller fylkesnemnda i saker fylkesnemnda skal avgjøre etter barnevernlovens regler om samvær (§ 4-19), om fratakelse av foreldreansvar og adopsjon (§ 4-20) og om oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse (§ 4-21), så langt opplysningene er nødvendige for å vurdere om en flytting tilbake til foreldrene eller samvær med dem vil kunne føre til situasjoner for barnet som nevnt i loven (§§ 4-10, 4-11 og 4-12).

At det dreier seg om en plikt innebærer at dersom vilkårene for opplysningsplikt er oppfylt, må taushetsplikten vike. Den enkelte tjenesteyter har et personlig ansvar for å oppfylle plikten og kan ikke selv velge mellom å gi opplysninger eller ikke.

Opplysningsplikten faller heller ikke bort selv om vedkommende på egenhånd forsøker å avhjelpe situasjonen. Når vilkårene for opplysningsplikten er oppfylt, skal opplysningene gis videre til barneverntjenesten umiddelbart.

Dersom det, etter at barneverntjenesten har undersøkt saken, viser seg at barnets situasjon er mindre alvorlig enn antatt, har den som ga opplysninger til barneverntjenesten likevel ikke brutt sin taushetsplikt, så lenge vedkommende hadde grunn til å tro at barnet befant seg i en situasjon som utløser opplysningsplikt.

Samtykke vil i mange situasjoner oppheve taushetsplikten, men medfører ikke at det inntrer en opplysningsplikt. Instansen velger selv om den vil gi opplysningen etter en konkret vurdering.

Opplysningsrett er regler som gjør at instansen/fagpersonen selv kan avgjøre om den vil avgi opplysningen eller ikke.

Adgang til å gi opplysninger til andre offentlige myndigheter kan foreligge når dette er nødvendig for å fremme barneverntjenestens oppgaver overfor barnet. For eksempel kan barneverntjenesten gi opplysninger til barnets skole eller barnehage, dersom dette er nødvendig for å gi barnet en tilfredsstillende omsorgssituasjon.

Dersom reglene om opplysningsplikt og unntakene fra reglene om taushetsplikt ikke blir benyttet etter sine intensjoner, kan en slik praksis hindre effektiv forebygging av vold og overgrep. Det vises for øvrig også til styrking av avvergeplikten omtalt under 9.2.8.

10.8.2 Kartlegging av praksis

Det ble i 2011 nedsatt en tverrdepartemental arbeidsgruppe ledet av Helse- og omsorgsdepartementet for å kartlegge praksis rundt taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt. Formålet var å finne ut om regelverket er til hinder for nødvendig kommunikasjon mellom samarbeidende etater/tjenester, og om det er behov for regelverksendringer eller andre tiltak for å sikre adekvat samhandling mellom instansene. NOVA fikk i oppdrag å gjennomføre en kartlegging av rettsoppfatninger og praktisering av bestemmelsene om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett i praksis. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskapsdepartementet finansierer undersøkelsen sammen med Helse- og omsorgsdepartementet. Rapporten ferdigstilles i mars 2013.

Det er videre nedsatt en arbeidsgruppe ledet av Justis- og beredskapsdepartementet for å vurdere om det er behov for endringer i lovgivningen vedrørende taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt. Arbeidet er forankret i regjeringens strategi for forebygging og Justis- og beredskapsdepartementets kriminalitetsforebyggende handlingsplan Gode krefter, begge fra 2009. Arbeidsgruppen vil vurdere funnene i NOVAs rapport i sitt videre arbeid.

10.9 Gode modeller for lokalt samarbeid

De senere årene er det etablert en rekke samarbeid på ulike nivåer for å styrke innsatsen mot vold i nære relasjoner. På lokalt og regionalt nivå er det flere steder bygd opp samarbeidsstrukturer som bidrar til at de utsattes møte med hjelpeapparatet blir så sømløst som mulig. Slike gode samarbeidsformer må spres til andre områder der man ikke har kommet like langt i samarbeidet. Derfor arrangerte Justis- og beredskapsdepartementet høsten 2012 en konferanse der intensjonen var å presentere og bidra til spredning av gode modeller for samarbeid, samordning og implementering av tiltak og planer. Gjennom konferansen ønsket regjeringen å sette fokus på gode tiltak som kan være en inspirasjon for andre aktører. I tilknytning til konferansen ble det delt ut en samarbeids- og samordningspris. Denne årlige prisen skal tildeles gode, lokalt forankrede og varige samarbeidsprosjekter som har som mål å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner. For 2012 ble prisen tildelt Drammen kommune, Stovner politistasjon og Vestfold politidistrikt.

10.10 Internasjonale erfaringer med samarbeidsprosjekter

10.10.1 Prosjektet Karin i Malmø

Et av tiltakene som flere norske instanser har vurdert som interessante også for utprøving i Norge, er prosjektet «Karin». Dette prosjektet er utformet etter modell fra de svenske barnehusene, med målsettingen om å utvikle et samlokalisert tilbud til utsatte for vold i nære relasjoner. Grunnlaget for prosjektet var en erkjennelse av at voldsutsatte kvinner og deres barn ikke ble godt nok ivaretatt av et samlet hjelpeapparat (Rejmer m. fl. 2010). Prosjektet ble startet i 2004, og samler ressursene fra sosialtjeneste, helsetjeneste, politi, påtalemyndighet og rettsmedisin under ett og samme tak.

I Karins lokaler finner man en rekke aktører. Hensikten med prosjektet er å skape et samvirke mellom dem, og dermed kunne tilby et helhetlig tilbud til voldsutsatte. Politiet og sosialtjenesten har permanent opphold i huset, mens rettsmedisinsk avdeling og helsetjenesten er temporært til stede, med egne undersøkelsesrom i lokalet. Påtalemyndigheten kommer til daglige møter med politiet. Politiet og sosialtjenesten har også daglige møter for å vurdere hvordan de i samarbeid kan hjelpe voldsutsatte. I tillegg er det lagt til rette for et samvirke med andre aktører, som skattemyndighetene, utlendingsmyndighetene og kriminalomsorgen. Karin representerer slik en «totalpakke» for voldsutsattes behov (Aas 2013).

Når en kvinne kontakter Karin for å inngi en anmeldelse får hun som regel tilbud om et tidspunkt for mottak dagen etter. På Karin møter hun en politibetjent med spesialkompetanse på familievold, og avhøret foregår i egne innrettede samtalerom med lyd og bildeopptak. Etter avhøret blir kvinnen tatt hånd om av sosialsekretæren. Dagen etter vurderes sakens videre gang i samråd mellom «förundersökningsledare, familjevåldsåklagere och utredande polis». Parallelt med etterforskningsarbeidet tilbys kvinnen en krisebearbeidingssamtale og bistand til å løse praktiske problemer. I tillegg tar krisesenteret i Malmø kontakt med kvinnen. Den mistenkte voldsutøveren får også oppfølging med tilbud om samtaler om sine problemer i regi av Karin-prosjektet. På Karin finnes det også en sosialsekretær for barn som kontakter etterforskningslederen ved rapporter om barn som har opplevd vold i familien. Avhør av barn foretas også på Karin (ibid.).

I en omfattende evalueringsrapport ble brukerne av Karin intervjuet (Rejmer m. fl. 2010). Kvinnene oppfattet samlokaliseringen av aktører og myndigheter som positivt. Det fysiske miljøet på Karin oppfattes som avslappende, trygt og tilrettelagt for «den gode samtalen», noe som tillegges stor betydning for hvordan voldsutsatte opplever møtet med politiet og det øvrige hjelpeapparatet. Kvinnene fant det også positivt at krisesenteret tok kontakt. Evalueringen peker på utfordringer og gevinster for de samarbeidende aktørene og viser viktigheten av å ha et kontinuerlig blikk på rolleavklaringer for å sikre et best mulig samarbeid.

Regjeringen foreslår å prøve ut samarbeidprosjekt tilsvarende Karin for å vurdere om denne modellen kan gi positive effekter for lokal samordning også under norske forhold.

10.10.2 Prosjektet MARAC i Storbritannia og Finland

Også elementer fra risikobedømmingsverktøyet MARAC (Multi Agency Risk Assessment Conference), utviklet i England, kan være interessant å prøve ut i Norge, eventuelt i tilknytning til politiets risikovurderingsverktøy SARA (jf. kapittel 9.4.7).

MARAC har som målsetting å avdekke og hindre gjentatt vold i nære relasjoner, samt å bistå den utsatte på en bedre måte. Det er videre et mål å øke kunnskapen i politiet og hjelpeapparatet om faktorer som kan utløse fare for den utsatte. Etter en risikobedømming gjennomført i samarbeid med den voldsutsatte, iverksettes det et samarbeid mellom mulige bistandsytere. Denne samarbeidsprosessen skal lede fram til tiltak som skal forbedre den utsattes trygghet, gjennom utarbeidelse av en sikkerhetsplan som er forpliktende for bistandsyterne. En viktig del av prosessen er at den utsatte tilbys en støtteperson med ansvar for at den utsattes behov ivaretas i samarbeidsprosessen.

MARAC-modellen er prøvd ut i Finland og resultatene er gode. Modellen har vist seg å være et godt verktøy for å hindre gjentatt vold, og for å styrke beskyttelsen av trusselutsatte. Den tverrdepartementale prosjektgruppen som styrer prosjektet har besluttet at prøveordningen skal utvides til flere nye politidistrikter. Koordineringsansvaret for MARAC i Finland er lagt til ulike myndigheter som for eksempel sosialtjenesten.

10.11 Internasjonalt samarbeid

10.11.1 Nordisk samarbeid

Med finansiering fra Nordisk Ministerråd er det etablert et prosjektsamarbeid mellom de nordiske landene, der målsettingen er å utveksle erfaringer om sikkerhetsplanlegging og risikovurderingsverktøy for personer utsatt for vold i nære relasjoner. Utgangspunktet for samarbeidet er de ulike modellene som er i bruk i de nordiske landene, der Norge og Sverige benytter SARA, mens Finland prøver ut MARAC-modellen. I regi av prosjektet skal det gjennomføres to ekspertseminarer samt utarbeides anbefalinger for arbeid med sikkerhetsplanlegging.

10.11.2 EU og EØS

Norge deltar i EUs rammeprogram Daphne III (2007-2013). Programmet skal forebygge og bekjempe vold mot barn, ungdom og kvinner, og verne voldsutsatte og risikogrupper, inkludert ofre for seksuell utnyttelse og menneskehandel. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet koordinerer Norges deltagelse i programmet, som finansieres sammen med Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) tilrettelegger for norske prosjektsøknader. Daphne III avløses av EUs nye rammeprogram for rettigheter og EU-borgerskap (2014-2020).

Norge har siden etableringen av Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS) i 1994 bidratt til sosial og økonomisk utjevning i EØS. 11 av 15 land som mottar EØS-midler har valgt å prioritere tiltak for å fremme likestilling og bekjempe vold og overgrep mot kvinner. Rundt 180 millioner kroner skal investeres gjennom ulike programmer fram til 2014. Tiltakene innrettes både mot forebygging og mot hjelp til utsatte og deres familier. Tiltakene omfatter blant annet vitnebeskyttelse, bygging av krisesentre og styrking av kompetanse hos politi og påtalemyndighet og hos fagpersonell i tjenesteapparatet. I tillegg omfattes forskning, kartlegging og holdningskampanjer.

En rekke norske instanser bidrar i programsamarbeidet, som også har til hensikt å styrke relasjonene og samarbeidet mellom Norge og mottakerlandene. Det er opprettet et langsiktig samarbeid mellom partnere i mottakerlandene, og blant annet Politidirektoratet, Helsedirektoratet og Krisesentersekretariatet deltar. Det er også et mål å engasjere norske partnere i enkeltprosjekter. I tillegg skal Europarådet bidra med kompetanse og erfaring i flere av programmene i mottakerlandene.

Norge har videre et eget likestillingsprogram i Spania gjennom EØS-midlene. Vold mot kvinner inngår som en del av dette programmet. Likestillings- og diskrimineringsombudet er den norske programpartneren. Justis- og beredskapsdepartementet er trukket inn som faglig ressurs for å gi de spanske programoperatørene bistand til gjennomføring av prosjektene. Et av prosjektene som skal gjennomføres omhandler utprøving av en samarbeidsmodell for hjelp og bistand til voldsutsatte kvinner.

Regjeringen vil:

• Bidra til helhetlig og samordnet bistand til utsatte for vold i nære relasjoner og deres barn, samt voldsutøvere.

• Bidra til at ulike tiltak og virkemidler sees i sammenheng, at ulike instanser og samarbeidsfora samvirker, samt at gode modeller for samarbeid spres.

• Tydeliggjøre RVTSenes rolle i etableringen av gode samarbeidsformer og -rutiner.

• Fortsatt oppfordre kommunene til å utarbeide kommunale handlingsplaner.

• Bidra til at SLT og politiråd i større grad har vold i nære relasjoner på dagsorden.

• Dokumentere erfaringer med bruk av individuell plan for utsatte for vold i nære relasjoner.

• Styrke samarbeidet med frivillige organisasjoner i arbeidet mot vold i nære relasjoner, gjennom etablering av forum for nasjonale myndigheter og frivillige organisasjoner og opprettelsen av en tilskuddsordning blant annet for frivillige organisasjoner.

• Iverksette tiltak for å påse at taushetsplikten ikke er til hinder for et godt samarbeid mellom ulike instanser i arbeidet mot vold i nære relasjoner, samt legge til rette for at opplysningsplikten til barnevernet og avvergeplikten oppfylles.

• Prøve ut samarbeidsprosjekt tilsvarende Karin i Malmø, der politi og tjenesteapparat gir bistand til voldsutsatte i samme lokalitet.

• Videreutvikle det nordiske og europeiske samarbeidet rundt arbeidet mot vold i nære relasjoner.